NATURALEZA JURÍDICA
La demanda de Nulidad de Título Ejecutorial busca una finalidad distinta de aquella correspondiente a una demanda Contenciosa Administrativa, porque la nulidad persigue aspectos relativos a la formación del acto jurídico, es decir el Título Ejecutorial, por considerar que éste careciera, según la doctrina aceptada, de las condiciones necesarias para su validez o que adolece de vicios por haberse realizado con violación u omisión de ciertas formas o requisitos indispensables para considerarlo como válido.
Si bien la demanda de nulidad de título ejecutorial y la demanda contencioso administrativo, son de puro derecho y constituyen control de legalidad, no es menos evidente que existen diferencias entre ellas que hacen a la naturaleza, pues la primera tiene por objeto determinar si el título ejecutorial está afectado de nulidad absoluta o relativa por vicios graves referidos a la carencia absoluta de elementos constitutivos del acto o leves respecto a defectos formales subsanables; en cambio el objeto de la segunda radica en determinar si en la tramitación del proceso de saneamiento se aplicaron o no las normas que regulan su tramitación, con relación a la valoración de la prueba para determinar si la propiedad, posesión, función social o económica social u otros aspectos de atribución del INRA.
"Es necesario indicar que si bien los demandantes mencionan irregularidades que se hubieran cometido en el proceso de saneamiento referidos a que: los demandados contarían con el Título Ejecutorial N° PCM-NAL-000702, obtenido supuestamente a través de la Resolución Suprema N° 03461, tramitado imaginariamente con el expediente N° I-19144; que ahora pretenden arrebatarles el terreno que poseen, que no fueron ejecutadas las pericias de campo, que no se les citó y notificó con ningún actuado, que no hubo participación de empresa alguna en el saneamiento, que en todos los actuados solo firman los interesados y no ellos que son los verdaderos poseedores, que en un proceso de reivindicación en las declaraciones confesorias se prueba que ellos nunca estuvieron en posesión, que no fueron notificados con la resolución final de saneamiento, que no se realizaron la campaña pública, evaluación técnica jurídica, exposición pública de resultados y que en definitiva no se ha dado cumplimiento a las fases del procedimiento; hechos que los demandantes simplemente se limitan a mencionarlos, sin fundamentar ni acusar expresamente que norma fue vulnerada por el INRA en dichas actuaciones, si las mismas se encuadran en alguna de las causales de nulidad invocadas en la presente demanda es decir: "error esencial que destruya su voluntad"; "Simulación absoluta, cuando se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad"; "Ausencia de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados" o " violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento", previstos en el art. 50 de la L. Nº 1715 y de qué modo fueron transgredidos por el administrador, por lo que difícilmente este Tribunal puede hacer análisis de vicio alguno, confundiendo los actores la naturaleza de lo que es una demanda de nulidad de título ejecutorial con lo que es una demanda contencioso administrativo, que si bien ambas demandas son de puro derecho y constituyen control de legalidad, no es menos evidente que existen diferencias entre ellas que hacen a la naturaleza de cada una de dichas acciones, pues la primera tiene por objeto determinar si el título ejecutorial está afectado de nulidad absoluta o relativa por vicios graves referidos a la carencia absoluta de elementos constitutivos del acto o leves respecto a defectos formales subsanables, respectivamente; en cambio el objeto de la segunda radica en determinar si en la tramitación del proceso de saneamiento se aplicaron o no las normas que regulan su tramitación, con relación a la valoración de la prueba para determinar si la propiedad, posesión, función social o económica social u otros aspectos de atribución del INRA, actuados que conoce éste tribunal en proceso contencioso administrativo, pero no en uno de nulidad de título ejecutorial como es el caso de autos".
Si bien, ambas acciones de Nulidad de Titulo Ejecutorial y el Contencioso Administrativo, son procesos de puro derecho, la primera tiene por objeto determinar si el Título Ejecutorial en cuestión, está afectado por vicios de nulidad absoluta o relativa, es decir relativo a la carencia absoluta de elementos constitutivos del acto o la vulneración de leyes que conlleva defectos insubsanables, en cambio el objeto de la segunda radica en determinar si en la tramitación del proceso de saneamiento se aplicaron o no las formas esenciales que lo regulan.
"(...) los fundamentos de hecho, no guardan relación con las normas en las cuales se ampara dicha demanda, siendo que el fundamento legal se sustenta en el art. 50-I-1- a) y c); 2-b) y c) de la Ley N° 1715, es decir que los hechos expuestos al margen de ser ambiguos, denotan que la parte actora incurre en error, pues cuestiona aspectos que corresponden a la vía contencioso administrativa, toda vez que se acusan irregularidades procedimentales en las que habría incurrido el administrador como el hecho de que la Resolución Determinativa de Saneamiento, estaría suscrita por el Director Departamental del INRA sin la participación del Asesor Legal, o el reclamo de que la solicitante Gabriela Zambrana Vidal y otros, no tendrían legitimidad para solicitar saneamiento del predio, así como el hecho de no haber sido notificados con ningún actuado, ya que el INRA habría sido dolosamente engañado, al manifestar que los demandados (sus tíos), habrían actuado fraudulentamente, haciéndose pasar por poseedores a fin de titular la parcela a su nombre, aspecto no demostrado, ya que no se advierte que el documento en el que se funda el error por su falta de valoración, haya sido de conocimiento de los demandados o del ente administrativo, citando aspectos relativos a la indivisibilidad de la pequeña propiedad; hechos descritos en la demanda, que no se adecuan a las causales de nulidad determinadas en la Ley, y si bien, ambas acciones de Nulidad de Titulo Ejecutorial y el Contencioso Administrativo, son procesos de puro derecho, la primera tiene por objeto determinar si el Título Ejecutorial en cuestión, está afectado por vicios de nulidad absoluta o relativa, es decir relativo a la carencia absoluta de elementos constitutivos del acto o la vulneración de leyes que conlleva defectos insubsanables, en cambio el objeto de la segunda radica en determinar si en la tramitación del proceso de saneamiento se aplicaron o no las formas esenciales que lo regulan, aspectos que no fueron diferenciados en el presenta caso".
“Respecto el error esencial, el proceso de saneamiento del predio “OTB San Jacinto”, que se inició con el Informe Técnico de Mosaicado de Información de Gabinete INF-TEC N° 017/2009 de 19 de febrero de 2009, cursante de fs. 77 a 80 de la carpeta predial, el cual estableció como dispone la norma, las coordenadas de ubicación de la superficie del predio y el análisis de la sobreposicion, identificando en ese cometido el Expediente Agrario 329-1 denominado San Jacinto, que se encontraba sobrepuesto a la solicitud de la OTB San Jacinto; no llegando a identificar ningún otro expediente agrario adicional”.
“En esa línea de análisis, sobre la no identificación de otros expedientes agrarios en la tramitación del proceso, que fue denunciado en la demanda, cursa de fs. 386 de 408 de los antecedentes el Informe en Conclusiones, en el punto 2. Relación de Tramite Agrario y Datos del Título Ejecutorial, que, en relación a trámites agrarios y datos de expedientes agrarios identificados, confirma solamente la existencia del Expediente Agrario N° 626 correspondiente al predio San Jacinto, con Resolución Suprema N° 74030 de 18 de julio de 1957, Auto de Vista de 26 de noviembre de 1956 y Sentencia de 23 de enero de 1956”.
“El mismo Informe en Conclusiones, en el punto 3. Relación de Pericias de Campo, se señala que los predios denominados Parcelas 070 y 071 se encontrarían a nombre de la OTB San Jacinto como tierra comunal; no existiendo sobreposicion con áreas protegidas, o sobreposicion con otras parcelas o predios, como los que aduce la parte actora”.
“Asimismo en el punto 4.2. Variables Legales, Expediente 329-1 del Informe en Conclusiones, textualmente indica que: “… se encuentran registrado en el SIST el expediente agrario N° 329-1 correspondiente al predio San Jacinto, el mismo que tiene ubicación “desconocido” con RS N° 74030 de fecha 18 de julio de 1957”.
“El error esencial denunciado en la demanda, por la falsa representación de los hechos o de las circunstancias, no se puede constituir en una falsa apreciación de la realidad, dado que el proceso de saneamiento fue llevado adelante de conformidad a la norma agraria, tomando en cuenta desde el diagnóstico y el mosaicado del Expediente 329-1, porque no se encontraron datos del expediente agrario que dio origen a los títulos de la Comunidad Sapanani. En relación a la omisión denunciada, por la no identificación de la sobreposicion del área determinada, entre la Comunidad Sapanani y la Comunidad San Jacinto por las Parcelas 070 y 071, se establece que el Informe en Conclusiones, es claro al establecer que no existe ninguna sobreposicion con área protegida, o comunidad, y/o con otras parcelas o predios”.
“El error esencial como causal de Nulidad de Título Ejecutorial, constituye el acto o el hecho que valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador, sino que precisamente, constituye el fundamento de la toma de decisión, correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o acto administrativo podría quedar subsistente aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en sentido de que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo si el mismo contiene, aun haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda, cosa que no ocurrió en el caso de autos”.
“Sobre la vulneración al derecho de propiedad y la seguridad jurídica al emitir los Títulos Ejecutoriales Nros. TCM-NAL-003440 Y TCM-NAL-003441, este punto demandado, no constituye en esencia una causal de nulidad de Título establecida en el art. 50 de la Ley N° 1715; resultando necesario precisar que conforme a su naturaleza jurídica, la demanda de Nulidad de Título Ejecutorial busca una finalidad distinta de aquella correspondiente a una demanda Contenciosa Administrativa, porque la nulidad persigue aspectos relativos a la formación del acto jurídico, es decir el Título Ejecutorial, por considerar que éste careciera, según la doctrina aceptada, de las condiciones necesarias para su validez o que adolece de vicios por haberse realizado con violación u omisión de ciertas formas o requisitos indispensables para considerarlo como válido”.
“La vulneración del derecho de propiedad y seguridad jurídica reclamados en la emisión de los Títulos en litigio, corresponden a una acción contenciosa administrativa, la cual en su naturaleza y concepción pretende la revisión por parte de la autoridad judicial, es decir, el Tribunal Agroambiental, de la legalidad del procedimiento efectuado en sede administrativa, en caso de considerarse afectados la legalidad o los derechos de los administrados”.
“La omisión de reclamo en forma oportuna por parte de los demandados, a través impugnaciones en el mismo proceso de saneamiento y a través de un proceso contencioso administrativo, hace precluir su derecho planteando en una demanda (Teoría de los actos consentidos), que más se asemeja a una acción contenciosa que a un proceso de nulidad; sin embargo, debemos mencionar que el proceso de saneamiento revisado en cada una de sus etapas por la forma como se demandó, fue amplio y no restrictivo, no atentando los derechos del administrado y menos vulnerando el derecho de la propiedad privada, el debido proceso o del derecho a la defensa y la seguridad jurídica”.
“Sobre la violación de leyes aplicables, este punto denunciado hace referencia, a que se debió garantizar el derecho propietario de la Comunidad Sapanani y que al emitirse los Títulos Ejecutoriales Nros. TCM-NAL-003440 y TCM-NAL-003441 de fecha 18 de agosto de 2009, se ha incurrido en la causal de nulidad de prevista en el art. 50-I-2-c) de la Ley N° 1715; empero, no existe subsunción entre lo denunciado y la causal de nulidad; es decir, no existe una exposición clara sobre cómo esta causal podría viciar los Títulos demandados, haciendo imposible el trabajo técnico del Tribunal Agroambiental para resolver en derecho lo demandado en este punto; sin embargo, en respuesta amplia a lo denunciado, concluimos que se cumplió con cada una de las etapas y finalidades del proceso de saneamiento, que es un proceso técnico jurídico garantista de los derechos de las personas interesadas, no afectando derechos legalmente constituidos por otras personas, y en especial en el tipo de saneamiento aplicado al predio denominado “Parcela 070” y “Parcela 071” otorgada a favor de San Jacinto, el cual nunca identificó expedientes agrarios, fuera de la misma comunidad San Jacinto y tampoco identifico la sobreposicion con la comunidad demandante; conclusión a la que se llega, por los datos que fueron extraídos del análisis y la revisión de la documentación generada en el proceso de saneamiento”.
“Sobre la emisión de los Títulos Ejecutoriales Nros. TCM-NAL-003440 Y TCM-NAL-003441, sin previa declaratoria de nulidad de Títulos Ejecutoriales Nros. 203558, 203562, 203591, 203592, 203598 y otros; con la no identificación de trámites o expedientes agrarios en el proceso de saneamiento, que no sean los del predio San Jacinto, el ente administrativo no podía anular en el proceso de saneamiento otros Títulos Ejecutoriales de otro trámite agrario, emitidos por otra Resolución Suprema con N° 106584 con fecha 18 de septiembre de 1961 y que podrían estar vigentes a la fecha, porque no fueron anulados, dado que el proceso de saneamiento N° I-15479, que concluyó con la emisión de los Títulos Ejecutoriales Nros. TCM-NAL-003440 y TCM-NAL-003441 demandados, vienen de otro trámite agrario y no del trámite agrario del Sindicato Agrario Sapanani”.
Conforme al discernimiento jurisprudencial agroambiental, existe una diferencia entre lo que constituye la demanda contenciosa administrativa y la demanda de nulidad de Título Ejecutorial, ya que la primera, tiene por finalidad ejercer el control de legalidad sobre los actos ejecutados por el INRA en ejercicio de sus competencias, revisando si dicho proceso administrativo se adecuó en cuanto a su tramitación a las normas que lo regulan y si el acto de decisión se ajusta a derecho y a la CPE, en cambio en el segundo, busca determinar si el acto final del proceso de saneamiento (Título Ejecutorial) no es compatible con determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento.
"(...) si bien se tiene que anteriormente se ha establecido sobre el mismo predio, demanda contenciosa administrativa, que fue resuelta por este mismo Tribunal, declarando improbada la misma, esto no significa prohibición a las partes para activar la demanda de nulidad del Título Ejecutorial con causales que se acomoden específicamente a lo establecido por el art. 50 de la Ley N° 1715, máxime cuando como en el presente caso, del examen de los argumentos, se encuentra vulneración de derechos constitucionales los cuales al estar vinculados a la causal de nulidad de error esencial y violación de la ley aplicable, dan lugar a que el Título Ejecutorial N° PPD-NAL-815779 de 11 de mayo de 2018 -objeto de controversia- se encuentre viciado de nulidad absoluta; sobre el particular, y en sentido contrario a lo razonado por los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca en la Resolución 105/2021 de 24 de agosto de 2021 y Auto de 16 de marzo de 2022, quienes sostienen, que no es posible a través de una demanda de nulidad de Título Ejecutorial resolver las mismas circunstancias que en su oportunidad fueron resueltas y analizadas en una demanda contenciosa administrativa; cabe señalar, conforme al discernimiento jurisprudencial agroambiental esgrimido en fundamento IV.FJ.1 del presente fallo, existe una diferencia entre lo que constituye la demanda contenciosa administrativa y la demanda de nulidad de Título Ejecutorial, ya que la primera, tiene por finalidad ejercer el control de legalidad sobre los actos ejecutados por el INRA en ejercicio de sus competencias, revisando si dicho proceso administrativo se adecuó en cuanto a su tramitación a las normas que lo regulan y si el acto de decisión se ajusta a derecho y a la CPE, en cambio en el segundo, busca determinar si el acto final del proceso de saneamiento (Título Ejecutorial) no es compatible con determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento, por lo que, de la revisión y consideración de los actos administrativos, en toda demanda de nulidad de Título Ejecutorial, han de circunscribirse a lo estrictamente esencial y al sólo fin de determinarse si quedan probadas o no las causales de nulidad invocadas en la demanda; por consiguiente, de manera clara se concluye que, no existe norma expresa que determine la imposibilidad de interponer demanda de nulidad de Título Ejecutorial cuando sobre el mismo predio y de manera previa se haya ventilado una demanda contenciosa administrativa, más aún, cuando los argumentos están enlazados y sustentados a los vicios de nulidad absoluta establecidos en el art. 50 de la Ley N° 1715; vale decir, que si una demanda de nulidad de Título Ejecutorial, precisa el vicio de nulidad que se acusa y acredita su relación con los hechos que se consideraron en el curso del proceso y que el mismo constituye causal de nulidad, conforme a las normas aplicables al caso, corresponde a este Tribunal, como en el caso autos, con facultad conferida en los arts. 36.2 de la Ley N° 1715, 144.2 de la Ley N° 025 y 189.2 de la CPE, sustanciar y resolver, en única instancia la demanda de nulidad de Título Ejecutorial".