SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 60/2021
Expediente: Nº 3925/2020.
Proceso Contencioso Administrativo.
Demandantes: Sociedad de Responsabilidad Limitada MONOPOL Ltda. representada por Patricia Carolina Yarmila Reznicek Falkenstein y Cristian Roberto Reznicek Falkenstein.
Demandado: Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.
Resolución impugnada: Resolución Ejecutiva N° 010/2019 de fecha 15 de enero.
Distrito: La Paz
Fecha: Sucre, 29 de noviembre de 2021
Magistrada Relatora: Dra. Ángela Sánchez Panozo
La demanda contencioso administrativa, cursante de fojas 157 a 169 de obrados, interpuesta por la Sociedad de Responsabilidad Limitada MONOPOL Ltda. representada por Patricia Carolina Yarmila Reznicek Falkenstein y Cristian Roberto Reznicek Falkenstein contra el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, impugnando la Resolución Ejecutiva N° 010/2019 de fecha 15 de enero, por la que se determinó confirmar totalmente la Resolución Administrativa N° 029/2015 de 7 de mayo emitida por la Dirección de Gestión Ambiental del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz por la que se multa a la Unidad Industrial denominada "Monopol Ltda." por infracción del art. 59 del Reglamento Ambiental del Sector Industrial Manufacturera (RASIM) relativo a la falta de presentación del Informe Anual Ambiental Gestión 2013 suscrito por el representante legal de la empresa.
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la demanda contencioso administrativa.
Por memorial cursante de fs. 157 a 169, de obrados, interponen demanda contenciosa administrativa, pidiendo textualmente lo siguiente: "En calidad de Petitorio Principal, luego del control de legalidad se dicte Sentencia declarando Probada la Demanda Contencioso Administrativa, debiendo dejar sin efecto la Resolución Ejecutiva N° 010/2019 de fecha 15 de enero de 2019 que resolvió nuestro Recurso Jerárquico del año 2015, emitida en la ciudad de La Paz por el Alcalde Municipal de La Paz Sr- Luis Revilla Herrero, así como el Auto de 26 de febrero de 2020 Auto Complementario firmado por el Alcalde Municipal de La Paz. Asimismo dejar sin efecto la Resolución Administrativa Sancionatoria N° 029/2015 de 7 de mayo de 2015 confirmada en su totalidad por la Resolución Ejecutiva y El Auto de Inicio de Proceso Administrativo Sancionador N° 011/2015 emitidas por el Director de Gestión Ambiental del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz" (sic.), pidiendo alternativamente que en su defecto se anule obrados hasta el vicio más antiguo, todo, bajo los siguientes argumentos:
I.1.1. bajo el rótulo "Antecedentes" refieren que el 17 de marzo de 2015 fueron notificados con el Auto de Inicio de Proceso Administrativo Sancionador N° 011/2015 de 5 de marzo, emitido por la Dirección de Gestión Ambiental del Gobierno Municipal de La Paz (DGA) ante la presunta infracción del art. 59 del D.S. N° 26736 de 30 de julio de 2002, denominado Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM), aspecto observado y que es denunciado porque el proceso, según refieren, debió ser tramitado aplicando el Reglamento de Gestión Ambiental del Gobierno Municipal de La Paz (REGAM) que se encuentra vigente, aprobado y modificado por las Ordenanzas Municipales Nros. 692/2008, 159/2009 y 152/2010.
No obstante, lo expresado, el 7 de febrero de 2015 presentaron el Informe Anual Ambiental (IAA) 2013 que fue rechazado sin fundamento legal por la DGA debido a que el mismo no habría estado firmado por el representante legal de Monopol Ltda; posteriormente, fueron notificados con la Resolución Administrativa Sancionatoria N° 029/2015 de 7 de mayo, por la que se multa a Monopol Ltda. por infracción del art. 59 del RASIM otorgándose un plazo de 10 días hábiles para adjuntar último Balance General presentado ante el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) para el pago del tres por mil (3/1000) del patrimonio de Monopol Ltda. conforme D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006 (Reglamento General de Gestión Ambiental) bajo pena de suspensión de actividades, aspecto que no estaría previsto en el referido decreto supremo y que además inobservaría el anexo II del REGAM, sin que exista régimen de supletoriedad que permita aplicar la norma nacional frente a la norma municipal vigente, más cuando el D.S. N° 28592 no contempla ni tipifica la sanción impuesta arbitrariamente por la DGA.
Ante tal situación, interpusieron recurso de revocatoria, denunciando la incompetencia de la DGA para aplicar normas nacionales que están reservadas en su aplicación a las autoridades ambientales competentes del nivel nacional y departamental más no para las autoridades municipales, violando el art. 28 de la Ley N° 2341 y los arts. 115, 122 de la CPE; recurso que no mereció respuesta, por lo que en aplicación del silencio administrativo negativo (art. 17 de la Ley N° 2341), interpusieron recurso jerárquico que después de más de 3 años, mereció la Resolución Ejecutiva N° 010/2019 de 15 de enero, suscrita por el Acalde Municipal de La Paz por la que se confirma totalmente la resolución de primera instancia, con la diferencia que en la misma se aplicó el Reglamento Ambiental Municipal, sin expresa referencia al silencio administrativo y en cuya parte considerativa hace mención a una Resolución Administrativa ajena al proceso como es la "Resolución Administrativa N° 23/2015 de 20 de noviembre" que nunca fue notificada a Monopol Ltda., por la que presuntamente se habría rechazado el recurso de revocatoria, aspecto que vulnera la previsión del art. 33.I de la Ley N° 2341, violando el debido proceso y la responsabilidad por la función pública conforme la Ley N° 1178, por lo que denuncian violación de los arts. 38 inc. b) y 30 inc. a) de la Ley N° 2341.
En ese sentido, observan los siguientes aspectos, inadvertidos en la Resolución Ejecutiva, consistiendo estos en que: a) no se pronunció sobre los 3 aspectos impugnados; b) omisión de motivación; c) sin fundamento legal que justifique la competencia de la DGA para iniciar proceso sancionatorio ambiental en franca omisión del Reglamento Ambiental Municipal; d) sin fundamento legal que justifique el rechazo al Informe Ambiental Anual 2013; e) sin explicar las razones por las que la DGA aplicó el reglamento nacional; f) no justificó la aplicación supletoria del Reglamento Ambiental Nacional y la Ley N° 2341; g) no justifica la aplicación de infracción no tipificada en el D.S. N° 28592; h) sin justificar legalmente la aplicación de la sanción pecuniaria.
Además de hacer mención al Informe legal SMPD-DGA-UPCA N° 119/2015, que jamás fue notificado, por tanto, considera que tal decisión sería ilegal e incongruente con la Resolución Sancionatoria N° 29/2015, denunciando vulneración de los arts. 16 incs. d), m), 28 y 30 de la Ley N° 2341. Asimismo, refiere que el Auto de 26 de febrero de 2020, por el que sin ningún fundamento legal se rechazó la solicitud de complementación a la resolución jerárquica, bajo el argumento de inexistencia contradicción alguna en la tramitación del proceso, por tanto, considera violación al derecho de tener una respuesta fundada vulnerándose los arts. 16 y 28 de la Ley N° 2341.
I.1.2.- Con el rótulo "Derechos vulnerados con la Resolución Ejecutiva y el Auto Complementario emitido por el Alcalde Municipal de La Paz "
Considera vulnerado el Derecho de Petición y el Derecho de obtener una respuesta debidamente fundamentada y motivada , conforme previsión del art. 16 inc. h), del art. 28 incs. b) y e) y el art. 30 de la Ley N° 2341, en tal virtud, consideran que:
1) la Resolución Ejecutiva es ilícita por carecer de base y fundamento legal al confirmar la Resolución Sancionatoria, por: a) omitir pronunciarse sobre los puntos impugnados en el recurso jerárquico, además de que ninguno de los artículos citados en la Resolución Ejecutiva ni en las resoluciones previas establecería la competencia expresa de la DGA para aplicar la Ley N° 2341 ni el Reglamento Ambiental Nacional, no obstante, estar en vigencia el Reglamento Ambiental Municipal; b) la Resolución Ejecutiva omitió señalar los artículos reglamentarios y leyes que habrían permitido a la DGA rechazar el Informe Anual Ambiental 2013, así como la aplicación de principio de informalidad en su presentación, denunciando contradicción e incongruencia en el hecho de haberse rechazado el referido informe y luego multar por no presentar el mismo; c) la Resolución Ejecutiva no establece el fundamento legal de la sanción contra Monopol Ltda., es decir, las normas permitirían a la DGA aplicar las sanciones del D.S. N° 28592 a infracciones no previstas en el mismo, al efecto transcribe el art. 18 del referido decreto supremo, por lo que habiendo aplicado ilegalmente el RASIM sin que el D.S. N° 28592 establezca la sanción de presentación del último Balance General presentado ante el Servicio de Impuestos Nacionales, impuesta en el presente caso, aspecto que fue confirmado por la Resolución Ejecutiva basada en los arts. 302.I num.5) de la CPE y el art. 88.V num. 3) de la Ley N° 031, mencionando que ser tales preceptos normativos serian genéricos y por lo mismo no estaría justificada la competencia especifica de la DGA para iniciar procesos sancionatorios ambientales, denunciando aplicación discrecional de las infracciones y sanciones de la Reglamentación Ambiental Nacional; además de carecer de fundamento de hecho y de derecho en la decisión, por tanto, considera que la Resolución Ejecutiva al confirmar la Resolución Sancionatoria incurrió en: i) vulneración y omisión del derecho a la fundamentación y motivación al no responder a los puntos impugnados; ii) acto administrativo ilegal que no tiene sustento de hecho ni de derecho; iii) no ha realizado motivación con referencia expresa a los antecedentes y argumentos de derecho que fueron impugnados.
2) Denuncia que el Auto complementario también es ilícito por rechazar la solicitud de aclaración y complementación sin fundamento de hecho ni de derecho , puesto que mediante la solicitud de aclaración y complementación se pidió mencionar la ley que confería competencia a la DGA para aplicar normativa nacional por la que se impuso una sanción que no se encuentra prevista en el D.S. N° 28592, debiendo explicar las razones por las cuales no se aplicó el Reglamento Ambiental Municipal en Resolución Sancionatoria pero sí se aplicó en la Resolución Ejecutiva que confirmó la Resolución Sancionatoria.
El hecho de haberse rechazado su solicitud de complementación y aclaración conllevaría la vulneración del derecho de petición previsto en los arts. 16.h, 28.b y 30 de la Ley N° 2341, que ante la falta de fundamentación se convierte en un acto nulo conforme previsión del art. 35.b de la referida ley, en ese sentido, invoca el entendimiento jurisprudencial asumido en la SCP 0275/2012 de 4 de junio, para ratificar su solicitud de declarar nulas las resoluciones impugnadas.
I.1.3.- Con el rótulo "Falta de notificación de una resolución previa, falta de pronunciamiento sobre el silencio administrativo negativo planteado por MONOPOL Ltda. incongruencia interna, que se constituye en trasgresión al inc. c) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y conlleva vicio de nulidad " e invocando los arts. 4.c.e, 16.a.d.h, 33.I y 35.c de la Ley N° 2341 y el art. 55 del D.S. N° 27113 (Reglamento de la Ley N° 2341), denuncia que en la Resolución Ejecutiva se hace mención a la emisión de la Resolución Administrativa N° 23/2015 de 20 de noviembre, por la que se habría rechazado el recurso de revocatoria, ante tal situación, denuncian que la referida Resolución Administrativa jamás fue notificada a Monopol Ltda., razón por la que señalan que el Alcalde de La Paz debió corregir y subsanar dicho incumplimiento, pero no lo hizo, menos se refirió al silencio administrativo que habilitó el recurso jerárquico; en consecuencia, consideran vulnerados los preceptos normativos invocados.
En ese sentido, denunciado falta de congruencia interna en la resolución ejecutiva, resaltan los siguientes aspectos: "a) Menciona la Resolución N° 23/2015 que habría confirmado la Resolución Sancionatoria . Sin embargo, confirma nuevamente la Resolución Sancionatoria; b) No establece ninguna conexión entre la Resolución N° 23/2015 que habría confirmado la Resolución Sancionatoria y el silencio administrativo negativo planteado por Monopol Ltda. en el Recurso Jerárquico por falta de pronunciamiento respecto al recurso de Revocatoria contra la Resolución Sancionatoria; c) confirma la "Resolución Sancionatoria " sin justificar porque la estaría confirmando una Resolución previamente Confirmada por otra Resolución" al efecto invoca y transcribe el entendimiento jurisprudencial emitido en la SCP 593/2012 de 20 de julio, relativo al principio de congruencia, por lo que consideran que la Resolución Ejecutiva, vulnera el debido proceso en sus componentes fundamentación, motivación y congruencia, conforme los arts. 28.b.e de la Ley N° 2341 y 115.II de la CPE, debiendo haberse considerado la previsión del art. 16.m de la Ley N° 2341, que ante la falta de notificación con la resolución N° 23/2015 y la falta de corrección de dicha irregularidad se transgredió el art. 37 de la Ley N° 2341, así como los arts. 55 y 56 del D.S. N° 27113, aspecto que configura vicio de nulidad conforme previsión del art. 35.c de la Ley N° 2341.
I.1.4.- Bajo el rótulo "Violación al art. 4 inc. c) al no haber regido sus actos con sometimiento pleno a la ley, no haber asegurado el debido proceso y haber confirmado la Resolución Sancionatoria sin competencia y prescindiendo por completo del procedimiento establecido legalmente " menciona que el art. 11 de la ley N° 031 establece que el régimen de supletoriedad está previsto ante la falta de norma autonómica, situación que condice con la Declaración Constitucional Plurinacional N° 97/2017 de 15 de noviembre, asimismo, invocando el art. 222.b del Reglamento de Gestión Ambiental del Gobierno Municipal de La Paz, el art. 35.I.c de la Ley N° 2341, el art. 55.II (nulidad de procedimientos) del D.S. N° 21117, refiere que las autoridades administrativas deben regirse a la ley, asegurando el debido proceso, debiendo en el régimen autonómico aplicar primero la norma autonómica y solo a falta de la misma, se aplica la norma nacional, además que los actos emitidos sin competencia serian nulos de pleno derecho, aspectos que deben ser advertidos por las autoridades administrativas; asimismo, refiere que los arts. 216, 217, 218 y Anexo II del Reglamento Ambiental Municipal no fueron aplicados por la DGA que sin competencia aplicó de manera directa el RASIM y sancionó aplicando supletoriamente el D.S. N° 28592; en ese sentido, señalan que el DCA debió cumplir el art. 222 del Reglamento Ambiental Municipal comunicando la calificación de posible infracción a la Autoridad Ambiental Competente para que efectué el procedimiento sancionatorio, aspecto omitido al haber iniciado el proceso sancionatorio y haber sancionado ilegalmente a Monopol Ltda. usurpando funciones de la Autoridad Ambiental Competente establecida en el art. 2 del D.S. N° 28592, por tanto, cuestiona todo el trámite en su totalidad hasta la emisión de la Resolución Ejecutiva sustanciado sin competencia e ilegalmente, con el añadido de que el D.S. N° 28592 aplicado en el presente caso, no admite ser aplicado a infracciones de otros reglamentos como lo hizo la DGA más cuando el art. 18 del referido Decreto Supremo "no hace mención a la sanción impuesta contra Monopol Ltda. consistente en presentar el último balance presentado al SIN para el cálculo del 3 por mil del patrimonio de la empresa" (sic.), enfatizando que el Alcalde Municipal de La Paz no es instancia competente para resolver recursos jerárquicos conforme el D.S. N° 28592, quien en cumplimiento del art. 38 del D.S. N° 28592 debió remitir obrados al Ministerio de Medio Ambiente y en caso de aplicarse el Reglamento Ambiental Municipal debió anular el procedimiento sancionatorio basado en el D.S. N° 28592 por falta de competencia de la DGA instancia que no aplicó el Reglamento Ambiental Municipal.
Concluye señalando expresamente lo siguiente: "1. El Auto Complementario al Rechazar nuestra solicitud de aclaraciones y complementaciones sin fundamento de hecho ni de derecho transgrede el art 30 de la Ley de Procedimiento Administrativo y al carecer de motivación, viola nuestro derecho a recibir una respuesta motivada establecido en el art. 16 inc. h) de la Ley de Procedimiento Administrativo. El señalar que "no existen aspectos contradictorios" no justifica ni fundamenta porque NO se señalan "aspectos esenciales" como son los artículos y leyes que sustentan la Resolución Ejecutiva.
2. La Resolución Ejecutiva carece de elementos esenciales del Acto Administrativo definidos en el art 28 inc. b) y e), es decir de Causa y Fundamento, infringe el art. 30 de la Ley de Procedimiento Administrativo porque no tiene motivación, viola el derecho de Monopol Ltda a recibir una respuesta motivada a sus peticiones y solicitudes, a recibir una Respuesta fundada establecido en el art. 16 inc. h), artículos concordantes con el art 24 de la CPE, por no haber fundamentado sobre aspectos impugnados por Monopol Ltda:
2.1 Falta de competencia de la DGA.
2.2 Ilegalidad e ilicitud de la sanción impuesta.
2.3 Ilicitud e ilegalidad del Rechazo a la presentación del Informe Ambiental anual 2013 para sancionar.
Por las razones señaladas la Resolución Ejecutiva debe ser dejada sin efecto porque al no tener causa ni fundamento, es un acto de objeto ilícito, incurriendo en la causal del inc. b) del art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
3. La Resolución Ejecutiva incurre en la causal de nulidad del inc. c) del art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecida en los artículos 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo (Convalidación y Saneamiento) y el art 55 del Decreto Supremo 27113 (nulidad de procedimientos) al NO haber saneado la omisión de notificación a Monopol Ltda con la Resolución Administrativa N° 23/2015 de fecha 20 de noviembre de 2015, cuya falta de notificación transgrede el art. 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo y viola los derechos de Monopol Ltda establecidos en los incisos c), d) y e) del Art 16 (Derechos de las Personas), consiguientemente viola el Debido Proceso establecido en el inc. c) artículo 4 y el Principio de Autotutela del inc. b) del art. 4) de la Ley de Procedimiento Administrativo, concordante con los art. 115 par II y 117 par I de la CPE.
Asimismo, la Resolución Ejecutiva viola el inc. c) del art 4. el art. 16 inc. h). art. 28 inc. b) y art.30 inc. a) de la Ley de Procedimiento Administrativo al no haberse pronunciado sobre el Silencio Administrativo planteado por Monopol Ltda. en el Recurso Jerárquica y su Relación con la Resolución Administrativa N° 23/2015 de fecha 20 de noviembre de 2015 que nunca fue notificada a Monopol Ltda emitiendo una "Resolución Ejecutiva" incongruente entre la parte Considerativa y Resolutiva, no habiendo asegurado el Debido Proceso establecido en el inc. c) art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo concordante con los art. 115 par II y 117 par I de la CPE.
4. La Resolución Ejecutiva al haber confirmado en su Totalidad la Resolución Sancionatoria asumió los argumentos y procedimientos, con las que la DGA había sancionado ilegalmente a Monopol Ltda., prescindiendo totalmente de las normas sustantivas y el procedimiento legalmente establecidos en el REGLAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. El Alcalde Municipal de La Paz actuó sin competencia Resolviendo un Recuso Jerárquico del DS 28592 incumpliendo los art. 2 y 38 del DS 28592 y prescindiendo del procedimiento legalmente establecido en el art. 38 del mismo Decreto Supremo, asimismo incumplió con el art. 5 del REGLAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL. El Alcalde Municipal de La Paz en cumplimiento de la Reglamentación Ambiental Nacional debió instruir la remisión de obrados al Ministro de Medio Ambiente y Agua para que resuelva el Recurso Jerárquico o alternativamente en cumplimiento del REGLAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL debió anular todo el procedimiento efectuado ilegalmente de la Reglamentación Ambiental Nacional. Sin embargo, apartándose de los Procedimientos Legalmente establecidos actuó sin competencia Resolviendo un Recuso Jerárquico sin Competencia y usurpando la competencia del Ministro de Medio Ambiente y Agua establecida en el art. 2 y 38 del DS 28592. Consiguientemente incurriendo en los vicios de nulidad de pleno derecho de los incisos a) y c) del art 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo"
I.2. Argumentos de la contestación a la demanda.
Por memorial cursante de fs. 264 a 283 de obrados, la parte demandada, el Alcalde Municipal de La Paz, por intermedio de sus apoderados, responde negativamente a la demanda, solicitando textualmente lo siguiente: "... en caso de no declinar su competencia como corresponde y persistir en conocer la presente causa contenciosa administrativa - que corridos los traslados de ley y valorada la prueba aportada por las partes se declare: a) La improcedencia del proceso contencioso administrativo (...) al ser una demanda manifiestamente improponible, al no tener objeto ni fundamentación debida, al no cumplir con los requisitos y presupuestos válidos en la forma y en el fondo en su acción contencioso-administrativa para emitirse decisión judicial o, alternativamente; b) Declare improbada la demanda contencioso administrativo (...) y en consecuencia declaren válidos y subsistentes todos los actos administrativos emitidos por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz conforme a las disposiciones constitucionales, administrativas y municipales que tengo ya referidas en lo principal del presente memorial, sea previa las formalidades de Ley" petición sustentada en los siguientes argumentos: a) que el Tribunal Agroambiental sería incompetente para conocer procesos contenciosos administrativos que corresponden a Entidades Territoriales Autónomas de los Gobiernos locales, debido a que la parte demandada no sería una autoridad nacional que no forma parte del nivel central del Estado y que la competencia correspondería al juzgado agroambiental de La Paz, al efecto explica acerca de las competencias exclusivas asignadas por la CPE a las autonomías municipales citando al efecto la DCP 1/2013, la SCP 2055/2012, SCP 1714/2012, la ley N° 031; asimismo, citando el art. 152 num.3 de la Ley N° 025 y la Ley N° 3324 de 18 de enero de 2006, considera que la competencia para conocer éste tipo de procesos contenciosos sería de los jueces agroambientales; b) "Inexistencia de requisitos en la demanda de fecha 20 de julio de 2020 presentada por el demandante por falta de sustentación y por falta de los motivos de impugnación" (sic.) citando doctrina relativa al proceso contencioso administrativo, así como los arts. 778 al 781 del CPC, así como los art. 28, 29 y 35 de la Ley N° 2341 señala que en el presente caso, la demanda debió contener: competencia, causa, objeto, procedimiento, fundamento y finalidad, aspectos que considera ausentes, como para que el Tribunal ejerza judicialmente el control de legalidad del acto administrativo impugnado que se presume válido, no existiendo fundamentos en la demanda como para que se anule hasta el vicio más antiguo, concluyendo que la demanda devendría en improcedente e inexistente por incumplimiento de los arts. 28 y 29 de la Ley N° 2341, no existiendo transgresión a disposición sustantiva o adjetiva alguna, menos un petitorio claro y positivo, en ese sentido cita la SCP 371/2012 de 22 de junio, en cuanto a la mención acerca de la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo señala que la demanda carece de objeto debido a que no existe la mención acerca de los actos administrativos que deberían ser dejados sin efecto; c) "trámite inadecuadamente dado por la autoridad judicial a la misma" (sic.) señala que conforme los arts. 327 del CPC y el art. 110 de la Ley N° 439, debió ser observada la demanda antes de su admisión, reiterando lo expresado precedentemente, considera la vulneración del art. 115.II de la CPE; d) "Demanda contencioso-administrativa improponible" (sic.) al efecto citando doctrina, señala la inexistencia de requisitos en la demanda así como la falta de fundamentación y motivos de impugnación, mencionando textualmente como antecedentes del proceso lo siguiente: "La Unidad Industrial Monopol Ltda., en adelante Monopol, realiza actividades enmarcadas en el sector Industrial manufacturero, identificadas en el Clasificador de Actividades Económicas de Bolivia (CAEB) Anexo 1 del RASIM, en el grupo 24, Base 2422, sub clase 24220, para la fabricación de pinturas barnices y productos de revestimiento similares, tintas de Imprenta y masillas, por lo que, corresponde a fin de adecuar sus actividades a la normativa ambiental elaborar y presentar un Manifiesto Ambiental Industrial - Plan de Manejo Ambiental (MAI-PMA), mismo que fue aprobado en fecha 20 de junio de 2013. En tal sentido corresponde la aplicación de la norma específica que en el presente Caso es el Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM), aprobado mediante D.S. No. 26737, que, conforme, lo establece el artículo 4, el ámbito de aplicación de la citada norma es para las actividades económicas que involucran operaciones y procesos de transformación de materias primas, insumos y materiales, para la obtención de productos intermedios o finales, con excepción de las actividades del sector primario de la economía.
Es así que una vez aprobado el MAI-PMA Monopol queda autorizada, desde el punto de vista ambiental, para continuar con sus actividades debiendo el representante legal cumplir las obligaciones ambientales, entre las cuales se encuentra lo establecido en el artículo 59 de la citada norma (RASIM), la cual establece que Monopol debe presentar anualmente el Informe Ambiental Anual (IAA), hasta el 30 de mayo de cada año con la información de cierre al 31 de diciembre del año anterior (...) De esta manera conforme los antecedentes, del expediente del proceso sancionatorio contra Monopol, la Unidad de Prevención y Control Ambiental, alertó que la mencionada industria, no presentó en la gestión 2014, el IAA correspondiente al periodo 2013, incumpliendo de esta manera la precitada disposición normativa, lo cual, conforme lo estipulado en el artículo 123 del RASIM, se constituye en una infracción administrativa razón por la cual se dictó el Auto de inicio de Proceso Sancionados No. 011/2015, de 5 de marzo de 2015, de conformidad a lo establecido en el RASIM (Decreto Supremo No. 26736).
Mediante el Informe Ambiental Anual las unidades industriales reportan las acciones realizadas durante la gestión evaluada y los resultados de las mismas, de acuerdo a lo comprometido en el Plan de Manejo Ambiental.
Este informe permite a la Instancia Ambiental del Gobierno Municipal (IAGM) hacer el seguimiento del Plan de Manejo Ambiental.
Las consecuencias de su incumplimiento además de la trasgresión de la normativa ambiental vigente involucran que la instancia ambiental no tendría la información técnica respecto al cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental y tampoco de la eficiencia de las medidas mediante las automonitoreos."; e) el proceso ambiental se siguió sobre la base del RASIM y no sobre la base del Reglamento Ambiental del Gobierno Municipal de La Paz (REGAM), por que la empresa sancionada incumplió el art. 59 del RASIM, razón por la que en atención a los arts. 19 y 123 de dicha norma correspondía el inicio del proceso sancionatorio; f) se rechazó la presentación del Informe Ambiental de la Gestión 2013 debido a que el mismo no estaba firmado por el representante legal y presentado fuera de plazo (un año después) contrario a la previsión del art. 59 del RASIM, aclarando que dicho informe además fue efectivizado (2 de abril de 2015) después del inicio del Proceso Administrativo Sancionador N° 011/2015 de 5 de marzo de 2015; g) el RASIM aprobado por Decreto Supremo N° 26736 de 30 de julio de 2002, fue aplicado de manera preferente y no supletoria, porque dicha norma regula el "citado sector" (sic.) consignado en su art. 4, aspecto concordante con lo previsto en el art. 19 del REGAM, siendo el RASIM la norma aplicable considerando el ámbito material y la especialidad en el sector industrial manufacturero; h) la parte demandante sustento su demanda en aplicación del reglamento de la Ley N° 2341 (D.S. N° 27113 de 23 de julio de 2003) conforme se advierte en el punto "4.8 solicitud de Aclaración y Complementación" (sic.) resultando ser inaplicable conforme el art. 80 de la Ley N° 2341 por cuanto debió aplicarse el RASIM; i) en cuanto a la sanción de multa se encuentra prevista en el art. 18.I del D.S. N° 28952, señalando textualmente lo siguiente: "debiendo aplicar el criterio establecido en el Decreto Supremo No. 26705 de 10 de julio de 2002, para determinar la base imponible, que en su art. 1 inciso b) establece que: ... la multa de 3 x 1000 sobre el monto total del patrimonio o activo declarado por la empresa, proyecto y obra. En tal sentido se evidencia que al existir conexitud y compatibilidad en la normativa ambiental corresponde su aplicación conforme los extremos citados" (sic.); j) en relación a la falta de notificación denunciada, señala textualmente: "Conforme los antecedentes cursantes en el expediente del proceso administrativo se observa que la Resolución Administrativa No. 23/2015 no fue notificada por los aspectos establecidos en el informe Legal A.L. P.A.Y.A. Nro. 18 de 20 de noviembre de 2015, que concluye lo siguiente:
- La UI "Monopol Ltda.", ingreso recurso de revocatoria en fecha 02 de junio de 2015 contra la Resolución Administrativa N° 029/2015, misma que fue notificada en fecha 19 de mayo, por lo que dicho recurso se habría interpuesto fuera de plazo conforme lo señalado en el Reglamento de Gestión Ambiental del Municipio de La Paz (REGAM) en su Capítulo IV artículo 227 que indica el plazo de presentación del recurso de revocatoria en cinco (5) días posterior a la notificación, concordante en cuanto al plazo con lo señalado en el artículo 35 del D.S. 28592 de 17 de enero de 2006; por lo que procedía se desestime el mismo dentro de los plazos señalados en la normativa vigente y en cumplimiento a lo determinado en la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, artículo 58 que establece que: "los recursos se presentarán de manera fundada, cumpliendo con los requisitos y formalidades, en los plazos que establece la presente Ley", asimismo el REGAM en su artículo 231 parágrafo II dispone que: "los términos y plazos para la tramitación de los procesos administrativos se entienden como máximos y son obligatorios para las autoridades administrativas, servidores públicos, representantes legales y personas naturales o colectivas.
- De la misma manera, es importante señalar que el mencionado tramite ingresó a la SMGA, con un retraso de 86 días, adjuntándose para el efecto dos proyectos de actuados, el primero un Auto de Radicatoria el cual no es aplicable al presente caso y el segundo un proyecto de Resolución que debe ser revisado y adecuado a lo señalado en la normativa ambiental vigente" (sic.); en cuanto al recurso jerárquico señala que el mismo fue aceptado por la SMGA según se tiene del Auto de concesión del Recurso Jerárquico de 25 de noviembre de 2015; k) invocando la Disposición Final Primera del RASIM, la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley N° 482 y el REGAM (aprobado y modificado por las Ordenanzas Municipales Nros. 692/2008, 159/2009 y 152/2010, señala que el GAM La Paz "ejerce su competencia establecida en el RASIM" (sic.) y que la entonces Dirección de Gestión Ambiental, según el Manual de Organización y Funciones de la gestión 2014, tenía como una de sus funciones el realizar acciones de prevención, control y seguimiento ambiental de todas las actividades, obras y proyecto del Municipio; por tanto, considera que las actuaciones del GAM La Paz en todas sus instancias garantizaron el debido proceso y el derecho a la defensa; l) señala que "no corresponde la nulidad de todo el proceso sumario administrativo" (sic.) debido a la falta de relevancia constitucional, no habiendo generado estado de indefensión, siendo que se convalidaron los actos que ahora se denuncian como ilegales, puesto que tuvieron acceso al expediente, habiendo pedido fotocopias simples y legalizadas, más cuando no señalan la forma y la manera en que hubo contravención de la legislación invocada, menos haber presentado prueba de descargo relevante que desvirtué su actitud contravencional, citando al efecto el art. 17 de la Ley N° 025 y jurisprudencia emitida por la entonces Corte Suprema de Justicia, no habiéndose cumplido lo reglado en el art. 17.III de la Ley N° 025; m) menciona que la Resolución Ejecutiva N° 10/2019 de 15 de enero de 2019, se encuentra debidamente motivada y que es contradictorio demandar incongruencia de las decisiones administrativas y falta de motivación, porque son excluyentes, por lo que considera que la demanda es ambigua, imprecisa e inadmisible; n) invocando jurisprudencia señala que no le corresponde al Tribunal suplir la insuficiencia de carga argumentativa, tampoco un proceso de oficio, además de ser inaplicable reiterar los recursos de revocatoria y jerárquico en la demanda contenciosa administrativa, señalando textualmente: "En pleno cumplimiento de la jurisprudencia citada y en consideración que la parte demandante no consideró que no es parte ni de la administración pública ni como sujeto administrado del proceso técnico administrativo señalado en lo principal por lo que, no le asiste ninguna facultad para recurrir o intervenir en el proceso sancionatorio municipal lo que significa que la demanda contenciosa presentada por la parte demandante de 20 de julio de 2020 (fs. 157 a 169) carece de relevancia administrativa y judicial para ejercitar respecto de ella control de legalidad quedando impedido el Tribunal pretender emitir un criterio que el mismo sería de manera oficiosa, en desmedro del municipio paceño como en desconocimiento de la jurisprudencia establecida da por el Tribunal Supremo de Justicia solicitando a vuestro Tribunal aplicar la misma de manera inexcusable" (sic.).
I. 4 Trámite procesal/actuados relevantes del proceso
I.4.1. Auto de admisión de la demanda cursante de fs. 176 a 177 de obrados.
I.4.2. Memorial de réplica cursante de fs. 586 a 590 vta. de obrados.
I.4.3. De conformidad al decreto de 8 de octubre de 2021 cursante a fs. 854 de obrados, la parte demandada no ejerció su derecho a la dúplica, se decretó autos para sentencia.
I.4.4. Sorteo.
El expediente de referencia, a fin de emitir sentencia, fue sorteado el 15 de octubre de 2021, conforme consta a fs. 858 de obrados.
II.5. Actos procesales relevantes en sede administrativa
De la revisión y compulsa de los antecedentes del proceso administrativo sancionador, se tiene que la parte demandada por memorial cursante de fs. 836 a 837 remitió antecedentes del referido proceso administrativo, conforme se tiene por decreto de fs. 839 de obrados, constituyendo como actuados relevantes los siguientes:
II.5.1. A fs. 645 y vta. cursa Auto de 26 de febrero de 2020 suscrito por el Alcalde Municipal de La Paz, que resuelve textualmente: "Rechazar la solicitud efectuada por Patricia Carolina Yarmila Reznicek Falkenstein, Gerente General de Monopol Ltda., respecto a la aclaración y complementación de la Resolución Ejecutiva N°010/2019 de fecha 15 de enero de 2019, por no existir ningún aspecto contradictorio que amerite ser complementado o aclarado, encontrándose plenamente agotada la vía administrativa".
II.5.2. De fs. 648 a 651 cursa Resolución Ejecutiva N° 010/2019 de 15 de enero de 2019, en el que textualmente se establece: "Que finalmente, es necesario considerar que con posterioridad a la notificación de la Resolución Administrativa N°029/2015 de fecha 7 de mayo de 2015, la misma fue objeto de impugnación por parte de Monopol Ltda., representada legalmente por Patricia Carolina Yarmila Reznicek Falkenstein, quien interpuso Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa N°029/2015 efecto de lo cual, mediante Resolución Administrativa N°023/2015 de fecha 20 de noviembre de 2015, la Dirección de Prevención y Control Ambiental del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz dispuso rechazar el Recurso de Revocatoria, y confirmar en todas sus partes la Resolución impugnada, situación que habilitó a interponer el presente Recurso Jerárquico presentado por Cristian Roberto Reznicek Falkenstein, como representante legal; de lo cual se infiere, que los recurrentes tuvieron efectivo conocimiento de la Resolución emitida durante el Proceso (...) ARTÍCULO 1. Confirmar totalmente la Resolución Administrativa N°029/2015 de fecha 7 de mayo de 2015, emitida por la Dirección de Gestión Ambiental del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.
ARTÍCULO 2. Queda encargada del cumplimiento y ejecución de la presente Resolución Ejecutiva, la Dirección de Prevención y Control Ambiental, dependiente de la Secretaría Municipal de Gestión Ambiental".
II.5.3. A fs.673 cursa Auto de concesión de Recurso Jerárquico, que establece: "Que, el alcance Reglamento de Gestión Ambiental del Municipio de La Paz es de orden e interés público, su cumplimiento es compatible con los instrumentos de regulación ambiental de alcance general a nivel nacional y departamental. En ese sentido, en mérito a dicha conexitud y compatibilidad con el resto de la normativa ambiental, para fines del procedimiento sancionatorio es pertinente su aplicación en lo que corresponda, especialmente en lo referido al Procedimiento de los Recursos Administrativos.
Que, conforme a lo mencionado y con el fin de cumplir con lo señalado en la normativa vigente, el presente Recurso Jerárquico debe ser concedido ante la Máxima Autoridad Ejecutiva en aplicación al artículo 228 del REGAM, sea con las formalidades de Ley".
II.5.4. De fs. 687 a 694 cursa copia legalizada de la Resolución Administrativa N° 023/2015 de 20 de noviembre de 2015, que textualmente establece: "Que, el Decreto Municipal N° 11/2015 promulgado en fecha 2 de junio de 2015 aprueba la nueva Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo Municipal de La Paz y el Manual de Organización y Funciones, aplicables para la prosecución de la Gestión 2015.
Que, la Secretaria Municipal de Gestión Ambiental tiene el objetivo de "Administrar la gestión ambiental municipal, formulando y ejecutando políticas, planes, programas y proyectos para la gestión del medio ambiente, la adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos en toda la jurisdicción del Municipio de La Paz, generando la cultura de la Ecoeficiencia, conservando los recursos naturales y biodiversidad, interviniendo en la prevención y control ambiental de las actividades económicas y sociales del municipio y administrando la gestión de servicios ambientales en el marco de la normativa vigente y en el marco de las estrategias definidas en el Plan Integral La Paz 2040 "La Paz Que queremos".
Que, en este sentido el informe Legal SMGA N° 18/2015 de 20 de noviembre señala: "siendo que la Administración Publica está Obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación (artículo 17, Ley N°2341), corresponde a la SMGA, continuar su tramitación (...)
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO.- RECHAZAR el Recurso de Revocatoria interpuesto por Monopol LTDA., representado por Patricia Carolina Yarmila Reznicek Falkenstein y CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución Administrativa N° 029/2015 de fecha 07 de mayo de 2015.
ARTICULO SEGUNDO.- SUSPENDER la ejecución de la Resolución Administrativa N° 029/2015 de fecha 07 de mayo de 2015, conforme lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo N 2341 en su artículo 59 parágrafo II el cual señala que "el órgano administrativo competente para resolver el Recurso, podrá suspender la ejecución del acto recurrido de oficio o a solicitud del recurrente, por razones de interés público o para evitar grave perjuicio al solicitante", en tanto no exista una decisión sobre la temática que haya quedado firme y subsistente en sede administrativa municipal (...)"
II.5.5. De fs. 695 a 697, cursa copia legalizada del INFORME SMGA N° 18/2015 de 20 de noviembre de 2015, que establece: "... De la revisión de antecedentes, se puede evidenciar los siguientes extremos.
2.1 La UI "Monopol Ltda.", ingreso recurso de revocatoria en fecha 02 de junio de 2015 contra la Resolución Administrativa N° 029/2015, misma que fue notificada en fecha 19 de mayo, por lo que dicho recurso se habría interpuesto fuera de plazo conforme lo señalado en el Reglamento de Gestión Ambiental del Municipio de La Paz (REGAM) en su Capítulo IV artículo 227 que indica el plazo de presentación del recurso de revocatoria en cinco (5) días posterior a la notificación, concordante en cuanto al plazo con lo señalado en el artículo 35 del D.S. 28592 de 17 de enero de 2006; por lo que procedía se desestime el mismo dentro de los plazos señalados en la normativa vigente y en cumplimiento a lo determinado en la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, artículo 58 que establece que: "los recursos se presentarán de manera fundada, cumpliendo con los requisitos y formalidades, en los plazos que establece la presente Ley", asimismo el REGAM en su artículo 231 parágrafo II dispone que: "los términos y plazos para la tramitación de los procesos administrativos se entienden como máximos y son obligatorios para las autoridades administrativas, servidores públicos, representantes legales y personas naturales o colectivas"
2.2 De la misma manera, es importante señalar que el mencionado tramite ingreso a la SMGA, con un retraso de 86 días, adjuntándose para el efecto dos proyectos de actuados, el primero un Auto de Radicatoria el cual no es aplicable al presente caso y el segundo un proyecto de Resolución que debe ser revisado y adecuado a lo señalado en la normativa ambiental vigente.
3. CONCLUSIONES
3.1 Por tanto, siendo que la Administración Publica está Obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación (artículo 17, Ley N°234l), corresponde a la SMGA, continuar su tramitación.
3.2 En consecuencia, entendiendo que el retraso de la respuesta del recurso de revocatoria, fue por situaciones atribuibles a las distintas instancias del GAMLP, corresponde estas sean procesadas conforme a lo señalado en la normativa vigente ."
II.5.6. De fs. 818 a 820 cursa copia legalizada de la Resolución Administrativa N° 029/2015 de 7 de mayo de 2015, que establece: "... Que, el referido Decreto Supremo N° 28592 establece las sanciones para las infracciones administrativas en su artículo 19: a) Multas; y, b) Suspensión de Actividades hasta que se cumpla con el o los condicionamientos ambientales.
Que, el RASIM, aprobado por Decreto Supremo N° 26736 de 30 de julio de 2002, cuyo objeto es regular las actividades del Sector Industrial Manufacturero, señala en su artículo 4 "el ámbito de aplicación del presente Reglamento son las actividades económicas que involucran operaciones y procesos de transformación de materias primas, insumos y materiales, para la obtención de productos intermedios o finales, con excepción de las actividades del sector primario de la economía".
Que, el Artículo 59 del indicado reglamento establece en su contenido que "Con el objeto de realizar seguimiento al cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental (PMA), el Representante Legal deberá presentar a la Instancia Ambiental del Gobierno Municipal (IAGM) un IAA en dos ejemplares impresos y una copia en medio magnético, de acuerdo al contenido del Anexo 9. Este documento tendrá carácter de Declaración Jurada. El IAA deberá ser presentado hasta el 30 de mayo de cada año, con la información de cierre al 31 de diciembre del año anterior".
Que, el artículo 123 del RASIM señala como Infracción Administrativa la contravención a lo dispuesto en el artículo 59, señalando que la Autoridad sancionará conforme a la reglamentación general.
Que, el Reglamento de Gestión Ambiental del Municipio de La Paz (REGAM) - Texto Ordenado aprobado y modificado por las Ordenanzas Municipales G.M.L.P. N° 692/2008 I G.M.L.P. N° 159/2009 - G.M.L.P. N° 152/2010 - tiene como objeto normar la gestión ambiental del Municipio de La Paz en el marco de sus competencias, las normativas del Gobierno Municipal de La Paz, la Ley de Medio Ambiente, su Reglamentación y demás normas conexas vinculadas con el municipio.
Que, el alcance del precitado Reglamento es de orden e interés público, su cumplimiento es compatible con los instrumentos de regulación ambiental de alcance general a nivel nacional y departamental. En ese sentido, en mérito a dicha conexitud y compatibilidad con el resto de la normativa ambiental, para fines del presente procedimiento sancionatorio es pertinente su aplicación en lo que corresponda, esto incluye lo referido al Procedimiento de los Recursos Administrativos.
Que, el artículo 19 del referido cuerpo normativo establece que se consideran Instrumentos de Alcance Particular los establecidos por la Reglamentación Ambiental Nacional (RAN) vinculados al Municipio, en el marco de la Ley de Municipalidades, corresponde al GMLP (actual GAMLP), en su jurisdicción territorial, procesar los Instrumentos de Alcance Particular previstos en el RASIM para su aplicación realizarán el correspondiente seguimiento, inspección y aplicarán el régimen de sanciones cuando corresponda.
Que, la Ley Municipal Autonómica N° 030 de fecha 18 de diciembre de 2012, en su artículo primero, parágrafo I, establece que se mantienen vigentes, en tanto sean actualizados a través de Decreto Municipal, los reglamentos aprobados mediante Ordenanzas Municipales emitidas por el Concejo Municipal de La Paz antes de la promulgación de la Ley Autonómica Municipal N° 007/2011, del Ordenamiento Jurídico y Administrativo Municipal, de 3 de noviembre de 2011, modificada por las Leyes Municipales Autonómicas Nos. 013 y 014 de 7 enero y 7 de marzo de 2012, respectivamente.
CONSIDERANDO:
Que, en virtud a lo señalado en el Informe Técnico SMPD-DGA-UPCA N° 0377/2015, la UI presento su IAA 2013, el mismo que fue Rechazado, ya que este no fue presentado por el Representante Legal de UI sino por el Sr. José Luis San Pablo, Jefe Nacional de Seguridad e Higiene, asimismo, la UI no presentó prueba de descargo que demuestre que el IAA 2013 fue presentado en el plazo previsto por el artículo 59 del RASIM, por lo que corresponde realizar el cobro de la multa respectiva bajo pena de suspensión hasta su regularización.
POR TANTO:
La Dirección de Gestión Ambiental dependiente de la Secretaria Municipal de Planificación para el Desarrollo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, de conformidad al Manual de Organización y Funciones del Órgano Ejecutivo Municipal Gestión 2015, aprobado mediante Decreto Municipal N° 021 de fecha 22 de agosto de 2014, y el Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM).
RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO.- MULTAR a la UI "Monopol Ltda." ubicada en la Calle Covendo N° 1, Zona Villa Fátima, representada legalmente por Cristian Heznicek Falkenstein, por infracción el artículo 59 del RASIM, para lo que se le otorga el plazo de Diez (10) días hábiles administrativos para presentar el último Balance General presentado ante el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) en dependencias de la Secretaria Municipal para el Desarrollo, para efectos de realizar el pago correspondiente al tres por mil del total de su patrimonio o activo de conformidad a lo establecido en el Decreto Supremo N° 28592 del 17 de enero de 2006, bajo pena de Suspensión de Actividades.
ARTICULO SEGUNDO.- CONMINAR al Representante Legal de la UI "Monopol Ltda." a cumplir al artículo 59 del RASIM, debiendo presentar su IAA hasta el 30 de mayo de cada año, con la información de cierre al 31 de diciembre del año anterior. (...)"
III. Fundamentos jurídicos de la sentencia
A objeto de resolver lo acusado por la parte actora y los argumentos de la autoridad demandada, es preciso determinar los problemas jurídicos a desarrollarse en la presente sentencia; en tal sentido se tiene los siguientes aspectos relevantes a ser considerados: a) la competencia del Tribunal Agroambiental para conocer y resolver demandas contencioso administrativas sobre procesos administrativos sancionadores en materia ambiental; b) el proceso administrativo sancionador ambiental en el marco de la normativa ambiental en vigencia y el régimen competencial constitucional; c) La trascendencia de las nulidades procesales ante vulneración de normas de orden público conforme el debido proceso.
FJ.III.1. La competencia del Tribunal Agroambiental para conocer y resolver demandas contencioso administrativas sobre procesos administrativos sancionadores en materia ambiental.
El art. 189.3 de la CPE, establece como una competencia del Tribunal Agroambiental: "Conocer y resolver en única instancia los procesos contencioso administrativos que resulten de los contratos , negociaciones, autorizaciones, otorgación, distribución y redistribución de derechos de aprovechamiento de los recursos naturales renovables, y de los demás actos y resoluciones administrativas " en ese mismo sentido el art. 144.I.6 de la Ley N° 025 establece como una competencia del Tribunal Agroambiental: "Conocer y resolver en única instancia procesos contencioso administrativos, respecto de resoluciones administrativas que sancionen el incumplimiento de la gestión ambiental y el uso no sostenible de los recursos renovables " normativa que expresa con absoluta claridad la competencia de éste Tribunal Agroambiental para conocer procesos administrativos sancionatorios emergentes del proceso de gestión ambiental, entendida la misma como el conjunto de decisiones y actividades concomitantes, orientadas a los fines del desarrollo sostenible.
En ese sentido, La autoridad jurisdiccional, en mérito al principio de control de legalidad en el marco de lo permitido por la C.P.E., cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contencioso administrativa, tiene la obligación de controlar que los actos efectuados en sede administrativa, se hayan desarrollado en el marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados administrativos se ajusten a las reglas establecidas y a los principios jurídicos de la materia, de tal manera que estén exentos de vicios que afecten su validez, eficacia jurídica y que no contradigan o se contrapongan a la CPE, por lo que el proceso administrativo sancionador debe ser tramitado conforme las normas aplicables al caso, garantizando en todo momento los derechos fundamentales de las partes.
FJ.III.2. El proceso administrativo sancionador ambiental en el marco de la normativa ambiental en vigencia y el régimen de las competencias autonómicas municipales.
Ante un escenario constitucional en vigencia, que establece una distribución competencial según un catálogo de competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas en los diferentes niveles de gobierno, cuyo alcance se encuentran previstos en los arts. 297 al 305 de la CPE, en particular aquellas competencias relativas a la gestión ambiental, se advierte que la misma constituye una competencia exclusiva del nivel central del Estado, conforme previsión del art. 298.II num. 6) de la CPE que establece: "Régimen general de biodiversidad y medio ambiente", en ese marco, en el art. 299.II.1 se encuentra prevista como competencia concurrente entre el nivel Central del Estado y las entidades territoriales autónomas "Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental ", que en caso de los gobiernos autónomos municipales, se tiene como competencia exclusiva de éstos, también la de "Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos" (art. 302.I.5 de la CPE), asimismo, el art. 345 de la norma suprema establece: "Las políticas de gestión ambiental se basarán en: 1) La planificación y gestión participativas, con control social; 2) La aplicación de los sistemas de evaluación de impacto ambiental y el control de calidad ambiental, sin excepción y de manera transversal a toda actividad de producción de bienes y servicios que use, transforme o afecte a los recursos naturales y al medio ambiente; 3) La responsabilidad por ejecución de toda actividad que produzca daños medioambientales y su sanción civil, penal y administrativa por incumplimiento de las normas de protección del medio ambiente", de donde se tiene que el nivel central del Estado tiene la competencia privativa y exclusiva de elaborar, reglamentar y ejecutar las políticas de gestión ambiental que en atención a la norma legal vigente relativa al medio ambiente y el referido catalogo competencial, se tiene que actualmente se encuentra en vigencia una norma preconstitucional como es la Ley N° 1333 del Medio Ambiente y sus respectivos decretos reglamentarios que aún se encuentran vigentes, por la norma constitucional descrita se advierte que el control de la contaminación ambiental al ser una competencia concurrente, que implica la legislación por parte del nivel central del Estado, empero la entidad territorial autónoma municipal tiene plena potestad para reglamentar y ejecutar el control de la contaminación ambiental.
En tales circunstancias y revisada la normativa ambiental vigente vinculada al presente caso, se tienen en vigencia la Ley N° 1333, de 27 de abril de 1992, de Medio Ambiente, así como los reglamentos que la integral, siendo éstos: a) Decreto Supremo N° 24176, de 8 de diciembre de 1995; b) Decreto Supremo N° 26705 de 10 de julio de 2002; c) Decreto Supremo N° 28499, de 10 de diciembre de 2005; y, d) Decreto Supremo N° 28592, de 17 de enero de 2006; normas que forman parte del Reglamento General de Gestión Ambiental y Reglamento de Prevención y Control Ambiental, cobrando relevancia, en el presente caso, el Decreto Supremo N° 26736, de 30 de julio de 2002 Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM), que siendo normativas preconstitucionales que regulan aspectos relativos a la gestión, control y prevención ambiental, las mismas se encuentran vigentes, no obstante, su falta de adecuación al contexto constitucional, gozan de presunción de constitucionalidad entre tanto no exista una resolución constitucional que las expulse del ordenamiento jurídico.
En ese contexto normativo, corresponde mencionar que el art. 44 num. 31) de la Ley N° 2028, de 28 de octubre de 1999 de Municipalidades (abrogada por la Ley N° 482, de 9 de enero de 2014, de Gobiernos Autónomos Municipales) establecía como una atribución de los alcaldes municipales: "Sancionar a las personas individuales y colectivas, públicas o privadas que infrinjan las disposiciones de preservación del Patrimonio Nacional, dominio y propiedad públicas, uso común, normas sanitarias básicas, de uso del suelo, medio ambiente , protección a la fauna silvestre, animales domésticos, elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para consumo humano y animal, así como los productos destinados al cultivo vegetal prohibidos, de acuerdo con el Reglamento.
Asimismo podrá sancionar de manera concurrente con los órganos de la administración central y las Superintendencias Sectoriales las infracciones a normas municipales, nacionales y sectoriales" (sic.) no obstante se debe aclarar que conforme el art. 302.I num. 6) de Constitución Política del Estado y el art. 7.II num. 7) de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (Ley N° 031) los gobiernos autónomos municipales cuentan con la competencia exclusiva de: "Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos" teniendo la responsabilidad, en el marco de la competencia concurrente, de proteger y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental en su jurisdicción; por su parte la Disposición Final Primera del RASIM (D.S. N° 26736 de 30 de julio de 2002) disponía: "Estando vigente la Ley 2028 de Municipalidades de 28 de octubre de 1999, que establece competencias del Gobierno Municipal en materia de desarrollo humano sostenible y siendo la actividad industrial manufacturera del ámbito local, corresponde procesar al Gobierno Municipal los instrumentos de regulación de alcance particular , además de realizar el seguimiento, inspección, y aplicar el régimen de sanciones del presente Reglamento " de donde se tiene que durante la vigencia de la Ley N° 2028, los gobiernos municipales deberían contar con un Reglamento de Gestión Ambiental que regule tales aspectos, pudiendo establecer acciones de seguimiento, inspección y vigilancia en su respectiva jurisdicción territorial, incluso aplicar el régimen de sanciones, facultad que al no estar prevista en la Ley N° 482 corresponde aplicar el art. 5.I del Reglamento General de la Gestión Ambiental modificado parcialmente por el D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006, que establece: "El Ministro de Desarrollo Sostenible es la instancia ante la cual se interpone los recursos jerárquico contra los fallos emitidos por la AACN o AACD. El Viceministro de Recursos Naturales y Medio Ambiente es la AACN. El Prefecto del Departamento es la AACD" donde se establece como autoridades ambientales competentes a la autoridad nacional (actualmente Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos y Gestión y Desarrollo Forestal) y los departamentales (actuales gobernadores departamentales).
Por otra parte, se tiene la Ley N° 482 en cuya la Disposición Transitoria Cuarta, establece que "La normativa legal Municipal dictada y promulgada con anterioridad a la presente Ley se mantendrá vigente siempre y cuando no sea contraria a la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, y la presente Ley" por lo que el Decreto Supremo N° 26736 se encuentra vigente facultando a los alcaldes a realizar acciones de seguimiento, inspección y vigilancia. Asimismo y considerando la competencia prevista en el art. 302.I.5 de la CPE, los gobiernos autónomos municipales tienen competencia exclusiva para preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos, competencia que les permite a ejercer las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, sin embargo, dicha competencia no alcanza al "control de la contaminación ambiental ", puesto que dicho aspecto se encuentra reservado como una competencia concurrente (art. 299.II.1 de la CPE) por lo que los Gobiernos Autónomos tienen habilitada la reglamentación y ejecución en el marco de dicha competencia, así también fue desarrollado en la jurisprudencia constitucional en la Declaración Constitucional Plurinacional 0001/2021 de 5 de enero, que estableció: "Conviene añadir que; sin embargo, la entidad edil está facultada a reglamentar respecto la competencia concurrente de "Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental " (art. 302.I.5 de la CPE); por lo que, en uso de dicha facultad no puede establecer alcances municipales de la competencia concurrente sin que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, a priori a la ley sectorial, haya distribuido para este nivel de gobierno una responsabilidad específica sobre la competencia; y, sin que aún el nivel central del Estado haya sancionado la ley sectorial llamada a distribuir las responsabilidades en torno a esta competencia concurrente (...)" ante tal situación y estando vigente la norma sectorial respectiva (D.S. N° 24176) las entidades territoriales autónomas municipales, con la abrogación de la Ley N° 2028, actualmente no están reconocidas como autoridad ambiental competente, y en este sentido no estarían facultadas para imponer sanciones por infracciones ambientales en tanto no se cumpla con lo observado en la Declaración Constitucional Plurinacional precedentemente citada, aspecto que según el principio de reserva legal a la fecha le correspondería, sólo al nivel Central del Estado y los gobiernos autónomos departamentales, que pueden determinar las sanciones por infracciones administrativas, conforme prevé el art. 99 de la Ley N° 1333 del Medio Ambiente, que establece: "Las contravenciones a los preceptos de esta Ley y las disposiciones que de ella deriven serán consideradas como infracciones administrativas, cuando ellas no configuren un delito.
Estas violaciones serán sancionadas por la autoridad administrativa competente y de conformidad con el reglamento correspondiente" cuyo trámite administrativo se encuentra desarrollado en los arts. 100 al 101 del mismo cuerpo normativo, en ese sentido se advierte que conforme la previsión de los arts. 5 y 6 del Reglamento General de Gestión Ambiental , relativas a la autoridad ambiental competente, que conforme se tiene explicado precedentemente, hace referencia sobre a la autoridad del nivel central del Estado y la máxima autoridad ejecutiva de los gobiernos autónomos departamentales, cuyas competencias se encuentran desarrolladas en dicho cuerpo normativo, en cuyo art. 7 establece como una competencia del actual Ministerio de Medio Ambiente y Aguas "r) Conocer en grado de apelación las resoluciones administrativas emitidas por los Prefectos ", por su parte el art. 8 establece como una competencia del nivel departamental: "k) Resolver en primera instancia los asuntos relativos a las infracciones de las disposiciones legales ambientales , así como imponer las sanciones administrativas que correspondan ", por su parte, la instancia municipal tiene entre sus competencias como la prevista en el art. 9 inc. e) que establece: "ejercer las funciones de control y vigilancia a nivel local sobre las actividades que afecten o puedan afectar al medio ambiente", en ese sentido respecto a las infracciones administrativas, el art. 97 establece: "Las sanciones administrativas a las contravenciones, siempre que éstas no configuren un delito, serán impuestas por la Autoridad Ambiental Competente , según su calificación y comprenderán las siguientes medidas: a) amonestación escrita cuando la infracción es por primera vez, otorgándole al amonestado un plazo perentorio conforme a la envergadura del proyecto u obra, para enmendar su infracción; b) de persistir la infracción, se impondrá una multa correspondiente a una cifra del 3 por 1000 sobre el monto total del patrimonio o activo declarado de la empresa, proyecto u obra; c) revocación de la autorización, en caso de reincidencia." (negrillas incorporadas).
Normas reglamentarias que resultan de aplicación preferente, toda vez que como se tiene explicado, la facultad sancionadora que tenían las máximas autoridades ejecutivas de los gobiernos municipales quedó sin efecto como consecuencia de la abrogación de la Ley N° 2028 de Gobiernos Municipales por la Ley N° 482 de Gobiernos Autónomo Municipales, consiguientemente también se derogó tácitamente la Disposición Final Primera del D.S. N° 26736 relativo al Reglamento Ambiental para el Sector Industrial (RASIM), que otorgaba la posibilidad de aplicar el régimen de sanciones previstas en el RASIM, las mismas que se encuentran establecidas en el art. 123 del mismo cuerpo normativo que señala: "(Infracciones administrativas) . - Se establecen como infracciones administrativas la contravención de lo dispuesto por los artículos: 21, 24, 25, 26, 27, 45, 56, 57 a), 58, 59, 62, 63 a) y b), 69, 75, 76 a), 76 b), 82, 86 a), último párrafo del artículo 92 del presente Reglamento y la alteración o introducción de información falsa en la documentación presentada. En estos casos la Autoridad sancionará conforme a la reglamentación general" siendo la autoridad administrativa competente para tal fin, en primera instancia, el órgano ejecutivo de los gobiernos autónomos departamentales (antes denominado Prefectura), conforme previsión del art. 10 del RASIM, que establece: "(Prefectura).- En el marco del presente Reglamento, el prefecto, tiene las siguientes competencias, atribuciones y funciones: (...) g) Aplicar el régimen de sanciones que establece el presente Reglamento en el ámbito de su jurisdicción " y estableciendo como una de las competencias del Ministerio de Medio Ambiente y Agua (antes denominado Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación) la prevista en el art. 8 inc. e): "Resolver recursos administrativos", no existiendo competencia alguna para que los gobiernos municipales puedan aplicar las sanciones administrativas conforme previsión del art. 11 del mismo cuerpo normativo que establece: "(Gobierno Municipal).- En el marco del presente Reglamento y la Ley 2028 de Municipalidades, el alcalde tiene las siguientes competencias, atribuciones y funciones: a) Fortalecer su capacidad de gestión ambiental industrial para la aplicación del presente Reglamento; b) Formular y aplicar planes ambientales para el sector industrial manufacturero en la jurisdicción municipal referidas a la gestión ambiental, en concordancia con las políticas y planes nacionales y departamentales; Gestionar y desarrollar instrumentos económicos de regulación ambiental e incentivos para el desarrollo sostenible del sector industrial, en el ámbito de su jurisdicción e informar al MDSP; d) Registrar y categorizar las actividades industriales conforme a las disposiciones del presente Reglamento; e) Revisar los Instrumentos de Regulación de Alcance Particular de las industrias de Categorías 1 y 2 y remitir los informes de revisión a la Instancia Ambiental dependiente del prefecto IADP, de acuerdo con los procedimientos del Título III del presente Reglamento; f) Revisar, aprobar o rechazar los Instrumentos de Regulación de Alcance Particular de las industrias de Categoría 3, de acuerdo a los procedimientos del Título III del presente Reglamento; g) Expedir el Certificado de Aprobación de los Instrumentos de Regulación de Alcance Particular de las industrias de Categoría 3; h) Revisar y procesar, los Informes Ambientales Anuales ; i) Reportar la información generada en el municipio, conforme al formato y requerimientos del Sistema de Información Ambiental Industrial (SIAI) administrado por el OSC; j) Reportar los planes de contingencia de la industria a los organismos responsables de la gestión de emergencias; k) Ejercer las funciones de seguimiento e inspección de las actividades industriales dentro de la jurisdicción municipal, conforme a los procedimientos del presente Reglamento; l) Establecer mecanismos de concertación, participación ciudadana y coordinación con los actores involucrados; m) Gestionar la implementación de infraestructura de servicios para la gestión de residuos de la industria; n) Gestionar la implementación de áreas de uso de suelo industrial, zonas industriales y parques industriales. Las mancomunidades municipales podrán definir mediante convenio la representación de varios municipios mediante una IAGM, la cual asumirá las atribuciones, competencias y responsabilidades como instancia técnica establecidas en el presente Reglamento, según la Ley 2028 de Municipalidades" normativa que además de no contemplar alguna competencia sancionadora administrativa, se encontraba condicionada a la abrogada Ley N° 2028.
En consecuencia, considerando la distribución de competencias exclusivas, compartidas y concurrentes previstas en el Capítulo Octavo de la Tercera Parte (Estructura y Organización Territorial del Estado) de la CPE, así como la Ley N° 031 (Ley Marco de Autonomías y Descentralización), la Ley N° 1333 (Ley de Medio Ambiente), el Reglamento General de la Gestión Ambiental (D.S. N° 24716), las Normas Complementarias Reglamentarias (D.S. N° 28592) y el Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM - D.S. N° 26736), se tiene que toda calificación e imposición de sanciones administrativas ambientales es de competencia exclusiva de las Autoridades Ambientales Competentes del nivel Nacional (AACN) o Departamental (AACD), siendo la autoridad Municipal la instancia ambiental que deba elevar informe ante la Autoridad Ambiental Competente Departamental y ejercer las funciones de control y vigilancia mediante la reglamentación e implementación de la normativa del nivel central del Estado, que estando aún en vigencia la normativa reglamentaria pre constituyente, descrita precedentemente, corresponde su aplicación prevalente; por lo que, todo reglamento ambiental municipal emitido en vigencia de la Ley N° 2028 (abrogado por la Ley N° 482 de 9 de enero de 2014) que no estuviera adecuado a la CPE y a la normativa legal vigente, no corresponde ser aplicado en el régimen administrativo sancionatorio ambiental; donde la primera instancia administrativa sancionadora es la AACN o la AACD y la instancia de impugnación el Ministerio de Medio Ambiente y Aguas, debiendo en todo caso ser actualizada inicialmente desde la norma sectorial inclusive.
FJ.III.3. Jurisprudencia reiterada acerca de la trascendencia de las nulidades procesales ante vulneración de garantías constitucionales.
Al efecto, se han desarrollado criterios jurisprudenciales como los contenidos en el Auto Agroambiental Plurinacional S1a N° 24/2021 de 25 de marzo, que a su vez cita a su similar, es decir el Auto Agroambiental Plurinacional S1 N° 5/2021 de 26 de enero, que al respecto estableció: "Como se tiene establecido anteriormente, el Tribunal Agroambiental, en el marco del Estado Constitucional (...) antes de ingresar al fondo del problema jurídico planteado, conforme a lo previsto en los artículos 17 de la Ley 025, del Órgano Judicial y 105.II de la Ley 439, tiene la obligación de revisar de oficio o a pedido de parte los procesos puestos en su conocimiento, con la finalidad de verificar si las juezas o jueces agroambientales observaron el debido proceso y los principios, valores, derechos fundamentales y garantías constitucionales en la tramitación de la causa y la observancia de las normas sustantivas y adjetivas aplicadas desde y conforme a la Constitución, caso contrario, debe anularse el proceso, criterio jurisprudencial válidamente aplicado al proceso administrativo sancionador cuando sea evidente la infracción a los derechos y garantías constitucionales. Al respecto, existe abundante jurisprudencia agroambiental, como la contendida en el AAP S1 No. 23/2019 de 10 de abril y en el AAP S1 N° 43/2019 de 11 de julio, entre muchas otras, que en una aplicación correcta de las normas señaladas (arts. 17 de la Ley 025 y 105.II de la Ley 439), han tenido como baremo de la nulidad, la violación a derechos fundamentales y garantías constitucionales en el proceso en cuestión donde se emitió la sentencia que se revisa en casación, que obligaron al Tribunal Agroambiental a anular el mismo a solicitud de parte o de oficio, midiendo así la trascendencia de la nulidad." (cita textual). Por su parte, la jurisprudencia constitucional a través de la Sentencia Constitucional Plurinacional 1357/2013 de 16 de agosto, ha entendido que los alcances del art. 17 de la Ley N° 025, comprende: "...la revisión de actuaciones procesales de oficio cuando el juez o tribunal identifique que la irregularidad jurídica del acto conlleva una intolerable vulneración de derechos y garantías. De esa manera, los parágrafos II y III de la misma disposición se flexibilizan conjuntamente con el art. 236 del CPC; en la medida que frente a un supuesto de conculcación evidente de derecho y garantías, el Juez o Tribunal podrá pronunciarse más allá de los aspectos solicitados en el recurso interpuesto, únicamente para hacer notar tal situación respecto a la tramitación de determinado acto procesal y demostrar que su vigencia es inválida por ser contrario a la Constitución, consecuencia que se deberá expresar con la declaratoria de nulidad del respectivo acto procesal. Por lo que, la nulidad no procederá solamente ante irregularidades reclamadas oportunamente, sino también de oficio cuando el juez o tribunal se halle frente a una evidente violación constitucional en los términos ya expuestos" (cita textual). De igual manera, el Tribunal Constitucional Plurinacional mediante la Sentencia Constitucional Plurinacional 0427/2013 de 3 de abril, ha establecido que un juez o tribunal de cualquier jurisdicción puede declarar una nulidad de actos procesales por vulneración a derechos fundamentales y garantías constitucionales. En ese marco de entendimientos jurisprudenciales, se tiene también la Sentencia Constitucional Plurinacional 0140/2012 de 9 de mayo, por la que se estableció que: "Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos)" (cita textual), es decir que la trascendencia y relevancia constitucional deben necesariamente relacionarse a la garantía de los derechos fundamentales, por tal motivo, todos los administradores de justicia y toda autoridad administrativa sancionadora, tienen el deber de respetar la validez y justificación de los actos procesales o administrativos sustanciados en la tramitación de los procesos; en ese sentido, este Tribunal tiene la
obligación de revisar las actuaciones procesales sometidas a su conocimiento, a fin de establecer si concurrieron irregularidades procesales en la tramitación del proceso, conforme establece el art. 17 de la Ley N° 025 del Órgano Judicial, determinando si el caso amerita, la sanción que corresponda o en su defecto determinar la nulidad de obrados de oficio, según prevé el art. 106.I de la Ley N° 439, en relación al art. 220.III numeral 1 inciso c) del referido cuerpo normativo, en caso lógicamente de evidenciarse vicios procesales en la tramitación de la causa que lesionen la garantía constitucional del debido proceso. Resulta menester dejar establecido que, la nulidad constituye una medida de última ratio, de tal modo que su aplicación deberá reservarse para casos excepcionales, como instrumento para la corrección o reposición de un acto carente de los requisitos formales indispensables para la obtención de su fin; o bien, cuando un acto sea en evidencia agraviante a las bases elementales del sistema jurídico. Estos aspectos que comprenden una correcta e imparcial tramitación de los procesos, están previstos en el art. 5 (Normas Procesales) de la Ley N° 439, que establece: "Las normas procesales son de orden público y, en consecuencia, de obligado acatamiento, tanto por la autoridad judicial como por las partes y eventuales terceros", determinándose en su art. 6 (Interpretación), la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustantiva, y reconociéndose entre los principios que rigen la tramitación de los procesos, el de legalidad, citado en el art. 1 num. 2 de la L. N° 439 que establece: "La autoridad judicial, en los procesos deberá actuar con arreglo a lo dispuesto en la Ley "; a partir de ello, se comprende que las normas procesales son de cumplimiento obligatorio, por ser de orden público y; por tanto, tener el suficiente vigor de afectar aquel orden en caso de un eventual incumplimiento o transgresión de grave afectación. En ese mismo sentido, la doctrina del derecho enseña que "... se prioriza el orden público y la relación con facultades indelegables que se vinculan con la recta administración de justicia; por tanto, la advertencia de actos irregulares que manifiestan inobservancia de disposiciones de carácter obligatorio, como la constitución de los presupuestos fundamentales para la Litis o el desarrollo efectivo del proceso, autorizarían a declarar de oficio, las nulidades encontradas, siempre que se cause indefensión a las partes, con el fin de eliminar los riesgos de un proceso inválido"; (Gonzalo Castellanos Trigo, en su obra "Código de Procedimiento Civil: comentado, concordado, doctrina, jurisprudencia, legislación comparada", Editorial Alexander, 2004, pág. 487), es decir que, se reconocen ciertas condiciones que hacen viable y justifican la decisión de anular obrados de oficio, como que el acto a ser anulado se encuentre directamente relacionado a la controversia del proceso; de manera tal que la decisión de nulidad no se halle discrecionalmente dispuesta al arbitrio de la autoridad que juzga, en ese mismo sentido se tiene el Auto Agroambiental Plurinacional S1a N° 24/2021 de 25 de marzo.
IV. Análisis del caso concreto
De acuerdo a la problemática identificada anteriormente, se pasa a revisar los aspectos denunciados confrontando los mismos con los actuados administrativos remitidos por la autoridad administrativa demandada, en el siguiente orden: 1. La aplicación del Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM) y la inaplicación del Reglamento de Gestión Ambiental del Gobierno Municipal de La Paz (REGAM; 2. La vulneración de derechos ante la emisión de la Resolución Ejecutiva y el Auto Complementario emitido por el Alcalde Municipal de La Paz.
IV.1. En cuanto a la aplicación del Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM) y la inaplicación del Reglamento de Gestión Ambiental del Gobierno Municipal de La Paz (REGAM)
De la revisión de actuados administrativos remitidos por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, llama la atención la inexistencia de un expediente administrativo debidamente foliado y ordenado que genere certeza jurídica acerca de los actos administrativos emitidos y producidos durante la sustanciación del proceso administrativo sancionador, no obstante y garantizando el acceso a la justicia, se tiene que la Resolución Administrativa Sancionatoria descrita en punto II.5.6 de la presente resolución, fue emitida en atención al RASIM y el D.S. Nº 28592 que forma parte del Reglamento General de la Gestión Ambiental, así como las leyes autonómicas municipales conforme se tiene desarrollado en el FJ.III.2 , sin embargo, la sanción de condena pecuniaria del tres por mil del total del patrimonio o activo de la empresa sancionada, no se encuentra prevista en el D.S. Nº 28592 sino en el art. 97 del Reglamento General de la Gestión Ambiental como una facultad de la Autoridad Ambiental Competente; al respecto corresponde aclarar que conforme el FJ.III.2 y la competencia concurrente prevista en el art. 299.II num. 1) de la CPE, el Reglamento Ambiental Municipal no puede suplir lo previsto en normas del nivel central del Estado en cuanto a la gestión, control y sanción ambiental, vale decir, que la norma municipal que prevé procesos administrativos sancionatorios debe estar enmarcada en las directrices emanadas de la normativa nacional, por tratarse de una competencia constitucional concurrente el control y la gestión de la contaminación ambiental.
Por otra parte, en relación a la falta de notificación de la Resolución Administrativa N° 23/2015 de 20 de noviembre de 2015 descrita en el punto II.5.4 de la presente resolución se tiene el INFORME SMGA N° 18/2015 de 20 de noviembre de 2015 descrito en el punto II.5.5 por el que se reconoce el retraso en la emisión de la Resolución Administrativa N° 23/2015 que otorgó respuesta el recurso de revocatoria, no existiendo en los antecedentes del proceso sancionador, notificación con dicha resolución a la empresa Monopol Ltda., en consecuencia resulta evidente el estado de indefensión que se generó y que ante dicha transgresión al derecho a la defensa, el administrado activó el recurso de jerárquico por silencio administrativo que mereció respuesta mediante Resolución Ejecutiva N° 010/2019 de 15 de enero de 2019, descrita en lo sustancial en el punto II.5.2 en el que textualmente se reconoce éste extremo, cuando establece lo siguiente: "...quien interpuso Recurso de Revocatoria contra la Resolución Administrativa N°029/2015 efecto de lo cual, mediante Resolución Administrativa N°023/2015 de fecha 20 de noviembre de 2015, la Dirección de Prevención y Control Ambiental del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz dispuso rechazar el Recurso de Revocatoria, y confirmar en todas sus partes la Resolución impugnada, situación que habilitó a interponer el presente Recurso Jerárquico ..." no siendo evidente éste extremo, debido a que la activación del recurso jerárquico fue por silencio administrativo y no así por notificación con la Resolución Administrativa Nº 023/2015, aspecto reconocido por la propia administración municipal en el informe descrito en el punto II.5.5 , como se tiene explicado presentemente, más cuando no existe constancia de la diligencia de notificación que se hubiera practicado respecto a la referida resolución administrativa, en consecuencia, se tiene plenamente acreditado la vulneración al derecho a la defensa y al debido proceso, más cuando la referida Resolución Ejecutiva afirma de manera equivocada y contraria a los actuados administrativos remitidos por ésta, que la Resolución Administrativa N°023/2015 habría habilitado la interposición del recurso jerárquico, correspondiendo a la jurisdicción agroambiental en su labor de garante primario de los derechos fundamentales reconducir las actuaciones del ente administrativo sancionador a efectos de garantizar el debido proceso en su elemento derecho a la defensa, que según el FJ.II.3 de la presente resolución plenamente aplicable al caso en análisis, corresponderá la nulidad de obrados por la trascendencia que reviste una falta de notificación con una resolución que resuelve un actuado impugnativo que sirve de base para la emisión de una resolución final posterior, como ocurre en el caso concreto donde la autoridad administrativa jamás puso en conocimiento del administrado la Resolución Administrativa Nº 023/2015 de 20 de noviembre de 2015, advirtiéndose la vulneración del art. 33 de la Ley N° 2341 y en consecuencia la falta al principio de sometimiento pleno a la ley estipulada en el art. 4 de la misma norma.
IV.2 Respecto a la denuncia por vulneración de derechos ante la emisión de la Resolución Ejecutiva y el Auto Complementario emitido por el Alcalde Municipal de La Paz , se tiene que, en el caso de la Resolución Ejecutiva N° 010/2019 de 15 de enero, descrita en el punto II.5.2 , la misma encuentra fundamento normativo en la aplicación del RASIM que conforme el FJ.III.2 la Disposición Final Primera del del mismo, dispone textualmente: "Estando vigente la Ley 2028 de Municipalidades de 28 de octubre de 1999, que establece competencias del Gobierno Municipal en materia de desarrollo humano sostenible y siendo la actividad industrial manufacturera del ámbito local, corresponde procesar al Gobierno Municipal los instrumentos de regulación de alcance particular, además de realizar el seguimiento, inspección, y aplicar el régimen de sanciones del presente Reglamento" precepto normativo que dejó de estar vigencia desde la promulgación de la Ley N° 482 de 9 de enero de 2014 (Ley de Gobiernos Autónomos Municipales) que abrogó la Ley N° 2028 y que además en su Disposición Transitoria Cuarta establece: "La normativa legal Municipal dictada y promulgada con anterioridad a la presente Ley, se mantendrá vigente siempre y cuando no sea contraria a la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, y la presente Ley" de donde se tiene que la normativa ambiental municipal emitida con anterioridad a la Ley N° 482 y que se encuentre en vigencia, será aplicada en los límites y alcances competenciales previstos en los arts. 299.II.1 y 302.I.5 de la CPE, por lo que los Gobiernos Autónomos Municipales pueden establecer instrumentos de regulación de alcance particular, además de realizar el seguimiento, inspección y vigilancia conforme el RASIM, constituyéndose sólo en instancias técnicas ambientales, más no en autoridades ambientales competentes, conforme la previsión de la Disposición Transitoria Cuarta de Ley N° 482 y el D.S. N° 28592 que en su art. 2 reconoce como únicas autoridades ambientales competentes a la autoridad nacional y a la autoridad departamental, que actualmente vienen a ser: el nivel central del Estado y a los gobiernos autónomos departamentales, instancias que tienen reservadas las facultades para conocer, resolver e imponer sanciones administrativas, que en caso de interponerse los recursos jerárquicos correspondientes contra las resoluciones que absuelvan los recursos de revocatoria, los mismos serán de conocimiento del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas (antes Ministerio de Desarrollo Sostenible).
Es así que entre los antecedentes y fundamentos jurídicos que sustentan la referida Resolución Ejecutiva, se establece textualmente lo siguiente: "Que mediante Resolución Administrativa N°029/2015 de fecha 7 de mayo de 2015, la Dirección de Gestión Ambiental del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, dispuso en su Artículo Primero, multar a la Unidad Industrial "Monopol Ltda." , ubicada en la calle Covendo N°1, zona Villa Fátima de la ciudad de La Paz, por infracción al artículo 59 del Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM), otorgándole un plazo de diez días hábiles administrativos para presentar el último balance general que presentó ante el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) en dependencias de la Secretaría Municipal de Planificación para el Desarrollo, para efectos de realizar el pago correspondiente al tres por mil del total de su patrimonio o activo de conformidad a lo establecido en el Decreto Supremo N°28592 de 17 de enero de 2016 , bajo pena de suspensión de actividades. Asimismo, en su Artículo Segundo, dispuso conminar al representante legal de la referida Unidad Industrial, a cumplir lo señalado en el artículo 59 del RASIM, debiendo presentar su IAA hasta el 30 de mayo de cada año, con la información de cierre al 31 de diciembre del año anterior. Dicha Resolución fue notificada en legal forma en fecha 19 de mayo de 2015" (negrilla y subrayado incorporados) de donde se tiene que la autoridad ejecutiva municipal sin corregir el trámite procesal, conforme la normativa ambiental en vigor y el catálogo competencial constitucional, convalida un acto administrativo que asume la competencias de la autoridad ambiental competente llamada por ley, obrando de manera discrecional y transgrediendo la CPE, así como la normativa ambiental vigente al momento de la emisión de la Resolución Administrativa N° 29/2015.
Bajo tales condiciones normativas se advierte que el proceso administrativo sancionador tramitado por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz contra la unidad industrial denominada "Monopol Ltda.", iniciado el 5 de marzo de 2015 mediante resolución de inicio del proceso administrativo, no consideró la vigencia de la Ley N° 482 y tampoco el alcance del D.S. N° 28592 en el marco de la competencia concurrente prevista en el art. 299.II.1 de la CPE, por lo que al haber emitido la Resolución Administrativa N° 029/2015 de 7 de mayo de 2015, por la que se impone una multa a la referida unidad industrial bajo pena de suspensión de actividades, obró sin competencia, porque ante tal situación, la instancia Ambiental del Gobierno Municipal debió elevar informe circunstanciado aprobado ante la Autoridad Ambiental Competente para el inicio del proceso administrativo sancionador que correspondiere, más no actuar asumiendo una competencia reservada para la autoridad ambiental competente, por lo que el trámite administrativo sancionador se encuentra viciado de nulidad desde la emisión de la Resolución Administrativa N° 29/2015 de 7 de mayo de 2015 por el que se impone una sanción y multa, sin competencia ni fundamento constitucional o jurídico normativo que lo respalde.
Por otra parte, se advierte que la máxima autoridad ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, sin considerar las normas especiales que son aplicación preferente y la ausencia un régimen de supletoriedad específica, aplicó de manera directa la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, para tramitar y resolver el recurso jerárquico correspondiente, sin tomar en cuenta que el Reglamento de Gestión Ambiental del Municipio de La Paz aprobado y modificado mediante Ordenanzas Municipales G.M.L.P. Nros. 692/2008, 159/2009 y 152/2010, debió ser aplicado en consideración a la competencia concurrente prevista en el art. 299.II.1 y a la competencia exclusiva prevista en el art. 302.I.5 de la CPE, así como la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley N° 482, vigentes antes del inicio del proceso administrativo sancionador.
Finalmente, respecto a las denuncias por "falta de notificación de una resolución previa, falta de pronunciamiento sobre el silencio administrativo negativo planteado por MONOPOL Ltda. incongruencia interna, que se constituye en trasgresión al inc. c) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y conlleva vicio de nulidad" y la "violación al art. 4 inc. c) al no haber regido sus actos con sometimiento pleno a la ley" corresponde señalar que las mismas deben considerar lo expresado precedentemente, puesto que al haberse tramitado un proceso administrativo sin considerar las competencias concurrentes y exclusivas citadas, así como la normativa ambiental en vigor, resulta insustancial pronunciarse sobre aspectos procesales cuando se evidencian elementos sustanciales relativos a la falta de competencia para tramitar el proceso administrativo sancionador, motivo de análisis.
En consecuencia, se advierte que el trámite del proceso administrativo sancionador sustanciado por el Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, fue tramitado sin competencia y transgrediendo derechos fundamentales que hacen al debido proceso, conforme lo explicado precedentemente, así como el FJ.III.2 y el FJ.III.3 de la presente resolución, por lo que en aplicación del art. 122 de la CPE, que establece: "Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley" corresponde anular obrados hasta la emisión de Resolución Administrativa N° 29/2015 de 7 de mayo de 2015 descrita en el punto II.5.6 de la presente resolución, correspondiendo a este Tribunal, fallar en ese sentido.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en mérito a la potestad conferida por el art. 189-3 de la C.P.E., en concordancia con lo dispuesto por el art. 36-3) de la Ley N° 1715; FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fojas 157 a 169 de obrados, interpuesta por Sociedad de Responsabilidad Limitada MONOPOL Ltda. representada por Patricia Carolina Yarmila Reznicek Falkenstein y Cristian Roberto Reznicek Falkenstein contra el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en consecuencia, ANULA OBRADOS hasta Auto de Inicio de Proceso Administrativo Sancionador N° 011/2015 de 5 de marzo, debiendo la autoridad administrativa Municipal de La Paz, obrar conforme los fundamentos jurídicos del presente fallo garantizando el debido proceso y la seguridad jurídica.
Regístrese, notifíquese y cúmplase. -
Fdo.
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera