SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1° Nº 14/2019
Expediente: Nº 2661/2017
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Yenny Vaca de Pérez y otras, representadas por Cristhel Mireyba Palma Verduguéz | |
Demandado (s): Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana Ministro de Desarrollo Rural y Tierras | |
Distrito: Santa Cruz | |
Propiedad: "Santa Filomena" | |
Fecha: Sucre, 22 de marzo de 2019 | |
Magistrada Relatora: Dra. Elva Terceros Cuellar |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 15 a 20 y vta., subsanada a fs. 32, 36 y 138 de obrados, interpuesta por Yenny Vaca de Pérez, Melva Vaca de Echalar y Rita Vaca Dávalos, representadas por Cristhel Mireyba Palma Verduguez, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando de nulidad la Resolución Suprema N° 116 de 6 de marzo de 2009 y la Resolución Suprema Rectificatoria N° 10264 de 17 de julio de 2013, emitidas dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM) respecto al polígono N° 08 (iniciado como 01) del predio denominado "Santa Filomena", ubicado en los municipios San Miguel de Velasco y San Rafael, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, cuyo expediente agrario se encuentra signado con el N° 15418; auto de admisión de 02 de agosto de 2017 cursante a fs. 140 y vta. de obrados, contestación, réplicas, dúplicas, los antecedentes del proceso, todo lo que convino ver, y;
CONSIDERANDO I. (Demanda).- Que, del contenido del memorial de demanda y sus subsanaciones, se tiene los siguientes argumentos:
I. Apersonamiento y antecedentes procesales.- La apoderada señala que sus mandantes anteriormente, en fecha 10 de julio de 2015 presentaron proceso contencioso administrativo demandando la nulidad de la R.S. N° 116 de 6 de marzo de 2009 y que mediante Auto interlocutorio definitivo S2da. N° 051/ 2016 de 18 de mayo de 2016 se declaró la perención de instancia, misma que fue confirmada por auto de 27 de junio de 2016, quedando subsistente la perención de instancia y cuyos efectos de acuerdo al art. 311 del Cód. Pdto. Civ., no implica la extinción de la acción, por lo que dentro del plazo establecido por dicha norma legal, interponen nuevamente demanda contenciosa administrativa demandando la nulidad de la R. S. N° 116 de 6 de marzo de 2009 y R.S. Rectificatoria N° 10264 de 17 de julio de 2013.
II. Interpone nueva acción contenciosa-administrativa agraria.- En este punto señala que las referidas Resoluciones Supremas no son resultado de un debido proceso de saneamiento, por las siguientes razones:
3.- Denuncia irregularidades cometidas en el proceso de saneamiento, identificando los siguientes aspectos:
3.1.- De la diligencia de citación para la ejecución de pericias de campo:
Señala que el punto 4.1 de la Guía para la Actuación de Encuestador Jurídico para Pericias de Campo claramente establece: "La diligencia de citación a los propietarios y poseedores debe efectuarse durante o una vez realizadas las reuniones preparatorias en las aéreas de trabajo, CON UNA ANTICIPACIÓN DE CINCO DÍAS COMO MÍNIMO AL INICIO DE LOS TRABAJOS DE ENCUESTAS Y MENSURA CATASTRAL"; en el caso que se analiza, refiere que la citación fue practicada en fecha 10 de abril de 2002, y en una actitud que denotaría mala fe, la encuesta y mensura catastral en el predio "Santa Filomena", se habrían efectuado el 13 de abril de 2002; es decir, no se habría otorgado el tiempo suficiente para reunir a todo su ganado y de esa manera demostrar el cumplimiento de la Función Económica Social con actividad ganadera, incumpliendo el INRA su propia norma interna, que establece un mínimo de cinco días a partir de la citación para iniciar las pericias de campo; citando y transcribiendo al efecto parte del contenido de las Sentencias Agrarias Nacionales S1ra. N° 33/2011 de 24 de junio de 2011 y S2° N° 39/2017 de 12 de abril de 2017.
Señala que al realizarse los trabajos de campo, sin darles los cinco días como mínimo para que reúnan todo su ganado y demostrar el cumplimiento de la Función Económica Social, se les dejo en total indefensión a los propietarios del predio, máxime cuando se trata de una propiedad con actividad preponderantemente ganadera, que requiere de un tiempo razonable para reunir el ganado para el momento de la encuesta catastral y a consecuencia de esta situación se habría incurrido en vulneración al debido proceso y al derecho a la defensa de los propietarios, no siendo objetiva ni real la verificación de la FES en el predio "Santa Filomena", viciando de nulidad el proceso de saneamiento.
3.2.- Contradicción de los datos registrados en la Ficha Catastral y en el Formulario de Registro de Mejoras.- Indica que como no se les dio el tiempo suficiente para reunir todo su ganado, la información plasmada, tanto en la Ficha Catastral como en el Formulario de Registro de Mejoras y/o Actividad Productiva, no son coincidentes, incurriendo en contradicciones entre ambos formularios.
De manera específica, señala que en el Punto VIII Producción y Marca de Ganado de la Ficha Catastral se consigna 25 cabezas de ganado Nelore y ningún equino; aspecto que resultaría contradictorio con el Formulario de Registro de Mejoras y/o Actividad Productiva, en la que se consigna la existencia de 16 cabezas de ganado vacuno y equinos en una cantidad de 2; por otra parte, refiere que en la casilla "X Datos del Predio", punto 67 relativo a la superficie explotada, se omite consignar la superficie explotada con actividad ganadera y agrícola; sin embargo, estas son consignadas parcialmente en el Formulario de Registro de Mejoras y/o Actividad Productiva; en tal sentido, al ser estos formularios el sustento para la elaboración del Informe en Conclusiones, no podrían consignar información contradictoria, toda vez que daría lugar a que las sugerencias arribadas estén al arbitrio de quienes lo elaboran, vulnerando la norma agraria y el debido proceso.
3.3.- Inexistencia del Formulario de Cálculo de la FES.- Señala que la propiedad "Santa Filomena", tiene una superficie mensurada de 2629,9062 ha. y de acuerdo a la clasificación, correspondía a una empresa agropecuaria; sin embargo, al no existir el formulario de cálculo de la FES, antes de realizarse el Informe en Conclusiones, sus conclusiones y sugerencias en cuanto a la superficie a consolidar, resultarían ser totalmente subjetivas.
4.- Falta de motivación y fundamentación de la Resolución Suprema impugnada.- En este punto indica que el deber de fundamentación se halla directamente vinculado al derecho al debido proceso, citando y transcribiendo seguidamente la SC 0752/2002-R de 25 de junio; misma que sigue el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre de 2001; continua indicando que las Resoluciones Supremas impugnadas adolecerían de motivación y fundamentación; toda vez que, se limitarían simplemente a hacer una relación del marco normativo aplicado y que de manera general mencionarían las etapas del saneamiento desarrolladas en el predio, sin que exista motivación ni fundamentación propia que las sustente, máxime cuando las mismas disponen adjudicar el predio "Santa Filomena" en la superficie de 500,0000 ha., basados en un Informe de Evaluación Técnico Jurídico, en el que no se realizaría la mas mínima fundamentación respecto a la superficie sugerida para consolidar.
En sus conclusiones denuncia la vulneración de normativa agraria indicando que en el proceso de saneamiento, se cometieron irregularidades de forma y de fondo distorsionado las finalidades previstas en el art. 66 de la Ley N° 1715, vulnerando las siguientes disposiciones legales:
Arts. 393 y 397-II de la C.P.E.; Puntos 1.1, 3.1.1 y 4.2.3 de la Guía para Verificación de la Función Económica Social y la Función Social; arts. 2.II, IV, 3-I, 41-I, IV, 295, 300, 303 y 304 del D.S. 29215 del 02 de agosto de 2007, desconociendo la jurisprudencia agroambiental y constitucional
Sobre la base de esos argumentos, en su petitorio concluye indicando que interpone demanda de nulidad de la R.S. N° 116 de 6 de marzo de 2009 y R.S. Rectificatoria N° 10264 de 17 de julio de 2013, solicitando se declare probada su demanda y nulas y sin efecto legal dichas resoluciones, anulando obrados hasta el vicio más antiguo que sería la carta de citación, disponiendo la citación con la debida anticipación.
CONSIDERANDO II (Contestación).- Que, admitida la demanda por Auto Interlocutorio simple de 2 de Agosto de 2017 cursante a fs. 140 y vta., y corrido en traslado a los demandados y tercera interesada; por memorial de fs. 221 a 226 de obrados, la Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), se apersona en calidad de tercera interesada y contesta negativamente la demanda, en los siguientes términos:
Respecto al Punto 3.1 del memorial de demanda, realiza una relación de los antecedentes desde la emisión de la Resolución Instructoria para las Pericias de Campo, ampliaciones de plazo realizadas, publicaciones de edictos para las Pericias de Campo, indicando que en dicha actuación se procedió a levantar los datos técnicos legales mediante Ficha Catastral, evidenciándose que el mismo se habría ejecutado dentro del plazo establecido mediante la Resolución Administrativa; asimismo, respecto a la declaración jurada en la Ficha Catastral que cuenta con el consentimiento de los beneficiarios, éstos no manifestarían que su ganado no se encuentra en el lugar del conteo y tampoco solicitarían que el funcionario del INRA pudiera volver al lugar al día siguiente para verificar la cantidad de ganado, así como tampoco habrían adjuntado documentación en campo que demuestre la cantidad de ganado que supuestamente tenían en el predio, citando al efecto la Sentencia Agraria Nacional S1 N° 05/2010 de 20 de enero de 2010.
Con relación al argumento de cumplimiento de la FES del demandante, señala que en la propiedad ganadera se verifica principalmente el número de cabezas de ganado existentes en el predio, constatando la marca y su registro respectivo; en tal sentido, en las pericias de campo los beneficiarios no habrían demostrado la actividad que ahora arguyen, tampoco habrían acreditado dicho extremo con documentación idónea (certificado de vacunas, registro de marca de ganado, certificado de SENASAG, etc.), que legalmente avale la supuesta cantidad reclamada por los impugnantes; señala que, el predio "Santa Filomena" no contaría con las características de una mediana propiedad y al haberse adecuado los resultados procedimentales al D.S. N° 29215 de 02 de agosto de 2007, no corresponde el Formulario de Cálculo de FES por encontrarse clasificada como pequeña propiedad con actividad ganadera.
Finalmente, respecto a la falta de fundamentación, señala que las resoluciones impugnadas contienen la fundamentación de hecho y de derecho encontrándose en los informes emitidos dentro del proceso de saneamiento llevado a cabo con todas las formalidades y cumplen a cabalidad con lo dispuesto por los arts. 8-I num. 4 y 67-II num. 1 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, citando seguidamente la Sentencia Agroambiental Nacional S1 N° 31/2017 de 06 de abril de 2017, ya que se habría valorado correctamente la información y documentación obtenida del predio en cada etapa del proceso de saneamiento; concluyendo por peticionar se declare improbada la demanda.
Que , mediante memorial de fs. 232 a 236 de obrados, el Presidente del Estado Plurinacional, representado legalmente por la Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, se apersona y responde negativamente a la demanda, siendo dicho memorial del mismo contenido al presentado por la tercera interesada del INRA, cuyos argumentos ya han sido considerados en los párrafos anteriores.
Que , por memorial de fs. 250 a 255, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, se apersona mediante sus apoderados y contestan la demanda de manera negativa indicando que la verificación de la Función Social es el principal medio de prueba para conservar la propiedad en materia agraria; que el proceso de saneamiento del predio en cuestión se efectuó en estricto cumplimiento de la normativa agraria; que el demandante acusa la vulneración del debido proceso sin precisar de qué forma la facticidad alegada incidió negativamente en sus derechos a que hace alusión; señala que no corresponde la aplicación del Formulario del Cálculo de la Función Económica Social, ya que el predio "Santa Filomena", no se encuentra clasificada como mediana propiedad, sino más bien como pequeña propiedad con actividad ganadera; asimismo indica que, la Resolución impugnada se encuentra debidamente fundamentada y motivada, y si bien la misma se remite a los diferentes informes evacuados por el INRA, esta situación se encuentra respaldada en norma legal del art. 52 de la Ley N° 2341 y la Jurisprudencia contenida en la Sentencia Nacional Agroambiental S2 N° 047/2015 de 01 de septiembre del 2015, que estableció la validez de la remisión a los diferentes informes, sustentando cada uno de sus argumentos en jurisprudencia agroambiental y constitucional; sobre la base de los mismos concluye indicando que en el proceso de saneamiento del predio "Santa Filomena" se han cumplido con los requisitos establecidos en las normas que rigen la materia y no se vulnero derecho alguno, careciendo de fundamento las observaciones de los demandantes, siendo su petitorio por solicitar se declare improbada la demanda.
CONSIDERANDO III. (Réplica y Dúplica).- Que, corrido en traslado con la contestación de los demandados, la parte actora inicialmente efectúa su réplica respecto al memorial de contestación del codemandado Presidente, mediante memorial de fs. 258 a 261 de obrados, reiterando los argumentos de su demanda, negando los argumentos de la contestación, indicando en su parte sobresaliente que el demandado confunde el plazo establecido en la Resolución Instructoria para la realización de las pericias de campo en todo un Polígono que es de alcance general, con la entrega de la carta de citación para la ejecución de esta actuación específicamente para cada predio; por otra parte señala que la clasificación del predio como pequeña propiedad con actividad ganadera en la superficie de 500,0000 has., se debería a la imposibilidad de presentar su ganado en la cantidad para que sobrepase los límites de ese tipo de propiedad ganadera, debido a la vulneración de la Guía para la Actuación del Encuestador Jurídico durante las Pericias de Campo, y concluye reiterando se declare probada su demanda. Por otra parte, ejerce su derecho a la réplica, respecto al memorial del codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, mediante de fs. 263 y vta., remitiéndose al memorial de réplica que se acaba de resumir.
Que, corridos en traslado los memoriales de réplica, el Presidente del Estado Plurinacional por memorial de fs. 292 a 293 y vta. y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, mediante memorial de fs. 275 y vta., realizan su dúplica ratificándose en los fundamentos de sus respectivas contestaciones a la demanda.
CONSIDERANDO IV. (Del Proceso Contencioso Administrativo y análisis del caso).- De conformidad a lo previsto por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE., art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, art. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ. aplicable a la materia en mérito a lo previsto por el art. 78 de la Ley N° 1715 y Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, y art. 13 de la Ley N° 212 de 23 de diciembre de 2011, es competencia del Tribunal Agroambiental conocer, sustanciar y resolver los procesos contencioso administrativos, emergentes del proceso administrativo de saneamiento de tierras.
Que, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, el Estado por intermedio de sus instituciones y servidores públicos, realiza diversos actos para la prosecución de sus fines y objetivos en busca del suma qamaña (vivir bien); en ese marco, el Instituto Nacional de Reforma Agraria como un órgano técnico-ejecutivo tiene la atribución de ejecutar el proceso de saneamiento de tierras, en estricta observancia y cumplimiento de la Norma Suprema, la Ley especial N° 1715 parcialmente modificada por la Ley N° 3545 y demás normas relativas a la materia, de modo que los actos de la Entidad administrativa adquieran eficacia plena, de lo contrario dan lugar a la impugnación del acto administrativo, pudiendo ser la misma según corresponda, en sede administrativa (recurso de revocatoria y jerárquico) como en sede judicial (proceso contencioso administrativo).
Que, el proceso contencioso administrativo, es una demanda de puro derecho (art. 781 Cód. Pdto. Civ.), por medio del cual se somete a control jurisdiccional, la legalidad de los actos administrativos, tanto del personal como de la autoridad administrativa, que hubieren lesionado los derechos de los particulares o sus intereses; es decir, se activa cuando hay oposición entre el interés particular frente al interés público, siendo ésa su principal característica. En este sentido, corresponde examinar si los actos administrativos fueron llevados a cabo dentro los márgenes de las normas que regulan la tramitación del proceso de saneamiento de tierras y si estas incidieron en la decisión final del proceso de saneamiento, es decir la Resolución Final de Saneamiento (Resolución Administrativa o Resolución Suprema, según corresponda); asimismo, por la naturaleza de la demanda (puro derecho), de conformidad con art. 781 del Cód. Pdto. Civ., cuyo fundamento tiene su génesis en el art. 354-II del mismo adjetivo civil, y para el caso específico, la revisión y control constitucional de legalidad de los actos administrativos, deberá recaer sobre los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "Santa Filomena", tanto en sus aspectos formales como sustantivos.
Que, de los datos compulsados se advierte que el proceso de saneamiento del predio "Santa Filomena" se efectúo bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio durante la vigencia de la anterior Constitución Política del Estado, Ley N° 1715 y su modificatoria Ley N° 3545 y D.S. 25763 de 05 de mayo de 2000, posteriormente derogado por D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 realizándose la adecuación al mismo y finalizó durante la vigencia de la actual Constitución Política del Estado con la emisión de la Resolución Suprema N° 116 de 6 de marzo de 2009, emitiéndose posteriormente la Resolución Ratificatoria N° 10264 de 17 de julio de 2013.
Que, de la revisión del contenido de la demanda, se advierte que la parte actora denuncia la vulneración de las normas agrarias consistente en las siguientes disposiciones legales:
Art. 66 de la Ley N° 1715, arts. 393 y 397-II de la C.P.E.; Puntos 1.1, 3.1.1 y 4.2.3 de la Guía para Verificación de la Función Económica Social y la Función Social; arts. 2.II, IV, 3-I, 41-I, IV, 295, 300, 303 y 304 del D.S. 29215 del 02 de agosto de 2007 y desconocimiento de la jurisprudencia agroambiental y constitucional; en resumen, sus reclamos transitan básicamente en denunciar; a) irregularidad en la diligencia de citación para las pericias de campo, la misma que se habría realizado sin observar el plazo mínimo establecido en la Guía para la Actuación del Encuestador Jurídico Durante Pericias de Campo; b) falta de coincidencia de los datos consignados en la Ficha Catastral y el Formulario de Registro de Mejoras y/o Actividad Productiva; c) inexistencia de Formulario de Cálculo de la FES, y d) falta de motivación y fundamentación de las Resoluciones Supremas impugnadas; siendo esa la situación planteada, corresponde analizar si la pretensión de los demandantes merece ser tutelada.
1.- Como se tiene señalado, uno de los primeros argumentos que cuestionan los demandantes, es la citación realizada para las pericias de campo, diligencia que en su realización no habría respetado el plazo mínimo de los cinco días establecido en la "Guía para la Actuación del Encuestador Jurídico Durante Pericias de Campo", aspecto que no les habría dado el tiempo suficiente para reunir a todo su ganado y demostrar el cumplimiento de la Función Económica Social con actividad ganadera, dejándolos en total indefensión, vulnerando el debido proceso y el derecho a la defensa.
Revisados los antecedentes del proceso de saneamiento, anexado al expediente contencioso administrativo, se advierte que las pericias de campo sobre el predio "Santa Filomena" ubicado en el municipio de San Miguel de Velasco y San Rafael, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, se llevo a cabo en el año 2002; en aquel tiempo se encontraba vigente la Guía de Actuación de Encuestador Jurídico de 1999, la misma que en su Punto 4.1 segundo párrafo establece: "La diligencia de citación a los propietarios y poseedores debe efectuarse durante o una vez realizadas las reuniones preparatorias en las áreas de trabajo, con una anticipación de cinco días como mínimo al inicio de los trabajos de encuesta y mensura catastral"; norma a la cual también se refieren los demandantes, transcribiendo de manera textual su contenido.
Dentro del contexto señalado y en el caso específico, la citación para el inicio de las pericias de campo del predio "Santa Filomena", fue realizada el 10 de abril del 2002, conforme a Carta de Citación cursante a fs. 47 de los antecedentes, ocasión en la cual se les dio a conocer a los demandantes que la realización de las Pericias de Campo se llevaría a cabo el día 13 de abril del mismo año, advirtiéndoles hacerse presente ese día a partir de horas 08:00 am. para participar activamente en los trabajos de campo.
Si bien dicha diligencia de citación no fue realizada con la anticipación mínima de cinco (5) días como establece la Guía de Actuación referida; sin embargo, los demandantes no realizaron ningún reclamo de esta situación, tampoco solicitaron a los funcionarios del INRA ampliación o la fijación de una nueva audiencia para la presentación de la supuesta existencia de mayor cantidad de ganando vacuno a las 25 unidades que se registra en la Ficha Catastral, guardando completo silencio al respecto en todo el proceso de saneamiento, (ni existe evidencia probatoria alguna en todo el expediente administrativo que oriente a pensar que existiría mayor cantidad de ganado a la indicada); si bien cursan las literales de fs. 162 a 165 en fotocopias simples, y los memoriales de fs. 170 a 173 y 179 a 182 del expediente del saneamiento, donde los beneficiarios realizaron observaciones al Informe de Evaluación Técnico Jurídico, empero dichas observaciones se encuentran orientadas a cuestionar otros aspectos y no así el plazo de citación para las pericias de campo, lo que implica aceptación tácita con la actuación realizada y técnicamente cerrada dicha etapa en atención al principio de convalidación y preclusión conforme al entendimiento desarrollado en la SC 0731/2010-R de 26 de julio 2010.
La indicada Sentencia, en sus Fundamentos Jurídicos del Fallo, Punto III.4, desarrolla de manera amplia los principios que rigen las nulidades procesales, entre estos, hace referencia al Principio de Convalidación, señalando lo siguiente:
..., d) "Principio de convalidación, 'en principio, en derecho procesal civil, toda nulidad se convalida por el consentimiento' (Couture op. cit., p. 391), dando a conocer que aún en el supuesto de concurrir en un determinado caso los otros presupuestos de la nulidad, ésta no podrá ser declarada si es que el interesado consintió expresa o tácitamente el acto defectuoso, la primera cuando la parte que se cree perjudicada se presenta al proceso ratificando el acto viciado, y la segunda cuando en conocimiento del acto defectuoso, no lo impugna por los medios idóneos (incidentes, recursos, etc.), dentro del plazo legal (Antezana Palacios Alfredo, 'Nulidades Procesales').
En concordancia con éste último principio se tiene a la impugnación tardía de las nulidades, que siguiendo al mismo autor Couture, op. cit. p. 396, se da en cuatro supuestos: 1) Cuando la parte que tiene en su mano el medio de impugnación de una sentencia y no lo hace valer en el tiempo y en la forma adecuada, presta su conformidad a los vicios del procedimiento, y en ese caso su conformidad trae aparejada la aceptación; 2) Si tiene conocimiento de la nulidad durante el juicio y no la impugna mediante recurso, la nulidad queda convalidada; 3) Si vencido el plazo del recurso y pudiéndola atacar mediante un incidente, deja concluirse el juicio sin promoverlo, también consiente, y; 4) Pudiendo promover un juicio ordinario, hace expresa declaración de que renuncia a él, también debe reputarse que con su conformidad convalida los vicios y errores que pudieran existir en el proceso.
Supuestos relacionados con el principio de preclusión, entendido como la clausura definitiva de cada una de la etapas procesales, impidiéndose el regreso a fases y momentos procesales ya extinguidos o consumados;...".
(...)
"De lo que se colige, toda nulidad debe ser reclamada oportunamente a través de los recursos e incidentes que la ley procesal establece como medios idóneos y validos para dejar sin efecto el acto procesal afectado de nulidad, más cuando se tuvo conocimiento del proceso y asumió defensa utilizando esos medios de defensa al interior del proceso, dicho en otros términos, un acto procesal es susceptible de nulidad solo cuando es reclamado oportunamente o cuando el litigante no tuvo conocimiento de la existencia del proceso, hecho que le causo indefensión, afectando su derecho a la defensa, razonando en contrario, no se puede solicitar la nulidad cuando teniendo conocimiento del proceso y asumiendo defensa dentro del mismo, no interpuso incidente alguno contra el acto procesal objetado de nulidad, dejando ver a la autoridad judicial, que ese acto se encuentra plenamente consentido o convalidado, mereciendo en consecuencia su improcedencia".
Criterio jurisprudencial que fue reiterado en las SSCCPP 0876/2012 de 20 de agosto, 234/2013 de 6 de marzo y 0376/2015-S1 de 21 de abril, entre otras, cuyo entendimiento también es aplicable a materia administrativa, como es el caso de saneamiento de la propiedad agraria realizado por el INRA.
Al margen de lo señalado, retomando el análisis de la problemática, se debe indicar que, en la casilla de observaciones, Punto XVIII de la Ficha Catastral, se puede advertir que se encuentra consignada la declaración voluntaria de los beneficiarios (propietarios) donde manifiestan tener todo dispuesto para meter ganado a la propiedad en el mes de mayo, sin especificar cantidad alguna, esto hace entrever, por más que la citación para las pericias de campo se hubieran realizado observando los cinco días mínimos como indica la Guía de Actuación, los beneficiarios y hoy demandantes, aun así suponiendo que contarían con mayor cantidad de ganado, no hubieran presentado en el lugar del terreno para su verificación por los funcionarios del INRA, como lo establecían los arts. 238-III inc. a) y 239 del D.S. 25763 de 06 de mayo del 2000 vigente en aquel tiempo y hoy previsto en el art.165 inc. a) del D.S. 29215 de 02 de agosto de 2007, toda vez que, pese a las advertencias realizadas, no tenían planificado reunir ganado para las pericias de campo que se llevo a cabo el 13 de abril del 2002.
Definitivamente, los hoy demandantes no demostraron en todo el proceso de saneamiento, tener mayor cantidad de ganado vacuno a las verificadas en el terreno durante las pericias de campo; no acreditaron el registro de marca a nombre suyo; y, si bien cursa las documentales de fs. 1 a 2 del expediente administrativo de saneamiento, la misma da cuenta de un registro antiguo de 1954 a nombre de sus fallecidos padres, propietarios primigenios del predio; tampoco existe constancia alguna de existencia de guía de movimiento animal, ni mucho menos la certificación de vacunas, registro de SENASAG y otros elementos que pudiesen acreditar un incremento de su hato ganadero al verificado en pericias de campo; estos y otros aspectos son fundamentales para calificar como mediana propiedad o empresa agropecuaria como lo establece el art. 41 incs. 3) y 4) de la Ley N° 1715; consiguientemente, no concurre el elemento de la trascendencia para disponer la nulidad del proceso de saneamiento, ya que en caso de aplicarse dicha figura extrema, en el fondo no se avizora que los resultados vayan a cambiar, resultando el reclamo de los actores, una pretensión de cumplimiento de un mero formalismo administrativo, como es la citación con cinco días de anticipación para el inicio de las pericias del campo.
Con relación a la cita de la Sentencia Agraria Nacional S1ra. N° 33/2011 de 24 de junio de 2011 y Sentencia Agroambiental Nacional S2 N° 39/2017 de 12 de abril de 2017 que refieren los demandantes; se debe indicar, que si bien dichas resoluciones hacen referencia a un caso similar al presente, como es el plazo de citación para el inicio de pericias de campo; sin embargo, en el fondo, los hechos y circunstancias acontecidos en la presente causa y lo analizado y resuelto en las indicadas Sentencias, no resultan ser idénticos, siendo carentes de analogía fáctica; en la primera Sentencia se exponen como hechos fácticos y por ende se desarrolla en los fundamentos, la concurrencia de condiciones climáticas adversas atribuibles a la naturaleza como es la decaída de temperatura que bajó a cero grados centígrados los días en que se llevaron a cabo las pericias de campo, aspecto que resulta una situación de fuerza mayor que dificultó reunir todo el ganado, lo que motivó que los interesados solicitaran a la Dirección Nacional del INRA, se realice una nueva audiencia de verificación de la FES, la misma que no fue escuchada favorablemente; al margen de lo señalado, los beneficiaros lograron demostrar tener mayor cantidad de ganado con registro de marca, así como movimiento de guía animal, registros de altas y bajas y otros aspectos; en la Sentencia S2 N° 39/2017 de 12 de abril de 2017 también se hace referencia que los interesados solicitaron una nueva verificación de la existencia real de ganado en el predio, petición que fue denegada por el INRA; al margen de lo señalado, se hace alusión que se omitió la calificación del predio, no se estableció si es agrícola, ganadera o mixta, si es pequeña o mediana propiedad o empresa, y otros detalles.
Los aspectos precedentemente descritos, al margen de existir deficiencia en el plazo de citación para las pericias de campo, conllevan defectos de fondo que contenían esos procesos administrativos, cuya solución pasa por disponer la anulación de las resoluciones impugnadas y por ende de los procedimientos llevados a cabo, lo que no acontece en el presente caso específico objeto análisis, ya que no concurren tales aspectos anteriormente descritos.
Como se tiene señalado, un elemento fundamental a ser tomado en cuenta para disponer la nulidad de los actos procesales, sean estos administrativos o judiciales, es la transcendencia del vicio; es decir, debe tenerse presente, de qué manera una decisión anulatoria puede hacer cambiar sustancialmente el fondo de la cuestión litigada; en otras palabras, la infracción procedimental debe dar lugar a que la decisión impugnada tenga diferente resultado al que se hubiera dado de no haberse incurrido en los errores o defectos denunciados, siendo ese el límite para disponer la nulidad; en el caso autos, éste Tribunal no encuentra la trascendencia para disponer la nulidad de las Resoluciones impugnadas y del procedimiento administrativo de saneamiento, tampoco vulneración al derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto los actores tuvieron pleno conocimiento de los actos administrativos e intervinieron formulando sus reclamos y lo hicieron de otros aspectos distintos (no la citación), cuyas peticiones fueron debidamente atendidos por los funcionarios del INRA.
Respecto a la trascendencia del vicio procesal, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP N° 0024/2015-S2 de 16 de enero, ha desarrollado dicha teoría bajo el denominativo de "relevancia constitucional", señalando que el error o defecto denunciado, debe provocar lesión al debido proceso, causar indefensión material y dar lugar a que la decisión impugnada -en caso de subsanarse el error- tenga diferente resultado, por el contrario si el defecto de procedimiento no lesionó derechos y garantías fundamentales, no tiene relevancia constitucional; bajo esa orientación y por lo fundamentado, no amerita disponer la nulidad de los actos procesales o de las resoluciones impugnadas.
De donde se infiere que el reclamo de falta de plazo en la citación, no resulta ser trascendente, ni tiene incidencia para hacer cambiar de manera sustancial la calificación de pequeña propiedad con actividad ganadera que se les asignó producto de la evaluación de la Función Económica Social.
2.- Con relación al reclamo de falta de coincidencia de los datos consignados en la Ficha Catastral y el Formulario de Registro de Mejoras y/o Actividad Productiva, lo que denotaría contradicción, según criterios de los demandantes; al respecto se establece el siguiente razonamiento:
Revisando el contenido de ambos documentos, técnicos-administrativos de referencia, se puede advertir que en el Punto VIII (producción y marca de ganado) de la Ficha Catastral (fs. 57 del expediente de saneamiento), se consigna 25 unidades de variedad Nelore y en el Punto XVIII (Observaciones), 16 unidades, repitiéndose este último dato en el Formulario de Registro de Mejoras y/o Actividad Productiva (fs. 67); por otra parte en el Punto X (datos del predio) de la Ficha Catastral, referente a la superficie explotada se encuentra en blanco, en tanto que en el Formulario de Registro de Mejoras y/o Actividad Productiva, se registran las mejoras existentes en el terreno y superficies que comprenden las mismas, lo que aparentemente denotaría contradicción; sin embargo, analizados detalladamente en su conjunto todos estos datos, consignados en ambos documentos técnicos-administrativos, se llega a la conclusión de que no resultan ser contradictorios, sino mas bien complementarios, del uno con relación al otro; en cuanto al ganado vacuno, ambos registran la misma cantidad (16 unidades), aunque en la Ficha Catastral se hace referencia a dos cantidades, 25, en el punto de OBSERVACIONES, se establece que se verificaron 16 unidades; asimismo, debe dejarse establecido que las pericias de campo y levantamiento de los datos en el predio "Santa Filomena", se realizó conforme al art. 173 del D.S. 25763 de 05 de mayo de 2000 vigente en aquel tiempo, a los efectos de verificar el cumplimiento de la Función Social (FS) y Función Económica Social (FES) conforme establece dicha norma legal, cuyo cálculo de dicha actividad se realizó en la Evaluación Técnica-Jurídico cursante de fs. 116 a 125 de los antecedentes, modificando el Informe en Conclusiones, asumiendo como válida la cantidad mayor de 25 unidades de ganado vacuno, lo que resulta beneficio para los demandantes, consiguientemente, no se advierte perjuicio alguno en contra de los propietarios interesados.
3.- Los demandantes también reclaman que no se habría aplicado el Formulario del Cálculo de la Función Económica Social (FES), ya que la propiedad "Santa Filomena", tendría una superficie mensurada de 2629,9062 ha., consiguientemente, según su criterio correspondería a la clasificación de empresa agropecuaria.
Al respecto se debe indicar, que si bien en la Ficha Catastral se consigna como superficie mensurada, la extensión señalada precedentemente y según documento de propiedad, registra 1173,5587 ha.; sin embargo, la extensión del terreno por sí sola, no es el único elemento que determina la clasificación de la propiedad agraria en mediana o empresa agropecuaria, requiriéndole para ello de otros elementos esenciales; en el caso de la mediana propiedad, la explotación debe realizarse con el concurso de trabajadores asalariados, ya sean eventuales o permanentes, así como el empleo de medios técnico-mecánicos y el volumen principal de producción debe ser destinado al mercado; mientras que la Empresa agropecuaria, su característica principal es la explotación con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos, requisitos que se encuentran establecidos en el art. 41 incs. 3) y 4) de la Ley N° 1715, aspectos que en el caso presente no concurren en lo absoluto y menos los demandantes aportaron con prueba alguna, pese a que tienen la carga procesal de hacerlo tal como lo establece el art. 161 del D.S. 29215 de 02 de agosto de 2007, al margen de que se verificó que el predio "Santa Filomena" cumple la FES en forma parcial, según Informe circunstanciado de fs. 109 a 113 de los antecedentes.
De manera específica, con relación a la falta de aplicación del Formulario de Cálculo de la Función Económica Social que refieren los demandantes; si bien durante las pericias de campo no se utilizó el formulario específico para esta actividad, siendo esa una omisión en la que incurrieron los funcionarios del INRA, toda vez que no consta en antecedentes del proceso de saneamiento dicho formulario; sin embargo, en el Informe en Conclusiones de fecha 10 de diciembre de 2002 que cursa de fs. 174 a 177 del expediente de saneamiento, se tomaron en cuenta todos los datos sobre mejoras levantadas durante las pericias de campo en la Ficha Catastral y en el formulario de Registro de Mejoras y/o Actividad Productiva, así como la cantidad de ganado declarado por los propietarios del predio, optándose por asumir en el Informe en Conclusiones, la mayor cantidad de ganado, es decir, las 25 cabezas de vacuno, más los dos equinos, haciendo un total de 27 unidades, y sobre esa base se determinó la superficie del terreno con cumplimiento de la Función Económica Social sobre una extensión total de 478.6518 ha.
El Informe de referencia, en su parte sobresaliente señala de manera textual lo siguiente: "Como se puede observar la superficie con cumplimiento de la Función Económico Social (478.6518 ha) , fue obtenida como resultado de la sumatoria del área con mejoras misma que alcanza tan solo a una superficie de 187,1046 ha a esta superficie se aumentó aproximadamente 128,0149 ha como servidumbre ecológica y 163.5323 ha. como área de proyección de crecimiento". Seguidamente refiere que, tomando en cuenta la solicitud efectuada por los interesados de ampliar hasta 500,000 ha. y aplicando por analogía el art. 200 del Reglamento vigente en aquel tiempo de la L. N° 1715, decidió sugerir el reconocimiento de dicha extensión, repitiéndose esta sugerencia en los posteriores informes.
Consiguientemente, de lo descrito se infiere que si bien no se utilizó el Formulario para la aplicación de la Función Económica Social, durante las pericias de campo; sin embargo, en el Informe de Conclusiones, sobre la base de todos los datos levantados durante las pericias de campo como ser, las mejoras y cantidad de ganado, se realizó un análisis integral y se aplicó la Función Social (FS) y la Función Económica Social (FES), así además se manifiesta de manera expresa en dicho Informe, repitiéndose esta situación en los posteriores informes técnicos y jurídicos; consiguientemente, dicha actividad, aunque con alguna deficiencia de procedimiento, cumplió con su objeto y su finalidad de lograr la calificación de la FS y FES, cuyas decisiones fueron además puestas a conocimiento de los interesados, no siendo la irregularidad advertida de mayor trascendencia o un total apartamiento que implique viciar por completo las actuaciones de los funcionarios del INRA; tampoco se advierte vulneración al debido proceso, y pretender anular el proceso de saneamiento administrativo por un aspecto meramente formal como es la falta de utilización del formulario de la FES, no resulta adecuado, cuando dicha actividad fue realizada y convalidada posteriormente.
4.- Finalmente, los demandantes acusan falta de motivación y fundamentación de las Resoluciones Supremas impugnadas de nulidad, argumentando que las mismas no contienen una fundamentación propia y tan solo se habrían basado en el Informe de Evaluación Técnico Jurídico.
Revisando el contenido de la primera Resolución Suprema N° 116 de 06 de marzo de 2009, se puede evidenciar que la misma cuenta con la motivación y los fundamentos suficientes, donde inicialmente la autoridad administrativa, realiza una exposición del sustento normativo, luego se refiere a los antecedentes y distintas resoluciones emitidas para el inicio del proceso de saneamiento, siendo los antecedentes necesarios ser consignados en cualquier tipo de resolución; hace también referencia a los distintos informes técnicos y jurídicos emitidos durante el proceso de saneamiento y sobre esa base fáctica y normativa, emite su decisión en la parte dispositiva, de manera congruente clara, concreta y positiva; del mismo modo, la Resolución Suprema Rectificatoria N° 10264 de 17 de julio de 2013, también tiene su propio sustento fáctico y normativo, ya que explica las razones por las cuales fue necesario emitir dicha Resolución.
Respecto a la fundamentación de las resoluciones administrativas, el Tribunal Agroambiental en la SAN S1 N° 31/2017 de 06 de abril de 2017, estableció que la Resolución Suprema debe necesariamente respaldarse en los distintos actuados administrativos, como ser: Resolución Determinativa de Área de Saneamiento, Informe en Conclusiones, Informe de Cierre, etc., por ser estos actuados, resultado de las distintas etapas del saneamiento, que constituyen el respaldo y la base legal y técnica de la Resolución Suprema, aspecto que en el caso de autos, cumplen las Resoluciones Supremas impugnadas.
Por otra parte, la Jurisprudencia constitucional también ha desarrollado de manera amplia, criterios para la validez legal de las distintas resoluciones, tal es el caso de la SC 1365/2005-R de 31 de octubre de 2005, que en lo pertinente al caso que nos ocupa, señalo los siguiente: "Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas".
Por todo lo fundamentado, se llega a la conclusión de que no son evidentes las denuncias de vulneración de las normas legales que refieren los demandantes, como es el art. 66 de la Ley N° 1715; arts. 393 y 397-II de la C.P.E.; puntos 1.1, 3.1.1 y 4.2.3 de la Guía para Verificación de la Función Económica Social y la Función Social; arts. 2.II, IV, 3-I, 41-I, IV, 295, 300, 303 y 304 del D.S. 29215 del 02 de agosto de 2007; ni mucho menos las Resoluciones impugnadas, adolecen de motivación y fundamentación como se acusa en la demanda, siendo bastante claras y comprensibles que guardan la congruencia tanto interna como externa; consiguientemente, no amerita disponer su nulidad y menos del proceso de saneamiento realizado, debiendo aplicarse el régimen de nulidades procesales con criterio restringido, cuando concurra estado de indefensión absoluta o vulneración flagrante a derechos fundamentales, aspecto que no se advierte en el caso presente.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 186, y 189-3) de la C.P.E., arts. 36.3 y 68 de la Ley N° 1715, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 15 a 20 y vta., subsanada a fs. 32, 36 y 138 de obrados, interpuesta por Cristhel Mireyba Palma Verduguez en representación de Yenny Vaca de Perez, Melva Vaca de Echalar y Rita Vaca Dávalos, contra el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional, Juan Evo Morales Ayma y el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, Cesar Hugo Cocarico Yana; consiguientemente, subsistentes las Resoluciones Supremas N° 116 de 06 de marzo de 2009 y 10264 de 17 de julio de 2013, emitidas en el proceso de Saneamiento Simple de Oficio, respecto al Polígono N° 008 (01) correspondiente al predio denominado "Santa Filomena" ubicado en los municipios de San Miguel de Velazco y San Rafael, provincia Velazco del departamento de Santa Cruz.
Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital.
Regístrese y Notifíquese.-
Fdo.
Elva Terceros Cuellar Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
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