SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 033/2014
Expediente: Nº 681-DCA-2013
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Diócesis de San Ignacio de Velasco, representada por César Martínez Justiniano | |
Demandado: Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria | |
Distrito: Santa Cruz | |
Fecha: Sucre, 7 de agosto de 2014 | |
Magistrado Relator: Bernardo Huarachi Tola |
VISTOS.- La demanda contenciosa administrativa, subsanación, auto de admisión, citación, contestación, replica, dúplica, demás antecedentes del proceso; y:
CONSIDERANDO I: Que, por memorial de demanda saliente de fs. 57 a 66 y subsanación de fs. 79 y vta., de obrados, acompañando Poder Especial Notariado Nº 357/2013, comparece ante este Tribunal, César Martínez Justiniano, en representación legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco e interpone demanda contenciosa administrativa, impugnando la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 006/2013 de 29 de julio de 2013, pronunciada dentro del procedimiento administrativo de Reversión, sustanciado en el predio denominado "San Miguelito", ubicado en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, refiriendo y argumentado lo siguiente:
Que, el predio "San Miguelito" fue sometido a proceso de saneamiento bajo la modalidad de Saneamiento Simple, concluyendo el mismo con el pronunciamiento de la Resolución Suprema 225700 de 9 de diciembre de 2005 y en consecuencia la emisión del Titulo Ejecutorial N° MPA-NAL-001114 de 8 de febrero de 2010, consolidándose la superficie de 4722.7261 ha., a favor de la Diócesis de San Ignacio de Velasco.
Que, en fecha 29 de julio de 2013, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, emite Resolución Administrativa de Reversión, disponiendo declarar la reversión parcial del predio denominado "San Miguelito", en la superficie de 596.0520 ha., y al haberse evidenciado el cumplimiento parcial de la Función Económica Social, reconoce la superficie de 4126.6741 has. Aludiéndose como causa de reversión, la presentación de la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-435/2011 de 24 de mayo de 2011, que declara responsabilidad por la contravención Forestal de Desmonte Ilegal en una superficie de 596.0520 ha., dentro de la propiedad denominada "San Miguelito", imponiéndose la sanción obligatoria de pagar la cantidad de Bs. 384141,06, a más de la implementación de cortinas rompevientos en las 318,894 has., en áreas de bosque medio bajo, para prevenir la erosión eólica del suelo. Sanción que indica el apoderado, ha sido cancelada en su totalidad por sus representados, hecho corroborado por la documentación remitida por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra.
Que, es incongruente que el Instituto Nacional de Reforma Agraria arrogándose competencias que le corresponden a otra institución, en franca oposición al principio non in bis idem, pretende sancionar el desmonte ilegal, con la reversión del área sin que esta sanción, esté contemplada en la normativa en vigencia, persiguiendo condenar por segunda vez a sus representados por un mismo hecho con una ilegal reversión, en total desconocimiento de la normativa que regula la valoración del cumplimiento de la Función Económica Social, sin considerar que este es un concepto integral, definido tanto en la ley 1715 como en su reglamento, siendo la resultante de la sumatoria de varios factores; que en actividades ganaderas contempla la carga animal, reconociéndose por cada cabeza de ganado mayor cinco hectáreas, mas las áreas con pasto cultivado con sistemas silvopastoriles e infraestructura, que determinan un 100% de cumplimiento de la FES en el predio, restándole a este, un área en el que se determino como desmonte ilegal.
Que, el INRA al disponer además en la Resolución impugnada, la remisión de copia de la indicada resolución, mas antecedentes al Ministerio de Trabajo, en apego al art. 157.IV del Reglamento de las Leyes 1715 y 3545, desconoce las pruebas presentadas durante la audiencia de producción de Prueba y Verificación de la FES, en el predio "San Miguelito", quitándole su valor probatorio con una interpretación fuera de toda lógica respecto a lo dispuesto en el art. 1311 del Cod. Civ., dado que en este caso, las entidades emisoras de los documentos referidos no han desconocido de ninguna manera los mismos, violentando de esta manera los derechos de sus representandos.
Finalmente, manifiesta el representante legal que el INRA al definir en la Resolución impugnada derechos en contraposición con la información recogida y verificada en las actividades de Audiencia de Producción de Prueba y Verificación de la Función Económico Social, se arroga competencias que no le corresponden, inobservan las normas en actual vigencia, violenta los principios de verdad material y de buena fe.
Consecuentemente peticiona que previos los trámites de ley, sea resuelta declarando probada la demanda y nula la Resolución impugnada, debiendo el INRA realizar un proceso sin vicios administrativos y posteriormente una valoración de la FES, ajustada a la normativa.
CONSIDERANDO II: Que, observada la demanda y subsanada ésta, se admite la misma por Auto de fs. 81, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, citándose al demandado, Juanito Félix Tapia García en calidad de Director Nacional a.i. del I.N.R.A.
CONSIDERANDO III: Que, de fs. 130 a 137 vta., Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del I.N.R.A., acompañando fotocopia legalizada de la Resolución Suprema N° 06451, se apersona y contesta la demanda negativamente bajo los siguientes fundamentos de orden legal:
Respecto a la aseveración del apoderado que el desmonte ilegal no autorizado ya fue sancionado por la institución llamada por ley (Autoridad de Fiscalización y Control de Bosques y Tierra), habiendo sido cumplido cabalmente por la Diócesis de San Ignacio de Velasco, el demandado manifiesta que para efectuar actividades forestales se debe contar con el permiso de Desmonte (PDM), el cual debe ser emitido por la Autoridad de Fiscalización y Control de Bosques y Tierra, hecho que no ocurrió sobre el predio "San Miguelito", lo cual motivó la sustanciación de un proceso administrativo sancionador por parte de la ABT contra la Diócesis de San Ignacio de Velasco, por consiguiente no es evidente que se haya vulnerado derechos constitucionales, mas al contrario es la parte actora quien transgredió la normativa constitucional y agraria, atentando contra los bienes del Estado al haber procedido a un desmonte ilegal, violentando contra el uso sostenible de la tierra, tal cual se evidencia por la prueba presentada por la Diócesis y corroborada por la ABT, por consiguiente el INRA no puede considerar esta superficie como cumplimiento de la FES, al constatarse el uso no sostenible de la tierra sobre el predio denominado "San Miguelito", y que el hecho de haber cancelado la multa por el desmonte ilegal, no implica la legalización del mismo, por cuanto una cosa es la sanción administrativa materializada y otra la determinación del incumplimiento de la función económica social por la inobservancia e infracción a disposiciones forestales y agrarias. Manifiesta además, que el demandante olvida señalar que en la parte dispositiva tercera de la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS- 435/2011 de 24 de mayo de 2011, se dispone implementar cortinas rompevientos en las 318,894 has., desmontadas en áreas de bosque medio bajo, para prevenir la erosión eólica, del suelo, hecho que durante la inspección ocular efectuada sobre la propiedad no fue evidenciado, dado que desde la emisión de la Resolución Administrativa emitida por la ABT, a la verificación de la FES en el predio "San Miguelito", han transcurrido más de dos años sin haberse realizado tal accionar.
Respecto a la afirmación del apoderado que el cumplimiento de la FES se constituye en un concepto integral resultante de la sumatoria de varios factores, el demandado manifiesta que estos aspectos fueron plenamente considerados a momento de emitir el Informe Circunstanciado de Campo, reconociéndose el 90% de la superficie titulada inicialmente a favor de la Diócesis, procediendo a revertir tan solo un 10% que corresponde al área identificada con desmonte ilegal.
Sobre la arrogación del INRA de facultades que no le corresponden, el demandado manifiesta que en la audiencia de producción de prueba y verificación de la función económica social en el predio, no se presento ninguna documentación que pueda ser valorada respecto a la relación laboral del personal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, siendo posteriormente presentadas entre otras, fotocopia simple de planilla de sueldos correspondiente al mes de mayo de 2013, no habiéndose hecho llegar dicha documentación en original, toda vez que los personeros del INRA no tuvieron la posibilidad de confrontar las mismas con su original durante la verificación en campo, en previsión del art. 1311 del Cod. Civ., a mas de resaltar la mala fe por parte de los representantes de la Diócesis, puesto que desde la titulación del predio a la fecha de verificación transcurrieron más de tres años sin haber puesto en regla las relaciones laborales con sus trabajadores dependientes, aclarando que dicho aspecto no fue motivo por el que se revirtió una fracción del predio "San Miguelito".
En cuanto a que se haya infringido los principios de verdad material y de buena fe, el demandado manifiesta que la verdad material se la determino a momento de la verificación de la FES, sobre la propiedad "San Miguelito", por cuanto el INRA cumplió cabalmente las disposiciones legales vigentes sobre la materia. Consecuentemente peticiona se declare improbada la demanda contenciosa administrativa y se mantenga firme y subsistente la Resolución Administrativa RES-REV N° 006/2013 de 29 de julio de 2013, con expresa imposición de costas al demandante, remitiendo antecedentes del saneamiento del predio.
CONSIDERANDO IV: Que cumpliendo con el procedimiento previsto por el art. 354.II del Cod. Pdto. Civil, en aplicación supletoria por mandato del art. 78 de la Ley N° 1715, se dio lugar a la replica y dúplica, resultando de las mismas lo siguiente:
Que, de fs. 153 a 155 del expediente principal el representante legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco replica la contestación argumentando que la determinación de la legalidad o ilegalidad de un desmonte y la responsabilidad o exoneración del mismo es atribución de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, por lo que no corresponde al INRA ingresar en análisis sobre la materia. A más de desconocer o conocer parcialmente las disposiciones concernientes a la Ley de Apoyo a la Producción de Alimentos y Restitución de Bosques, respecto a los plazos para la suscripción al programa, puesto que solo considera lo dispuesto en la Ley N° 337 de 11 de enero de 2013 y su reglamentación D.S. N° 1578 de 7 de mayo de 2013, sin razonar que dichos plazos fueron modificados y ampliados a doce meses, mediante Ley N° 502 de 26 de febrero de 2014, lo que permitió que sus representados se acojan a los alcances de este programa, estando a la fecha en pleno tramite de suscripción.
Subsecuentemente de fs. 162 a 163 de obrados, el demandado presenta dúplica, ratificándose in extenso en su memorial de contestación, con las siguientes aclaraciones; que en cuanto al desmonte ilegal, es el demandante quien basa su fundamentación en la emisión de la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS 435/2011, que declara responsabilidad por la contravención Forestal de Desmonte Ilegal, la cual quedó plenamente ejecutoriada y que fue de cumplimiento obligatorio parcial, por cuanto el INRA parte de un hecho concreto que es la existencia de desmonte ilegal, el cual cuenta con Resolución Administrativa que declara responsabilidad por la contravención forestal de desmonte ilegal. Que es inaplicable la Ley N° 337, e imposible la suscripción al programa de producción de alimentos del predio denominado "San Miguelito", al margen de haber sido considerado su ampliación mediante la Ley N° 502, puesto que se debe partir de la premisa constitucional que "la Ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo...", por cuanto no existe relación en momentos y fechas entre la realización del procedimiento de Reversión y la normativa vigente al momento de inicio del mismo.
CONSIDERANDO V: Que, del análisis de los términos de la demanda, contestación, replica y dúplica, debidamente compulsados con los antecedentes que cursan en el expediente del proceso administrativo de reversión sustanciado en el predio denominado "San Miguelito", se tienen los siguientes hechos prominentes:
1.- Que, de los folios 22 a 37 del expediente administrativo se aprecia el Informe Técnico DGAT-USC-FS-FES-INF-TEC N° 033/2013, de 14 de mayo de 2013, referente al Análisis Multitemporal de los predios "San Miguelito, San Miguelito, Reyes, Fraternidad y El Cocal", coligiéndose en lo más sobresaliente en cuanto al predio "San Miguelito" de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, la determinación de sobreposiciones con Desmonte Ilegal.
2.- Que, de los folios 41 a 55 del expediente administrativo se aprecia el Informe Preliminar DGAT-USC-FS-FES-INF-PREL N° 002/2013, de 29 de mayo de 2013, relativo al análisis técnico legal de los predios "San Miguelito, San Miguelito, Reyes, Fraternidad y El Cocal", coligiéndose en lo más sobresaliente en cuanto al predio "San Miguelito" de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, la existencia de indicios de incumplimiento de la Función Económica Social, sugiriéndose en consecuencia se dé inicio al procedimiento de Reversión previa verificación de la FES.
3.- Que, de los folios 57 a 59 del expediente administrativo, consta el Auto de Inicio del Procedimiento Administrativo de Reversión, de 31 de mayo de 2013, en el que se dispone iniciar dicho procedimiento previa verificación de la Función Económica Social en los predios "San Miguelito, San Miguelito, Reyes, Fraternidad y El Cocal", disponiendo además lo establecido en el art. 188 del D.S. N° 29215.
4.- Que, de los folios 78 a 84 del expediente administrativo, constan el levantamiento de la Ficha Catastral y el Formulario de Verificación de FES de Campo del predio "San Miguelito", ambos de fecha 11 de junio de 2013, consignándose en lo más sobresaliente la clasificación de la propiedad como empresa ganadera con 841 cabezas de ganado y 75 cabezas de equino con marca de ganado "?" registrado en Agasiv, de los cuales 23 cabezas de ganado consignan otras marcas, a más de evidenciarse mejoras de infraestructura, 6 trabajadores asalariados y 4 eventuales.
5.- Que, de los folios 85 a 90 del expediente administrativo, consta el Acta de Audiencia de Producción de Prueba y Verificación de la Función Económica Social, instalada el 9 de junio de 2013 en el predio "San Miguelito", consignándose en lo más sobresaliente la exhibición de documentación original respecto al derecho propietario del predio y del ganado, y su presentación en fotocopia simple, a más del conteo de ganado, contabilizándose un total de 841 cabezas de ganado bovino entre hembras y machos y 75 cabezas de ganado equino con marca "?" de los cuales 23 cabezas de ganado bovino consignan otras marcas, y un total de 510 terneros de ganado bovino sin marca, con señal en la oreja izquierda, efectuándose posteriormente el levantamiento de mejoras e infraestructura, además de consignarse que la propiedad tiene un total de 6 trabajadores permanentes y 4 eventuales, no presentándose documentación al respecto, anunciándose la reserva del derecho a presentar documentación durante el proceso, culminándose la audiencia con la firma de los presentes el 11 de junio de 2013.
6.- Que, de los folios 91 a 180 del expediente administrativo, consta documentación presentada en pericias de campo, por el representante de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, figurando entre ellas, de fs. 171 a 177, Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS- 435/2011, de 24 de mayo de 2011, pronunciada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, coligiéndose en lo más prominente que resuelve declarar al representante de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, responsable de la Contravención Forestal de Desmonte Ilegal dentro de la propiedad denominada "San Miguelito" en una superficie de 596,052 has., sancionándole con la obligación de pagar un total de Bs. 384141,06, y la implementación de cortinas rompevientos en las 318,894 has., desmontadas en áreas de bosque medio bajo, para prevenir la erosión eólica del suelo. Constando también de fs. 178 a 180 documentación referente al pago de multa por desmonte ilegal, efectuado por el representante de la Diócesis de San Ignacio de Velasco.
7.- Que, de los folios 190 a 200 del expediente administrativo, consta memorial por el cual el apoderado legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, presenta documentación de reciente obtención, consistente en Certificado de Inscripción al Padrón Nacional de Contribuyentes, Planilla de Sueldos, Factura por compra de tractor agrícola MF 2924, Certificado de Registro de Propiedad de un camión marca Ford y una camioneta marca Toyota, Testimonio de Poder Especial N° 199/2013, todas en fotocopias simples, y dos Certificaciones, una de personería jurídica y otra de designación de representante legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, en fotocopias legalizadas.
8.- Que, de los folios 203 a 206 del expediente administrativo, se aprecia nota de respuesta y Comunicación Interna CID-DGMBT-1180-2013, de 8 y 2 julio de 2013 respectivamente, por las cuales la Autoridad de Fiscalización y Control de Bosques y Tierra, informa al Instituto Nacional de Reforma Agraria, que el predio "San Miguelito" de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, registra Expediente 049-2010 por la contravención de desmonte ilegal de 845,45 hectáreas al interior del predio, encontrándose a esa fecha el citado expediente en archivo de la ABT, a más de adjuntar documentación sobre los extremos informados.
9.- Que, en el folio 247 del expediente administrativo, consta la Ficha de Cálculo de Función Económica Social del predio "San Miguelito" de 30 de julio de 2013, en el que se establece que se identificó en el predio desmonte ilegal en una superficie de 596.0520 has., por cuanto dicho predio cumple con la FES en un 87,38% de la propiedad.
10.- Que, de los folios 248 a 268 del expediente administrativo, se aprecia el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF. CIRC. N° 001/2013 de 26 de julio de 2013, concluyéndose en lo más prominente la determinación del cumplimiento parcial de la Función Económica Social en el predio "San Miguelito", correspondiendo por tanto la emisión de Resolución Administrativa de Reversión parcial a favor del Estado en la superficie de 596,0520 has., reconociéndose la superficie de 4126.6741 has., a la Diócesis de San Ignacio de Velasco, sugiriéndose además la remisión de antecedentes al Ministerio de Trabajo a los fines del art. 157 del D.S. No. 29215.
11.- Que, de los folios 308 a 311 del expediente administrativo, se aprecia la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 006/2013 de 29 de julio de 2013, en el que se resuelve revertir parcialmente el predio denominado "San Miguelito" en la superficie de 596.0520 ha., y al haberse evidenciado el cumplimiento parcial de la Función Económica Social, se reconoce la superficie de 4126.6741 ha., a la Diócesis de San Ignacio de Velasco en observancia a los arts. 56 párrafo II y 401 párrafo I de la C.P.E., art. 2 parágrafo II de la Ley 1715; art. 2 parágrafos II, IV, VII, XI, arts., 28 y 29 de la Ley 3545 y arts. 175 y 197 inc. a) del D.S. N° 29215, a más de remitir copia de la resolución y antecedentes al Ministerio de Trabajo conforme establece el párrafo cuarto del art. 157 del Decreto Supremo N° 29215.
12.- Que, en el folio 316 del expediente administrativo, se aprecia nota de respuesta de 16 de agosto de 2013, por el cual el Director General de Manejo de Bosques y Tierra de la Autoridad de Fiscalización y Control de Bosques y Tierra, remite al Instituto Nacional de Reforma Agraria, Informe Técnico ABT-DGGTBT-486-2010 de 7 de junio de 2010, relativo a la identificación de áreas desmontadas en el predio San Miguelito, Informe Técnico TEC-UOBT-SIV-774-2010 de 9 de septiembre de 2010, referente a la inspección al supuesto desmonte ilegal del predio San Miguelito, Dictamen Técnico DT-UOBT-SIV-097-2011 de 6 de mayo de 2011, concerniente a análisis técnico del expediente N° 049/2010 y Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-435-2011 de 24 de mayo de 2011, documentación cursante de fs. 317 a 353 en fotocopias legalizadas, de los que se colige que se ha procedido al desmonte ilegal en el predio "San Miguelito", en consecuencia se declaró a Adrian Alves Real, representante de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, responsable de la contravención de desmonte ilegal.
CONSIDERANDO VI: Que, el proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, tiene por finalidad controlar los actos de las autoridades administrativas, de revisar la correcta aplicación de las normas y procedimientos en la sustanciación del trámite en sede administrativa, de precautelar los intereses de los administrados cuando estos son lesionados o perjudicados en sus derechos, arguyendo la doctrina que la jurisdicción contenciosa administrativa en un Estado de Derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la institución administrativa y la debida protección de los administrados, frente a los actos eventualmente "arbitrarios" del administrador; en tal sentido, la autoridad jurisdiccional tiene la obligación de revisar la legalidad de los actos de los órganos administrativos y verificar si se cumplieron los procedimientos y las normas legales aplicables en resguardo de los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Que, de conformidad al art. 189.3 de la C.P.E. es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocimiento de procesos contencioso administrativos; encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en la sustanciación de trámites administrativos, que son impugnadas por los demandantes, efectuando de esta manera el correspondiente control de legalidad y determinando si la resolución impugnada emerge de un debido proceso, en ese contexto, corresponde efectuar las siguientes consideraciones de derecho:
El representante legal del demandante afirma que la Resolución impugnada vulnera los derechos subjetivos de su mandante y aplica inadecuadamente la normativa agraria por las siguientes razones: 1). Infracción del principio non in bis ídem; 2). No consideración de la valoración de la Función Económica Social como un criterio integral; 3). Interpretación irracional del art. 1311 del Cod. Civ., al desconocer la documentación presentada respecto a los trabajadores del predio "San Miguelito"; y 4) Limitada valoración de los plazos para la suscripción al programa de producción de alimentos y restitución de bosques de la Ley 337, modificada por la Ley 502.
Al respecto concierne efectuar el siguiente análisis:
Que, el derecho de propiedad de predios agrarios se traduce en el derecho a la tierra, que según el lenguaje común, están asociados con la capacidad de utilizar, controlar, transferir o disfrutar de otra manera una parcela de tierra siempre que dichas actividades estén autorizadas por la ley. En tal razón el Estado Boliviano reconoce el derecho a la propiedad privada individual o colectiva de toda persona siempre que esta cumpla una función social o económica social, según corresponda, de acuerdo a lo prescrito por el art. 56.I de la Constitución Política del Estado, concordante con el art. 393 del mismo cuerpo legal supremo, pues reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda, disposiciones constitucionales concordantes con el art. 3 parágrafos I y IV de la Ley 1715, modificada por la Ley 3545.
Siguiendo la misma línea, el artículo 397.I y III de la Ley fundamental, establece que; "...(...). Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad". "La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario (...)". De lo que se deduce que el cumplimiento de la Función Económica Social, resguarda el derecho propietario de la tierra. En consecuencia, la ausencia de esta condición otorga al Estado la facultad de devolver esas tierras al dominio originario del pueblo boliviano, con el fin de que puedan ser redistribuidas. En este caso, el bien jurídicamente protegido es el rol que este recurso estratégico debe cumplir en procura de lograr el desarrollo y bienestar social. Siendo los términos "función social" y "función económica social" la base conceptual para plantear limitaciones al derecho propietario exclusivo sobre la tierra, de esa manera, la propiedad de la tierra está condicionada a la obligatoriedad de que exista producción bajo el criterio de sostenibilidad.
Es así que, el articulo 401.I de la Constitución Política del Estado contempla la figura de la reversión al establecer que; "El incumplimiento de la función económica social o la tenencia latifundista de la tierra, serán causales de reversión y la tierra pasará a dominio y propiedad del pueblo boliviano", disposición constitucional conexa con lo estatuido en los arts. 51 y 52 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por los arts. 28 y 29 de la Ley N° 3545, de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, y los arts. 181 y siguientes de su Decreto Reglamentario, traduciéndose en que la misma procede por causal de incumplimiento total o parcial de la Función Económica Social establecida en el art. 2 de la Ley N° 1715, por ser perjudicial al interés colectivo. El incumplimiento de la FES puede darse por vulnerar la capacidad de uso mayor del suelo, contempladas en los PLUSs y POPs, o por daños considerables a los recursos naturales y al medio ambiente, aspectos que guardan relación con lo estipulado por el art. 397.I y III de la Ley fundamental y art. 2-II de la Ley N° 1715, en relación con el art. 342 de la C.P.E.
En consecuencia se desprende que la tierra no es un derecho subjetivo del propietario, es una función social, en tal razón, el propietario o poseedor, tiene por el hecho de poseer la tierra, una función social que cumplir, mientras cumple esta misión, sus actos de propietario, están protegidos, si no la cumple o la cumple mal, la intervención del Estado es legítima. Por cuanto es parte del patrimonio del Estado y su uso debe beneficiar a la sociedad, por esa razón está sujeta a condiciones que obligatoriamente deben cumplirse. El efecto genera el respeto a la propiedad al hacerla oponible a terceros, en ese marco, el respeto a la norma por parte del propietario es el sustento legal que brinda seguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra.
Ante el incumplimiento de esas limitaciones, el Estado en pleno ejercicio de sus prerrogativas y obligaciones emplea mecanismos legales que le permiten recuperar las tierras que son utilizadas de manera contraria a lo establecido por ley, previo trámite administrativo regulado en la Ley Especial, de lo que se concluye que el derecho de propiedad es un derecho esencialmente limitable, dado su utilidad social.
De otro lado, el derecho ambiental se fundamenta en el reconocimiento del ambiente como un bien jurídico colectivo y se configura con base en el establecimiento de principios y mecanismos que prevengan la producción de daños; y la determinación de una forma de reparar los mismos. La transgresión a este derecho, implica la atribución de un acto indebido, ya sea por comisión u omisión, lo que acarrea consigo una responsabilidad, que involucra la valoración y la reparación del daño patrimonial y ambiental. Siendo su propósito el de resarcir el daño producido al ambiente, por rebasar los límites establecidos en la legislación aplicable, mediante la restauración parcial o total del área afectada. Al respecto dentro del sistema jurídico boliviano, la responsabilidad por daños al ambiente, tiene su fundamento en el artículo 345.3 de la Constitución Política del Estado, el cual expresa que; Las políticas de gestión ambiental se basaran en: "La responsabilidad por ejecución de toda actividad que produzca daños medioambientales y su sanción civil, penal y administrativa por incumplimiento de las normas de protección del medio ambiente", y en los arts. 99, 102 y 103 la Ley N° 1333 del Medio Ambiente.
En esta línea, la aplicación de la Ley Forestal N° 1700 de 12 de julio de 1996, tiene por objeto "normar la utilización sostenible y protección de bosques y tierras forestales, armonizando el interés social, económico y ecológico del país". Estableciendo que el manejo sostenible y protección de los bosques y tierras forestales son de utilidad pública e interés general del Estado. Sus normas son de orden público, de cumplimiento universal, imperativo e inexcusable. Por cuanto es importante señalar también que el art. 4 de la referida Ley en concordancia con el art. 46 de la Ley N° 1333 y la C.P.E. señala que: Los bosques y tierras forestales son bienes del dominio originario del Estado sometidos a competencia del gobierno nacional.
En este sentido, siendo el objetivo principal del régimen forestal boliviano, el aprovechamiento forestal sostenible, se establece de manera general la obligación de obtener un Permiso de Desmonte para la realización de usos diferentes a la actividad forestal, los que deben ser autorizados por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, mediante la presentación de Planes de Desmonte, elaborados de acuerdo a la Norma Técnica sobre Reglamentación Especial de Desmontes y Quemas Controladas, aprobada mediante Resolución Ministerial Nº 131/97 de 9 de Junio de 1997. Autorización que de acuerdo al artículo 35 de la Ley N° 1700, será otorgada directamente por la instancia local de la ABT y con comunicación a las gobernaciones y municipalidades de la jurisdicción, bajo las condiciones específicas que se establezcan de conformidad con las regulaciones de la materia. Por tanto, desmonte efectuado sin la autorización debida constituye una contravención, tal cual lo establece el art. 42.IV de la Ley Forestal, al estipular que; "Constituyen actos de destrucción y deterioro de bienes del Estado y la riqueza nacional tipificados en el artículo 223 del Código Penal, la tala o quema de la cobertura arbórea en tierras de protección, producción forestal o inmovilización y en las áreas protegidas, la tala o quema practicadas en tierras con cobertura boscosa aptas para otros usos sin la autorización de la autoridad competente o sin cumplir las regulaciones de la materia (...)". En concordancia con el art. 43.IV de su reglamento que señala; "En todos los casos el propietario es civilmente responsable por los daños ambientales originados en su propiedad, sin perjuicio de su derecho de repetición contra el infractor directo".
Las contravenciones cometidas por desmonte ilegal, de acuerdo a lo prescrito por el artículo 41.I y II de Ley Forestal, serán sancionadas administrativamente, mediante la amonestación escrita, la imposición de multas progresivas, entre otros, según su gravedad o grado de reincidencia; en el caso de la imposición de multas, esta se basará en porcentajes incrementables del monto de las patentes de aprovechamiento forestal o de desmonte, según corresponda, de acuerdo a la gravedad de la contravención o grado de reincidencia. Por consiguiente, el que procede a un desmonte sin la autorización correspondiente es pasible a la imposición de multas y sanciones, previo proceso administrativo.
De otro lado, la Ley N° 1700, en su artículo 36.I y II determina el pago de la patente de desmonte a favor del Estado, tomando la hectárea como unidad de superficie, prescribiendo expresamente que; la patente de aprovechamiento forestal, es el derecho que se paga por la utilización de los recursos forestales, calculado sobre el áreal aprovechable de la concesión establecida por el plan de manejo. A más de señalar que la patente de desmonte, es el derecho que se paga por los permisos de desmonte. Lo que guarda relación con lo señalado en el artículo 37 parágrafo III del mismo cuerpo normativo, que establece que; "para los permisos de desmonte, la patente será el equivalente a quince veces el valor de la patente mínima y, adicionalmente, el pago equivalente al 15% del valor de la madera aprovechada en estado primario del área desmontada, conforme a reglamento (...)". De lo que se concluye que, todo procedimiento de desmonte, necesariamente tiene que cumplir con el pago de las patentes establecidas en el citado artículo.
En cuanto al principio non bis in ídem invocado por el representante legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, cabe señalar que no sólo es un principio procesal sino un derecho humano proclamado por los instrumentos internacionales e integrado al sistema constitucional como un derecho fundamental, como parte del derecho al debido proceso, vinculado con el derecho a la seguridad y al principio de la presunción de inocencia; este derecho se invoca en el caso de duplicidad de procesos o de sanciones frente al intento de sancionar de nuevo, siendo su finalidad evitar el doble enjuiciamiento y la aplicación de la doble sanción, en tal razón, el tratadista, Guillermo Cabanellas, define non bis in idem como un aforismo latino que significa no dos veces sobre lo mismo; Rafael Márquez Piñero señala que con la citada expresión se quiere indicar que una persona no puede ser juzgada dos veces por los mismos hechos que se consideran delictuosos, a fin de evitar que quede pendiente una amenaza permanente sobre el que ha sido sometido a un proceso penal anterior (Cabanellas, Guillermo, Repertorio jurídico de principios generales del derecho, locuciones, máximas y aforismos latinos y castellanos. 4ª. Edición ampliada por Ana María Cabanellas, pág. 175; Barrena Alcaraz, Adriana E. y otros,). En Bolivia, este principio se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado como una garantía jurisdiccional contemplado en el art 117.II y que a la letra indica: "Nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho".
Bajo ese entendimiento, el citado principio no es aplicable al caso en cuestión, en razón a que, el desmonte ilegal es una contravención, sancionada por la Ley Forestal, traducida en una imposición de carácter pecuniario, producto de la deforestación efectuada en el predio "San Miguelito", sin la autorización correspondiente de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, sancionándose al representante de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, con la cancelación de Bs. 384141.06, tal como dispone la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS- 435/2011 de 24 de mayo de 2011, dicha sanción impuesta, de acuerdo a la disposición segunda de la citada resolución deviene por; el pago de patente por superficie de desmonte de Bs. 62496,05, más el pago del 15% de patente por volumen del producto forestal de Bs. 147193,19, más una multa conforme establece el parágrafo II del art. 41 de la Ley Forestal de Bs. 167751,39, mas una multa equivalente al $us. 020/ha., aplicable a la totalidad del predio conforme el art. 43 parágrafo I del D.S. 24453 de Bs. 6700,43, los que hacen un total de Bs. 384141.06., derivándose los mismos de un cálculo de multas y patentes de acuerdo al Informe Técnico ABT-DGGTBT N° 486/2010, cursante de fs. 317 a 320 del expediente administrativo. En este marco como ya se explicó líneas arriba, debe entenderse que todo procedimiento de desmonte conlleva un pago pecuniario, con la diferencia de que si se procede a un desmonte de manera ilegal, a más de cancelarse por las patentes establecidas por la Ley Forestal, deberá cancelarse también las multas por haberse procedido al desmonte sin la autorización correspondiente, dado que este constituye un uso no sostenible de la tierra. En tanto que el incumplimiento de la Función Económica Social, deriva de la falta e inexistencia de actividades productivas desarrolladas conforme al PLUS o POP (aprobado), o por daños considerables a los recursos naturales y al medio ambiente, deviniendo el mismo de una mala administración de la propiedad privada individual o colectiva confiados a los particulares, acarreando consigo la reversión, puesto que no debemos olvidar que el Estado es el dueño originario del "...suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales", tal como está contemplado en la C.P.E. y otras leyes vigentes.
Dentro de este contexto, la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 006/2013 sustentada en el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF. CIRC. N° 001/2013 de 26 de julio de 2013, recoge y analiza todos los actuados del proceso administrativo de reversión, señalando en sus fundamentos, que el predio "San Miguelito" de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, se encuentra sobrepuesta a desmonte no autorizado, el cual ha sido sancionado mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS- 435/2011 de 24 de mayo de 2011, que "declara ilegal el desmonte en la superficie de 596.0520 ha"., por tanto no puede considerarse cumplimiento de la FES dicha superficie, debido a que los desmontes no cuentan con autorización, constituyéndose en contravención, al ser contraria al PLUS; finalmente las imágenes multitemporales corroboran el desmonte ilegal realizado.
En tal razón, conforme a la regla establecida en el art. 175 del D.S. N° 29215, "los desmontes a partir de la vigencia de la Ley Forestal, sin autorización no constituyen cumplimiento de la FES por ser ilegales y constituir delito". Los desmontes para ser considerados como superficie aprovechada deberán estar autorizados por autoridad competente, para el desarrollo de actividades agropecuarias y haber cumplido con las obligaciones asumidas en la autorización, además de demostrar que están desarrollando o desarrollarán dichas actividades, en tiempo inmediato al desmonte", asimismo concierne puntualizar que la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS- 435/2011 de 24 de mayo de 2011, a la fecha de la realización del procedimiento administrativo de reversión se encontraba ya ejecutoriado, dado que el representante legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, canceló la multa impuesta por el desmonte ilegal efectuado, tal cual se demuestra por la documental presentada por la parte actora y corroborada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra. De lo que se concluye que el incumplimiento de la FES deviene del desmonte ilegal que es una infracción que hace a la tierra no sustentable para el desarrollo de actividades productivas, por ser ilegal y constituir delito, en razón a que además esta, constituye una premisa de resguardo de los recursos naturales del Estado Boliviano y garantiza el uso sostenible del suelo, la transgresión a estas prerrogativas dan lugar a sanciones que determina la Ley, previo proceso administrativo sancionador sustanciado por la ABT, en el presente caso, la infracción cometida ha sido identificada claramente, determinándose el grado de la misma y al responsable, y en efecto imponiéndose una sanción en resguardo de los bosques y/o recursos forestales, en tanto que el proceso administrativo que lleva adelante el INRA, se vincula al incumplimiento de la FES el que está relacionado al uso y aprovechamiento sustentable de la tierra. Consecuentemente, la aplicación del precepto descrito como se manifestó en líneas precedentes, no implica vulneración al principio del non bis in idem, ello porque los efectos del desmonte ilegal implican incumplimiento de la FES además de responsabilidad, a consecuencia de ello se le ha sancionado pecuniariamente, a más de imponerle la obligación de implementar cortinas de rompevientos en las 318,894 has. desmontadas en áreas de bosque medio bajo, para prevenir la erosión eólica del suelo; cuyo cumplimiento en el presente caso, no ha sido demostrado por el demandante durante el procedimiento administrativo de reversión, por cuanto, no habiéndose dado cumplimiento a la sanción de implementación de cortinas rompevientos, no se acredita uso sustentable de la tierra, en tal sentido, la inobservancia de normas de cumplimiento obligatorio no puede ser subsanado a través del desarrollo de otro tipo de actividades y los parámetros de cumplimiento de FES como áreas cultivadas, cantidad de ganado, infraestructura, etc., conforme establece el art. 156 del D.S. N° 29215.
Con relación a la no consideración de la valoración de la Función Económica Social como un criterio integral, de conformidad a lo dispuesto en el art. 2.III de la Ley 3545 modificatoria de la Ley 1715, la Función Económica Social comprende de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento, conexo con lo estipulado en el art. 166 del D.S. N° 29215, el cual establece que para determinar la superficie que se encuentra cumpliendo la FES se debe considerar de manera integral: las áreas efectivamente aprovechadas; áreas de descanso, sólo en predios con actividad agrícola; áreas de proyección de crecimiento y servidumbres ecológico legales, cuando estén bajo manejo y regularmente autorizados, y que de acuerdo al art. 167 de la misma norma, las áreas efectivamente aprovechadas en actividades ganaderas, constituyen la sumatoria del ganado vacuno y equino multiplicado por cinco hectáreas, más las áreas con pasto cultivado, con sistemas silvopastoriles e infraestructura. Sin embargo tal como lo señala el artículo citado anteriormente, dicha sumatoria corresponderá siempre que el desarrollo de las actividades, estén de acuerdo con la aptitud de uso de suelo, el empleo sostenible de la tierra, en beneficio de la sociedad y el interés colectivo, disposición concordante con el art. 397.III de la Ley Fundamental, que señala; "la función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario (...)". En sujeción a esta norma imperativa, el carácter social del derecho agrario, establecido en el art. 3 del D.S. N° 29215, señala que el reconocimiento de los derechos agrarios estarán sujetos a la aptitud de uso del suelo y a su empleo sostenible, en el marco de las normas ambientales vigentes, de igual forma se establece que a la tierra se la debe considerar de manera integral, incluyendo sus connotaciones sociales, culturales, ambientales, económicas y de desarrollo rural.
En este entendido, el Instituto Nacional de Reforma Agraria ha efectuado una correcta compulsa y valoración de los antecedentes recogidos durante la audiencia de producción de prueba y verificación de la función económica social, los que se reflejan en el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF. CIRC. N° 001/2013 de 26 de julio de 2013, valorándose en el mismo que el predio "San Miguelito", cumple la función económica social en la superficie de 4126.6741 has., en tanto que en observancia de la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS- 435/2011, la superficie de 596.0520 ha., no cumple la FES. Si bien es cierto que la función económica social es la sumatoria de varios factores, descritos en líneas precedentes, empero las mismas importarán siempre que el desarrollo de las actividades estén de acuerdo con la aptitud de uso de suelo, el empleo sostenible de la tierra, en beneficio de la sociedad y el interés colectivo, en el caso de autos, el desmonte realizado en el predio "San Miguelito", en la superficie de 596.0520 ha. no constituye empleo sostenible de la tierra, consiguientemente no establece cumplimiento de la FES, por ser la misma ilegal.
Sobre el desconocimiento de la documentación presentada respecto a los trabajadores del predio "San Miguelito" e interpretación irracional del art. 1311 del Cod. Civ.; cabe manifestar que el representante legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco anota sobre la disposición del citado artículo que "las entidades emisoras de los documentos referidos no han desconocido de ninguna manera los mismos, violentando de esta manera los derechos de sus representados", sobre lo indicado, debe puntualizarse que el artículo 1311 del Código Civil, establece en el parágrafo I parte in fine qué; "..., o, a falta de esto, si la parte a quien se opongan no las desconoce expresamente" . (las negrillas y cursivas son agregados). En este sentido, es esencial referirse al art. 346-2) del Código de Procedimiento Civil, que establece; es deber del demandado pronunciarse sobre los documentos acompañados o citados en la demanda, pues, su silencio o negativa meramente general puede estimarse como reconocimiento de la verdad de los hechos a que se refieren dichos documentos. De lo anotado entiéndase que la disposición invocada por el representante legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, se considerará como principio de prueba escrita, siempre que la parte a quien se opone la niega o desconoce expresamente, en el caso de autos, el proceso administrativo de reversión se desenvolvió entre la Diócesis de San Ignacio de Velasco y el Instituto Nacional de Reforma Agraria, por cuanto la documentación presentada en fotocopias simples por el representante legal de la Diócesis, fueron observadas por la parte a quien se las contrapuso, que en este caso es el INRA, quien analizó las mismas a tiempo de efectuar el Informe Circunstanciado, observando y cuestionando el objeto de su veracidad, consiguientemente no consintió en la forma en que dicha prueba fue presentada en el procedimiento administrativo, y en su valor probatorio, razón por la cual resulta debidamente justificada lo dispuesto por la autoridad administrativa en la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 006/2013 de 29 de julio de 2013, consecuentemente la interpretación efectuada por el representante legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco es absolutamente opuesto al espíritu del art. 1311 del Cod. Civ.
Con relación a la limitada valoración de los plazos para la suscripción al programa de producción de alimentos y restitución de bosques de la Ley 337, modificada por la Ley 502, cabe señalar que dichos argumentos no fueron invocados por la parte demandante durante el desarrollo del procedimiento administrativo de reversión, efectuándolo recién en el memorial de réplica cursante de fs. 153 a 155 del expediente principal, al respecto es esencial recurrir al principio de legalidad, que trata de asegurar una igualación jurídica y procesal de los administrados; una igualdad de tratamiento en razonable igualdad de circunstancias, eliminando excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que se acuerde a otros en las mismas circunstancias mediante distinciones arbitrarias, injustas u hostiles, contra determinada persona o categoría de personas, y la garantía contra la arbitrariedad con base en la razonabilidad, es decir que importa una obligación de una conducta derivada de la justicia y la equidad para fundamentar la legalidad del proceso. De lo que se tiene, que en el proceso contencioso administrativo las pruebas susceptibles de sustentar la legalidad del acto administrativo impugnado, son aquellas que acrediten su proceso constitutivo y que se encuentran en el expediente administrativo, de manera que si no lo están, la prueba de ellos en sede judicial es ineficaz. De esta forma, la administración no puede, en juicio, probar elementos distintos a los establecidos en el procedimiento administrativo y recogidos en la motivación del acto impugnado, (Meier, Henrique. El procedimiento Administrativo Ordinario. Editorial Jurídica Alva. Caracas, 1992. Pág. 219). Concluyéndose de lo anotado, que este Tribunal no puede pronunciarse sobre cuestiones no dilucidas durante la tramitación del procedimiento en la instancia administrativa, máxime si lo invocado no consta en ningún actuado del expediente administrativo, esto en observancia al principio de control de la legalidad, por cuanto la obligación que se tiene es el de velar porque los actos de la autoridad administrativa llevados adelante en sede administrativa se hayan desarrollado dentro del marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, y que sus acciones se hayan ajustado a las reglas preestablecidas y a los principios constitucionales y jurídicos de la materia. En correspondencia con el principio de revisión judicial, que marca de manera clara y taxativa la frontera del procedimiento administrativo y la posibilidad de la revisión jurisdiccional de los actos desarrollados por el ente administrativo. De lo que se tiene que mediante los actuados del proceso contencioso administrativo no se pueden alegar situaciones que no han sido invocadas en la sustanciación del proceso administrativo, esto en resguardo de los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Por las conclusiones descritas supra, se establece en forma clara que el proceso administrativo de reversión sustanciado en el predio "San Miguelito" que concluyó con la emisión de la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 006/2013 de 29 de julio de 2013, no contiene vulneración de derechos, como acusa el representante legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, denotándose por el contrario que el Instituto Nacional de Reforma Agraria ha observado los preceptos descritos, aplicando adecuadamente la normativa agraria y efectuado una correcta compulsa y valoración de los antecedentes recogidos en el desarrollo del procedimiento administrativo, lo que lleva a declarar la desestimación de la demanda contenciosa administrativa.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 186, y 189.3) de la Constitución Política del Estado Plurinacional, art. 36.3) de la ley Nº 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por el art. 21 de la Ley Nº 3545 de Reconducción Comunitaria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 de la Ley Nº 1715 y con la facultad conferida por el art. 13 de la Ley No. 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA: declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 57 a 66 y memorial de subsanación de fs. 79 y vta., de obrados, en consecuencia, subsistente la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 006/2013 de 29 de julio de 2013, emitida dentro del Procedimiento Administrativo de Reversión de la propiedad denominada "San Miguelito", con costas.
Notificadas las partes con la presente sentencia, devuélvase antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas, con cargo al INRA.
Regístrese y notifíquese.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Fdo.
Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco
Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola
Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo