SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 54/2018
Expediente: Nº 2778/2017
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Mary Selva Vaca León de Suárez, representada legalmente por José Antonio Suárez Suárez. | |
Demandados: Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y César Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras | |
Distrito: Beni | |
Fecha: 27 de septiembre de 2018 | |
Magistrada Relatora: Dra. María Tereza Garrón Yucra |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 10 a 13 vta., subsanada por memoriales de fs. 21 a 25 vta.; a fs. 31, 34 y vta., 37 y 40 de obrados, interpuesta por Mary Selva Vaca León de Suárez, representada legalmente por José Antonio Suárez Suárez, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y César Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, Impugna la Suprema Nº 09318 de 4 de marzo de 2013, cursante de fs. 5 a 8 de obrados; memoriales de contestación a la demanda (vía fax) de fs. 149 a 156 y de fs. 186 a 189 vta. de obrados, presentado por Eugenia Beatríz Yuque Apaza, en su condición de Directora Nacional a.i. del INRA, en representación de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia; asimismo, consta el memorial de contestación presentado por Marlen Rocío Aguilar, Contreras, Constantino Andrés Herrera Centellas y Jimmy Calle Ochoa, en representación de César Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras de fs. 177 a 180; los antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO I : Que, Mary Selva Vaca León de Suárez, representada legalmente por José Antonio Suárez Suárez en la vía contencioso administrativa, impugna la Resolución Suprema Nº 09318 de 4 de marzo de 2013, cursante de fs. 5 a 8 de obrados, emitida en el proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO), seguido por la "SUBCENTRAL DE CABILDOS INDIGENALES DE BAURES", respecto del polígono Nº 532 de la propiedad actualmente denominada "La Estrella", ubicada en el municipio Huacaraje, provincia Itenez del departamento de Beni.
Señala que la Resolución Suprema Nº 09318, que resuelve declarar la improcedencia de titulación del Auto de Vista de 24 de julio de 1973 y el Expediente Agrario de dotación, signado con el Nº 27265, disponiendo el archivo de obrados sobre el predio denominado "La Estrella", así como anular el Título Ejecutorial Individual Nº 663511, con antecedente en la Resolución Suprema Nº 178303 de 13 de octubre de 1975 y el expediente agrario de dotación, signado con el N° 27263, originando un recorte de 7.741,4507 ha., declarándola tierra fiscal sujeta a desalojo.
Manifiesta que, la referida Resolución Suprema, fue emitida sin haberse realizado un análisis del art. 397 de la C.P.E. y art. 46-IV de la L. N° 1715, modificada por la L. Nº 3545, omisión que le causa agravios en sus derechos a la tierra, al trabajo, a la propiedad, a la posesión agraria y a la manutención de su familia y trabajadores; el proceso de saneamiento del predio ganadero "La Estrella", tiene su origen en la fusión en campo de 3 predios rurales ganaderos, denominados "Sarace" con una superficie de 2.674 ha., "San Javier", con una superficie de 2.512.- ha. y "La Estrella" con una superficie de 778 ha., aproximadamente, que producto de la mensura en saneamiento, tiene una superficie total de 7.814,3392 ha., fusión que fue realizada a sugerencia y guía del equipo de saneamiento del INRA, por comodidad para el levantamiento de los puntos georeferenciales del perímetro y que no vieron nada irregular ni indebido en el acto de fusión, puesto que en esa época no existía impedimento, respecto a la limitación de superficie de 5.000 ha. en las pericias de campo realizadas el 2003, cuando las normas agrarias eran totalmente flexibles.
Indica que, según los datos de relevamiento de información de campo, concretamente la Encuesta Catastral y Verificación de la Función Social, plasmados en la Ficha Catastral de 28 de octubre de 2013, cursante a fs. 98 de la carpeta de saneamiento, se tiene que existen mejoras, ganado, el predio era su lugar de residencia, existencia de 2 casas, alambrados, aves de corral, 1.462 cabezas de ganado vacuno y 16 caballos, habiendo adjuntado en su momento el Registro de Marca, conforme cursa a fs. 57; demostrando su calidad de sub adquirentes, tal cual se evidencia de fs. 75 a 85 y 140 a 251 de antecedentes, que constituyen prueba plena de su tradición dominial del predio que sanearon.
I. IRREGULARIDADES EN EL PROCESO DE SANEAMIENTO
I.1.- Respecto a que, el INRA cambió de manera oficiosa las reglas del saneamiento después de 7 años, aplicando leyes de manera retroactiva, fiscalizando el saneamiento "en vigencia de posterior reglamento de la L. Nº 1715" (sic), anulando fases o etapas precluidas como ser pericias de campo sin reposición, sin permitirles que se realice nuevas pericias de campo o se requiera nueva documentación al SENASAG pero con los 3 predios, aspectos que se consideran inconstitucionales y lesivos a sus derechos.
I.2.- No les comunicaron previamente a emitir la "Resolución Final de Saneamiento de Declaratoria de Tierra Fiscal" (sic), en franca vulneración a su derecho a la defensa, en base a un amañado, ilegal y subjetivo "Informe Modificatorio del Informe en Conclusiones" (sic), no les hicieron ninguna socialización de dicha modificación, omitiendo comunicarles con el aviso público (con convocatoria por prensa escrita y oral) que era de rigor, para que puedan formular observaciones o denuncias, máxime si dichos resultados finales (originalmente favorables) estaban siendo modificados en su perjuicio.
I.3.- Se emitieron los Informes amañados y sesgados, cursante de fs. 361 a 364 y 365 a 372, de manera incongruente e injusta, se señala que: "se constata en el presente caso haberse procedido con el registro de una actividad productiva ganadera que no es desarrollada real y efectivamente en el predio La Estrella...utilizando un registro de marca y ganado correspondiente a otras propiedades" (sic), sin darles posibilidad a la duda razonable, acerca de las otras propiedades que es de su pertenencia y que por las características ancestrales se realiza con frecuencia el desplazamiento animal en época de inundaciones, lo cual no significa simulación de la actividad productiva, como mal intencionadamente se quiere hacer ver, el INRA debió ordenar que se sustancie nuevamente la verificación en el predio "El Algodonal" y solicitar la guía de movimiento y vacunación en concordancia con el predio "La Estrella".
I.4.- Respecto a que la posa artificial de 0,0016 ha. no es suficiente para la carga animal, del plano adjunto cursante a fs. "489", se aprecia que el río Blanco y los arroyos Paraqui, Sarace, Amaropaui, Colorado y una docena de curichis y humedales atraviesan por el predio "La Estrella" y no tiene sentido que el INRA señale que no existen fuentes de agua artificial, sin con las fuentes naturales se tiene hasta el hastío.
II. ILEGAL RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA RA-DN-UCSS Nº 024/2010 DE 26 DE AGOSTO DE 2010
II.1.- La Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 24/2010 de 26 de agosto de 2010, cursante de fs. 374 a 380 de la carpeta predial, de manera incongruente, resuelve anular obrados del proceso de saneamiento del predio "La Estrella", la Ficha Catastral, el Informe de Evaluación Técnica Jurídica, Formularios de la Función Económica Social de 28 de octubre de 2003 y fotografías de mejoras, por el supuesto fraude de simulación de actividad ganadera, lo que es violatorio a la verdad material, análisis de la prueba, dejando sin mejoras al predio; pero de manera contradictoria adjudica 50 ha. y la califica como pequeña propiedad, siendo ganadera, en todo caso debió calificarse como pequeña ganadera.
2.- La aplicación de la letra muerta del art. 396.II de la CPE, no puede ser aplicada de manera retroactiva a su posesión, pese a haber demostrado posesión efectiva anterior a la 1996.
CONSIDERANDO II: ?Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la misma es contestada, en el plazo de ley, mediante memoriales (vía fax) de fs. 149 a 156 y de fs. 186 a 189 vta. de obrados, presentado por Eugenia Beatriz Yuque Apaza, en su condición de Directora Nacional a.i. del INRA, en representación de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, quién manifestó lo siguiente:
Que, durante la ejecución de pericias de campo del predio "La Estrella", se apersonaron como propietarios Mary Selva Vaca León de Suárez y Geimber Suárez Pinto, representados por Eligio Aguilera Montero, mensurándose la superficie de 7.841.3392 ha., con 1.462 cabezas de ganado vacuno, 16 equinos, 10 aves de corral, 1 potrero alambrado, corralón de alambre, cocina, vivienda y poza artificial, conforme refleja la Ficha Catastral de fs. 98 a 100 de la carpeta de saneamiento, constando el Registro de la Función Económica Social de fs. 101 a 103, ambos realizados el 28 de octubre de 2003 y Registro de Mejoras de fs. 107.
Indica que, en Evaluación Técnica Jurídica, mediante formulario cursante a fs. 289, se calculó el cumplimiento de la Función Económica Social del predio "La Estrella" en la superficie de 7.791.4507 ha., con actividad agrícola de 3,1296 ha., ganadera de 7.390.000 ha., correspondiente a 1478 cabezas de ganado por carga animal, además de la consideración de una superficie de proyección de crecimiento de 2.2217,9389 ha. consignándose el cumplimiento de la Función Económica Social en el 100% de la superficie mensurada; el predio denominado "La Estrella", fue identificado en calidad de tercero al interior del polígono Nº 532, dentro del proceso de saneamiento de las Tierras Comunitarias de Origen de la TCO Baures, con antecedentes agrarios en los Expedientes N° 27262, Nº 27263 y Nº 27265, amparándose en el Decreto Supremo Nº 25763 de 5 de mayo de 2000, vigente en su oportunidad.
Señala que, en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica Nº 028/2004, de fs. 295 a 310, se consigna que los Títulos Ejecutoriales Nº 663511 y Nº 663510, emergentes de los expedientes Nº 27263 y Nº 27262, respectivamente, además del expediente Nº 27265, se encontraban afectados de vicios de nulidad relativa, que los beneficiarios no acreditaron tradición civil del derecho propietario respecto a éste último, el predio cumple con la Función Económica Social en la superficie de 7.791,4507 ha.; sin embargo, de la revisión del expediente de saneamiento e Informe Legal UCSS/INF-LEG Nº 082/2010 y Resolución Administrativa RA-DN UCSS Nº 024/2010, indican que en la etapa de pericias de campo del predio "La Estrella" se consignaron un total de 1.478 cabezas de ganado mayor, que no cuentan con la marca de ganado, de la Certificación de inscripción de marca y señales de 22 de septiembre de 1995, de fs. 57, se evidencia fehacientemente que el ganado corresponde a las propiedades denominadas Madrecita, Pampa Grande y Algodonal y no así al predio la "Estrella"; la propiedad Madrecita, se encuentra en la provincia Marban distante aproximadamente a 115 km. del predio "La Estrella", la propiedad Pampa Grande de igual manera, en la provincia Cercado, no contando con mayores datos sobre la misma y respecto a la propiedad Algodonal, ésta fue identificada mediante base de datos geográfica en la provincia Itenez, distante a 20 km del predio mensurado "La Estrella", demostrando la inexistencia de relación productiva alguna con ésta, se procedió con el registro de actividad productiva ganadera, que no es desarrollada real y efectivamente en el predio "La Estrella" utilizando el registro de marca y ganado, correspondiente a otras propiedades, simulando el cumplimiento de la Función Económica Social, en contravención de lo dispuesto por los arts. 173.I inc. c), 238.III inc. c) y 239 del D.S. Nº 25763, vigente en su momento. Por otra parte se analizó los parámetros para la valoración de la Función Económica Social, referentes a la existencia de medios técnicos suplementarios, conforme lo dispone los arts. 2.II, 41.I num. 4 de la L.Nº 1715 y 238 del D.S. Nº 25763, vigente en su oportunidad, es decir no se identificó infraestructura, maquinaria para su producción, llegando a la conclusión de que esta propiedad de ninguna manera cumple con la Función Económica Social, al no desarrollarse ninguna actividad de carácter productivo; la inexistencia de actividad productiva ganadera es confirmada por la información proporcionada por el SENASAG, mediante Comunicación Interna CI/SENASAG/002/09 de 15 de mayo de 2009 y por CITE/JDB 412/2010 de 20 de julio de 2010, demostrando que la supuesta Empresa Ganadera "La Estrella", no cuenta con ningún registro de vacunación antiaftosa en todos los ciclos, infringiendo lo dispuesto en los arts. 1-a) y 2 de la L. Nº 80, que establece la obligatoriedad del Registro de Marca de Ganado, como único medio para probar la propiedad ganadera; asimismo, el art. 238.III inc. c) del D.S. Nº 25763, disponía que en las propiedades medianas empresas y ganaderas se debe verificar la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su correspondiente Registro de Marca, en cuya consecuencia Mary Selva Vaca León de Suárez y Geimber Suárez Pinto, no acreditaron ningún Registro de Marca de Ganado correspondiente al predio "La Estrella", por lo que la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 024/2010 de 26 de agosto de 2010, dispuso anular obrados hasta fs. 295, es decir hasta el Informe de Evaluación Técnica Jurídica Nº 028/2014, por existir suficientes elementos que establecen la vulneración de los arts. 166 y 169 de la C.P.E.; 2.II y 3.IV de la L. Nº 1715; 176, 182, 238, 239 y 242 del D.S. Nº 25763 y de los puntos 4.1.2, 4.2, 4.2.1 de la Guía para la Verificación del cumplimiento de la Función Social y Económico Social de la Tierra, Resolución que fue notificada el 23 de septiembre de 2010 a Mary Selva Vaca León de Suárez, sin que haya accionado ningún recurso administrativo.
Manifiesta que, posteriormente por Informe en Conclusiones de 25 de noviembre de 2010, cursante de fs. 389 a 395 se concluyó y sugirió se emita Resolución Suprema Anulatoria en la superficie de 50.0000 ha. para el predio "La Estrella", clasificada como pequeña agrícola y se declare tierra fiscal la superficie de 7,741.4507 por incumplimiento de la Función Económica Social, a cuya consecuencia se pronunció la Resolución Suprema 09318 de 4 de marzo de 2013, ratificando lo consignado en el referido Informe en Conclusiones; la Función Social o Función Económica Social, necesariamente deben ser verificadas en campo, siendo éste el principal medio de comprobación, concordante con el art. 397.III, 393 de la C.P.E. y el art. 64 de la L. Nº 1715, y que fue incumplido por la parte ahora demandante no cuenta con el trabajo de la tierra, mediante el desarrollo de actividades productivas que vayan en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario, por lo expuesto solicitan se declare improbada la demanda contencioso administrativa.
Por otra parte, mediante memorial cursante de fs. 177 a 180 de obrados, César Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, a través de sus abogados, expresó lo siguiente:
Que, si bien el proceso de saneamiento del predio denominado "La Estrella", se encontraba con Evaluación Técnica Jurídica Nº 028/2004 de 2 de agosto de 2004, sin embargo, en virtud al art. 266 del D.S. Nº 29215 de 2 de agosto de 2007, el INRA tiene la facultad de efectuar el control de calidad, supervisión y seguimiento del proceso de saneamiento en cualquier etapa del proceso de saneamiento, pudiendo anular en caso de advertir errores de fondo; convalidar los actuados de saneamiento, proseguir con los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento; el INRA dando cumplimiento a la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 024/2010 de 26 de agosto de 2010, resolvió anular obrados dentro del proceso de saneamiento, toda vez que se comprobó la existencia de errores de fondo insubsanables, al existir fraude en el cumplimiento de la Función Económica Social, adecuándose ese extremo a lo establecido en el art. 160 del D.S. Nº 29215, por lo que mal se hubiera dejado soslayar tal extremo, además, que los demandantes fueron notificados con la referida Resolución Administrativa, a efectos de hacer valer sus derechos, mediante los recursos franqueados por la normativa agraria, conforme al art. 76 del D.S. Nº 29215, no se puede alegar indefensión, que si bien se identificaron falencias en el proceso de saneamiento, éstos tenían los recursos franqueados por la normativa agraria, más aún cuando operó la preclusión, en consecuencia convalidaron los actos.
Señala que, resulta burdo querer hacer incurrir en error, argumentando respecto a la falta de notificación con el Informe Legal UCSS/INF-LEG Nº 082/2010 de 23 de agosto de 2010, puesto que el mismo únicamente recomienda que se anule obrados, además de acuerdo al parágrafo II del D.S. Nº 29215 de 2 de agosto de 2007, el Informe no es un acto recurrible, éste únicamente recomienda y no decide el fondo de la situación; queda demostrado que no se causó indefensión de ninguna manera como maliciosamente señala la parte actora, si bien éste recomienda que se anule obrados y motivo de la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 024/2010 de 26 de agosto de 2010, la parte actora fue notificada con dicha Resolución; en consecuencia, el proceso de saneamiento aplicado al predio denominado "La Estrella", cumplió con los requisitos establecidos en la normativa que rige la materia, sin vulnerar derecho alguno, ni incurrir en causales de nulidad, por lo que las observaciones efectuadas por los demandantes carecen de fundamentación legal; la emisión de la Resolución Suprema Nº 09318 de 4 de marzo de 2013, se sujetó a la normativa que regula el procedimiento de saneamiento de la propiedad agraria.
Por lo expuesto y dentro de término, pide se declare improbada la misma y se mantenga subsistente la determinación contenida en la Resolución Suprema Nº 09318 de 4 de marzo de 2013.
CONSIDERANDO III: De la carpeta predial se evidencia la existencia de tres procesos agrarios: 1º El predio denominado "Sarace" con una superficie de 2.606.5780 ha., con Nº de Expediente 27263 y Título Ejecutorial Nº 663511, siendo su beneficiario inicial Juan Espinoza Suárez ; 2º El predio "San Javier", con una superficie de 2.512.1200 ha., con Nº de Expediente 27262 y Título Ejecutorial Nº 663510, siendo el beneficiario inicial Lionel Espinoza Suárez ; y, 3º El predio "La Estrella" , que únicamente cuenta con Sentencia y Auto de Vista, sin haberse expedido Título Ejecutorial y con Nº de Expediente 27265, con una superficie de 778.7500 ha., cuyo beneficiario inicial fue Ángel Suárez Hurtado, de los dos primeros predios se evidencia a fs. 305 de obrados, que el último beneficiario a título de compra venta fue Geymber Suárez Pinto, no obstante, del predio "La Estrella", no consta en antecedentes transferencia alguna a favor del nombrado. Por otra parte, en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica Nº 028/2004 de 2 de agosto de 2004, cursante de fs. 295 a 310 de antecedentes, se hace constar que el predio "La Estrella", es producto de la unificación en pericias de campo de los predios "Sarace" y "San Javier"; ahora bien, con esta breve descripción y de la lectura atenta de los términos de la demanda, contestación, debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos y la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo se ingresa a efectuar el análisis de fondo de la problemática planteada.
I. IRREGULARIDADES EN EL PROCESO DE SANEAMIENTO
Con relación al punto I.1 donde se alega que el INRA cambió de manera oficiosa las reglas del saneamiento después de 7 años, aplicando leyes de manera retroactiva, fiscalizando el saneamiento "en vigencia de posterior reglamento de la L. Nº 1715" (sic), anulando fases o etapas precluidas como ser pericias de campo sin reposición, sin permitirles a realizar nuevas pericias de campo o se requiera nueva documentación al SENASAG pero con los 3 predios ("Sarace", "San Javier" y "La Estrella"), aspectos que se consideran inconstitucionales y lesivos a sus derechos, se tiene lo siguiente:
Que, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 266.I, III y IV y la Disposición Transitoria Primera y Segunda del D.S. Nº 29215, el INRA ya sea de oficio o a petición de parte, puede disponer la investigación por hechos irregulares y actos fraudulentos, incluyendo los controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas, mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas y como resultado de la aplicación de esos controles de calidad, disponer la anulación de actuados de saneamiento por irregularidades graves, faltas o errores de fondo ; la convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; y, la prosecución de los procesos de saneamiento, controles que pueden ser realizados en cualquier etapa del proceso de saneamiento, hasta antes de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento; es así que el INRA, en base a dicha normativa emitió los Informes Técnico UCSS/INF-TEC Nº 074/2010 de 16 de agosto de 2010, cursante de fs. 361 a 364 y el Informe Legal UCSS/INF-LEG Nº 082/2010 de 23 de agosto de 2010, cursante de fs. 365 a 372, ambos de la carpeta predial y a consecuencia de éstos se emitió la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 024/2010 de 26 de agosto de 2010, cursante de fs. 374 a 380 de antecedentes, disponiendo en su parte resolutiva primera, anular obrados dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen del Polígono 532, correspondiente al predio denominado "La Estrella", hasta "fs. 295 inclusive, es decir hasta el informe de 'Evaluación Técnico Jurídica Nº 028/2004' de fecha 2 de agosto de 2004" (sic), si bien anuló fases o etapas del saneamiento, lo hizo dentro de las facultades que le confiere la normativa señalada precedentemente, por lo que no podía validar irregularidades detectadas en el proceso de saneamiento y sobre todo los vicios de nulidad en etapa de pericias de campo, siendo la propia normativa la que obliga al INRA a realizar una investigación de oficio, a efectos de establecer el verdadero cumplimiento de la Función Económica Social y declarar nulos los formularios levantados en campo cuando se comprueba fraude, sin perjuicio de asumir las acciones legales en la vía administrativa u ordinaria contra los presuntos responsables, tal cual lo establece el art. 160 del D. S. Nº 29215; en ese contexto y revisado el antecedente del proceso administrativo de saneamiento, se establece en forma clara y fehaciente que los referidos Informes Técnico UCSS/INF-TEC Nº 074/2010 y Legal UCSS/INF-LEG Nº 082/2010; así como la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 024/2010, fueron emitidos dentro del marco legal correspondiente, sin que se advierta violación de derechos o que se hubiese aplicado normas en contravención de la Constitución Política del Estado, como pretende se entienda de los argumentos esgrimidos por la parte accionante.
Por otra parte, debemos referirnos a los Principios Generales que rigen la actividad administrativa, de manera particular al Principio de Legalidad, sobre la labor del INRA en el proceso de saneamiento; la SCP 0441/2014 de 25 de febrero de 2014, ha señalado que: "El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho , para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: 'La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso'; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que 'El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables'.
Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión . Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: 'I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley'" (sic) (las negrillas nos corresponden); conforme a dicho entendimiento, el INRA adecuó su actuación a la Constitución Política del Estado y las normas agrarias vigentes en su momento, efectuando el control de calidad, donde se evidenció fehacientemente que en trabajo de campo se cometieron irregularidades procediéndose al registro de una actividad productiva ganadera que no era desarrollada real y efectivamente en el predio "La Estrella"; en relación a las preceptos señalados, el art. 56.II del D.S. Nº 27113 (Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo), establece que el saneamiento, la convalidación y la rectificación, retrotraen sus efectos al momento de vigencia del acto que presentó el vicio, norma que sustenta la labor efectuada por el INRA a momento de detectar las irregularidades y vicios señaladas precedentemente.
Por otra parte, si la parte actora advirtió algún tipo de nulidad o irregularidad en el trabajo realizado por el INRA, bien podía reclamar oportunamente a través de los mecanismos establecidos por ley, al respecto la SCP Nº 0140/2012 de 9 de mayo, ha señalado que: "Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos)". Razonamiento que tiene relación con lo señalado en la SCP Nº 1420/2014 de 7 de julio que señaló:"...toda nulidad debe ser reclamada oportunamente a través de los recursos e incidentes que la ley procesal establece como medios idóneos y válidos para dejar sin efecto el acto procesal afectado de nulidad, más cuando se tuvo conocimiento del proceso y asumió defensa utilizando esos medios de defensa al interior del proceso, dicho en otros términos, un acto procesal es susceptible de nulidad solo cuando es reclamado oportunamente o cuando el litigante no tuvo conocimiento de la existencia del proceso, hecho que le causo indefensión , afectando su derecho a la defensa, razonando en contrario, no se puede solicitar la nulidad cuando teniendo conocimiento del proceso y asumiendo defensa dentro del mismo, no interpuso incidente alguno contra el acto procesal objetado de nulidad, dejando ver a la autoridad judicial, que ese acto se encuentra plenamente consentido o convalidado , mereciendo en consecuencia su improcedencia" (sic) (las negrillas nos corresponden), por lo que de obrados se advierte que, si bien los Informes cuestionados, realizan únicamente sugerencias; sin embargo, éstos dieron lugar a la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 024/2010 de 26 de agosto de 2010, cursante de fs. 374 a 380 de antecedentes, misma que también es cuestionada; de antecedentes se evidencia que con dicha Resolución la parte actora fue debidamente notificada, tal cual consta de fs. 381 a 382 de la carpeta predial, la cual no fue impugnada y reclamada oportunamente, por tanto dicho acto se encuentra plenamente consentido y convalidado.
En lo referente al punto I.2, en el que se arguye que no se les habría comunicado previamente a emitir la "Resolución Final de Saneamiento de Declaratoria de Tierra Fiscal" (sic), en franca vulneración a su derecho a la defensa, en base a un amañado, ilegal y subjetivo "Informe Modificatorio del Informe en Conclusiones" (sic), no les hicieron ninguna socialización de dicha modificación, omitiendo comunicarles con el aviso público (con convocatoria por prensa escrita y oral) que era de rigor, para que puedan formular observaciones o denuncias, máxime si dichos resultados finales (originalmente favorables) estaban siendo modificados en su perjuicio; al respecto, de los antecedentes de la carpeta predial, se evidencia que una vez emitida la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 024/2010 de 26 de agosto de 2010, cursante de fs. 374 a 380 de la carpeta de saneamiento, se emitió el Informe en Conclusiones de 25 de noviembre de 2010, cursante de fs. 389 a 395 de antecedentes, en el que se sugiere elaborar el Informe de Cierre y respectiva socialización de resultados, en cumplimiento a lo previsto en el art. 305 del D. S. Nº 29215; a fs. 396 cursa el Informe de Cierre Complementario de 7 de diciembre de 2010 y a fs. 397 consta el Aviso agrario por el que se comunica a beneficiarios, poseedores, representantes, delegados de organizaciones sociales o sectoriales acreditados e interesados de la TCO Baures del Polígono 532, para que se apersonen el día jueves 9 de diciembre de 2010 a horas. 9.00 a.m., a objeto de hacer llegar sus observaciones reclamos o denuncias relativas al presente proceso de saneamiento hasta el día martes 14 de diciembre de 2010; y a fs. 400 de antecedentes, consta el Acta de Socialización, donde se dio inicio a la socialización de resultados preliminares del proceso de saneamiento; de lo expuesto se comprueba que el INRA dio cabal cumplimiento a lo dispuesto en el art. 305 del D.S. Nº 29215, por lo que los argumentos de la parte actora carecen de sustento legal y cierto, en virtud de no haberse causado estado de indefensión que se constituya en motivo para anular la Resolución impugnada, que como se tiene señalado, opera en virtud a causas específicas que fija la ley, no siendo evidente los argumentos expuestos de falta de socialización y de que se omitió comunicarles con el aviso público con la convocatoria por prensa, puesto que consta en antecedentes el Aviso agrario, razón por la cual este Tribunal no advierte estado de indefensión de la parte impetrante, mismo que se da cuando a los titulares de los derechos e intereses legítimos se les impide ejercer los medios legales suficientes para hacer valer sus derechos y se genera una indebida y arbitraria actuación del ente administrativo, aspecto que no se dio en el caso de autos por los argumentos expuestos, en consecuencia no se vulneró el derecho a la defensa.
Respecto al punto I.3, la parte actora señala que en los Informes que considera ilegales, cursante de fs. 361 a 364 y 365 a 372 de la carpeta de saneamiento, de manera incongruente e injusta, señalaron que se procedió con el registro de una actividad productiva ganadera que no habría sido desarrollada real y efectivamente en el predio "La Estrella", utilizando un Registro de Marca y ganado correspondiente a otras propiedades, sin darles posibilidad a la duda razonable acerca de las "otras propiedades" que resultan ser de su propiedad y que por las características ancestrales se realiza con frecuencia el desplazamiento animal en época de inundaciones, lo cual no significa simulación de la actividad productiva; ahora bien conforme se señaló en el punto 1 del presente análisis, se tiene que los Informes que considera ilegales la parte actora, están referidos al Informe Técnico UCSS/INF-TEC Nº 074/2010 de 16 de agosto de 2010, cursante de fs. 361 a 364 e Informe Legal UCSS/INF-LEG Nº 082/2010 de 23 de agosto de 2010, cursante de fs. 365 a 372, ambos de la carpeta predial, mismos que fueron emitidos producto del Control de Calidad, dispuesto conforme el art. 266.I, III y IV y la Disposición Transitoria Primera y Segunda del D.S. Nº 29215, preceptos que facultan al INRA realizar los controles de calidad referidos, los mismos no resultan ser incongruentes e injustos, ya que a consecuencia de esa labor, se advirtió entre otros aspectos, que de los datos recabados en pericias de campo, específicamente al registro de la actividad productiva ganadera, no fue desarrollada real y efectivamente en el predio "La Estrella", simulando el cumplimiento de la Función Económica Social del predio con la carga animal que representa el ganado referido, contraviniendo lo dispuesto en los arts. 173.I inc. c), 238.III inc. c) y 239 del D.S. Nº 25763, aplicable en su momento; así también la L. Nº 80, en su art. 3, establece la obligatoriedad de todo ganadero de registrar en las Alcaldías Municipales, "Inspectorías de Trabajo Agrario" y Asociaciones de Ganadería, las marcas o señales que se usa para la filiación de su ganado, la nomenclatura de marcas y señales como medio para probar la propiedad ganadera, además, la exigencia de recabar la Guía de Movimiento de Ganado, a efectos de realizar un adecuado control sanitario, aspectos que contribuyen a garantizar el derecho propietario ganadero, documentación que no fue presentada por la impetrante y su esposo Geimber Suárez Pinto, aspecto que fue certificado por SENASAG, tal cual consta de fs. 339 y 360 de antecedentes y del Formulario de Registro de Función Económica Social, cursante de fs. 101 a 103 de antecedentes; en consecuencia, los Controles de Calidad efectuados sobre el predio "La Estrella" plasmados en los Informes cuestionados, permitieron concluir que la calificación como Empresa Ganadera, en pericias de campo no correspondía. Por otra parte el INRA al realizar el control de calidad a través de los Informes referidos, concluyó que tanto la Evaluación Técnica de la Función Económica Social ETF-TCO-BENI Nº 532/028/2004 de 9 de abril de 2004, cursante a fs. 289 y el Informe de Evaluación Técnico Jurídica Nº 028/2004 de 2 de agosto de 2004, cursante de fs. 295 a 310, ambos de la carpeta de saneamiento, fueron elaborados de manera fraudulenta e irregular, porque no se realizó un adecuado análisis y valoración de los datos recabados a momento de pericias de campo, en consecuencia se incumplió lo dispuesto en el art. 238-III inc. c) del D.S. Nº 25763 vigente en ese momento, el cual establece que en las propiedades ganaderas, en la evaluación de la Función Económica Social, se debe tomar en cuenta la forma de explotación según la clasificación de la propiedad establecida en el art. 41 de la L. Nº 1715, además se debe verificar la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca; en consecuencia, la clasificación efectuada sobre el predio "La Estrella" no se adecua a lo dispuesto por el art. 41.I num. 4 de la L. Nº 1715, incumpliendo lo dispuesto en los arts. 166 de la anterior C.P.E. y arts. 393 y 397 de la actual C.P.E.; art. 2.II de la L. Nº 1715 y 238 del D.S. Nº 25763, aplicable en su momento, por lo que Informe Técnico UCSS/INF-TEC Nº 074/2010 y el Informe Legal UCSS/INF-LEG Nº 082/2010, fueron emitidos en apego a la ley y dentro de las facultades que tiene el INRA.
Con relación al punto I.4, sobre la existencia de una poza artificial de 0,0016 ha. que no sería suficiente para la carga animal y que del plano adjunto cursante a fs. "489", se aprecia que el río Blanco y los arroyos Paraqui, Sarace, Amaropaui, Colorado y una docena de curichis y humedales atraviesan por el predio "La Estrella" y que no tiene sentido que el INRA señale que no existen fuentes de agua artificial, con las fuentes naturales se tiene hasta el hastío; al respecto, conforme se evidencia de la RA-DN-UCSS Nº 024/2010, cursante de fs. 374 a 380 e Informe en Conclusiones de 25 de noviembre de 2010, cursante de fs. 389 a 395, se consideró como mejoras, existente a momento de ejecución de las pericias de campo, disponiéndose que el verdadero y real cumplimiento de la Función Económica Social sea valorado en observancia del punto 4.7 de la "Guia de Verificación del Cumplimiento de la Función Social y Función Económica Social", aprobada por Resolución Administrativa Nº 083/2008 de 2 de abril de 2008, consignándose un potrero alambrado (200x150), un corralón de alambre (40x30), una cocina del área de vivienda (8x4), vivienda (12x4) y una poza artificial (4x4), con superficies de 3.000 ha., 0,1200 ha., 0,0032 ha., 0,0048 y 0,0016 ha., respectivamente, haciendo una superficie total de 3,1296 ha., mejoras existentes a momento de la ejecución de pericias de campo, dentro de las cuales se consigna la poza artificial, por lo que los argumentos de la impetrante no tienen asidero legal, puesto que en la revisión del proceso de saneamiento del predio "La Estrella" a efectos de determinar la legalidad del mismo, el INRA realizó una valoración integral de los datos recabados en campo y gabinete, a efectos de determinar el real y efectivo cumplimiento de la Función Económica Social, en ese sentido lo cuestionado en este punto no merece mayor análisis.
II. ILEGAL RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA RA-DN-UCSS N° 024/2010 DE 26 DE AGOSTO DE 2010
En lo referente al punto II.1, la parte actora arguye que la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 24/2010 de manera incongruente, resuelve anular obrados del proceso de saneamiento del predio "La Estrella", la Ficha Catastral, el Informe de Evaluación Técnica Jurídica, Formularios de la Función Económica Social de 28 de octubre de 2003 y Fotografías de Mejoras, por el supuesto fraude de simulación de actividad ganadera, lo que es violatorio a la verdad material, dejando sin mejoras al predio; pero de manera contradictoria adjudica 50.0000 ha. y la califica como pequeña propiedad, siendo ganadera, en todo caso debió calificarse como pequeña ganadera; sobre este punto, se deben realizar las siguientes consideraciones:
II.1.1. Como se señaló en los puntos precedentes, la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 24/2010, fue emitida a consecuencia del Informe Técnico UCSS/INF-TEC Nº 074/2010 y el Informe Legal UCSS/INF-LEG Nº 082/2010, mismos que fueron emitidos en virtud a la facultad que tiene el INRA de realizar los Controles de Calidad, Supervisión, Seguimiento y Errores en el Proceso, de acuerdo a las previsiones contenidas en el art. 266.I, III y IV, y la Disposición Transitoria Primera y Segunda del D.S. Nº 29215; ahora bien, en la referida Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 24/2010, en la parte resolutiva primera se dispuso anular obrados hasta fs. 295 inclusive , es decir hasta el Informe de Evaluación Técnico Jurídica Nº 028/2004 de 2 de agosto de 2004, cursante de fs. 295 a 310 de la carpeta predial, aprobado mediante Auto de 2 de agosto de 2004, cursante a fs. 311 de antecedentes, consignándose en el mismo, que en el predio "La Estrella" se desarrollaban actividades ganaderas, que se cumplía con la Función Económica Social sobre la superficie de 7.791.4507 ha., clasificándola como Empresa Ganadera; sin embargo, del referido Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento, se estableció que el Informe de Evaluación Técnico Jurídica Nº 028/2004, fue elaborado de manera irregular, sin realizar una valoración de los datos recabados en pericias de campo, con relación al Registro de Marca y al Ganado utilizado se simuló una carga animal inexistente, con la finalidad de aparentar el desarrollo de actividad productiva; es decir, no se valoró los parámetros de cumplimiento de la Función Económica Social, consignándose de manera irregular el cumplimiento de la Función Económica social del predio "La Estrella" en el 100% de la superficie aprovechable, vulnerándose los arts. 2.II y 3.IV de la L. Nº 1715 y arts. 176, 182, 238, 239 y 242 del D. S. Nº 25763, vigente en su momento, y arts. 393 y 397 de la C.P.E., en consecuencia el INRA no podía validar actos que se encuentran viciados de nulidad, debiendo en todo caso subsanarlas enmarcándose en las previsiones legales agrarias vigentes en su momento, lo cual ocurrió en el presente caso, habida cuenta que no sólo anuló obrados hasta el Informe de Evaluación Técnico Jurídica Nº 028/2004, sino que a efectos de reencausar el proceso de saneamiento del predio "La Estrella" y en el marco del art. 295.I inc. b) y lo previsto por los arts. 303 y 304 del D.S. Nº 29215, se emitió el Informe en Conclusiones de 25 de noviembre de 2010, cursante de fs. 389 a 395 de la carpeta predial, subsanándose con este procedimiento establecido por la norma reglamentaria actual, las irregularidades identificadas dentro del proceso administrativo de saneamiento.
II.1.2. En la parte resolutiva segunda de la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 24/2010, se dispuso también la anulación de los siguientes formularios: Registro de la Función Económica Social de 28 de octubre de 2003, cursante de fs. 101 a 103, Fotografías de Mejoras de 28 de octubre de 2003, cursante a fs. 109, ambos de la carpeta predial; asimismo, se dejó sin efecto legal el formulario de Evaluación Técnica de la Función Económica Social "ETF TCO BENI Nº "532/028" de 9 de abril de 2004, cursante a fs. 289 de antecedentes, habida cuenta que en éste último se tomó en cuenta para el cálculo de la Función Económica Social el registro de 1478 cabezas de ganado mayor, reconociendo por carga animal una superficie de actividad productiva ganadera de "7.390,0000 ha.", evidenciándose datos incongruentes con lo registrado en pericias de campo y consignándose además una superficie de mejoras de 3.1296 ha., con proyección de crecimiento de 2.217,9389 ha., que no le correspondía y una superficie aprovechada mensurada del 100%, con dichas irregularidades se emitió el Informe de Evaluación Técnico Jurídico Nº 028/2004 de 2 de agosto de 2004, por lo que el INRA al disponer la anulación de obrados actuó de manera correcta y dentro de las facultades que le otorga la Ley, más aún cuando se comprueba fraude en el cumplimiento de la Función Económico Social del predio "La Estrella"; al respecto el art. 64 de la L. Nº 1715, señala que: "El saneamiento es el procedimiento técnico jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria..." (sic), cuya ejecución fue encargada al INRA y que en ese proceso de regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad se dieron estricto cumplimiento a las normas legales, técnicas y la observancia de la Función Económica Social, detectándose irregularidades, vicios y sobre todo el incumplimiento de la Función Económica Social, por lo que tiene sustento legal la anulación de los Formularios señalados precedentemente y sobre los que alega la parte demandante.
II.1.3. Por Informe Legal UCSS/INF-LEG Nº 082/2010 de 23 de agosto de 2010, cursante de fs. 365 a 374 de la carpeta predial se establece que el verdadero y real cumplimiento de la Función Económico Social del predio "La Estrella", sea valorado en observancia del punto 4.7 de la "Guía para la Verificación del Cumplimiento de la Función social y la Función Económica Social", aprobada mediante Resolución Administrativa Nº 083/2008 de 2 de abril de 2008, considerando únicamente las siguientes mejoras existentes a momento de la ejecución de pericias de campo, un potrero alambrado (200x150), un corralón de alambre (40x30), una cocina del área de vivienda (8x4), vivienda (12x4) y una poza artificial (4x4), con superficies de 3.000 ha., 0,1200 ha., 0,0032 ha., 0,0048 y 0,0016 ha., respectivamente, haciendo una superficie total de 3,1296 ha.; asimismo, por Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 024/2010 de 26 de agosto de 2010, cursante de fs. 374 a 380 de la carpeta predial, se establece que, considerando las mejoras registradas durante la ejecución de pericias de campo se verifica que éstas comprenden la superficie de 3,1296 ha., representando tan sólo el 0,04% de la superficie aprovechable de 7.791,4507 ha. del predio "La Estrella", demostrando que un 99.96% de su superficie se encuentra sin ninguna producción, tratándose de un claro y fehaciente acaparamiento de tierras sin cumplimiento de la Función Económica Social en el área, en el que efectivamente se tiene que la supuesta Empresa Ganadera no cuenta con ningún registro de vacunación antiaftosa en todos los ciclos de vacunación, obligatoriedad inexcusable de la vacunación de ganado contra fiebre aftosa que tienen todos los productores, criadores y comercializadores que se dedican al desarrollo de actividades pecuarias, quienes deben portar el certificado de vacunación, además de las Guías de Movimiento del ganado para la movilización interprovincial o interdepartamental del mismo; y, por Informe en Conclusiones de 25 de noviembre de 2010, que dio origen a la Resolución Suprema 09318 de 4 de marzo de 2013, impugnada, se consigna que según datos del Título Ejecutorial y proceso que sirviera de antecedente, así como los suministrados por la encuesta catastral, documentación aportada y datos técnicos, se establece el cumplimiento parcial de la Función Económica Social del predio "La Estrella", conforme a lo previsto por los arts. 396 y 397 de la C.P.E. y art. 2 de la L. Nº 175 y art. 164 de su Reglamento, evidenciándose el cumplimiento de la Función Económica Social en 4.0685 ha., pero que sin embargo, de conformidad a lo establecido en la Disposición Final Sexta de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, que señala: "Cuando la posesión legal tenga por objeto una superficie que se encuentra dentro del margen considerado para la pequeña propiedad agrícola, se otorgará al poseedor la superficie máxima que corresponde a la pequeña propiedad según la zona geográfica...", por lo que en atención a dicha norma se reconoció a favor del predio "La Estrella" la superficie máxima establecida para la pequeña propiedad agrícola de 50.0000 ha.; en consecuencia, de lo expuesto se concluye que no correspondía la calificación de Empresa Ganadera, puesto que el art. 238.III inc. c) del D.S. Nº 25763 vigente en su momento, dispone que en la evaluación de la Función Económica Social, se tomará en cuenta la forma de explotación según la clasificación de la propiedad (art. 41 de la L. Nº 1715).
De lo precedentemente analizado, se evidencia que la Resolución Suprema impugnada, ha sido emergente de todo este proceso de control de calidad, donde se realizó un análisis y valoración cabal de los datos recabados en campo y gabinete, donde se ha respetado el debido proceso tanto en el procedimiento como el derecho de las partes.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con el art. 36-3) de la L. Nº 1715 modificado parcialmente por la L. Nº 3545; FALLA declarando IMPROBADA la demanda Contenciosa Administrativa cursante de fs. 10 a 13 y de subsanación cursante de fs. 21 a 25 vta.; a fs. 31, 34 y vta., 37 y 40 de obrados, interpuesta por Mary Selva Vaca León de Suárez, representada por José Antonio Suárez Suárez; manteniéndose firme e incólume la Resolución Suprema 09318 de 4 de maro de 2013, cursante de fs. 5 a 8 de obrados, emitida por el Presidente del Estado Plurinacional y el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras.
Notificadas como fueren las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital de las piezas que correspondan.
Regístrese, comuníquese y archívese.-
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
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