SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2ª Nº 029/14

Expediente: Nº 680-DCA-2013

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandante: Parroquia San Ignacio de Loyola, representada

Legalmente por Cesar Martínez Justiniano

Demandado: Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de

Reforma Agraria (INRA)

Distrito: Santa Cruz

Fecha: Sucre, 25 de julio de 2014

Magistrado Relator: Bernardo Huarachi Tola

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 74 a 83, subsanada por memorial de fs. 106 y vta, interpuesta por Cesar Martínez Justiniano, en representación legal de la Parroquia "San Ignacio de Loyola" con sede en San Ignacio de Velasco Provincia Velasco del Departamento de Santa Cruz, conforme glosa el Poder Especial N° 358/2013, de 2 de septiembre de 2013, otorgado ante Notaría de Fe Pública de Segunda Clase N° 1 de San Ignacio de Velasco, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 003/2013 de 26 de julio de 2013, del predio "Reyes" ubicado en el municipio de San Ignacio de Velasco, Provincia Velasco del Departamento de Santa Cruz, todo lo obrado y:

CONSIDERANDO: Que, la parte demandante plantea la presente acción, impugnando la resolución citada, argumentando lo siguiente:

Que, mediante Resolución Suprema N° 225377 de 4 de noviembre de 2005 concluyó el proceso de Saneamiento Simple al cual fue sometido el predio Reyes, mereciendo la emisión del Título Ejecutorial N° MPA-NAL-000986 de 5 de febrero de 2009 y Certificado de Saneamiento SAN-SIM SCZ0085, consolidándose la superficie total de 6.481,0545 ha. a favor de la Diócesis de San Ignacio de Velasco; mediante Resolución Administrativa de Avocación RES-DGAT N° 001/2013 de 07 de marzo de 2013, el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, se avocó para si los procesos de reversión del Departamento de Santa Cruz, que fue notificada a las instancias respectivas, posteriormente en mérito al contenido del informe preliminar DGAT-REV-INF PREL N° 002/2013 de 29 de mayo de 2013, que sugiere el inicio del proceso de reversión a varios predios previa verificación de la FES, entre los cuales se encontraba el predio Reyes, mediante Auto de 31 de mayo de 2013, se dispuso iniciar proceso de reversión del predio Reyes, previa verificación de la FES, cuyo inicio fue el 07 de junio de 2013, con las formalidades del caso.

Haciendo mención de todo lo acontecido en la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES (del 09 al 11 de junio de 2013) refiere también que el predio Reyes, está conformado por tres puestos San Carlos, Santa Anita y Reyes, en esa audiencia también se hubiera presentado documentación; menciona que en el informe circunstanciado DGAT-USC-FS-FES CIRC. N° 003/2013 de 24 de julio de 2013, con referencia al predio Reyes, concluye que se identificó la existencia de desmonte ilegal, consistente en 2296,1419 ha., sugiriéndose que al haberse evidenciado cumplimiento parcial de la FES se emita Resolución Administrativa de Reversión del predio Reyes, en la superficie de 2296,1419 ha., debiendo reconocerse a favor de la Parroquia de San Ignacio de Loyola 4184,9126 ha., lo cual sería contrario a los datos recogidos en la audiencia de producción y verificación de la FES donde se presentó documentación que acredita la actividad ganadera con el conteo de 1719 cabezas de ganado vacuno, y 30 de ganado equino todos con la respectiva marca ( R ) y con infraestructura exigible al caso, también se hubiera evidenciado 2.805,7355 ha. de área efectivamente aprovechada con pastos sembrados, la interpretación del art. 175 del D.S. N° 29215 sería sesgado toda vez que, la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 003/2013 de 26 de julio de 2013, del predio "Reyes", violaría la seguridad jurídica.

Se ha obviado considerar que para establecer la FES en predios con actividad ganadera, se debe considerar la sumatoria de la superficie efectivamente aprovechada con la cantidad de ganado mayor existente, conforme versa la Disposición Transitoria Séptima de la L. N° 1715, el predio se adecuaría al PLUS, si bien los arts. 348 y 349 de la C.P.E. consideran como estratégico el recurso tierra, empero se respeta la propiedad privada, en cuyo caso debió tomarse en cuenta el criterio del art. 155 del D.S. N° 29215 con relación a la FES en supuestos de reversión, así también el art. 2-IV y 10 de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545 sin embargo de que se acreditó carga animal y su registro de marca, la resolución impugnada refiere que sobre la titularidad del ganado y registro de marca no se hubiera dado cumplimiento a la L. N° 80 de 5 de enero de 1961 y al D.S. N° 29251, toda vez que el predio estaría destinado a la actividad ganadera, aclarando que tienen acreditado su registro de marca en la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Velasco, certificado que constituye prueba del derecho propietario del ganado en conformidad de los arts. 2 de la L. N° 80, 3 y 4 del D. S. N° 29251.

Refiere que contra la Diócesis de San Ignacio de Velasco, se inició sumario administrativo a través del Auto Administrativo AU-ABT-DDSC-SIV-PAS-N° 103/2010 de 23 de septiembre de 2010, expediente N° 065-2010, por la supuesta contravención forestal de Desmonte Ilegal, sin embargo al presente, en ese proceso no se dictó Resolución Administrativa que declare la responsabilidad o exoneración, de la contravención, posteriormente el 11 de enero de 2013, se promulgó la L. N° 337 "Ley de Apoyo a la Producción de Alimentos y Restitución de Bosques", con el fin de establecer un régimen excepcional para el tratamiento de predios con desmontes que se hayan realizado sin autorización entre el 12 de julio de 1996 y el 31 de diciembre de 2011, cuyos beneficiarios se acojan al programa de Producción de Alimentos y Restitución de Bosques, así también cita la Disposición Final Cuarta parágrafo I de la norma mencionada y añade que el 3 de mayo de 2013 el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques mediante Resolución Administrativa ABT N° 118/2013 suspendió plazos procesales en procedimientos sancionadores por desmontes sin autorización a partir del 3 de mayo de 2013, con relación a los desmontes efectuados entre el 12 de julio de 1996 al 31 de diciembre de 2011. Menciona que luego el 7 de mayo de 2013 se dictó el D.S. N° 1578 que reglamenta a la L. N° 337, donde se dispone que los predios beneficiarios no deben encontrarse sobrepuestos a área protegida ni reserva forestal y que no cuenten con Resolución Administrativa Sancionatoria, en suma no se consideró que el CITE-ABT-SIV-N°1014-2013, refería que, con relación al proceso por contravención forestal de Desmonte Ilegal al interior del predio Reyes, se encuentra para emisión de Dictamen Técnico Jurídico y que en mérito a la L. N° 337, el mismo se encuentra paralizado, en mérito a la Resolución Administrativa ABT 118/2013 de 3 de mayo de 2013. Que en razón de los arts. 19 y 22 de la L. N° 1700, la Superintendencia Forestal tendría la atribución de súper vigilar el Régimen Forestal, e imponer las medidas correctivas y sanciones pertinentes, el D.S. N° 0071 de 9 de abril de 2009, extingue las Superintendencias Generales y Sectoriales, así también crea la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, que asume las atribuciones de la Superintendencia Forestal, también menciona que en mérito a la Directriz Jurídica IJU N° 1/2006, aprobada mediante Resolución N° 15/2006 de 23 de marzo de 2006, se estableció el Procedimiento Administrativo Sancionador por infracciones al Régimen Forestal, donde se dispuso las etapas de ese procedimiento (1. Diligencias preliminares, 2.Etapa de Iniciación, 3.Etapa de Tramitación. 4. Etapa de Terminación), el proceso sumario iniciado contra la Diócesis de San Ignacio de Velasco, este se encontraría en la etapa de tramitación, el cual estaría paralizado conforme glosa el CITE-ABT-SIV-N° 1014-2013, reitera que en conformidad a los arts. 19 y 22 de la L. N° 1700, concordante con el D.S. N° 0071 de 9 de abril de 2009, y la Directriz Jurídica N° 01/2006, el sumario sancionador ante la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, no mereció resolución que disponga la responsabilidad o exoneración, por lo que la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 003/2013 de 26 de julio de 2013, violaría el principio de presunción de inocencia, al debido proceso y a la seguridad jurídica, en suma se violarían los principios administrativos de buena fe, y verdad material, instituidos en el art. 4 incs. d) y e), de la L. N° 2341, pues al asumir como verdad comprobada la identificación del desmonte ilegal contenido en el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES-CIRC. N° 03/2013 de 24 de julio de 2013 se lo antepone al principal medio de prueba, la verificación directa en campo y se arroga competencia que corresponde a la ABT. Por lo que pide que se declare NULA la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 003/2013 de 26 de julio de 2013, dictada dentro el proceso de reversión de la propiedad Reyes.

CONSIDERANDO : Admitida la pretensión, fue corrida en traslado al demandado, quien contestó conforme a lo siguiente:

Juanito Felix Tapia Garcia, en condición de Director Nacional a.i. del INRA, conforme se desprende de la fotocopia legalizada de la Resolución Suprema Nº 06451, de 18 de octubre de 2011, (ver fs. 137), en su escrito de fs. 138 a 144 vta, responde en forma negativa, adjuntando la carpeta correspondiente al predio "Reyes", en fs. 338 dos cuerpos; haciendo cita de los actuados cursantes en el proceso de reversión, hace mención al Informe Técnico DGAT-USC-FS-FES-INF-TEC N° 033/2013 de 14 de mayo de 2013, donde en el análisis multitemporal de las gestiones 1996, 1998, 2010 y 2011 de los predios San Miguelito, San Miguelito, Reyes, Fraternidad y El Cocal, se hubiera identificado actividad de desmonte, información que se sobrepone a la información emitida por la ABT. Menciona que si bien el predio Reyes cuenta con el Plan de Ordenamiento Predial POP, aprobado mediante Resolución Administrativa LP-07-03-00103B de 23 de noviembre de 1999 emitida por la Ex Superintendencia Agraria, existe el expediente 065-2010 por la contravención de desmonte ilegal de 2508,53 ha., al interior del predio Reyes, que estaría archivado, asimismo refiere que en mérito a las imágenes satelitales Lanzat practicado por la ABT, se hubiera determinado una superficie con desmonte no autorizado después de la promulgación de la L. N° 1700 en una superficie de 2425,67 ha. que se encontraría de acuerdo al PLUS, en un 100% en categoría AS2 Tierra de Uso Agro Pastoril, que no se sobrepone a ningún derecho otorgado ni con área protegida alguna, refiere que el predio Reyes no contaba con autorización para desmonte, por lo que durante la verificación de la FES, el INRA no podía valorar el área identificada con desmonte, como área efectivamente aprovechable la extensión de 2296,1419 ha. por ser contraria al art. 175 del D.S. N° 29215 y art. 2-IV de la L. N° 1715, concordante con el art. 28 y 35 de la L. N° 1700, concluye refiriendo que en el proceso de reversión del predio Reyes, se ha cumplido con todas las etapas del proceso de reversión y que el INRA en ningún momento estaría usurpando atribuciones y competencias de la ABT, pues ambas tendrían competencias distintas en lo que se refiere al desmonte "sin permiso o autorización", pues en la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES no se hubo presentado autorización para el desmonte identificado y aclara que para considerar al desmonte como área efectivamente aprovechada tendría que tenerse la autorización correspondiente, refiere que la sanción al desmonte ilegal se encuentra dispuesta en el art. 175 del D.S. N° 29215, reitera que el INRA no ha usurpado funciones de la Autoridad de Fiscalización de Control Social de Bosques y Tierra, sino más bien se hubiera sujetado a la norma vigente, independientemente del fallo que se vaya a emitir en esa instancia, pues en la fecha de verificación de la FES no se presentó autorización o permiso para el desmonte, ni se acredito que el predio estuviese inscrito en el programa creado por la L. N° 337, pues en el presente caso se estaría frente a un desmonte ilegal, que no constituye cumplimiento de la FES y en definitiva pide que se declare improbada la demanda contenciosa administrativa, manteniendo subsistente la Resolución Administrativa impugnada.

Que corridos los traslados por su orden, se hizo uso del derecho a la réplica mediante escrito de fs. 166 a 169 y por memorial de fs. 186 a 191 el demandado ejerció el derecho a la duplica, en los cuales ambos ratifican los fundamentos de la demanda y respuesta respectivamente.

CONSIDERANDO : Que, suscitados así los hechos, se tiene que la parte actora impugna la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 03/2013 de 26 de julio de 2013 emitida en el proceso de reversión del predio Reyes, ubicado en el municipio de San Ignacio de Velasco, de la Provincia Velasco, del Departamento de Santa Cruz, cuyo derecho propietario fue reconocido mediante el Título Ejecutorial N° MPANAL000986 y Certificado de Saneamiento SCZ0085 ambos de 5 de febrero de 2009, posteriormente transferido a la Parroquia de San Ignacio de Loyola predio que cuenta con una superficie de 6481.0545 ha., sometido a proceso de Reversión, sustanciado por la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, bajo este antecedente es imperativo conceptuar al proceso contencioso administrativo , refiriendo que es la vía jurisdiccional para el control de los actos de la administración pública, donde las partes en un ámbito de igualdad y debido proceso, hacen valer sus derechos ante una autoridad imparcial e independiente, concepto este que se halla ligado a procedimiento, pues la administración pública, manifiesta su voluntad a través de actos que pueden ser declaraciones, disposiciones o decisiones, con alcance general o particular; en cuyo caso tal acto, deviene de un conjunto de actuados conforme a procedimientos preestablecidos, realizados ante autoridad administrativa, por parte del gobernado, para obtener un acto administrativo, en consecuencia y a fin de comprender a cabalidad lo suscitado durante el proceso de reversión del predio Reyes, es imperativo desglosar los actos de relevancia que se hubieron desarrollado, teniéndose presente que el mismo fue sustanciado con el reglamento aprobado mediante el D.S. Nº 29215, en ese orden y bajo el principio de adquisición procesal, se ingresa a citar los siguientes actos y procedimientos desarrollados: (Expediente de Reversión del predio Reyes).

1.- De fs. 1 a 21 cursa documentación que acredita que el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, se avocó para si la tramitación de los procesos de Reversión en el Departamento de Santa Cruz.

2.- De fs. 22 a 37 cursa Informe Técnico DGAT-USC-FS-FES-INF-TEC N° 033/2013 de 14 de mayo de 2013, referente a: Análisis Multitemporal de los predios "San Miguelito, San Miguelito, Reyes, Fraternidad y El Cocal", con el objetivo de identificar el incumplimiento de la FES a través de imágenes satelitales, así también usándose los Datos SIG de la ABT donde se identificó actividad o área de desmonte en una superficie de 2813.8700 ha., documento en el cual se concluye que en base a las imágenes satelitales Lansat de los años 1996, 1998, 2010, y 2011 se hubo identificado en el predio Reyes sobreposiciones con desmonte ilegal, y sin embargo se menciona en el mismo "...el uso de imágenes satelitales...y toda información técnica jurídica...no sustituye la información recogida en campo". Sic.

3.- De fs. 38 a 39 y 40 cursa documentación donde se menciona que sobre el predio Reyes, no pesa registro de transferencia en la Dirección General de Catastro Rural del INRA.

4.- De fs. 41 a 55 cursa Informe Preliminar DGAT-USC-FS-FES-INF PREL. N° 002/2013 de 29 de mayo de 2013, de los predios San Miguelito, San Miguelito, Reyes, Fraternidad y El Cocal, sobre análisis técnico legal de los predios mencionados, donde se consignan los datos y características del predio Reyes, clasificada como empresa con actividad ganadera, en el punto 2.3 se hace mención a que se identificó actividad o área de desmonte, si bien cuenta con POP, sin embargo a la fecha hubiera caducado a más de presentar sobreposición con desmonte ilegal en la superficie de 2.813,8700 ha. en el punto 4.3 refiere que se observa áreas de desmonte que se constituye en indicio de incumplimiento de FES lo que debe ser confirmado en la verificación en campo, en su apartado VII se concluye y sugiere el inicio del procedimiento de reversión, entre los cuales se encuentra el predio Reyes, previa verificación de la FES, informe que fue aprobado mediante auto de 31 de mayo de 2013 de fs. 56.

5.- De fs. 57 a 59 cursa auto de 31 de mayo de 2013, a través del cual el Director Nacional del INRA dispone iniciar el Procedimiento Administrativo de Reversión previa verificación de la FES en base a los arts. 181, 183 y siguientes del D.S. N° 29215, entre los cuales se encuentra el predio Reyes. A fs. 61 cursa oficio DGAT-C-EXT N° 105/2013, dirigido a la Federación de Ganaderos de Santa Cruz "FEGASACRUZ", solicitando informe de registros anteriores y actuales de predios donde no se consigna al predio Reyes.

6.- De fs. 62 a 70 cursa notificaciones a varias instituciones con el auto de inicio del proceso de Reversión de predios del Departamento de Santa Cruz, en fs. 71 cursa oficio DGAT-C-EXT. N° 0109/2013, dirigido al Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques ABT haciéndole conocer el auto de inicio del proceso de reversión mencionado, asimismo mediante oficio DGAT-C-EXT N° 102/2013 de fs. 72 a 73, se solicita información de varios predios entre los que se encuentra el predio "Reyes", a la autoridad mencionada, luego mediante oficio DGAT-C-EXT N° 0101/2013 de fs. 74, se pide al Director Departamental del SENASAG-Santa Cruz, para que remita información referente a la carga animal del predio Reyes. A fs. 75 cursa oficio DGAT-C-EXT N° 0106/2013, dirigida al Registrador de Derechos Reales-Santa Cruz, pidiendo la Anotación Preventiva de varios predios entre los cuales se encuentra el predio Reyes. En Fs. 76 y 77 cursa publicación en medio de prensa y notificación respectivamente, al administrador del predio Reyes.

7.- A fs. 79 y 81 cursa documentación que hace denotar que en el Gobierno Autónomo Municipal de San Ignacio de Velasco, no se tiene registrado la marca del ganado del predio Reyes.

8.- A fs. 82 cursa formulario de Ficha Catastral correspondiente al predio Reyes, de 11 de junio de 2013, cuyo apartado V, consigna: ganado bovino 1719 nelore, ganado equino 30, con la marca ( R ) que el predio contaría con tres puestos (San Carlos, Reyes y Santa Anita). De fs. 83 a 86, cursa formulario de Verificación de la FES en Campo con datos similares a los de la ficha catastral. De fs. 87 a 91 cursa Acta de Audiencia, donde el representante de la Parroquia San Ignacio de Loyola, presentó documentación de los cuales se desglosa los más relevantes: De fs. 99 a 102 Testimonio de compraventa del predio Reyes con una superficie de 6481,0545 ha. a favor de la Parroquia San Ignacio de Loyola, a fs. 103 y 105 Plano de Ubicación Geográfica, a fs. 106 Certificado de Saneamiento a favor de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, a fs. 107 cursa Título Ejecutorial del predio Reyes emitido a favor de la Diócesis de San Ignacio de Velasco por una superficie de 1701,3651 ha., de fs. 108 a 109 folio real del predio Reyes donde figura con 6481,0545 ha. a favor de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, a fs. 110 plano catastral, a fs. 111 cursa Certificado de Registro de Marca otorgado por la Federación de Ganaderos de Santa Cruz, a favor de la Parroquia San Ignacio de Loyola referente al predio Reyes con la marca ( R ), de fs. 112 a 119 cursan Certificados Oficiales de Vacunación contra la Fiebre Aftosa donde figura unidad productiva Reyes y nombre del productor Parroquia San Ignacio de Loyola (gestiones 2010 al 2013), en fs. 120 cursa documento privado que hace denotar la transferencia del predio Reyes a favor de la Parroquia San Ignacio de Loyola, en fs. 123 cursa planilla de sueldos referente al predio Reyes. A fs. 124 cursa comprobante de pago mensual de aportes a la Caja Nacional de Salud.

9.- De fs. 125 a 134 cursa documentación que acredita la conformación y normas internas de la Parroquia San Ignacio de Loyola, en fs. 138 cursa Certificado de Registro de Marca otorgado por la Federación de Ganaderos de Santa Cruz, a favor de la Parroquia San Ignacio de Loyola referente al predio Reyes cuya marca seria ( R ), de fs. 144 a 145 cursa documentación referente a que en el predio Reyes, se cumple obligaciones tributarias así como laborales. En fs. 152 a 153 cursa Comunicación Interna CID-DGMBT-1180-2013 de 2 de julio de 2013, donde se menciona que el POP del predio Reyes aprobado por Resolución Administrativa I-TEC-0210-1999 de 23 de noviembre de 1999 se encuentra caducado, y que el expediente 065-2010 por la contravención de desmonte ilegal al interior del predio se encuentra en dictamen técnico.

10.- De fs. 173 a 178 cursa Informe Técnico TEC-UOBT-SIV-707-2011 de 18 de agosto cuyo motivo refiere "Verificación Desmonte Ilegal y Valoración Forestal PP Reyes" que, en lo más relevante concluye que a través de las imágenes satelitales Lanzat analizadas por la ABT se determinó la existencia de una superficie desmontada sin autorización luego de la promulgación de la L. N° 1700 en una superficie de 2425,67 ha., y sugiere remitir el informe referido al área legal para fines consiguientes.

11.- A fs. 182 cursa Auto Administrativo AU-ABT-DDSC-SIV-PAS-N° 103/2010 de 23 de septiembre de 2010, que resuelve iniciar sumario administrativo contra la Diócesis de San Ignacio de Velasco, por la supuesta comisión de Contravención Forestal de Desmonte Ilegal. De fs. 186 a 194 cursa Informe Técnico ABT-DGGTBT N° 692/2010 de 1 de septiembre de 2010, cuyo motivo versa "Identificación de áreas desmontadas en el predio Reyes Caso N° 102", donde en conclusiones identificó desmonte no autorizado de 2508,53 ha. realizado entre los años 1997-2010.

12.- De fs. 241 a 255 cursa Auto Administrativo ABT-DDSC-SIV-PAS-N° 112-2010 de 5 de octubre de 2010, que dispuso iniciar Proceso Administrativo por la presunta comisión de quema sin autorización, en contra de los propietarios de varios predios, entre los que se encuentra el predio Reyes.

13.- De fs. 256 a 263 cursa Informe Técnico ABT-DGGTBT N° 710/2010 de 8 de septiembre de 2010, cuya referencia glosa "Identificación de quemas ilegales en predios rurales (Casos N° 161 al 337)" que concluye señalando haberse identificado focos de calor producto de quemas ilegales, donde también se consigna al predio Reyes.

14.- A fs. 270 cursa Ficha de Cálculo de Función Económico Social, del predio Reyes, de propiedad de la Parroquia San Ignacio de Loyola, titulada como empresa ganadera, superficie mensurada 6481,0545 ha. con ganado mayor consistente en 1749, siendo la superficie total ganadera 8745,0000 ha. Mejoras (vivienda, atajados, áreas silvopastoriles, pastizales cultivados, infraestructura y otros) 2917,1235 ha., total superficie aprovechada 11662,1235 ha., superficie aproximada del desmonte ilegal 2296,1419 ha., estableciéndose que el predio cumple la FES en un 64.57%, superficie a consolidar 4184,9126 ha. Superficie Fiscal 2.296,1419 ha. Donde figura como principal actividad la ganadera, sugiriéndose consolidar con el tipo de propiedad empresa.

15.- De fs. 271 a 330 cursa Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS CIRC. N° 003/2013 de 24 de julio de 2013, haciendo una relación de lo sustanciado, concluye en lo siguiente: "1.En el predio denominado REYES se ha identificado la existencia de DESMONTES ILEGALES en una extensión superficial de 2296.1419 ha....las cuales en aplicación a lo previsto en al Art. 175 del D.S. 29215 no constituyen cumplimiento de la Función Económico Social (FES), sin embargo y con la finalidad de salvaguardar y garantizar el ejercicio del derecho de propiedad se sugiere que estas deban ser consideradas en áreas en donde el propietario tenga la menor cantidad de inversión realizada.", sic., y en el mismo se sugiere que al haberse evidenciado cumplimiento parcial de la FES se emita Resolución Administrativa de Reversión Parcial del predio Reyes, en la superficie de 2296,1419 ha. Reconociéndose a favor de la Parroquia de San Ignacio de Loyola la superficie de 4184,9126 ha. A fs. 331 cursa Auto de 25 de julio de 2013, que aprueba el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF. N° 03/2013 de 24 de julio de 2013.

16.- De fs. 332 a 335 cursa Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 003/2013 de 26 de julio de 2013, donde el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en lo más saliente resuelve Revertir Parcialmente el predio "REYES", en la superficie de 2296,1419 ha., por haberse evidenciado cumplimiento parcial de la FES, reconociéndose la superficie de 4184,9126 ha., a favor de la Parroquia de San Ignacio de Loyola.

CONSIDERANDO: Que, relacionados así los actos sustanciados ante la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, dentro del proceso de Reversión del predio "Reyes", ubicado en el Municipio de San Ignacio de Velasco de la Provincia Velasco del Departamento de Santa Cruz, en amparo del art. 36-3 de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód Pdto. Civ., arts 186 y 189-3 de la C.P.E. y art. 13 de la L. Nº 212, corresponde a este Tribunal, efectuar la revisión, y análisis del proceso referido ut supra, bajo ese antecedente en lo más relevante se tiene que la parte demandante impugna lo siguiente: 1.- Para establecer el cumplimiento de la FES, no se ha valorado correctamente los datos obtenidos en la audiencia de producción y verificación de la FES en relación a la carga animal. 2.- No se ha considerado que el desmonte ilegal identificado, fundamento para la reversión, no cuenta con resolución administrativa sancionatoria.

Bajo los antecedentes referidos es necesario considerar lo siguiente:

Sobre la Función Económica Social

El principio de función económica social se encuentra relacionado con la máxima "la tierra es para quien la trabaja", constituye la base para que el Estado reconozca, proteja y garantice la propiedad de la tierra en materia agraria, en cuyo caso su componente esencial es el trabajo, entendido este como la actividad mediante la cual el poseedor o propietario de un predio, desarrolla actividades sean ganaderas, agrícolas, forestales, y otros de carácter productivo , para así resguardar su derecho, esto en razón a la naturaleza y aptitud de la propiedad, la aptitud de uso de suelo se sustenta en la cualidad o capacidad de la tierra o suelo para asignarle una categoría sea para fines agrícolas, pecuarios, forestales y/o ganaderos, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, interés colectivo y el de su propietario, el art. 2-XI de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545 glosa: "Los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen cumplimiento de la función económico social", el art. 166-I del DS N° 29215 versa "La mediana Propiedad y la Empresa agropecuaria cumplen la función económica social, cuando sus propietarios o poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación, y protección de la biodiversidad la investigación y el ecoturismo.", la misma norma en su art. 175 versa "Los desmontes, a partir de la vigencia de la Ley Forestal, sin autorización no constituyen cumplimiento de la función económico social o función social por ser ilegales y constituir delito", si bien esta norma hace referencia al desmonte, empero este debe ser establecido por autoridad competente lo cual se encuentra normado por el art. 31inc b) del D.S. N° 071 de 9 de abril de 2009, y art. 1 de la Directriz Jurídica IJU 1/2006 (Procedimiento Administrativo Sancionador por Infracciones al Régimen Forestal de la Nación) aprobada mediante Resolución Administrativa N° 15/2006 de la Superintendencia Forestal de 23 de marzo de 2006.

Sobre la Carga Animal y su Connotación con relación a la FES.

La carga animal es el hato de ganado, que se encuentra pastando o se halla reatado a un predio, lo cual coadyuva en el establecimiento de superficie necesaria por cabeza de ganado, esto se demuestra no solo con la existencia física del ganado en un determinado predio, si no que debe contar con documentación respaldatoria, el 5 de enero de 1961 se promulgó la L. Nº 80, norma que regula la forma de acreditar el derecho de propiedad sobre el ganado, disposición legal aun vigente, cuyo art. 2 menciona: "Todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH Alcaldías de sus residencias, Inspectorías de Trabajo Agrario, y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños.", posteriormente el 29 de agosto de 2009, se promulgó el D.S. N° 29251, normativa que regula las instancias y procedimientos para el registro de marcas, carimbos y señales tendientes a garantizar el derecho propietario ganadero, así como un adecuado control sanitario, en su art. 3 dispone: "Es obligatorio para todo productor pecuario el registro e inscripción de marca, carimbo o señal que identificará a sus semovientes en el catastro municipal respectivo y en el catastro nacional, pues el diseño registrado constituye la única prueba del derecho propietario" bajo este entendimiento, lo que se busca es otorgar seguridad jurídica al derecho de propiedad de los productores sobre su ganado, consecuentemente, todo productor o persona que retenga o posea ganado, se encuentra en el ineludible deber de registrar la marca de su ganado ante las instancias ya mencionadas, por ser ese el único medio de convicción que acredita la titularidad del ganado, entonces el acreditar la existencia de carga animal, su titularidad y relación con el predio donde se ejecute la verificación FES (predio sometido a reversión) resulta de capital importancia, pues tratándose de una propiedad clasificada como empresa con actividad ganadera resulta lógico que se acredite lo antes mencionado a través de los medios idóneos de convicción, lo contrario significaría incumplimiento de la función económica social, el D.S. N° 29215 en su art. 167, sobre la carga animal dispone: I. En actividades ganaderas, se verificará lo siguiente: ( ) El número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo y; ( ) IV. Para el cálculo del área efectivamente aprovechada se considerará la suma de superficies que resulten de: ( ) a) La cantidad de cabezas de ganado mayor, por cada una se reconocerá cinco (5) has., diez (10) cabezas de ganado menor equivalen a una cabeza de ganado mayor, y ... b) Áreas con pasto cultivado, con sistemas silvopastoriles e infraestructura.", similar criterio se encuentra glosado en la Disposición Transitoria Séptima de la L. N° 3545.

El proceso de Reversión de la Propiedad Agraria, el Desmonte y su connotación con el proceso de Reversión.

El proceso de reversión, es un mecanismo a través del cual la tierra vuelve a dominio originario del Estado, sin indemnización alguna, cuando su uso perjudique al interés colectivo, el art. 2-XI de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545 dispone: "Los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen cumplimiento de la función social ni de la función económica social", bajo ese parámetro el art. 52 de la misma norma versa: "Es causal de reversión, el incumplimiento total o parcial de la Función Económica Social establecida en el artículo 2do. de la Ley Nro. 1715...(...)...", los arts. 181, 182 y 183 del D.S. N° 29215, establecen que el proceso de reversión se suscitará por incumplimiento parcial o total de la FES, luego de transcurridos dos años a partir de la emisión del Título Ejecutorial o Certificado de Saneamiento del predio, y podrá iniciarse a denuncia de parte o de oficio, los arts. 186 a 196 de la norma citada establecen los procedimientos a seguirse. En cuanto al desmonte, es imperativo referir que es el acto mediante el cual se quita la vegetación de un terreno, si bien la normativa mencionada alude al desmonte ilegal, empero es menester citar lo glosado por el art. 19 de la L. N° 1700, que versa "El Régimen Forestal de la Nación está a cargo del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente como organismo nacional rector, la Superintendencia Forestal como organismo regulador...", la norma referida en su art. 22-I inc a) en cuanto a las atribuciones de la Superintendencia Forestal manda "Supervigilar el cabal cumplimiento del Régimen Forestal de la nación, disponiendo las medidas, correctivos y sanciones pertinentes conforme a la presente ley y su reglamento.", posteriormente a través de la Resolución Administrativa N° 15/2006 de 23 de marzo de 2006, emitida por el Superintendente Forestal, se aprobó la Directriz Jurídica IJU N° 1/2006, que estableció el Procedimiento Administrativo Sancionador por infracciones al Régimen Forestal, dicha norma en su art. 4 estableció: "III . Principio de Presunción de Inocencia.- Se presume la inocencia de las personas mientras no se demuestre lo contrario en idóneo procedimiento administrativo. V. Principio de Procedimiento Punitivo.- No se podrá imponer sanción administrativa, sin la previa aplicación de procedimiento punitivo.", la misma directriz establece que la vía administrativa se agota con la interposición y resolución del recurso jerárquico. Con posterioridad el 9 de abril de 2009 se promulga el D.S. N° 071, que en su art. 1 dispone "A. Crear las Autoridades de Fiscalización y Control Social en los sectores de: Transportes y Telecomunicaciones; Agua Potable y Saneamiento Básico; Electricidad; Bosques y Tierra; Pensiones; y Empresas: Determinar su estructura organizativa; definir competencias y atribuciones...B. Establecer el proceso de extinción de las superintendencias generales y sectoriales, y reglamentar las transferencias de activos, pasivos, recursos humanos, recursos presupuestarios, procesos judiciales y administrativos, derechos y obligaciones.", en su art. 31 dispone que una de sus competencias es: "B. Otorgar autorizaciones y permisos forestales, renovarlos, declarar su caducidad, nulidad o resolución; aprobar los planes de manejo y programas de abastecimiento y procesamiento de materias primas, supervigilar el cabal cumplimiento de las condiciones legales, reglamentarias y contractuales, así como aplicar y efectivizar las sanciones correspondientes.".

Glosados así los conceptos necesarios se arriba a lo siguiente:

En cuanto al punto 1.- Para establecer el cumplimiento de la FES, no se ha valorado correctamente los datos obtenidos en la audiencia de producción y verificación de la FES en relación a la carga animal.- Según los datos obtenidos en la verificación FES en el predio Reyes (ver fs. 82) del proceso de Reversión, se evidencia la existencia física de 1719 cabezas de ganado nelore, y 30 cabezas de ganado equino todos con la marca ( R ), luego a fs. 111 y 138 cursa Certificado de Registro de Marca otorgado por la Federación de Ganaderos de Santa Cruz, a favor del predio Reyes de la Parroquia San Ignacio de Loyola, donde se evidencia que la marca del ganado del referido predio seria ( R ), de fs. 112 a 119 cursan Certificados Oficiales de Vacunación Contra la Fiebre Aftosa donde figura como unidad productiva el predio Reyes, y figura como productor Parroquia San Ignacio de Loyola, de las gestiones (2010 al 2013), a fs. 270 cursa Ficha de Cálculo FES, donde se menciona que el predio Reyes fue titulado como empresa ganadera y figuran los siguientes datos, superficie mensurada 6481,0545 ha., ganado mayor 1749, siendo la superficie total ganadera 8745,0000 ha., Mejoras (vivienda, atajados, áreas silvopastoriles, pastizales cultivados, infraestructura y otros) 2917,1235 ha., total superficie aprovechada 11662,1235 ha., superficie aproximada del desmonte 2296,1419 ha., donde figura que el predio cumpliría la FES en un 64.57 %, la documentación y datos citados gozan de fe probatoria al tenor del art. 1311 in fine, 1283-I del Cód. Civ. y art. 375-I del Cód. Pdto. Civ., contrastando estos datos con lo versado en el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES CIRC. N° 003/2013 de 24 de julio de 2013 (fs. 271 a 330) documento base para la emisión de la resolución impugnada, se evidencia que en este ultimo se limita a mencionar que por un lado se identificó desmonte ilegal, lo cual significaría cumplimiento parcial de la FES, sin tomar en cuenta el criterio expuesto en los art. 166 y 167 del D.S. N° 29215, donde con meridiana claridad se establece que para la acreditación de la FES en predios con actividad ganadera, debe considerarse el número de cabezas de ganado en razón de cinco hectareas por cabeza de ganado mayor, empero en el predio Reyes se evidenció 1749 cabezas de ganado mayor, que cuentan con Registro de Marca ante la Federación de Ganaderos de Santa Cruz, lo cual no se adecuaría a la L. N° 80, al D.S. N° 29251 y al Reglamento de Uso de Marcas, Señales y Carimbos aprobado mediante Resolución Ministerial N° 655 de 16 de noviembre de 2010 del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, ante la existencia de estas normas es imperativo recurrir a la Ley Fundamental que en su art. 410-II dispone que la norma Suprema goza de aplicabilidad, y que dentro el bloque de constitucionalidad, se encuentran la C.P.E. Los Tratados Internacionales, las Leyes Nacionales, los Decretos, y Resoluciones del Órgano Ejecutivo, en el presente caso goza de aplicación por jerarquía normativa la L. N° 80, norma que en su art. 2 establece la posibilidad que el Registro de Marca sea realizado ante las Asociaciones de Ganaderos, bajo ese entendimiento y en aplicación del principio de informalismo glosado en la S.C.P 0854/2013-L de 14 de agosto: "Doctrinalmente, el principio del informalismo a favor del administrado es uno de los aspectos fundamentales del procedimiento. Consiste en la dispensa a los administrados de cumplir con las formas no esenciales, es decir, aquellas que no están exigidas por el orden público administrativo. Su aplicación impide que el particular pierda un derecho por el incumplimiento de un deber formal, con lo que obliga a la administración a optar por la solución más favorable para aquel. En definitiva, se propugna un equilibrio entre la acción administrativa que no puede ser entorpecida y el derecho de los administrados a no encontrarse sometidos a rigorismos que los perjudiquen, porque sería inconstitucional negar una solución al particular por causas meramente formales.", al considerarse la carga animal en relación al cumplimiento de la FES, no se ha evaluado con razonabilidad la presencia física de 1749 cabezas de ganado mayor en relación a la superficie que fue consolidada en la resolución impugnada, esto afecta al debido proceso instituido en el art. 115-II de la C.P.E. en su componente adecuada valoración de la prueba, pues si en el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES-CIRC. N° 003/2013 de 24 de julio de 2013, no se consideró el número de cabezas de ganado mayor con relación a la superficie que fue consolidada, era imperativo el motivar de forma coherente el por que se prescindió de considerar que por cada cabeza de ganado mayor se asigna cinco hectáreas conforme dispone el art. 167 del D.S. N° 29215, norma aplicable por el principio de favoralidad, ligada a los arts. 56-I, 349-II, 393 de la CPE, que reconocen y garantizan la propiedad privada individual y colectiva, en suma el art. 397 de la misma Ley Fundamental manda que el trabajo es la fuente fundamental de la conservación y adquisición de la propiedad agraria, en cuyo caso en propiedades con actividad ganadera se demuestra el trabajo a través de la producción de ganado como se logró evidenciar en la audiencia de verificación de la FES en el predio Reyes, pues el mismo contaba con 1479 cabezas de ganado mayor con registro ante la Federación de Ganaderos de Santa Cruz, por lo que al momento de valorarse el cumplimiento de la FES, debió efectuarse un análisis lo más razonable posible a la realidad fáctica.

En cuanto al punto 2.- No se ha considerado que el desmonte ilegal identificado, fundamento para la reversión, no cuenta con resolución administrativa sancionatoria.- De los antecedentes del expediente del proceso de Reversión, se evidencia que en el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES CIRC. N° 003/2013 de 24 de julio de 2013 (fs. 271 a 330) en su apartado 7.4.1 versa "Justificación de Recorte por Incumplimiento de la FES Vinculado al Desmonte Ilegal", donde establece que en base al informe de la ABT se identificó la existencia de 2.296,1419 ha. de Desmonte Ilegal, y en el inciso a) del referido informe versa: "El Desmonte Ilegal es decir sin autorización es una conducta sancionada por la Ley del Medio Ambiente la ley Forestal, la ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 y el D.S. 29215, en donde es necesario diferenciar la sanción que da la ABT a la sanción que da el INRA la primera es una multa por volumen maderable extraído y la segunda es una sanción por el uso no sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades productivas para ello el Reglamento agrario establece sanción cuando el desmonte no cuenta con autorización emitida por la Autoridad competente." Sic. y en aplicación del art. 175 del D.S. N° 29215, se consideró que esas 2296,1419 ha. de Desmonte Ilegal identificadas no constituyen cumplimiento de la FES, por lo que en la resolución impugnada se resolvió revertir parcialmente el predio Reyes, en la superficie de 2296,1419 ha., y consolidar solo 4184,9126 ha. a favor de la Parroquia San Ignacio de Loyola, pues se consideró que en mérito a la superficie donde se identificó Desmonte Ilegal, el predio Reyes cumplía parcialmente la FES, estos aspectos deben ser interpretados en armonía con la C.P.E. si bien en sus arts. 180 y 187 de la C.P.E. se precautela el equilibrio ecológico y los bosques naturales y áreas de vocación forestal, empero el art. 116-I de la misma Ley Suprema manda: "Se garantiza la presunción de inocencia. Durante el proceso, en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado.", la misma es concordante con el art. 109-II de la Ley Suprema que determina categóricamente que los derechos de las personas gozan de aplicación preferente, en cuyo caso el art. 31 inc. a) del D.S. N° 071, dispone que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra es la entidad competente para sancionar las contravenciones al régimen forestal, en cuyo caso para que el INRA, pueda considerar el desmonte como ilegal es imperativo que exista una Resolución Administrativa Sancionatoria ejecutoriada, lo contrario implica sancionar de forma anticipada al administrado por un desmonte que no se ha demostrado en proceso administrativo ante autoridad competente en todas sus instancias, así también lo ha entendido la S. C. P. N° 1871/2013-R de 29 de octubre , que esbozó: "Al respecto, la Sentencia Agroambiental S1ª 03/2012, en el numeral 7, de manera precisa ha establecido que para que los desmontes ilegales sean causales de una sanción, debe existir un proceso administrativo sancionador, mismo que para el caso concreto del predio Quita Zapato, a tiempo de emisión de la RA RES-REV 016/2011, se encontraba en curso ante la ABT, por lo que no podía ser utilizada como una causal para la reversión del predio por incumplimiento de la función económico social, ya que vulneraría el principio de presunción de inocencia.

La consideración del tema del desmonte supuestamente ilegal y su resolución por parte de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, ha sido conforme a las exigencias constitucionales de fundamentación, que no implica una ampulosa cita de artículos, teorías y doctrina, sino solamente la explicación entendible de los razonamientos del juzgador en el caso concreto; a mayores elementos de juicio, se tiene que la Sala demandada ha incorporado en la Sentencia Agroambiental S1ª 03/2012, las normas constitucionales que sustentan su decisión, los arts. 380 y 387 de la CPE, referidos a los principios constitucionales que hacen a la protección de los bosques naturales; y más aún, ha relacionado la situación jurídica planteada con otros derechos constitucionales como la presunción de inocencia, que en materia administrativa encuentra materialización, para exponer que no es admisible aceptar la existencia de una vulneración al sistema legal que amerite sanción, sin un debido proceso administrativo, y por ello anuló la RA RES-REV 016/2011.", bajo este entendimiento jurisprudencial no queda duda que para considerarse al desmonte como causal de reversión, debe primero existir una Resolución Administrativa Sancionatoria ejecutoriada, lo cual no existe dentro el proceso de Reversión del predio Reyes, máxime si el Desmonte Ilegal, no fue comprobado ni atribuido a determinada persona. Sin embargo de lo preceptuado en el art. 2-XI de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545, y art. 175 del D.S. 29215, el desmonte no es el único parámetro para establecer el cumplimiento o incumplimiento de la FES, pues este debe ser considerado de forma integral con otros parámetros tales como la carga animal, pastos sembrados, áreas cultivadas, conforme dispone el art. 166 y siguientes del D.S. N° 29215.

La parte demandante, en su pretensión también hace mención a la L. N° 337, y a la Resolución Administrativa ABT N° 118/2013 de 3 de mayo de 2013 emitido por el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques, mediante el cual se suspendió plazos procesales en procedimientos sancionadores por desmontes sin autorización a partir del 3 de mayo de 2013, empero este Tribunal no puede manifestarse sobre este cuestionamiento, toda vez que las normas citadas no cursan ni fueron reclamadas en el proceso de reversión, más aun si el presente proceso tiene por teleología el control de legalidad de los actos administrativos efectuados en el proceso de reversión del predio Reyes.

Por lo expuesto se concluye que al haberse emitido la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV Nº 003/2013 de 26 de julio de 2013, no se ha dado correcta aplicación a las normas legales citadas, habiéndose encontrado infracción al debido proceso, a la legalidad y aplicación inadecuada de la normativa administrativa aplicable al procedimiento de reversión de la propiedad agraria, en el predio Reyes, ubicado en el Municipio de San Ignacio de Velasco de la Provincia Velasco del Departamento de Santa Cruz sobre los cuales la autoridad jurisdiccional, ejerciendo control de legalidad, concluye fallar en resguardo de los derechos y garantías establecidas por Ley.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia, conferida por los arts. 7, 186 y 189-3 de la C.P.E. 36-3 de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545, arts. 11 y 12 de la L. Nº 025, y art. 13 de la L. Nº 212 FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 74 a 83, subsanada a fs. 106 y vta, interpuesta por Cesar Martínez Justiniano, en representación legal de la Parroquia "San Ignacio de Loyola", por tanto NULA la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 003/2013 de 26 de julio de 2013, del predio "Reyes" ubicado en el municipio de San Ignacio de Velasco, Provincia Velasco del Departamento de Santa Cruz, sin costas, debiendo en cuyo caso elaborarse nuevo informe circunstanciado donde deberá valorarse adecuadamente el cumplimiento de la FES, esto en estricto cumplimiento de la normativa agraria vigente y normas conexas, que regulan sus actos.

Notificadas que sean las partes con el presente fallo, devuélvase los antecedentes del proceso de reversión remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples, con cargo al INRA.

Regístrese, y notifíquese.

Fdo.

Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarahi Tola

Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco

Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo