SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2ª Nº 118/2016
Expediente: Nº 1984-NTE-2016
Proceso: Nulidad de Título Ejecutorial | |
Demandante: Darla María Paz Vivianne Salinas Comboni | |
Demandados: Lucas Romero Baigorria, Maria Nelva Zapata de Romero, Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras y Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria | |
Distrito: Santa Cruz | |
Fecha: Sucre, 27 de octubre de 2016 | |
Magistrada Relatora: Dra. Deysi Villagómez Velasco |
VISTOS: La demanda de Nulidad de Título Ejecutorial de fs. 132 a 142, subsanada por memorial de fs. 148, interpuesta por Darla María Paz Vivianne Salinas Comboni, contra Lucas Romero Baigorria, Maria Nelva Zapata de Romero, Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras y Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, demandando la Nulidad del Título Ejecutorial PPD-NAL-389849, respuestas de fs. 290 a 292; 334 a 338; 351 a 354 vta. y de 358 a 361 vta., memorial de réplica de fs. 366 a 367, los antecedentes del proceso; y
CONSIDERANDO: Que, Darla María Paz Vivianne Salinas Comboni, mediante memorial de fs. 132 a 142, demanda la Nulidad del Título Ejecutorial PPD-NAL-389849, emitido el 1 de diciembre de 2014, en base a los fundamentos que se detallan a continuación:
1. Antecedentes.
1.1.- Derecho Propietario.- Refiere que, su derecho propietario, conforme a la documentación que adjunta, deviene de dos fracciones, una de 7 ha y otra de 3.0016 ha, obtenidas producto de su divorcio con Jose Enrique Vasquez Zambrano y conforme al documento privado de reconocimiento de derecho a su favor suscrito por el mismo, debidamente registrados en Derechos Reales, llegando a una superficie total de 10.0016 ha.
1.2.- Proceso de saneamiento.- Refiere que el INRA emitió informe Técnico - Legal de Diagnóstico Zona Municipio de Samaipata 002/2009 de 20.03.2009 en el que se identificaron 29 propiedades del EXCNRA ubicadas al interior del área de trabajo; la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM RA-SS 0415/2009 de 23.03.2009 determina como área de Saneamiento Simple de Oficio por Ejecución Directa el Municipio de Samaipata; según Informe de Relevamiento de Información en Gabinete de 08.09.2009, al interior del Polígono 142 denominado Dos Vertientes, se encuentran los Expedientes Agrarios 41962 y 22015; la Resolución de Inicio de Procedimiento RES-ADM RA-SS N° 0980/2009 de 08.09.2009, prioriza el saneamiento de la zona Comunidad Dos Vertientes Polígono 142, en la zona El Astillero correspondiente al Polígono 143, y en la zona Comunidad Floripondio correspondiente al Polígono 144, intimando a los propietarios de predios con Títulos Ejecutoriales, subadquirentes de predios con antecedentes en Títulos Ejecutoriales, beneficiarios de predios con antecedentes agrarios, subadquirentes con antecedentes en trámites agrarios y poseedores para que se apersonen entre el 08 de septiembre al 03 de octubre de 2009, Resolución publicada mediante edicto el 09.09.2009; acota que la publicación por el Canal 9 de Samaipata fue un comunicado a propietarios de parcelas de la Asociación de Fruticulturas de Dos Vertientes informando que se realizaría el Taller Informativo del saneamiento en la Asociación a partir de horas 17:00 de la tarde y que la Campaña Pública se realizaría a hrs. 14:00 p.m. del día 08.09.2009, el Taller Informativo se realizaría a hrs. 20:00 y a continuación refiere que se levantaron durante el proceso, la Declaración Jurada de Posesión Pacífica en la que se certifica que María Nelva Zapata de Romero se encontraba en posesión desde el año 1996, Ficha Catastral, Informe en Conclusiones, Informe de Cierre, para luego concluir con la emisión de la Resolución Suprema que reconoce a favor de los demandados la superficie de 25.9293 ha.
1.3.- Proceso Penal.- Refiere que en el proceso penal instaurado contra Lucas Romero Baigorria, en el memorial de 20 de noviembre de 2014 presentado por el sindicado, declaró que su predio El Chorrillo fue adquirido de sus anteriores propietarios según documento de 25 de septiembre de 2009 y aclarativo de 23 de agosto de 2013; que le reconoce como vecina; que sus vendedores, luego de haber vendido 10 ha a la suscrita, el saldo de 18.9324 ha vendieron a él; que con el advenimiento del saneamiento, la anterior propietaria y ellos acordaron realizar el saneamiento a nombre de los compradores pero que el INRA midió todo el perímetro cuando no existía ninguna delimitación con la propiedad de la querellante y cuando nadie daba cuenta de ella, no fuese culpa suya y que no tenía por qué agarrar terreno ajeno; que conocía los documentos de compra de la querellante y que por las tres hectáreas que compró José Enrique Vasquez y su esposa en la parte denominada Loma del Chorrillo tuviese problemas con la querellante; que tienen posesión desde que adquirieron el predio, es decir desde septiembre de 2009, además que no introdujeron mejoras, salvo limpieza del camino y del terreno, no sembraron nada y que recién piensan sembrar e implementar un complejo turístico vacacional, reconociendo finalmente que el camino no lo hizo él.
2. Observaciones al Saneamiento.-
2.1. Acusa que las resoluciones operativas no guardan relación con los informes de diagnóstico y relevamiento en los que se hubiese identificado el antecedente agrario de Valentín Fernández Rioja del cual deviene su derecho y que no fue consignado en las resoluciones operativas, provocando que no se sienta convocada a participar en el proceso.
2.2. Que, la resolución de inicio del saneamiento señala como área la zona Comunidad Dos Vertientes, pero que su predio se encuentra en la zona denominada Loma del Chorrillo, tal como consta en los documentos de derecho propietario, razón por la que jamás pudo saber que se estaba convocando a participar en el proceso.
2.3. Que, conforme a los antecedentes, primero se hizo la campaña pública y después la publicación en prensa, afectando la publicidad del acto y por lo tanto su participación y asistencia al proceso, además que se convocó a participar a la Asociación de Fruticultures Dos Vertientes cuando su persona no realiza actividades de fruticultura comercial y tampoco está asociada a este gremio, ni es parte de ninguna comunidad.
2.4. Que, la campaña pública fue erradamente ejecutada en razón a inexactitud de horarios y a quién iba dirigida, puesto que se convocó a la Asociación de Fruticulturas Dos Vertientes a efectuarse a horas 17:00 pero se efectuó a horas 14:00 y el taller informativo a horas 20:00.
2.5. Que, en las actividades de campaña pública no participaron autoridades administrativas y vecinos de la zona, además que las firmas del acta de campaña pública con las del formulario de acreditación de control social y participación no son coincidentes y se repiten en el taller informativo y son ilegibles, sin aclaración de nombres ni documentos de identidad, es decir que no hubo la convocatoria necesaria para el inicio de proceso de saneamiento vulnerando el art 98 del Cód. Pdto. Civ., 49 de las normas técnicas y 297 del reglamento agrario, quitando transparencia al proceso.
2.6. Que, la Declaración Jurada de Posesión Pacífica tiene datos falsos en razón a que no refiere en qué superficie estaría en posesión María Nelva Zapata de Romero, no existe constancia de autoridad administrativa que avale dicho documento, que se encuentra suscrito por alguien ajeno a las autorizadas para la participación y control social y debía ser descartada, más que todo porque refiere posesión desde 1996, fue elaborada el 14 de septiembre de 2009, pero el predio fue adquirido el 25 de septiembre de 2009, además que no se acredita las condicionantes establecidas por el art. 309-III del reglamento agrario con relación a la sucesión en la posesión.
2.7. La Ficha Catastral no tiene información fidedigna pues se declararon poseedores legales cuando adquirieron el predio recién el 25 de septiembre de 2009; declararon que eran poseedores de 20 ha, haciendo medir la propiedad Lomas del Chorrillo como propio mostrando mejoras suyas en su ausencia y ante su desconocimiento del proceso; que en la declaración ante la fiscalía Lucas Romero, queriendo cubrir sus acciones fraudulentas responsabilizó al INRA por haber mensurado todo el predio, siendo que el INRA sigue las indicaciones del propietario o poseedores y que en 4 años como después de la mensura no aclaró al INRA sobre los errores cometidos; que la declaración jurada conlleva datos no fidedignos, como refirió precedentemente; que en la ficha catastral indicaron como suyas el camino y otras mejoras sin embargo en su declaración ante la policía, Lucas Romero indicó que tienen posesión desde que compraron en septiembre de 2009, en lo concerniente al cumplimiento de la función social indicó que no introdujeron mejoras y solo hicieron limpieza del camino y del terreno, que en lo posterior tenían planificado introducir mejoras, es decir que indujeron a error al INRA.
2.8. Que, el Informe en Conclusiones identifica como beneficiario del expediente agrario N° 22105 a Valentín Fernández, del cual deviniese su derecho propietario, sin embargo la resolución de Inicio de Procedimiento no menciona este aspecto ocasionando que no se sienta convocada al proceso.
2.9. El INRA no valoró la documentación presentada por Lucas Romero y María Nelva Zapata de Romero, pues la misma fuese contradictoria con la fecha de posesión y a momento de la inspección en campo no eran propietarios ni poseedores de acuerdo a la sucesión de posesión incumpliendo los arts. 304-b), 309 y 310 del reglamento agrario.
2.10. El comunicado para el informe de cierre convocó a propietarios del área Dos Vertientes pero el comunicado del canal 9 convoca a propietarios de la Asociación de Fruticultores de Samaipata, lo que provocó que no pueda verse aludida con el aviso cuando ni siquiera inicio el saneamiento de su parcela y tampoco la zona es conocida como 2 Vertientes.
2.11. Se dictó la resolución final sin considerar la documentación, lo que probaría la existencia de fraude en la posesión y en la antigüedad de la misma.
Con el rótulo de Resumen de observaciones , refiere que, el INRA vulneró el procedimiento afectando sus derechos al no realizar los avisos y comunicados del proceso en forma clara, coherente y transparente, para asegurar la publicidad del inicio del saneamiento, impidiéndole acreditar su derecho propietario. El Informe en Conclusiones obvió realizar una valoración integral e independiente de la documentación presentada por Lucas Romero Baigorria y Maria Nelva Zapata de Romero, otorgándoles la calificación de poseedores legales en contradicción con los documentos aportados en saneamiento que demuestran que al momento de la encuesta catastral y verificación de función social (14.09.2009) no eran los propietarios ya que compraron una parcela de 18 ha posteriormente (25.09.2009), no correspondiendo la sucesión en la posesión; cita al efecto los arts. 292-I-a), 294-III-c) y V, 297. 303, 304-c)-i), 305, 309-I-II, 266 del reglamento agrario, art. 2 y num. 2 del parág. I y parág. II de la Disposición Final Décimo Cuarta y Disposición Transitoria Sexta de la Ley N° 1715.
Acota que, Lucas Romero Baigorria y Maria Nelva Zapata de Romero, en forma fraudulenta indujeron en error al INRA y falsearon la información declarada en el momento del relevamiento de información en campo, en cuanto a su posesión, antigüedad de la misma y cumplimiento de función social y cita el art. 178, Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 1715, arts. 160-a), 268, 296, 299-a)-b) del reglamento agrario.
Con el epígrafe de Hechos , refiere que estos muestran que el proceso de saneamiento no tuvo la publicidad adecuada; que Lucas Romero Baigorria y Maria Nelva Zapata de Romero, realizaron una simulación absoluta mostrando un predio y mejoras que no les pertenecía, declararon propiedad y posesión falsas; indujeron a error esencial provocado por la simulación de la realidad y el INRA tampoco no hizo una valoración adecuada de la información levantada en campo del predio Dos Vertientes Parcela 011, bajo los argumentos ya señalados y les reconoció el cumplimiento de la Función Social favoreciéndoles con la adjudicación del predio.
Fundamenta su demanda indicando que por las circunstancias descritas se afectó su derecho propietario sobre el predio Lomas del Chorrillo, cuya sucesión en la posesión fuese desde 1939, reiterando que Lucas Romero Baigorria y Maria Nelva Zapata de Romero para obtener la titulación se habrían basado en hechos falsos, en simulación de la verdad y en un derecho inexistente, pues no estaban en posesión, tampoco habían realizado ninguna mejora, adecuándose a la causal de nulidad absoluta prevista por el art. 50-I-2-b) de la Ley N° 1715, además violaron la ley aplicable pues no cumplían la función social y de mala fe no informaron que conocían que su persona era propietaria, nulidad prevista por el art. 50-I-2-c) de la precitada Ley.; asimismo indujeron en error esencial al ente administrativo creando un acto aparente que no corresponde a la realidad al declarar que están en posesión de todo el predio sabiendo que parte de él pertenecía a su persona, que cumplen la función social mostrando mejoras ajenas, que tienen posesión desde 1996 cuando sus documentos dicen que adquirieron el 2009, destruyendo de este modo la voluntad del INRA, nulidad prevista por el art. 50-I-1-a) de la precitada Ley.
Refiere como normas vulneradas, las contendías en los arts. 64, 66, 2, 3-I-II, 50-I-1-a)-c)-2-b)-c)-IV de la Ley N° 1715 y arts. 310 del reglamento agrario y como jurisprudencia cita la Sentencia Agroambiental Nacional S1ra. 01/2016.
Con estos argumentos pide declarar probada la demanda y nulo el Título Ejecutorial PPD-NAL-389849 y los correspondientes registros en Derechos Reales, así como declarar nulidad hasta el vicio más antiguo del proceso de saneamiento, etapa de relevamiento de información en campo.
CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda mediante Auto cursante a fs. 150 vta. de obrados para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho y corrida en traslado, la misma es contestada, por Lucas Romero Baigorria y Maria Nelva Zapata de Romero, en el término de ley mediante memorial que cursa de fs. 290 a 292 de obrados, en los siguientes términos:
Niegan la actitud de mala fe, engaño y fraude que se les pretende imputar en el proceso de saneamiento y aclaran que, así como la actora se declara victima de confusión por el nombre de la zona en que se encuentra al predio, actividad de éste y desconocimiento de información en el proceso de saneamiento por el hecho de que ella vive en Santa Cruz, también ellos hubiesen sido víctimas de esa información porque viven en la ciudad de Santa Cruz, pero sobre todo por el hecho de que en el momento del trabajo de campo y medición de la propiedad en extensión mayor donde se encuentran la parcela de la demandante y la que compraron, no estaban físicamente divididas o delimitadas, de tal manera que no era posible determinar la línea divisoria, pero en conjunto estaban debidamente delimitadas en todo su perímetro, lo cual llevó a personeros del INRA a medir toda la propiedad como si todo correspondiera a sus personas, y cuando quisieron reclamar ya había precluido el plazo y el plano estaba aprobado.
Refieren de igual modo que se debe tener en cuenta que, conforme se indica en la demanda, en las fechas indicadas (del 8 de septiembre al 8 de octubre) recién el 13 de septiembre firmaron con sus vendedores un contrato preliminar de venta y el 25 de septiembre de 2009, firmaron el documento de compra, en ese ínterin de tiempo, los vendedores les informaron que habían sido notificados para apersonarse al saneamiento, razón que obligó a insertar una cláusula en la que los vendedores autorizaban al INRA para que el saneamiento se realice a su nombre, habiéndose limitado solo a presentar copias de los documentos. Asimismo -continúan- en aquel tiempo no conocían a Darla María Paz Vivianne Salinas Comboni, sus vendedores sí la conocían pero no sabían de su paradero, cuando ésta se comunicó telefónicamente, se le informó de esta situación y se le manifestó que había la predisposición de arreglar para que ninguno se viera perjudicado, previa delimitación de las parcelas, en principio ella estuvo de acuerdo pero cuando un perito Agrimensor les explicó la línea divisoria, la demandante no estuvo de acuerdo y reclamó por la extensión de su parcela y optó por iniciar acción penal por estelionato y avasallamiento, que lógicamente fue desvirtuada.
Que, a su turno, Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras , a través de sus representantes legales, responde a la demanda en los siguientes términos:
Luego de desarrollar las nulidades establecidas por el art. 50 de la Ley N° 1715 y citar la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª N° 47/2016, pidiendo se considere la misma, indica que de acuerdo al memorial de demanda no se hubiese mencionado las causales de nulidad previstas por el art. 50 de la Ley N° 1715.
En relación a los reclamos, refiere que el saneamiento contó con la publicidad debida, en el cual se identificó plenamente el área a sanear que constituye el municipio de Samaipata, cantón Samaipata, sección Primera de la provincia Florida del departamento de Santa Cruz y no podría alegarse desconocimiento pues es en el municipio de Samaipata donde se encontraría el predio objeto de litis, al margen de que nunca se apersonó al proceso y ahora recién pretende hacer valer su supuesto derecho, pretendiendo confundir cuando las publicaciones y avisos forman parte de la campaña pública, siendo ésta una tarea continua, así dispuesta por el art. 297 del D.S. N° 29215.
Sobre el hecho de que durante la campaña pública no participaron vecinos ni autoridades, esto no afecta al proceso, pues se entiende que estos no tienen ningún interés en el proceso, no constituyendo causal de nulidad, lo contrario vulneraria los principios de eficacia y eficiencia pues se tendría que aguardar la participación de los indicados en cada proceso, desnaturalizando el mismo.
Por otro lado -continúa- la declaración jurada de María Nelva Zapata no fuese falsa pues no se hubiese probado lo aseverado, no se hubiese declarado su falsedad por autoridad competente, sino que al ser el saneamiento un proceso administrativo, este debe regirse bajo el principio de buena fe establecido por el art. 4-e) de la Ley N° 2341, con estos argumentos pide declarar improbada la demanda.
A su turno, el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma , a través de su representante legal, Jhonny Oscar Cordero Nuñez, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, responde a la demanda con los siguientes argumentos:
Que, la demandante reclama sobre aspectos que corresponden a una demanda contenciosa administrativa y que en su oportunidad no lo hizo, estando al presente ejecutoriada la resolución final emergente del proceso, más cuando, habiéndose planteado el contencioso administrativo por tercera persona, se declaró improbada su pretensión y subsistente la resolución final del proceso.
En lo referido a la no consignación del expediente del cual deviene la propiedad de la demandante, indica que no necesariamente se deben consignar los expedientes en las resoluciones operativas y que lo necesario es identificar el área con ubicación geográfica, coordenadas, polígono como se hubiese procedido en el presente caso cuya resolución de inicio fue publicada conforme a normativa, intimando al apersonamiento de interesados y en el proceso participaron interesados beneficiarios de la zona habiéndose identificado a los mismos en los predios respectivos, conforme constan de los actuados de campo, estando claro que el proceso fue de carácter público y de conocimiento general, habiéndose acreditado al control social, siendo imposible que cualquier beneficiario que cumpla la función social en su predio, no se haya enterado del proceso.
En cuanto a la realización de la campaña pública antes de la publicación en prensa, afectando la participación de la actora, refiere que la misma resolución de inicio publicada conforme a procedimiento dispone la realización de la campaña pública, mensura, encuesta catastral, verificación de la función social y/o económico social y otros actuados desde el 8 de septiembre al 3 de octubre de 2009.
Con relación a la declaración jurada y su validez, refiere que en antecedentes del proceso no cursan los documentos de transferencia que refiere la actora, es decir que no cursa el documento de compra/venta de 25 de septiembre de 2009 y que sobre la declaración jurada, no se evidencia oposición alguna durante el proceso, además que la superficie del predio no es definida en la declaración jurada y que respecto de la superficie identificada, cursan actas de conformidad de linderos por las que se estableció el perímetro que determina la superficie del predio, además que los formularios de campo fueron levantados en presencia de interesados, autoridad y funcionarios del INRA que tienen el valor y fe probatoria mientras no se demuestre lo contrario, insumos que fueron considerados en el Informe en Conclusiones para el reconocimiento del predio a favor de sus beneficiarios; recalca además que la prueba presentada no puede ser valorada en razón a que la demanda de nulidad de título ejecutorial es un proceso de puro derecho, citando al respecto las Sentencias Agrarias S. 1ra. N° 001/2006 y S. 2da. N° 15/2005.
En cuanto a la función social, se remite a la información de relevamiento de información en campo y formularios recabados en la oportunidad, pidiendo con estos antecedentes declarar improbada la demanda.
Que, a su turno, Jhonny Oscar Cordero Nuñez, Director Nacional a.i. del INRA, responde a la demanda en idénticos términos que el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma.
CONSIDERANDO: Que, de conformidad a los arts. 186 y 189 num. 2 de la C.P.E. y 36-2 de la L. N° 1715, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales y de procesos agrarios que les hubieren servido de base para su emisión, estando este Tribunal facultado para examinar el cumplimiento de disposiciones legales vigentes a tiempo de su otorgamiento, para establecer, si en el caso se identifican los vicios de nulidad o anulabilidad acusados en la demanda.
En ese entendido, en toda demanda de nulidad de Título Ejecutorial, sea por vicios de nulidad absoluta o relativa, el actor deberá señalar con claridad si la petición versa sobre nulidad absoluta o nulidad relativa más conocida, esta última, como anulabilidad. En cualquiera de los dos casos, la fundamentación que se realiza debe estar vinculada al tipo de vicio que se acusa y que se encuentra reconocido por ley, para finalmente y en forma coherente, realizar el petitorio. En dicho contexto, si se demanda la nulidad absoluta de un Título Ejecutorial expedido y del proceso agrario que hubiere servido de base para la emisión del mismo, se deberá especificar el vicio de nulidad absoluta contenido en la Ley, así como las razones por las que se considera que ha existido una violación al orden público, conforme a las causales que el ordenamiento jurídico tiene definidas.
Que, el Título Ejecutorial es, por esencia, el resultado de un acto administrativo que se emite por autoridad competente luego de haberse tramitado el respectivo proceso administrativo acorde a normativa agraria vigente durante el desarrollo del referido proceso, cuya validez y eficacia puede ser objeto de cuestionamiento por la persona que se sienta agraviada por ese acto a través de la acción de nulidad de título ejecutorial y del proceso que sirvió de base para su emisión, ante el órgano jurisdiccional competente como es el Tribunal Agroambiental.
Conforme a los términos de la demanda y el memorial de subsanación, se concluye que la actora basa su demanda en las causales contenidas en el art. 50 parág. I, numeral 1, incs. a. y c. núm. 2 incs. b. y c. de la L. N° 1715, que de forma textual señalan: "Los títulos ejecutoriales estarán viciados de nulidad absoluta: 1. Cuando la voluntad de la administración resultare viciada por: a. Error esencial que destruya su voluntad (...); c. Simulación absoluta, cuando se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad. 2. Cuando fueren otorgados por mediar: (...); b. Ausencia de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; y, c. Violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento."
En torno al error esencial, este tribunal ha señalado: "(...) cabe puntualizar que la doctrina clasifica al error, en 'error de hecho' y 'error de derecho', debiendo entenderse que aquel hace referencia a la falsa representación de los hechos o de las circunstancias (falsa apreciación de la realidad) que motivaron o que constituyen la razón del acto jurídico y, en el ámbito que nos ocupa, deberá entenderse como el acto o hecho que, valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador sino que, precisamente, constituye el fundamento de la toma de decisión, correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o acto administrativo podría quedar subsistente aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en sentido de que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo si el mismo contiene, aún haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda. En ésta línea cabe añadir que, a efectos de generar la nulidad del acto administrativo, el error debe ser: a) Determinante , de forma que la falsa apreciación de la realidad sea la que direccione la toma de la decisión, que no habría sido asumida de no mediar aquella y b) Reconocible , entendida como la posibilidad abstracta de advertirse el error, incluso por el ente administrativo. Finalmente, corresponde aclarar que el error esencial refiere que destruye la voluntad del administrador, deberá constatarse a través de los elementos que fueron de su conocimiento e ingresaron en el análisis previo al acto administrativo cuya nulidad se pide, por lo que no podría existir error esencial en la voluntad del administrador si el mismo baso su decisión, "correctamente", en los elementos que cursan en antecedentes , en este sentido, el administrador habrá dado lugar a un acto ajustado a los hechos que le correspondió analizar y al derecho que tuvo que aplicar, es decir un acto que no es distinto al que su voluntad tenía pensado crear, modificar o extinguir" (Sentencia Nacional Agroambiental S2ª Nº 29/2013 de 30 de julio de 2013).
La simulación absoluta , de forma clara, establecida por el art. 50, parágrafo I, numeral 1.c. del art. 50 de la L. N° 1715 hace referencia a un acto aparente que se contrapone a la realidad, es la acción de representar, mostrar algo que en realidad no existe, intensión de esconder y engañar, debiendo probarse a través de documentación idónea, que el hecho que consideró la autoridad administrativa como cierto no corresponde a la realidad, existiendo la obligación de demostrarse lo acusado a través de prueba que tenga la cualidad de acreditar que el acto o hecho cuestionado ha sido distorsionado.
En cuanto a la ausencia de causa , en los términos del art. 50, parág. I, num. 2. inc. b. de la L. N° 1715, la misma debe entenderse como la motivación viciada que determina que la autoridad administrativa emita un acto (título ejecutorial) sobre la base de hechos inexistentes o normas que en atención a su vigencia temporal o espacial no corresponde aplicar.
En lo referente a la violación de la Ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento , la Constitución Política del Estado Plurinacional, la L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996, modificada parcialmente por L. N° 3545 de 28 de noviembre de 2006, el reglamento agrario aprobado por D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, vienen a ser las normas aplicables en materia agraria que regulan los procedimientos agrario-administrativos; en este sentido y conforme a lo establecido por el art. 50, parág. I, num. 2, inc. c. de la Ley N° 1715, en demandas como en el caso de autos, lo que se busca es determinar si el acto final del proceso de saneamiento, la emisión del título ejecutorial, se contrapone a normas imperativas, dando lugar a la existencia de un título ejecutorial incompatible con determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento (violación de la ley aplicable), cuando el título ejecutorial fue otorgado al margen de las normas que fija la ley (violación de las formas esenciales), o en el supuesto de haberse titulado tierras a favor de alguien, cuando por disposición de la ley, en consideración a fines predeterminados por el Estado, el derecho debió ser reconocido a favor de distintos beneficiarios (violación de la finalidad que inspiró su otorgamiento).
ANALISIS DEL CASO CONCRETO.-
Con ése preámbulo corresponde ingresar al análisis de los términos de la demanda, resultando importante citar previamente el contenido del art. 346 y 347 del Cód. Pdto Civ. aplicables por la permisibilidad prevista por el art. 78 de la L. N° 1715, que disponen:
Art. 346.- (CONTENIDO Y REQUISITOS DE LA CONTESTACION) En la contestación el demandado, además de oponer las excepciones previstas por el Artículo 342 deberá: 1) Reconocer o negar en forma explícita y clara los hechos expuestos en la demanda. 2) Pronunciarse sobre los documentos acompañados o citados en la demanda. Su silencio, evasivas o negativa meramente general podrán estimarse como reconocimiento de la verdad de los hechos a que se refieren dichos documentos.
Art. 347.- (CONFESION DEL DEMANDADO) Si el demandado confesare clara y positivamente la demanda, el Juez pronunciará sentencia sin necesidad de otra prueba ni trámite. Si confesare una parte, sólo en ésta se tendrá por probada, debiendo proseguir el proceso sobre los demás puntos demandados.
Bajo este entendido y de la lectura atenta de la contestación a la demanda efectuada por Lucas Romero Baigorria y Maria Nelva Zapata de Romero, se evidencia que conforme a la declaración de los mismos, en el predio que fue medido como su propiedad, fue incluido el predio de la ahora demandante Darla María Paz Vivianne Salinas Comboni, constituyendo este aspecto la confesión referida por el precitado art. 347 del adjetivo civil y comprobándose de este modo la concurrencia de la causal establecida por el art. 50-I-1-a) de la Ley Nº 1715, es decir error esencial, en razón a haberse inducido al error al ente administrativo, destruyendo la voluntad del mismo reconociéndose un derecho sobre otro claramente vigente, que conforme a la confesión de los demandados, este aspecto se debió a que la propiedad de la demandante y la suya no estaban físicamente delimitadas, lo que llevó a personeros del INRA a medir la totalidad en conjunto, como si correspondería todo a sus personas y que cuando quisieron reclamar, ya había precluido el plazo y el plano estaba aprobado; aspecto también corroborado por la documental de fs. 271 de obrados.
Al margen de lo precedentemente anotado que por sí solo determina la ineficacia del documento acusado de nulo, otro aspecto demandado estriba en la falsedad de cumplimiento de la función social por parte de los demandados Lucas Romero Baigorria y Maria Nelva Zapata de Romero ejercida sobre el predio y registrada en los formularios recabados en la etapa de relevamiento de información en campo, que, según la parte actora, no hubieron introducido mejoras y no sembraron nada y que recién pensaban sembrar e implementar un complejo turístico, detalles que hubiesen sido declarados por Lucas Romero Baigorria ante la demanda penal instaurada en su contra; sobre el particular si bien los demás demandados refieren que se debe estar a lo verificado en campo, sin embargo, al no haber sido enervado en forma negativa por los directos interesados Lucas Romero Baigorria y Maria Nelva Zapata de Romero, corresponde considerar como ciertas las afirmaciones de la actora conforme a lo establecido por el art. 346-2 del precitado adjetivo civil, lo que al mismo tiempo define la concurrencia de las causales de nulidad de título ejecutorial establecidas por el art. 50 parág. I num. 1 inc. c. y num. 2 incs. b. y c. de la Ley Nº 1715 en el entendido de que se simuló un acto que no corresponde a la realidad y al ser falsos los hechos registrados en los formularios de campo, vulnerándose al mismo tiempo la normativa sobre el cumplimiento de la función social, máxime cuando se acusa al mismo tiempo que las mejoras demostradas en campo hubiesen correspondido a la ahora demandante y no así a los demandados esposos Romero, quienes tampoco desvirtúan lo acusado.
Asimismo, resalta el hecho de que durante el saneamiento fueron considerados como poseedores legales los ahora demandados en virtud a la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio elaborada el 14 de septiembre de 2009, cursante a fs. 110 (foliación inferior derecha) del cuaderno de saneamiento por la que se da cuenta de que María Nelva Zapata de Romero se encuentra en posesión del predio desde el 19 de julio de 1996, sin embargo, conforme a la demanda de autos, el predio hubiese sido adquirido por compra el 25 de septiembre de 2009, dato ratificado por los mismos demandantes en el memorial de responde: "Nuestra posesión data desde la fecha de compra 25 de septiembre de 2009 ... no se de donde sacan que tenemos posesión desde el año 1996, eso es un error o equivocación" (sic), contradicciones que bajo los argumentos sustentados por los demandados Presidente del Estado Plurinacional, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras y Director Nacional a.i. del INRA, que en lo sustancial refieren que no se ha comprobado que la declaración jurada sea falsa y que no se podría hablar de contradicción en razón a que no cursa en antecedentes del saneamiento el documento de compra de 25 de septiembre de 2009, razón por la que hubiese sido considerada como plenamente válida la referida declaración, más cuando no existió oposición alguna al respecto, sin embargo, dichos argumentos no enervan el hecho de que la posesión adquirida de acuerdo a los mismos demandados, data de la gestión 2009 y no como consta en la referida declaración jurada que según la cual sería de la gestión 1996, infiriéndose de este modo que respecto a dichas contrariedades, concurren las causales de nulidad de título ejecutorial en lo concerniente a simulación absoluta al haberse creado un acto aparente (data de posesión), que no corresponde a ninguna operación real, cuando de la versión misma de los demandados, la posesión hubiese sido adquirida recién el año 2009 y ausencia de causa, en razón a haberse identificado un hecho falso en base al cual, el ente administrativo reconoció el derecho sobre el predio denominado Dos Vertientes Parcela 011, máxime cuando de antecedentes del saneamiento, tampoco se evidencia análisis o documento alguno que dé cuenta de la continuidad de la posesión prevista por el art. 309-III del reglamento agrario aprobado por D.S. N° 29215 que prescribe: (POSESIONES LEGALES). III. Para establecer la antigüedad de la posesión también se admitirá la sucesión en la posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes (negrilla nuestra), pues como los mismos demandados Presidente Constitucional del Estado Plurinacional y Director Nacional a.i. del INRA refieren que en antecedentes no cursa el documento de compra de 25 de septiembre de 2009, constatándose por tanto la vulneración de la normativa relacionada al reconocimiento de la legalidad y antigüedad de la posesión, establecida en la Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545 y arts. 309 y 310 del D.S. N° 29215 al haberse declarado falsamente la data de posesión, siendo por tanto concurrentes las nulidades previstas por el art. 50 parág. I, num. 1 inc. c. y num. 2 incs. b. y c. de la L. N° 1715, como fue puesto de relieve precedentemente.
Con relación a las demás observaciones al proceso de saneamiento: deficiente ejecución de la campaña pública, contrariedades entre informes de diagnóstico y resoluciones operativas, diferencia en la denominación del área de saneamiento, carencia de participación de vecinos, autoridades en el proceso, contrariedades en las firmas de control social, la carencia de superficie en la declaración jurada, resulta importante, diferenciar entre lo que constituye la demanda contenciosa administrativa y la demanda de nulidad de título , ya que la primera, tiene por finalidad ejercer el control de legalidad sobre los actos ejecutados por la Autoridad Administrativa (INRA) en ejercicio de sus competencias, revisando si dicho proceso administrativo se adecuó en cuanto a su tramitación a las normas que lo regulan y si el acto de decisión se ajusta a derecho, aspectos que no pueden ser nuevamente revisados a través de una demanda de Nulidad de Título Ejecutorial como la que se examina, en la que se busca determinar si el acto final del proceso de saneamiento (Título Ejecutorial) no es compatible con determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento, por lo que la revisión y consideración de los actos administrativos, en toda demanda de nulidad de título ejecutorial, han de circunscribirse a lo estrictamente esencial y a solo fin de determinarse si quedan probadas o no las causales de nulidad invocadas en la demanda. Corresponde asimismo puntualizar que, por su naturaleza, éste tipo de demandas se tramitan en la vía ordinaria de puro derecho.
Consecuentemente, las demandas de nulidad de título ejecutorial no se encuentran instituidas para subsanar la negligencia de las partes, quienes en su momento no asumieron defensa en cada una de las etapas del saneamiento, dentro de los plazos previstos por ley, dado que el procedimiento establece plazos en los que se deben hacer valer derechos y que de no hacerlo opera el principio de preclusión, máxime cuando de antecedentes, se verifica que el proceso contó con la publicidad debida conforme consta de fs. 32 y 37 (foliación superior derecha) y 499 (foliación inferior derecha) de la carpeta de saneamiento.
Consideraciones finales.
Este Tribunal, a través de la Sentencia Nacional Agroambiental S 2ª N° 006/2016 de 14 de enero de 2016, tiene señalado: "El art. 50 parágrafos II y III de la L. N° 1715 prescribe: 'Declarada la nulidad, se tendrá como si las tierras nunca hubieran salido del dominio originario del Estado y se dispondrá la cancelación de la correspondiente partida en el Registro de Derechos Reales' y 'Si la propiedad respecto de la cual se hubiere dictado resolución de nulidad absoluta se encontrare cumpliendo la función económico social, su titular tendrá derecho a adquirirla por dotación si se tratare de pueblos y comunidades indígenas, campesinas u originarias o por adjudicación simple si se tratare de personas naturales o jurídicas (...)', entendiéndose que declarada la nulidad de un Título Ejecutorial, corresponde disponer la cancelación de partidas en oficinas de Derechos Reales y, siendo que las tierras, producto de la declaratoria de nulidad, son consideradas como si nunca hubiesen salido del dominio originario del Estado, corresponderá aplicar los mecanismos de distribución, vía adjudicación o dotación, conforme señala la precitada norma legal, sin necesidad de ingresar a regularizar derechos vía proceso de saneamiento.
Sin embargo de lo previamente anotado, el D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, determina que la distribución de tierras fiscales, vía dotación o adjudicación, contempla excepciones, en tal sentido, los arts. 119 inc. b) y 153 inc. b) del precitado Decreto Supremo prescriben:
'La presente Sección regula el procedimiento de dotación simple , aplicable cuando exista sentencia ejecutoriada de nulidad absoluta de un Título Ejecutorial , emitida por el Tribunal Agrario Nacional con exclusión de : (...) b) Los casos en los que la sentencia de nulidad absoluta del Título Ejecutorial se funde en la existencia de otro emitido con anterioridad ", y; "El presente Capítulo regula el procedimiento de adjudicación simple , aplicable cuando exista una sentencia ejecutoriada de nulidad absoluta de un Título Ejecutorial , emitida por el Tribunal Agrario Nacional, con exclusión de : (...) b) Los casos en los que la sentencia de nulidad absoluta del Título Ejecutorial se funde en la existencia de otro emitido con anterioridad (...)'
Entendiéndose que no se podría iniciar un trámite de distribución de 'tierras fiscales' si la declaratoria de nulidad de Título Ejecutorial se funda en la existencia y/o vigencia de otro de similar naturaleza y en un sentido amplio, no solamente en la existencia de un Título Ejecutorial sino también de un expediente agrario cuyas resoluciones reconozcan derechos de propiedad sobre el objeto del título anulado, en razón a que las tierras no habrían adquirido la calidad de 'fiscales ' por estar aún vigentes derechos reconocidos, por el Estado, a favor de determinadas personas, concordante con lo regulado por el art. 45.II de la L. N° 1715 que a la letra expresa: 'Una vez concluido el proceso de saneamiento y declarada saneada el área, las tierras disponibles podrán ser dotadas o adjudicadas', no existiendo la posibilidad de considerar 'tierras disponibles' y/o 'tierras fiscales' a aquellas sobre las que aún queda vigente un derecho reconocido por autoridad competente.
En éste contexto, se concluye que, al no haberse cumplido con el objeto y finalidades del proceso de saneamiento 'regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria' y 'titular procesos agrarios en trámite o anular y/o convalidar títulos afectados de vicios de nulidad relativa' es decir, definir la situación jurídica de predios agrarios vinculados a derechos previamente reconocidos, queda pendiente (aún) alcanzar el objeto y finalidades del proceso de saneamiento, en tal razón, deberá disponerse que el mismo sea ejecutado, constituyendo la excepción a la regla sentada por el art. 50 parágrafo III de la L. N° 1715, correspondiendo por lo mismo que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, reconduzca el proceso de saneamiento conforme a sus competencias y facultades".
Del análisis efectuado precedentemente y conforme a lo discernido en la precitada Sentencia Nacional Agroambiental (N° 006/2016), se concluye que, el Título Ejecutorial N° PPD-NAL-389849 emergente del proceso de saneamiento del predio Dos Vertientes Parcela 011, se encuentra afectado por vicios de nulidad absoluta, conforme al contenido del art. 50 parág. I, num. 1, incs. a. c. y num. 2 inc. b. de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, en este sentido, corresponderá al ente administrativo reconducir y reencausar el proceso de saneamiento con la finalidad de pronunciarse, por una parte, con relación al Título Ejecutorial y trámite agrario que aún quedaría vigente del cual devendrían los derechos tanto de la parte actora y de los demandantes y por otra, conforme a lo verificado durante el relevamiento de información en campo, en el que se realizó un inadecuado relevamiento de información en lo que corresponde al cumplimiento de la función social y antigüedad de la posesión, correspondiendo fallar en este sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 186 y 189-2) de la C.P.E. y 36-2 de la L. N° 1715, con la facultad conferida por el art. 13 de la L. Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA la demanda de nulidad de Título Ejecutorial, cursante de fs. 132 a 142, subsanada por memorial de fs. 148 de obrados, otorgado a favor de Maria Nelva Zapata de Romero y Lucas Romero Baigorria, y en consecuencia NULO y sin efecto legal el Título Ejecutorial N° PPD-NAL-389849 de 1 de diciembre de 2014, NULA la Resolución Suprema 03312 de 12 de agosto de 2010 emergente del proceso de saneamiento simple de oficio con relación únicamente al predio denominado Dos Vertientes Parcela 011, mencionado en el punto resolutivo 3° de la referida Resolución Suprema, ubicado en el cantón Samaipata, sección Primera, provincia Florida del departamento de Santa Cruz, dejando subsistente la referida resolución en relación a los demás predios, en tal razón, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo se dispone anular obrados con la finalidad de que el ente administrativo realice nuevamente el relevamiento de información en campo en relación a los predios objeto de la preste demanda con la finalidad de identificar ambos predios, debiendo procederse a la cancelación de las partidas que se hubieren registrado en Derechos Reales en base al título ejecutorial cuya nulidad se dispone, por lo que, el Instituto Nacional de Reforma Agraria deberá retomar y reencauzar el proceso de saneamiento, sea conforme a los entendimientos de esta sentencia, a tal fin, póngase la misma en conocimiento del Instituto Nacional de Reforma Agraria.
Notificadas las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes al Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar, fotocopias simples y/o legalizadas (según corresponda) de las siguientes piezas principales del proceso de saneamiento con cargo a la parte actora:
Documental de fs. 1 a 42; 107 a 113; 458 a 523; 533; 584 a 593; 604, 788, al efecto se deberá considerar la foliación inferior derecha de antecedentes del saneamiento.
No suscribe el magistrado Dr. Javier Peñafiel Bravo, por ser de voto disidente
Regístrese, notifíquese y archívese.
Fdo.
Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagómez Velasco.
Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.