SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 41/2021

Expediente: Nº 3846/2020

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Silvana Anglarill Ortiz representada por Lucio Antelo Gutierrez
	Demandado: Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria
	Distrito: Santa Cruz
	Predio: "La Yuca"
	Fecha: 2 de septiembre de 2021
	Magistrada Relatora: María Tereza Garrón Yucra

La demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 28 a 33 y memorial de subsanación de fs. 38 y vta. de obrados, interpuesta por Silvana Anglarill Ortiz contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0522/2015 de 8 de abril de 2015, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), Polígono 154 correspondiente al predio denominado Tierra Fiscal "La Yuca", ubicado en el municipio San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, que en lo pertinente dispone la Ilegalidad de la Posesión de Silvana Anglarill Ortiz, respecto al predio denominado "La Yuca", en la superficie de 495.0502 ha; Auto de admisión de fs. 40 y vta. de obrados, los antecedentes del proceso; y todo cuanto convino ver.

I.ANTECEDENTES PROCESALES

I.1. Argumentos de la demanda.

Que, conforme al memorial de demanda y memorial de subsanación, la demandante refiere que la Resolución Administrativa RA-SS N° 0522/2015 de 8 de abril, dispuso declarar la ilegalidad de su posesión respecto del predio "La Yuca", en la superficie de 495.0502 ha, predio que se encuentra ubicado en el municipio San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, ello en virtud al art. 397 de la CPE, Disposición Final Primera de la Ley N° 1715 y arts. 310, 341.II.2 y 346 del D.S. N° 29215; en consecuencia, la referida Resolución declaró tierra fiscal al predio "La Yuca" para su respectiva inscripción en Derechos Reales a nombre del Instituto Nacional de Reforma Agraria.

Haciendo alusión a los alcances de lo determinado por los arts. 64 y 66 de la Ley N° 1715, modificada por Ley N° 3545 y a la facultad de este Tribunal para revisar si la tramitación del proceso administrativo de saneamiento fue cumplido de acuerdo a las formas establecidas por el D.S. N° 29215, en resguardo de los derechos y garantías de los administrados; en ese sentido, indica que expondrá los errores de fondo en los que incurrió el INRA en la Resolución impugnada - que a decir suyo - consisten en:

I.1.1. El ilegal Informe Técnico Legal DDSC-CO 1 - INF N° 2267/2014, que deja sin efecto documentos que cierran etapas; indica que el proceso de saneamiento tuvo origen en el Informe Técnico Legal DDSC-CO I - INF N° 2165/2013 de 10 de octubre, el cual sugiere reiniciar el plazo establecido en la Resolución Instructoria RES - ADM RA-SS N° 0563/2010 de 6 de julio de 2010 y en cuyo mérito se emite la RES. - ADM. RA SS N° 305/2013 de 11 de octubre de 2013, mediante la cual se inicia efectivamente el proceso de saneamiento de la propiedad denominada "La Yuca".

Argumenta que dentro del referido proceso se ejecutaron las etapas de campo, como la mensura, encuesta catastral, verificación de la Función Social, relevamiento de información en campo, todo de conformidad a lo establecido por el art. 296 del D.S. N° 29215, información que se encuentra plasmada en la Ficha Catastral, evidenciándose en esta, que el predio "La Yuca" se desprende del Título Ejecutorial N° 671896, expediente N° 25098 y Resolución Suprema N° 179466, por lo que concluye que el referido predio cuenta con antecedente agrario, cuyo titular inicial es Lucio Antelo Velasco, quien adquirió en 1976, el predio antes denominado "Candelaria" a través de un proceso de consolidación; al respecto la demandante aclara que es posible asignarle un nuevo denominativo a la propiedad y que de conformidad a lo establecido por el art. 88.III del Código Civil se debe considerar la conjunción de la posesión en virtud al contrato de compraventa de su predio que se desprende de otro con superficie mayor.

Señala que, en la Ficha de verificación de la FES - que a decir de la demandante - no resultaba necesaria, identificándose ganado bovino, pasto cultivado, infraestructura ganadera y área de la vivienda; propias de una pequeña propiedad ganadera, sostiene que dicha información guarda relación y armonía con el acta de conteo de ganado y el croquis de mejoras, refiriéndose al alcance dispuesto por el art. 41.I numeral 2 de la Ley N° 1715 y los arts. 164 y 165 del D.S. N° 29215.

Relaciona también la ficha de cálculo de la FES, la cual tampoco resultaba necesaria, no obstante, se determinó el cumplimiento de la Función Social en una superficie de 495.0502 ha, con actividad ganadera como pequeña propiedad.

Arguye que, toda la información generada en la etapa de campo fue considerada por el Informe en Conclusiones, conforme a lo determinado por el art. 303 del D.S. N° 29215 y en tal virtud dicho Informe concluyó y sugirió que de acuerdo a los datos obtenidos en gabinete y campo, la legalidad de la posesión y el cumplimiento de la Función Social del predio "La Yuca", a favor de Silvana Anglarill Ortiz, en la superficie de 500.0000 ha, clasificada como pequeña propiedad ganadera y en consecuencia se emita resolución administrativa de adjudicación y titulación en mérito a lo preceptuado por los arts. 66.I numeral 1, 67.II numeral 2 y 74 de la Ley N° 1715 y arts. 309, 341.II numeral 1 inc. b) y 343 del Reglamento Agrario.

Aduce que, por lo preceptuado en el art. 305 del D.S. N° 29215, el Informe de Cierre, se puso a conocimiento de los interesados, quienes manifestaron aceptación y conformidad con el resultado, habiéndose cerrado con ello la etapa del proceso administrativo de regularización del derecho propietario.

La demandante del proceso contencioso administrativo, relata que de manera muy extraña se emitió el Informe Técnico Legal DDSC - CO 1 INF N° 2267/2014 de 21 de noviembre de 2014, por el cual se deja sin efecto los resultados del Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, bajo el argumento de que las mejoras registradas son posteriores al 18 de octubre de 1996, que el registro de marca de ganado es emitido por la Policía Nacional y que dentro del polígono 154 no recae ningún expediente agrario que haya podido identificarse y menos sobre la superficie del predio "La Yuca", debido a la inexistencia de antecedentes o piezas procesales que permitan la reposición.

Sostiene que, mediante Informe DDSC-ARCH-INF. N° 998/2013 de 12 de noviembre, se estableció que: "DICHO EXPEDIENTE AGRARIO FISICAMENTE NO SE ENCUENTRA, en la Unidad de Archivo dependiente del Instituto Nacional de Reforma Agraria Santa Cruz". (cita textual), no resultando suficiente dicho informe para acreditar la inexistencia de un antecedente agrario, más aún ante la existencia de la base de datos en el INRA Nacional, pues se debió solicitar a la Unidad de Titulación y Archivos de dicha cartera de Estado, certificaciones, copias de los libros de registro o tomas de razón, la constancia del Título del predio "Candelaria" y al no haber procedido en tal sentido se ha lesionado el debido proceso.

Manifiesta que el INRA se encuentra en la obligación de considerar un antecedente agrario cuando exista constancia de su tramitación, debiendo considerarse además la fecha de la titulación a objeto del cómputo de la legalidad de la posesión, que para el caso de autos está dado desde 1976, es decir, la fecha de titulación del predio "Candelaria".

Adiciona que, mediante Informe DD-SC-CO-INF N° 3000/2013 de 1 de noviembre, se señaló la inexistencia de actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006, y 2011, no obstante, de manera contradictoria se hizo notar la mala calidad de la resolución de las imágenes para asumir dicha determinación.

Reitera lo indicado en relación a la existencia de un informe lesivo a sus intereses, el cual además resultaría ajeno al procedimiento administrativo de saneamiento establecido por la Ley N° 1715 y su Reglamento, puesto que dicho saneamiento finalizó con la emisión del Informe en Conclusiones y de Cierre, de acuerdo a lo preceptuado por el art. 295 del D.S. N° 29215; reconoce sin embargo que dicho proceso es susceptible del control de calidad, pudiendo retrotraerse etapas en ese sentido, no obstante una anulación debe darse a través de resolución o auto, para que se garantice al administrado el derecho de impugnación, que en el caso de autos y ante la publicidad de los referidos informes de conclusión y cierre - la demandante entiende - que el informe por el cual se retrotraen etapas es nulo de pleno derecho.

Reconoce también que las mejoras registradas tienen inicio el 2012, empero la propiedad cuenta con un antecedente agrario y en virtud a la conjunción de la posesión el cómputo debe retrotraerse al año 1976, año en el cual fue emitido el Título Ejecutorial N° 671896, relacionado a la propiedad "Candelaria", habiendo cambiado su denominación en el saneamiento a "La Yuca".

I.1.2. En relación al Informe que da cuenta de la inexistencia de antecedentes que recaigan sobre el predio, alega falsedad por cuanto en antecedentes no existe solicitud de reposición y que por otra parte el INRA debió promover de oficio dicha reposición, al respecto sostiene que este Tribunal obliga a considerar un antecedente agrario a fin de acreditar la legalidad de la posesión, que ante la constancia de su tramitación en medios magnéticos, libros de tomas de razón y otros, concluye que el Estado ya transfirió dicho predio a su titular inicial, razón por la que no pudiese persistir su vigencia sin pronunciamiento en resolución final de saneamiento, menos de bajarse su categoría a poseedora, dada la demostración en la carpeta de saneamiento de la tradición respecto del antecedente agrario; que de esta manera, con la emisión del Informe Técnico Legal DDSC - CO 1 INF N° 2267/2014 de 21 de noviembre de 2014, se conculca sus derechos constitucionales al debido proceso, seguridad jurídica y propiedad, consagrados en los arts. 56 y 115 de la CPE y 3.I de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y la no consideración de la jurisprudencia contenida en las Sentencias Agrarias Nacionales N° 005/2001 de 27 de julio y 46/2003 de 1 de diciembre, ambas emitidas por la Sala Segunda; en función a ello la demandante alega que se la debió considerar como subadquirente de acuerdo a la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 116/2019 de 25 de octubre.

I.1.3. En relación a la verificación de la Función Social, reitera lo manifestado respecto a que dicha verificación fue realizada en campo, no siendo posible desvirtuar aquello a través de un informe multitemporal que además resulta contradictorio, debiendo en todo caso basarse en lo dispuesto por el art. 2.IV de la Ley N° 1715, el cual resulta concordante con el art. 159 del D.S. N° 29215, criterio adoptado por la jurisprudencia de este Tribunal a través de la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 50/2011 de 27 de octubre.

Argumenta que su propiedad fue ilegalmente declarada tierra fiscal, debido a la información obtenida en campo, pues se acreditó el cumplimiento de la Función Social en la pequeña propiedad ganadera y no obstante haber sido notificada personalmente con los informes de conclusiones y cierre, haber manifestado su conformidad con el resultado parcial del saneamiento, de manera extraña mediante el Informe Técnico Legal DDSC - CO 1 INF N° 2267/2014 de 21 de noviembre de 2014, se invierten los resultados evacuados en campo.

Concluye manifestando que la ejecución del proceso de saneamiento del predio "La Yuca" se realizó con vicios groseros de nulidad que afectan al orden público y cuya inobservancia es atentatoria del orden jurídico y en función a ello solicita se declare probada la demanda contenciosa administrativa y nula la Resolución Administrativa RA-SS N° 0522/2015 de 8 de abril de 2015, anulando el proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta el Informe Técnico Legal DDSC - CO 1 INF N° 2267/2014 de 21 de noviembre de 2014 inclusive, manteniéndose válidos los informes en conclusiones y de cierre a objeto de que se ordene al INRA la emisión de una nueva resolución que consolide el predio en su favor y de manera íntegra.

I.2. Trámite Procesal.

I.2.1. Auto de Admisión.

Que, admitida la demanda contenciosa administrativa, mediante Auto de 11 de febrero de 2020, cursante a fs. 40 y vta. de obrados, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, se corre en traslado con la misma a la autoridad demandada.

I.2.2. Rebeldía.

Mediante Auto de 21 de septiembre de 2020, cursante a fs. 84 y vta. de obrados, este Tribunal determinó declarar rebelde al Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, conforme a los alcances establecidos en el art. 68 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a la materia por régimen de supletoriedad establecido en el art. 78 de la Ley N° 1715.

Asimismo, mediante decreto de 24 de septiembre de 2020, cursante a fs. 95 de obrados, se tuvo por apersonado en el presente proceso a Manuel Alejandro Machicao Orsi, en su calidad de Director Nacional a.i. del INRA, disponiéndose también la cesación de la declaratoria de rebeldía a objeto de que la autoridad demanda asuma defensa en el estado en que se encuentra el proceso, en arreglo de lo dispuesto por el art. 72 del Código de Procedimiento Civil.

I.2.3. Réplica y Dúplica.

No habiendo existido la contestación a la demanda en tiempo hábil, la tramitación del presente proceso, no mereció el ejercicio de los derechos a la réplica y por consecuencia a la dúplica.

I.2.4. Sorteo y suspensión de plazo.

Corresponde señalar que una vez sorteado el expediente 3846/2020, realizado el 20 de octubre de 2020, y conforme a los extremos expuestos en la demanda incoada, mediante Auto de 30 de octubre de 2020, cursante de fs. 107 a 108 de obrados, se dispuso que por Secretaría de Sala Primera se oficie al INRA nacional a objeto de que se informe a este Tribunal respecto al contenido del Informe DDSC-ARCH-INF. N° 998/2013 de 12 de noviembre, se adjunte plano de relevamiento de información en gabinete que identifique sobreposición del predio "Candelaria" respecto del predio "La Yuca" y además sean remitidos los antecedentes correspondientes de la propiedad actualmente denominada "Santa Ana y Candelaria", dada la denuncia realizada por la demandante.

Cabe también destacar que, mediante Auto de 12 de enero de 2021 cursante de fs. 116 y vta. de obrados, debido a la recomposición de Salas de este Tribunal y conforme a lo estipulado por los arts. 115 y 180 de la CPE; arts. 3, 4, 5 y 17 de la Ley N° 025, se dejó sin efecto el sorteo antes descrito, disponiéndose la realización de uno nuevo.

Una vez cumplida la remisión de la información solicitada, la cual fue puesta a conocimiento de contrario, conforme se advierte del decreto de 1 de marzo de 2021 cursante a fs. 132 y diligencia de fs. 133 de obrados, dado el estado de tramitación de la causa, se procedió a la realización de un nuevo sorteo el 15 de junio de 2021, mismo que se encuentra cursante a fs. 139 de obrados.

Mediante Auto de 16 de julio de 2021, cursante de fs. 140 y vta. de obrados, se dispuso la suspensión del plazo para dictar sentencia en la presente causa, para que a través del Departamento Técnico Especializado de este Tribunal se eleve informe con los datos pertinentes y gráficos correspondientes sobre la existencia o no de sobreposición del predio "La Yuca" con relación al predio "Candelaria"; sea especificando la relación de superficies y porcentajes de sobreposición si existiese o en su defecto su desplazamiento.

Habiéndose procedido a la evacuación del Informe Técnico TA - DTE N° 028/2021 de 9 de agosto, el cual cursa de fs. 143 a 146 de obrados, mismo que fue puesto a conocimiento de todos los sujetos procesales intervinientes en el presente proceso conforme es posible advertir de los asientos de notificación correspondientes cursantes a fs. 149 de obrados.

Mediante Auto de 20 de agosto de 2021, cursante de fs. 155 de obrados, se dispuso el reinicio de plazo para dictar la presente resolución.

I.3. Actos procesales relevantes en sede administrativa (carpeta de saneamiento correspondiente al predio "La Yuca").

I.3.1. La Ficha Catastral cursante de fs. 40 a 41 de la carpeta de saneamiento; en cuyo acápite VIII Tradición con base en Trámite Agrario, se establece que: el 16 de julio de 1994 el referido predio tenía como titular a María Ernestina Vda. de Antelo y otros, con origen de la mutación en herencia, el 25 de mayo de 2010 la titularidad está dada por Mario Alberto Antelo Chávez y otros, también con origen de la mutación en herencia, el 23 de abril de 2012 la titularidad correspondería a la ahora demandante, con origen de la mutación en transferencia; y como primer registro se tiene el asiento de titularidad a nombre de Lucio Antelo Velasco con origen de la mutación en consolidación.

I.3.2. El formulario de verificación FES de campo, cursante de fs. 42 a 44 de la carpeta de saneamiento, por el que se evidencia la existencia de 17 cabezas de ganado bovino, 1.2000 ha de pasto cultivado, 1 casa de 90 m2, corrales con extensión de 400 m2 y 1 pozo perforado, información conteste al formulario de registro de mejoras cursante de fs. 46 a 47 de antecedentes.

I.3.3. A fs. 87 cursa Informe DDSC-ARCH-INF. N° 998/2013 de 12 de noviembre, evacuado por el Técnico II Jurídico INRA-SCZ, por el que se da cuenta que el expediente agrario 25098, correspondiente al predio "Candelaria", cuyo beneficiario consigna a Lucio Antelo Velasco: "DICHO EXPEDIENTE AGRARIO FISICAMENTE NO SE ENCUENTRA, en la Unidad de Archivo dependiente del Instituto Nacional de Reforma Agraria Santa Cruz".

I.3.4. A fs. 88 cursa Informe DDSC-CO-I-INF. N° 2338/2013 de 14 de noviembre, evacuado por el Técnico III (CO) INRA-SCZ, por el que se da cuenta que "NO se sobrepone a ningún expediente agrario al polígono N° 154" (sic.), identificándose dentro mencionado polígono a los predios "La Esperanza", "El Pozo", "La Yuca", "El Cuchi", "El Tajibo", "El Curichi", "San Jorge", "La Caña" y "Tierra Fiscal".

I.3.5. De fs. 93 a 96 cursa Informe Técnico DD-SC-CO-I-INF N° 3000/2013 de 1 de noviembre, cuya referencia es "Análisis Multitemporal al predio LA YUCA", por el que se observa la inexistencia de actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006 y 2011; asimismo se hace notar la mala calidad de la resolución de las imágenes a efectos de definir la existencia o no de actividad antrópica.

I.3.6. De fs. 97 a 100 de los antecedentes, cursa el Informe en Conclusiones de 24 de octubre de 2013, el cual en el punto 3.2 Variables Legales, se refiere a los alcances de los Informes DDSC-ARCH-INF. N° 998/2013 de 12 de noviembre y DD-SC-CO-INF N° 3000/2013 de 1 de diciembre, relacionándolos a los alcances establecidos mediante la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 50/2011 de 27 de octubre.

I.3.7. De fs. 116 a 121 de los antecedentes, cursa el Informe Técnico Legal DDSC - CO 1 INF. N° 2267/2014 de 21 de noviembre de 2014, que a su vez refiere al Informe DDSC-CO-I-INF. N° 2338/2013 de 14 de noviembre, por el cual se estable en lo pertinente y sustancial que las mejoras identificadas en campo son posteriores al 18 de octubre de 1996; por otro lado se establece que existe contradicción entre la declaración jurada de posesión pacífica del predio y lo determinado por el Informe DD-SC-CO-INF N° 3000/2013 de 1 de noviembre, por el que se observa la inexistencia de actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006 y 2011; que dentro del polígono 154 no recae ningún expediente agrario que haya podido identificarse y menos sobre la superficie del predio "La Yuca", debido a la inexistencia de antecedentes o piezas procesales que permitan la reposición.

I.3.8. De fs. 161 a 164 de antecedentes, cursa la Resolución Administrativa RA-SS N° 0522/2015 de 8 de abril de 2015, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), Polígono 154 correspondiente al predio denominado Tierra Fiscal "La Yuca", ubicado en el municipio San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, que en lo pertinente dispone la Ilegalidad de la Posesión de Silvana Anglarill Ortiz, respecto al predio denominado "La Yuca", en la superficie de 495.0502 ha.

I.4. Actos procesales relevantes en sede administrativa (carpeta de saneamiento correspondiente al predio "Santa Ana" y "Candelaria").

I.4.1. De fs. 274 a 277 de dicha carpeta predial, cursa Informe Legal DGAT-UATF-AAHH-INF N° 28/2021 de 12 de enero de 2021, que en lo relevante establece que: "Revisado los antecedentes físicos de la Tierra Fiscal (Santa Ana y Candelaria), no cursa el Relevamiento de Información en Gabinete, respecto al antecedente agrario N° 25098 - CANDELARIA".

I.4.2. De fs. 299 a 300 de dicha carpeta predial, cursa Informe Legal DDSC-ARCH-INF. N° 294/2020 de 3 de diciembre de 2020, que en el acápite correspondiente a análisis y conclusión establece lo siguiente: "La suscrito funcionario de la Unidad de Archivo del INRA Departamental SCZ., informa: Efectuado el seguimiento con los datos proporcionados en la presente solicitud se realizó la búsqueda y verificación en el Sistema Integrado de Saneamiento y Titulación (SIST), en el Sistema de Mantenimiento y Administración de Tierras (SIMAT), registro en base de datos, los libros de préstamo y la base de datos de carpetas que ingresaron en la Unidad de Archivo se tiene que: en cuanto al punto 1) se informa lo siguiente: se ubica el Informe DDSC-ARCH-INF N° 998/2013, revisado el mismo detalla lo siguiente: El expediente agrario que se detalla a continuación: [CANDELARIA, 25098, LUCIO ANTELO VELASCO] DICHO EXPEDIENTE AGRARIO FISICAMENTE, no cuenta con ubicación en original en el Área de Archivo dependiente del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) Departamental Santa Cruz., En cuanto al punto 2) se sugiere remitir a la unidad correspondiente de saneamiento" (cita textual).

I.5. Antecedentes procesales relevantes.

Que conforme se tiene relacionado en el punto I.2.4. de la presente sentencia, para la resolución de la presente causa fue preciso requerir información adicional a objeto de dilucidar los extremos expresados en la demanda; en ese sentido y en cumplimiento de lo dispuesto por este Tribunal se tiene:

I.5.1. De fs. 120 a 128 de obrados, cursa Informe Técnico DGST-JRLL-INF N° 27/2021 de 11 de febrero de 2021, que en su acápite de Conclusiones y Recomendaciones y en lo pertinente establece: "Se verifico Expediente N° 25098 no se sobrepone con el predio La Yuca (Tierra Fiscal), como se ve en el Plano de relevamiento referencial, Plano N° 1". (sic).

I.5.2. De fs. 143 a 146 de obrados, cursa Informe Técnico TA-DTE N° 028/2021 de 9 de agosto de 2021, emitido por el Departamento Técnico Especializado del Tribunal Agroambiental, que en su acápite Conclusivo establece: "El predio denominado "LA YUCA" (TIERRA FISCAL) del Proceso de Saneamiento de Oficio, polígono 154, no se encuentra sobrepuesto al plano del expediente agrario N° 25098 "Candelaria" titular inicial Lucio Antelo Velasco, encontrándose aproximadamente a 4.5 kilómetros al Este de la ubicación del plano del expediente agrario" (cita textual).

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

A objeto de absolver las denuncias realizadas en la demanda contenciosa administrativa, es preciso determinar los problemas jurídicos a desarrollarse en la presente resolución; en tal sentido, este Tribunal ingresará a la consideración de los siguientes temas: 1. La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo; 2. La finalidad y alcance del proceso de saneamiento; y 3. El análisis del caso concreto.

F.J.II.1. La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo

Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que se tramita en la vía ordinaria de puro derecho, es decir que la controversia se circunscribe a la aplicación o interpretación de la ley, respecto a hechos que son reconocidos por las partes en litigio y tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

En éste entendido, se debe establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, para su validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a las normas reglamentarias que rigen dicho proceso administrativo, mismo que contempla las diferentes etapas secuenciales.

F.J.II.2. La finalidad y alcance del proceso de saneamiento

De conformidad a lo establecido por el art. 64 y siguientes de la L. N° 1715, se establece que el saneamiento de la propiedad agraria es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte y, entre sus finalidades establecidas en el art. 66 de la citada Ley, estatuye: a) la titulación de las tierras que se encuentren cumplimiento la función económica social o función social definidas en el art. 2 de esta ley, que señala: entre otros aspectos la Función Económico - Social en materia agraria, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, asimismo el parágrafo IV) puntualiza que la Función Social o la Función Económica Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso.

F.J.II.3. Análisis del caso concreto

La demandante en el presente proceso contencioso administrativo, acusa: 1) Que, mediante Informe Técnico Legal DDSC-CO 1 - INF N° 2267/2014, se modificaron ilegalmente los resultados del Informe en Conclusiones y de Cierre y lo efectivamente verificado en campo; 2) Que, el INRA cuenta con información respecto de sus antecedentes agrarios, los cuales se encuentran dentro del expediente N° 25098, razón por la que habría omitido pronunciamiento al respecto, extremo que originó su consideración de poseedora ilegal, y; 3) Que, la supuesta ilegalidad de su posesión fue determinada por imágenes satelitales, desvirtuando lo verificado en campo y el resultado del Informe en Conclusiones, conculcándose así el art. 159 del D.S. N° 29215.

Es en ese contexto, corresponde a esta máxima instancia jurisdiccional especializada dilucidar la problemática del caso sub lite; para ello y cumpliendo con los cánones de fundamentación y motivación adecuados, se considerará de manera integral todos los componentes del trabajo agrario a efectos de demostrar si la decisión asumida por el INRA fue realizada conforme a los alcances descritos en el punto FJ.II.2 de la presente resolución:

FJ.II.3.1.- Que, mediante Informe Técnico Legal DDSC-CO 1 - INF N° 2267/2014, se modificó ilegalmente los resultados del Informe en Conclusiones y de Cierre y lo efectivamente verificado en campo; de la revisión de antecedentes del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), Polígono 154 correspondiente al predio denominado Tierra Fiscal "La Yuca", ubicado en el municipio San Miguel de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, que en lo pertinente dispuso la ilegalidad de la posesión de Silvana Anglarill Ortiz - ahora demandante - respecto al predio denominado "La Yuca", en la superficie de 495.0502 ha, se tiene que el mismo fue objeto de regularización y perfeccionamiento de derecho propietario conforme a los alcances de la normativa anotada en el FJ.II.2. de la presente resolución, debiendo en la ejecución de dicho proceso incluir elementos complementarios que permitan determinar si dichos expedientes corresponden o no al área sujeta a saneamiento a objeto de determinar la situación jurídica de los mismos.

Ahora bien, en ese contexto corresponde determinar en el caso de autos y de acuerdo a lo precisado en los puntos I.3.7. vinculado al I.3.5. de la presente resolución, que el origen del Informe Técnico Legal DDSC-CO 1 - INF N° 2267/2014, fue resultado del control de calidad interno efectuado por la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, de acuerdo a lo establecido por los arts. 266 y 267 del D.S. N° 29215, norma reglamentaria por la cual se otorga a la entidad ejecutora del saneamiento la potestad de efectuar el denominado Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento respecto de errores y observaciones que hubiesen podido producirse en dicho proceso.

En ese mismo sentido, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 31/2021 de 9 de julio, que a su vez cita la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 02/2021 de 19 de febrero, que en lo sustancial establece: "Del art. 266 antes citado, se puede inferir que la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) tiene la facultad potestativa de ejercer controles de calidad sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales, sin perjuicio de que en estas últimas ya se haya efectuado dicho trabajo, cuya finalidad estriba en la verificación del cumplimiento de la normativa procedimental en vigencia, así como efectuar supervisión y seguimiento de los procesos en curso y ante denuncias sobre irregularidades o actos fraudulentos, de oficio o a denuncia, disponer investigación sobre los hechos denunciados y que como resultado de este procedimiento, está facultado para disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables. Por su parte, el art. 267 modificado por D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018, establece que los errores u omisiones de forma técnicos o jurídicos identificados antes de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento pueden ser subsanados a través de un informe." (cita textual).

Ahora bien, es menester señalar que el merituado Informe concluyó en lo principal que las mejoras identificadas en campo son posteriores al 18 de octubre de 1996, que existe contradicción entre la declaración jurada de posesión pacífica del predio y lo determinado por el Informe DD-SC-CO-INF N° 3000/2013 de 1 de diciembre, por el que se observa la inexistencia de actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006, y 2011 y que dentro del polígono 154 no recae ningún expediente agrario que haya podido identificarse y menos sobre la superficie del predio "La Yuca", debido a la inexistencia de antecedentes o piezas procesales que permitan la reposición; en ese entendido, se tiene que el INRA departamental Santa Cruz, cumplió con lo dispuesto por el art. 266 del Decreto Reglamentario N° 29215, (norma vigente en su momento y actualmente modificada por el art. 2 parágrafo III del D.S. N° 4494 de 21 de abril de 2021); y principalmente por lo estatuido por el art. 267 parágrafo I que establece: "A solicitud de parte o de oficio, los errores u omisiones de forma, técnicos o jurídicos, identificados antes de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento, podrán ser subsanados a través de un informe" (cita textual). De lo manifestado líneas arriba y considerando lo acusado por la demandante, cabe precisar que ante la evidente existencia de los errores identificados, se modificaron los resultados de los Informes en Conclusiones y de Cierre, precisamente porque el análisis, conclusiones y resultados consignados en dichos informes no reflejan la verdad histórica y material del predio sometido a saneamiento, puesto que como se precisó antes, las mejoras identificadas durante el Relevamiento de Información en Campo, fueron implementadas en la gestión 2012 (Formulario de Ubicación de Mejoras de fs. 47 de los antecedentes del saneamiento), es decir, en forma posterior al 18 de octubre de 1996; asimismo, sobre el área del predio en saneamiento "La Yuca", no se sobrepone el expediente agrario N° 25098, razón por la que no se tuvo por acreditada la tradición del predio con base al indicado antecedente agrario, al cual se suma el estudio multitemporal de imágenes, por el cual no se evidencia actividad antrópica alguna en el año 1996 hasta el 2011 inclusive; razones por las que este Tribunal concluye que el INRA actuó conforme a las normas establecidas al efecto.

FJ.II.3.2. Que, el INRA cuenta con información respecto de sus antecedentes agrarios, los cuales se encuentran dentro del expediente N° 25098, razón por la que habría omitido pronunciamiento al respecto, extremo que originó su consideración de poseedora ilegal; al respecto es menester precisar que conforme a la documental descrita e individualizada en los puntos I.3.3., I.3.4., I.4.1., I.4.2., I.5.1. y I.5.2. de la presente resolución, consistentes en el Informe DDSC-ARCH-INF. N° 998/2013 de 12 de noviembre, Informe DDSC-CO-I-INF. N° 2338/2013 de 14 de noviembre (ambos emitidos dentro del saneamiento ejecutado respecto del predio Tierra Fiscal "La Yuca"); el Informe Legal DGAT-UATF-AAHH-INF N° 28/2021 de 12 de enero de 2021 e Informe Legal DDSC-ARCH-INF. N° 294/2020 de 3 de diciembre de 2020 (ambos emitidos dentro del saneamiento respecto del predio denominado "Santa Ana y Candelaria") y los Informes Técnicos DGST-JRLL-INF N° 27/2021 de 11 de febrero de 2021 y TA-DTE N° 028/2021 de 9 de agosto de 2021 (evacuados en la tramitación de la presente causa y a objeto de proceder con la averiguación histórica de los hechos) se requirió información adicional para contrastarla con las denuncias formuladas en la demanda, siendo todas ellas contestes en el mismo sentido, es decir, que el expediente agrario 25098, correspondiente al predio "Santa Ana y Candelaria", no se encuentra físicamente en la Unidad de Archivo del INRA Santa Cruz, consecuentemente, tampoco se identificó sobreposición con los expedientes agrarios identificados dentro del polígono 154, siendo posible inferir para este Tribunal que tampoco concurre sobreposición con el predio denominado Tierra Fiscal "La Yuca"; en ese orden de análisis se emitieron los referidos informes técnico legales citados precedentemente, concluyéndose que existe un desplazamiento de 4.5 kilómetros entre los referidos predios, vale decir que el predio del expediente agrario 25098 se encuentra distante a 4.5 kilómetros del predio "La Yuca" en saneamiento.

En el entendido del desplazamiento verificado, con los datos técnicos establecidos en el área de saneamiento del predio en estudio, los considerados como antecedentes por la ahora demandante y el correspondiente contraste entre ellos, que arrojan como resultado la inexistencia de sobreposición entre los mismos; que según Silvana Anglarill Ortiz respaldarían su calidad de subadquierente, en el caso de autos, se evidencia que el predio "Santa Ana y Candelaria" no se sobrepone al predio Tierra Fiscal "La Yuca", razón por la que efectivamente correspondía su consideración como poseedora, pues en saneamiento no acreditó la tradición del derecho propietario respecto del predio "La Yuca", encontrándose la entidad administrativa obligada a valorar en el marco de las normas que regulan la posesión de predios agrarios la situación de la ahora demandante, por lo que la posesión del área mensurada debe ser acreditada con relación a los alcances dispuestos en el art. 309 del D.S. N° 29215, debiéndose valorar la misma desde el punto de vista de legalidad de la posesión determinante en el saneamiento para establecer una posesión pacífica y continua anterior a la vigencia de la L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996, así pues se pudo establecer en saneamiento mediante Informe DD-SC-CO-INF N° 3000/2013 de 1 de diciembre, la inexistencia de actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006, y 2011 (punto I.3.5. de la presente resolución), extremo que además es expresamente reconocido por Silvana Anglarill Ortiz, no resultando por tanto evidente que la entidad ejecutora del saneamiento haya omitido pronunciamiento al respecto.

Es menester aclarar también que la jurisprudencia glosada y citada por la demandante en su memorial de demanda, no resulta vinculante al caso de autos, puesto que para que opere la condición de vinculatoriedad debe existir de forma imprescindible analogía fáctica, aspecto que en la contrastación no se presenta, en virtud al desplazamiento del supuesto antecedente del derecho propietario de la demandante, así pues se tiene que : a) respecto a la Sentencia Agraria Nacional S2a N° 005/2001, la parte actora presentó documento privado de transferencia, testimonio de poder y testimonio de sentencia que acreditaron la dotación del predio, en cambio en el caso de autos, la parte actora pretende una reposición de oficio por parte del INRA, sin considerar que el supuesto antecedente de su derecho, basado en el expediente "Santa Ana y Candelaria" se encuentra desplazado respecto del predio Tierra Fiscal "La Yuca"; b) en relación a la Sentencia Agraria Nacional S2a N° 46/03, además de haberse declarado improbada la demanda, la problemática jurídica dilucidada se encuentra relacionada a la actividad forestal y de recolección de castaña, que en nada se relaciona con el caso de autos; c) La Sentencia Agraria Nacional S1a N° 50/2011, en su ratio decidendi considera que el análisis multitemporal por el cual se estableció la inexistencia de actividad antrópica, no puede sobreponerse a lo efectivamente verificado en campo, que tomó en cuenta además, la carencia de Ficha Catastral, el incumplimiento por parte del INRA de lo dispuesto en el art. 350.I inc. b) del D.S. N° 29215, además de otras irregularidades relacionadas a la sustanciación de un procedimiento de identificación de tierras fiscales, conclusión a la que se arribó en función a una valoración integral por la que se determinó otorgar la razón al demandante; cosa diferente del caso de autos, en el que también se efectúa el análisis integral, empero, se considera que la verificación efectiva en campo fue realizada en aplicación de lo dispuesto por el art. 159 del D.S. N° 29215, identificándose que las mejoras introducidas datan recién del año 2012; se suma a ello el hecho de que el expediente agrario por el cual se pretende demostrar tradición, se encuentra desplazado, teniéndose en ese sentido demostrada la disanalogía fáctica de la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 50/2011 con el caso de autos, consecuentemente la jurisprudencia contenida en dicha resolución no resulta vinculante a la presente causa; asimismo, de manera conteste a tal razonamiento, la documental individualizada en los puntos I.3.5. y I.3.6. de la presente resolución refrenda lo asumido en sede administrativa, precisamente por el desplazamiento del supuesto antecedente que obliga a considerarla a la ahora demandante como poseedora y ante el reconocimiento de esta de que efectivamente sólo desarrolló actividad en el predio a partir del año 2012, conforme ya se tiene ampliamente desarrollado en el fundamento jurídico precedente; finalmente d) La Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 116/2019 se ha pronunciado respecto de dos problemáticas: 1. La obligatoriedad del INRA de fundamentar y motivar respecto a la reposición del expediente y 2. La falta de fundamentación de la resolución impugnada; en el caso de examen, a través del Informe DDSC-CO-I-INF. N° 2338/2013 de 14 de noviembre, la entidad ejecutora del saneamiento estableció que las mejoras identificadas en campo son posteriores al 18 de octubre de 1996, aspecto considerado por el Formulario de Ubicación de mejoras de fs. 47 de los antecedentes del saneamiento, que existe contradicción entre la declaración jurada de posesión pacífica del predio y lo determinado por el Informe DD-SC-CO-INF N° 3000/2013 de 1 de diciembre, por el que se observa la inexistencia de actividad antrópica en los años 1996, 2003, 2006 y 2011; que dentro del polígono 154 no recae ningún expediente agrario que haya podido identificarse y menos sobre la superficie del predio "La Yuca", debido a la inexistencia de antecedentes o piezas procesales que permitan la reposición, es decir que si existió un pronunciamiento expreso al respecto por parte del INRA.

FJ.II.3.3. Que, la supuesta ilegalidad de su posesión fue determinada por imágenes satelitales, desvirtuando lo verificado en campo y el resultado del Informe en Conclusiones, conculcándose así el art. 159 del D.S. N° 29215; es menester precisar que el art. 159 del D.S. N° 29215, establece: "El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico - social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria."; en ese marco de entendimiento legal el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad.

Conforme ya se tiene anotado precedentemente, estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo; al respecto es necesario señalar que, el INRA recabó los datos obtenidos en el Relevamiento de Información de Campo y utilizó como herramienta complementaria las imágenes satelitales, y en función a ello estableció que Silvana Anglarill Ortiz se constituye en poseedora ilegal del predio denominado "La Yuca"; primero poseedora por el desplazamiento del antecedente y segundo, ilegal, porque las mejoras registradas todas datan del año 2012 (fs. 47 de antecedentes), es decir, se concluyó que no había actividad antrópica en el lugar, conforme a la previsión contenida en el art. 159 del D.S. N° 29215, razón por la que se puede afirmar que no existe vulneración del indicado precepto normativo.

Por otro lado, si bien la parte actora refiere que no podía haberse considerado el Informe Técnico DD-SC-CO-I-INF. 3000/2013, de análisis multitemporal de imágenes del predio "La Yuca" para determinar la inexistencia de actividad antrópica anterior a 1996, por cuanto en el mismo informe se habría establecido la mala calidad de resolución de las imágenes estudiadas que no permitiría definir si existe o no actividad antrópica; empero ha de comprenderse que no resulta suficiente a los efectos de declarar la nulidad de la resolución recurrida, efectuar los reclamos sin explicar en forma idónea cómo es que los aspectos reclamados causarían menoscabo en sus derechos, que en el caso de autos, se reclama lo antes indicado, pero no se acredita bajo elementos probatorios irrefutables actividad humana alguna que haya podido efectuarse en 1996 y que no podía verificarse a través de las imágenes estudiadas, justamente por la falta de resolución de las mismas, por lo que el reclamo sobre el particular resulta irrelevante a los efectos de determinar la nulidad de la resolución confutada a través de la presente demanda; así también lo ha entendido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0146/2016-S3 de 28 de enero, que recogiendo el discernimiento de otras anteriores, con relación a la procedencia de la declaración de nulidad ha entendido que para determinar la misma deben concurrir ciertos principios como el de trascendencia , estableciendo: " ... c) Principio de trascendencia, este presupuesto nos indica que no puede admitirse el pronunciamiento de la nulidad por la nulidad misma o para satisfacer pruritos formales, como señala Couture (op. cit. p. 390), esto significa que quien solicita nulidad debe probar que la misma le ocasionó perjuicio cierto e irreparable , que solo puede subsanarse mediante la declaración de nulidad, es decir demostrar cuál es el agravio que le causa el acto irregularmente cumplido y si éste es cierto e irreparable ". (negrillas agregadas).

Es menester precisar, que a documental relacionada a fs. 53 de antecedentes, presentada en saneamiento por el representante de la ahora demandante no fue desconocida por el INRA, mas bien ante la imposibilidad de su ubicación respecto de un antecedente que se sobreponga al predio denominado Tierra Fiscal "La Yuca", la consideración de Silvana Anglarill Ortiz no podía ser dada como subadquirente.

De lo relacionado precedentemente se tiene que, la decisión asumida por el INRA, en la Resolución Administrativa RA-SS N° 522/2015 de 8 de abril, fue producto del análisis, consideración y valoración razonable y objetiva de la prueba producida y aportada en el desarrollo del proceso de saneamiento en relación al predio Tierra Fiscal "La Yuca"; correspondiendo en tal circunstancia a éste Tribunal fallar en ese sentido.

POR TANTO

La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por el art. 189-3 de la C.P.E. FALLA declarando: IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa interpuesta por Silvana Anglarill Ortiz mediante memorial cursante de fs. 28 a 33 y memorial de subsanación cursante de fs. 38 y vta. de obrados contra el Instituto Nacional de Reforma Agraria; en consecuencia, se mantiene firme, subsistente e incólume la Resolución Administrativa RA-SS N° 0522/2015 de 8 de abril de 2015.

Notificadas que sean las partes con el presente fallo, devuélvase los antecedentes correspondientes a los predios Tierra Fiscal "La Yuca" y "Santa Ana y Candelaria" al Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital.

Providenciando al memorial de fs. 158 de obrados:

Téngase por apersonado en el presente proceso al abogado Edgar Jaime Heredia Yañez en representación de Silvana Anglarill Ortiz.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera

Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera