SAP-S2-0018-2019

Fecha de resolución: 18-04-2019
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Demanda de Nulidad del Título Ejecutorial N° PCM-NAL-000796 de fecha 30 de septiembre de 2011, extendido a nombre de la “Comunidad Chiñata”, con una superficie de 10.5095 ha, propiedad ubicada en el Municipio de Sacaba, provincia Chapare del departamento de Cochabamba; invocando la causal de nulidad de violación a la ley aplicable, error esencial, ausencia de causa y simulación absoluta.

Violación a la ley aplicable

“Sobre la  solicitud  de  saneamiento  que  cursa  a  fs.  29  de  la  carpeta  predial,  que  no  adjunta  el  plano  de  ubicación  del  predio  "Comunidad  Chiñata"  transgrediendo  el  D.S.  N°  29215;  se  debe  establecer  que  revisando  la  normativa  vigente,  no  existe  una  obligatoriedad  en  el  art.  351  del  D.S.  N°  29215  o  en  cualquier otra disposición, que exija a la "Comunidad Chiñata" a que presente plano de la comunidad como  requisito  insalvable;  dentro  de  este  marco,  la  norma  contrariamente  a  lo  denunciado,  establece  que ente administrativo será quien defina el perímetro, la superficie y los limites a través de un plano;…”

(…)

“En consecuencia, como se podrá advertir no se pide la presentación de un plano en forma obligatoria, siendo  este  aspecto  mero  formalismo,  y  la  no  presentación  por  parte  de  la  Comunidad,  no  motivó  de  ninguna manera una mala ejecución de la etapa preparatoria del procedimiento común de saneamiento, previsto por el art. 291 del D.S. N° 29215, como tampoco ocasiono que no exista el Informe Técnico Jurídico previsto en el art. 292 - II del D.S. N° 29215.

Ahora  bien,  en  relación  a  lo  denunciado  sobre  la  informalidad  de  presentación  de  la  solicitud  de  saneamiento, establecida en el art. 284 y 285 del D.S. N° 29215, se pudo constatar que dicha solicitud se presento ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA Cochabamba, adjuntada a fs. 29 de la  carpeta  predial,  en  la  que  se  acompaño  documentación  que  acreditaba  el  derecho  posesorio  de  la  "Comunidad Chiñata" antes del año 1995 (Personalidad Jurídica), individualizando cada predio objeto de la solicitud, en la que no se adjunto el plano definido por la norma técnica emitido por el Instituto Nacional  de  Reforma  Agraria  -  INRA,  porque  la  Comunidad  no  contaba  con  el  mismo.  Revisando  siempre  los  antecedentes  del  proceso,  el  Director  Departamental  del  Instituto  Nacional  de  Reforma  Agraria  -  INRA  Cochabamba,  recibió  la  solicitud  de  saneamiento  y  requirió  la  elaboración  de  un  informe  legal,  el  cual  se  encuentra  a  fs.  31  y  32,  signado  como  Informe  Legal  SAN  -  SIM  LEG  N°094/2009  de  30  de  septiembre  de  2009,  que  establece  que  dicha  solicitud  se  encontraba  amparada  en  la  Ley  N°  1715  y  la  Ley  N°  3545,  señalando  domicilio  legal  la  secretaria  de  la  Dirección  Departamental de Cochabamba, que el terreno que se sometería a saneamiento tenía una superficie de 206.9498  ha,  que  los  representantes  elegidos  como  comité  de  saneamiento  interno  se  encontraban  dentro  de  lo  regulado  por  el  art.  283  inc.  a)  y  c)  del  D.S.  N°  29215,  y  que  de  acuerdo  al  Informe  Técnico  SAN  SIM  N°  057/2009  de  fecha  30  de  septiembre  de  2009  el  predio  no  presentaba  ninguna  sobreposicion con los colindancias y otras propiedades.

En relación al Informe Legal PPC-C 214/2009 sin fecha que cursa a fs. 661 a 680 de la carpeta predial, que  supuestamente  se  constituye  en  Informe  de  Diagnostico,  debemos  establecer  que  de  conformidad  al párrafo IV del art. 351 del D.S. N° 209215, en el proceso de saneamiento interno se podrán sustituir parcial o totalmente las actividades de Diagnóstico y Planificación, Campaña Pública y Relevamiento de  Información  en  Campo,  siempre  que  estos  productos  del  saneamiento  interno  sean  revisados  y  validados  por  el  Instituto  Nacional  de  Reforma  Agraria  -  INRA;  que  en  el  caso  de  autos,  se  constata  que  debió  emitirse  antes  de  la  Resolución  de  Área  Determinativa  RSSPP  N°  045/2009,  antes  de  la  Resolución   de   inicio   de   Procedimiento   RA   SSPP   N°   046/2009   y   antes   del   relevamiento   de   información  de  campo,  sin  embargo,  este  Informe  Legal  PPC  -C  214/2009  que  hace  un  mosaiqueado  de los predios en forma de diagnostico, podría haber sido sustituido como actividad en cualquier parte del saneamiento, y que fue revisado y validado, tal como establece la norma, por el Instituto Nacional de  Reforma  Agraria  -  INRA  en  el  Informe  en  Conclusiones  de  16  de  noviembre  de  2009,  que  se  encuentra a fs. 690 a 746 de la carpeta predial, por consiguiente no se transgredió el D.S. N° 29215.

Por otro lado, en relación al Informe en Conclusiones de 16 de noviembre de 2009 que se encuentra a fs.  690  a  746  de  la  carpeta  predial,  relacionada  a  la  posesión  y  FS  denunciados  por  los  actores  por  la  mala  ejecución  del  informe  de  diagnostico,  debemos  establecer  claramente  que  este  informe,  en  la  parte  correspondiente  a  la  antigüedad  de  la  posesión,  dice  que  fue  revisada  y  analizada  toda  la  documentación  generada  en  campo  y  en  gabinete  y  de  la  cual  se  acredita  la  posesión  anterior  al  año  1996 de todos los predios de la "Comunidad Chiñata", es decir consideradas como posesiones legales anteriores  a  la  promulgación  de  la  Ley  N°  1715;  y  en  relación  a  la  valoración  de  la  FS,  el  mismo  informe según los datos del título ejecutorial y proceso que le sirviera como antecedente, así como los datos   de   las   encuestas   catastrales,   la   documentación   aportada   y   datos   técnicos   verifican   el   cumplimiento  de  la  FS  conforme  a  lo  previsto  por  los  arts.  393  y  397  parágrafo  I  y  II  de  la  Constitución  Política  del  Estado,  el  art.  2  de  la  Ley  N°  1715,  la  Disposición  Transitoria  Octava  de  la  Ley N° 3545 y el art. 164 del D.S. N° 29215.

En ese entendido y de acuerdo al análisis realizado tanto en la carpeta de saneamiento y el expediente, concluimos, que de los argumentos de la parte demandante, no se identifica la violación a ley aplicable en ninguna de las tres partes denunciadas en la demanda, teniendo inclusive la aceptación y aclaración del  demandante,  que  el  proceso  de  Saneamiento  Interno  en  la  zona,  fue  llevado  adelante  con  el  procedimiento establecido en el art. 351 del D.S. N° 29215, en consecuencia la acusación sobre estos puntos carecen de sustento legal y fáctico”.

Error esencial

“Las  demandas  de  nulidad  de  títulos  ejecutoriales  no  permiten  al  Tribunal  Jurisdiccional  competente,  revisar  los  actos  particulares  del  proceso  de  saneamiento,  sino,  principalmente,  la  forma  en  la  que  la  autoridad  administrativa  valoró  la  información  integrada  al  proceso  de  saneamiento,  estando  éste  Tribunal impedido de revisar actos u omisiones que debieron ser reclamadas en la vía administrativa o en  la  vía  jurisdiccional  a  través  de  una  demanda  contenciosa  administrativa;  dentro  de  este  marco  conceptual la información de fs. 234 vta. de la carpeta predial, relacionada con el registro de la parcela N°  366,  donde  se  clasifica  a  la  propiedad  en  saneamiento  como  comunaria,  con  una  superficie  de  10.0000 ha, y en la que no se consigna la fecha de inicio de posesión (Personalidad Jurídica otorgada el   año   1995),   fue   valorada   por   el   Instituto   Nacional   de   Reforma   Agraria   -   INRA   como   un   levantamiento  de  información  realizado  por  la  comisión  de  saneamiento  interno,  es  decir  por  los  mismos  comunarios,  quienes  no  terminaron  de  llenar  la  ficha  correspondiente,  empero  de  manera  previa y no definitiva, porque aún el ente administrativo debería convalidar dicha información en base a  la  información  recogida  también  en  campo,  por  consiguiente,  este  hecho  no  implico  que  el  ente  administrativo entendiese o valorase la información al margen de la realidad, y que este hecho influyo en su voluntad, constituyendo el fundamento de su decisión.

Ahora   bien,   corresponde   analizar,   si   la   decisión   administrativa   podría   quedar   subsistente   aún   eliminando este hecho cuestionado, por no afectar las normas jurídicas que constituyen la razón de su decisión; en este sentido, se establece que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo, si el mismo contiene, aún haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en el que se funda.

Asimismo, se denuncia que suscribe las actas, el representante de la "Comunidad Chiñata", es decir el Presidente  del  Comité  de  Saneamiento  Interno  y  no  el  Dirigente  de  la  Comunidad;  esta  apreciación  fuera de lugar de la parte demandante, es resuelta de conformidad a lo que establece el parágrafo V del art. 351 del D.S. N° 29215 que determina el nombramiento de representantes para actuar a nombre de la  comunidad  en  el  proceso  de  saneamiento  interno,  por  consiguiente  estas  acciones  no  pueden  ser  causal de nulidad como error esencial que destruyese la voluntad del ente administrativo, dado que la Resolución  Final  de  Saneamiento,  R.S.  N°  03969  de  10  de  septiembre  de  2010,  determina  dotar  la  parcela N° 366 a favor de la "Comunidad Chiñata" por constituirse en poseedor legal, por solo revisar la  fecha  de  otorgación  de  su  Personalidad  Jurídica  que  fue  presentada  al  proceso  como  prueba  pre  constituida,   aún   en   el   supuesto   que   los   comunarios   hayan   omitido   transcribir   en   el   libro   de   saneamiento interno la fecha de inicio de posesión”.

Ausencia de causa

Sobre la ausencia de causa, relacionada con la no consignación de la fecha de inicio de posesión de la "Comunidad Chiñata" en el libro de saneamiento interno a fs. 234 de la carpeta predial, y que este dato no proporcionado por los miembros de comité de saneamiento interno, hizo que se otorgue el titulo en base  a  una  ausencia  de  causa,  por  ser  falso  o  no  existir  los  hechos  o  el  derecho  invocado;  debemos  establecer  que  la  no  consignación  de  la  fecha  de  la  posesión,  no  se  traduce  en  ausencia  de  causa,  porque para llegar a determinar la posesión de la Comunidad en dicho predio, pasaron varias etapas de saneamiento interno, en las que se pudo confirmar el derecho invocado de posesión de la "Comunidad Chiñata",  que  bien  se  pudo  constatar  en  el  otorgamiento  de  su  Personalidad  Jurídica  el  año  1995, por consiguiente la acusación sobre este punto carecen de sustento legal y fáctico”.

Simulación absoluta

“En  relación  a  la  causal  demandada  como  simulación  absoluta,  en  la  que  se  aduce  que  fue  creado  un  acto aparente, dado que no existen actas de conformidad de linderos y que los miembros del comité de saneamiento interno de la "Comunidad Chiñata" han generado un acto aparente, que en la realidad no existe  cuando  certifican  la  antigüedad  de  la  posesión;  citamos  en  primera  instancia  la  Sentencia  Agroambiental  Plurinacional  SAN-S1-0049-2017  que  establece  un  entendimiento  jurisprudencial  en  relación a la utilización de los mismos argumentos denunciados también como causal de error esencial en la misma demanda, que a la letra dice: ‘En relación a la causal de nulidad de Título Ejecutorial por ‘simulación  absoluta’  mediante  un  acto  aparente  que  contradice  la  realidad  (...)  Sobre  esta  causal,  el  demandante  en  relación  a  los  hechos  mediante  los  cuales  considera  que  se  operaria  la  simulación  absoluta,  utiliza  los  mismos  argumentos  para  sostener  el  “error  esencial”  ya  señalado  en  el  punto  precedente,  (...)  es  decir  que  no  se  encuentra  ningún  elemento  objetivo  que  haga  presumir  que  tal  verificación no existió o fue simulada por el interesado al momento de la verificación en el predio (...) toda vez que dicha verificación contó con la participación del Control Social quienes firman en dicha Ficha  Catastral;  por  consiguiente  no  se  advierte  que  el  Título  Ejecutorial  se  encontraría  viciado  por  basarse  en  hechos  que  no  corresponden  a  la  realidad,  afectando  la  voluntad  de  la  administración,  en  este caso del INRA’.

Ahora bien, en el caso de autos debemos analizar lo que determina el art. 351 del D.S. N° 29215 que en  su  segunda  parte  dice  a  la  letra:  "Para  fines  de  este  Reglamento  se  entenderá  por  saneamiento  interno  el  instrumento  de  conciliación  de  conflictos,  y  la  delimitación  de  linderos,  basados  en  usos  y  costumbres  de  las  comunidades  campesinas  y  colonias,  sin  constituir  una  nueva  modalidad  de  saneamiento,  pudiendo  sustituir  actuados  del  procedimiento  común  de  saneamiento";  quiere  decir  en  consecuencia,  que  la  firma  de  linderos,  en  común  acuerdo  con  los  miembros  de  la  Comunidad  podía  haber  sido  sustituida  por  otra  actividad,  según  sus  usos  y  costumbres  o  ser  validada  de  manera  objetiva, por no presentarse conflictos en el tramite, empero garantizando una delimitación de linderos con  la  suscripción  de  actas  o  no,  porque  en  dicho  saneamiento  se  pueden  sustituir  actuados  del  procedimiento común, con otras actividades en las cuales se llegaría al mismo fin, como lo establece el reglamento antes citado.

Sobre  las  responsabilidades  de  los  miembros  del  comité  de  saneamiento  interno,  en  relación  a  la  posesión   no   certificada,   el   art.   351-V   del   D.S.   N°   29215   permite   el   nombramiento   de   los   representantes  para  actuar  a  nombre  de  la  "Comunidad  Chiñata"  en  el  proceso  de  saneamiento  y  titulación  de  sus  tierras,  quienes  emitieron  y  acreditaron  la  antigüedad  de  la  posesiones  de  los  interesados a través de certificados, que en relación a la parcela N° 366 no se estableció la antigüedad de  la  posesión  en  dicho  certificado,  pero  esta  fue  comprobada  por  el  año  de  otorgación  de  su  Personalidad Jurídica; de estos certificados y el trabajo en campo se puede constatar que las posesiones de  los  comunarios  fueron  legales;  estas  mismas  posesiones  fueron  validadas  en  el  Informe  en  Conclusiones  de  fs.690  a  746,  que  dice  en  la  parte  de  documentos  aportados  durante  el  relevamiento  de de información en campo, que la documentación aportada por los poseedores, es reconocida y sirve de acreditación de la pacífica y continuada posesión de los predios en saneamiento, conforme lo prevé la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 1715, la Ley N °3545 y los arts. 164 y 165 del D.S. N° 29215,  reconociendo  la  legalidad  de  las  posesiones  conforme  a  la  relación  de  los  datos  de  campo,  las  cuales no fueron observadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, terceras personas o personas interesadas, legitimando los resultados.

Por  último,  sobre  los  testimonios  de  compra  venta  de  más  de  29  propietarios  que  se  reclaman  haber  comprado  después  del  año  1996,  denunciados  como  poseedores  ilegales,  citaremos  brevemente  el  entendimiento  jurisprudencial  de  la  Sentencia  Agroambiental  Plurinacional  SAN-S1-0032-2018  que  dice: (...) el documento al que hace referencia Fidelia Nogales de Mamani y Juan Mamani García, no fue de conocimiento del INRA, por lo que mal podría decirse que el Título Ejecutorial se encontraría viciado de nulidad, ya que los vicios deben producirse durante el procedimiento que precedió, más aún cuando  este  fue  suscrito  en  fecha  14  de  diciembre  de  2011,  después  de  la  emisión  de  la  Resolución Final de Saneamiento (...); en consecuencia si no se formalizo un reclamo sobre esta denuncia, en una de las etapas del proceso de saneamiento interno, que debió ser formulada ante el Instituto Nacional de Reforma  Agraria  -  INRA,  entidad  ejecutora  del  proceso  de  saneamiento  y  ante  su  negativa,  formular  denunciadas a través de los recursos administrativos que proporciona el ordenamiento jurídico vigente y  si  no  resultare  dichos  reclamos,  debió  ser  a  través  de  una  demanda  contenciosa  administrativa,  por  constituir en esencia un acto procesal que da lugar a la convalidación de la conducta y/o preclusión del derecho a reclamar, para este efecto, deberá entenderse que el proceso administrativo se forma en una secuencia  de  actos  que  dan  lugar  a  que  se  cierren  determinadas  etapas  y  se  abran  otras,  precluyendo  derechos  en  tanto  que  no  sean  utilizados  oportunamente  por  los  interesados.  Por  lo  manifestado,  se  concluye que el actor hizo precluir su derecho de reclamo en forma oportuna”.

Dentro del proceso de demanda de Nulidad del Título Ejecutorial N° PCM-NAL-000796 de fecha 30 de septiembre de 2011, extendido a nombre de la “Comunidad Chiñata”, con una superficie    de  10.5095  ha,  propiedad  ubicada  en  el  Municipio  de  Sacaba,  provincia  Chapare  del  departamento  de  Cochabamba; el Tribunal Agroambiental declara Improbada la demanda, bajos los siguientes argumentos:

1) Sobre la causal de violación a la Ley aplicable, efectuando una relación de la norma aplicable al Saneamiento Interno, refiere que no se transgredió la misma puesto que no se exige que la Comunidad demandante presente plano como requisito insalvable, habiéndose cumplido en el caso concreto con todos los requisitos para solicitar el saneamiento no advirtiendo el INRA en sus informes alguna sobreposición con otras propiedades colindantes, no constituyendo trasgresión a la norma que no se haya efectuado en un primer momento el Informe de Diagnóstico y antes del Relevamiento de Información en Campo; así también constata que fue  revisada  y  analizada  toda  la  documentación  generada  en  campo  y  en  gabinete  y  de  la  cual  se  acredita  la  posesión  anterior  al  año  1996 de todos los predios de la "Comunidad Chiñata" y el cumplimiento de la Función Social.

2) Sobre la causal de error esencial y ausencia de causa, sostiene que no corresponde en este tipo de proceso, revisar  los  actos  particulares  del  proceso  de  saneamiento, que no hubiesen sido reclamados en sede administrativa o en proceso contencioso administrativo, y que el hecho que no se hubiere registrado en los formularios la fecha de inicio de la posesión no invalidaría el actuado, porque existiría prueba que acredita una posesión anterior a 1996, así también todos los datos levantados por la Comisión de Saneamiento Interno habrían sido validados por el INRA; agrega que la  no  consignación  de  la  fecha  de  la  posesión,  no  implicaría ausencia  de  causa,  porque para llegar a determinar la posesión de la Comunidad en dicho predio, pasaron varias etapas de Saneamiento Interno, en las que se pudo confirmar el derecho invocado de posesión de la "Comunidad Chiñata",  que  bien  se  pudo  constatar incluso con el  otorgamiento  de  su  Personalidad  Jurídica  el  año  1995,  por  consiguiente la acusación sobre este punto carecería de sustento legal y fáctico.

3) Para la casual de simulación absoluta, manifiesta que la parte actora utilizó los mismos argumentos que para el error esencial, agregando al respecto, que de acuerdo a la normativa aplicable al Saneamiento Interno, se  pueden  sustituir  actuados  del  procedimiento común con otras actividades en las cuales se llegaría al mismo fin; sostiene que el  Informe  en  Conclusiones  consideró todos los documentos  aportados  durante el relevamiento  de información en campo y que la documentación aportada por los poseedores, acreditó la pacífica y continuada posesión del predio, no existiendo observaciones por parte del INRA o de terceras personas, por lo que se legitimaron los resultados. Finalmente argumenta que correspondió efectuar reclamos durante el saneamiento o vía demanda contencioso administrativa y que al no hacerlo se dio un acto de convalidación y preclusión del derecho a reclamar.

Cuando en la demanda de nulidad de título ejecutorial se cuestionen aspectos procedimentales del proceso de saneamiento, los mismos deben estar vinculados a las causales de nulidad previstas en la norma, explicando de qué manera dichos cuestionamientos afectan la validez del título ejecutorial y no limitarse simplemente a acusar irregularidades cometidas en dicho proceso administrativo.