SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2a N° 21/2019
Expediente: Nº 2407-DCA- 2016
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Viceministerio de Tierras | |
Demandados: Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras | |
Predio: Peñas Blancas | |
Distrito: Santa Cruz | |
Fecha: Sucre, 18 de abril de 2019 | |
Magistrado Relator: Rufo N. Vásquez Mercado |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa, respuesta de los demandados, Resolución Suprema impugnada, memorial de tercero interesado, antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, por memorial de demanda de fs. 10 a 15 de obrados, Valentín Ticona Colque, en su condición de Viceministro de Tierras, interpone acción contencioso administrativa impugnando la Resolución Suprema N° 03704 de 20 de agosto de 2010, emitida dentro del proceso de saneamiento Simple de Oficio respecto al polígono N° 003 de la propiedad denominada "Peñas Blancas", dirigiendo su acción contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, y con intervención de Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutiérrez, en su condición de terceros interesados, argumentando:
I.- Incorrecta valoración de la función económica social
Luego de efectuar una relación de los actuados administrativos del proceso de saneamiento del predio "Peñas Blancas", que concluyó con la emisión de la Resolución Suprema N° 03704 de 20 de agosto de 2010 que resuelve anular el Título Ejecutorial Individual Nro. 654920, los Títulos Ejecutoriales en lo proindiviso e individual Nros. 654919 y 422679 y subsanando vicios de nulidad relativa vía conversión otorgar nuevo Título Ejecutorial en copropiedad a favor de Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutiérrez sobre la superficie de 4671,6200 ha. sobre el predio "Peñas Blancas"; modificar el Auto de Vista de 25 de febrero de 1975 correspondiente al trámite agrario de dotación No. 33830 quedando los vicios subsanados emitirse Título Ejecutorial en copropiedad a favor de Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutiérrez sobre la superficie de 3007,3500 ha. respecto del predio "Peñas Blancas"; adjudicar la superficie excedente con cumplimiento de FES del predio "Peñas Blancas" a favor de Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutiérrez sobre la superficie de 2997,9991 ha. y al tratarse de una sola unidad productiva emitirse un solo Título Ejecutorial con la superficie total de 10676,9692 ha. clasificado como empresa con actividad ganadera, indica, que la valoración hecha por el INRA a los resultados de campo y documentación acompañada, no fueron interpretados a cabalidad dentro de los parámetros legales, advirtiéndose en las observaciones de la ficha catastral que solo se verificaron 1267 cabezas de ganado, que no se ha presentado registro de marca no acreditándose la titularidad del ganado constituido en el predio "Peñas Blancas" a momento de las pericias de campo, que si bien en la etapa de exposición pública de resultados se ha acompañado registro de marca, esta ha sido registrado en fecha posterior a la etapa de pericias de campo. Haciendo cita y transcribiendo los arts. 398 y 239-II del D.S. N° 25763 vigente en ésa oportunidad, menciona que al no contar durante las pericias de campo con registro de marca, no se acreditó la titularidad del ganado existente en la propiedad por lo que no puede ser cuantificado como carga animal para justificar la FES, al ser el instrumento que acredita el derecho propietario vinculado a la propiedad conforme se tiene dispuesto en el art. 1 de la Ley No. 80. Agrega que al ser clasificada la propiedad como Empresa, según el art. 41 numeral 4 de la L. N° 1715 debe explotarse con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos, concordante con el art. 238 de su decreto reglamentario, que no han sido verificables en la etapa de campo y menos tomado en cuenta en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica conforme prevé el punto 4.1.4 de la Guía para la verificación de cumplimiento de la función social y económica social. Indica que el informe de adecuación procedimental no ha realizado un análisis exhaustivo de los datos generados en campo ni evaluación técnico jurídica, sin que observe el cumplimiento pleno de los arts. 238, 239 del D.S. N° 25765. Continúa mencionando que la Resolución Suprema impugnada reconoce la superficie total mensurada por cumplimiento de la FES con sustento en los art. 393 y 397 de la C.P.E., sin embargo la propiedad no cumple la FES en la actividad que desarrolla no siendo aplicables las normas constitucionales, entendiendo que el Estado garantiza la propiedad privada con la condicionante de ésta cumpla la FES con todos los requisitos y características que establecen para una empresa agropecuaria que no sucedió en el predio de referencia.
II.- Inobservancia de los arts. 398 y 399 de la Constitución Política del Estado
Menciona que la Resolución Suprema impugnada resolvió consolidar y adjudicar la superficie de 10676.9691 ha. en favor de Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutiérrez, que ha sido emitida en vigencia de la actual Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, que en su art. 398 prohíbe el latifundio y que la superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas, que a su vez el art. 399 de la C.P.E. señala que los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicará a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de ésta Constitución, a los efectos de la irretroactivdad de la Ley, ser reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley, quedando establecido en ese contexto normativo, indica el demandante, que la superficie máxima no puede exceder de las 5.000 has., que en el presente caso correspondía reconocer solo la superficie que cumple la FES vulnerándose las limitaciones establecidas en la norma constitucional citada que debieron ser aplicados que no se observó a momento de emitirse la Resolución Suprema impugnada.
Con tal argumentación, solicita se declare probada la demanda dejándose sin efecto la Resolución Suprema impugnada anulándose obrados hasta el Informe d Evaluación Técnica Jurídica.
CONSIDERANDO: Que, por auto de fs. 18 y vta. de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro Derecho, corriéndose en traslado a los demandados Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, así como poner en conocimiento de Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutiérrez, en su condición de terceros interesados.
Que el demandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, por intermedio de su apoderada Eugenia Beatriz Yuque Apaza, por memorial de fs. 52 a 54 vta. de obrados, responde argumentando lo siguiente:
Luego de efectuar una relación de actuados del proceso de saneamiento del predio "Peñas Blancas", menciona que se remite a los antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento que fue realizado por el INRA de acuerdo a los fundamentos fáctico legales contenidos en la carpeta de saneamiento y de acuerdo al carácter social del derecho agrario, evidenciándose la realización de todas las actividades de saneamiento de acuerdo a la documentación presentada por el beneficiario, correspondiendo al Tribunal Agroambiental efectuar el adecuado análisis y valoración pertinente conforme a derecho y considerando primordialmente el carácter social que rige el procedimiento agrario que busca favorecer al administrado siempre y cuando no se vulneren preceptos constitucionales. Con tal argumentación, expresa que se tenga presente lo descrito precedentemente.
Que, por memorial de fs. 114 a 116 de obrados, el demandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, a través de sus apoderados, responde argumentando:
Que de la revisión de antecedentes, se evidencia que la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "Peñas Blancas" se encuentra enmarcado en la normativa agraria, toda vez que de acuerdo a la ficha catastral, formulario de FES e Informe de Evaluación Técnico Jurídico, se llega a la conclusión de que se identificó una superficie de 10.677,5811 ha. sobre las que existe 100% de cumplimiento de la FES, de los cuales la superficie dotadas a través de procesos agrarios números 33830, 16923 "B" y 12960 alcanza a 6,413,58 ha., estableciéndose un excedente de 4.264,001 ha. sobre los cuales los beneficiarios al encontrarse en calidad de poseedores legales fueron adjudicados, por lo que los argumentos efectuados por el demandante no condice con la realidad de los hechos. Agrega que respecto a la supuesta inobservancia de los arts. 398 y 399 de la C.P.E., el demandante no ha demostrado objetivamente como es que se habría vulnerado los artículos referidos supra, toda vez que dicha normativa establece que los límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución y a los efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley, por lo que, señala el demandado, la Resolución Final de Saneamiento impugnada se encuentra debidamente motivada y fundamentada bajo el principio de verdad material, estando demostrado que no existen irregularidades como hace ver el demandante.
Con tal argumentación, solicita se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Suprema N° 03704 de 20 de agosto de 2010.
Que, los terceros interesados Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutiérrez, a través de su apoderado, por memorial de fs. 167 a 172 de obrados, se apersonan argumentando lo siguiente:
Luego de efectuar una relación de los antecedentes de dominio del predio de su propiedad "Peñas Blancas", así como de los actuados administrativos del proceso de saneamiento a que fue sometido el referido predio, indican que, en cuanto a la incorrecta valoración de la FES, es pertinente señalar que el derecho propietario sobre la tierra es un derecho reconocido por el Estado y perfeccionado a través del proceso de saneamiento, cuya consolidación se fundamenta básicamente en la verificación y reconocimiento del cumplimiento de la FES entendida bajo un criterio integral, que como señala el art. 166 del D.S. N° 29215, en actividades ganaderas constituye la sumatoria del ganado vacuno y equino multiplicado por cinco, en pastizales cultivados y en áreas ocupadas por infraestructura, que han sido bien evaluadas conforme se tiene del Informe de Evaluación Técnico Jurídico al señalar que en el predio "Peñas Blancas" se cumple la FES en toda la superficie identificada durante las pericias de campo a través de mejoras que demuestran la existencia de capital suplementario para el desarrollo de actividades ganaderas en gran escala, por lo que el cuestionamiento del Viceministerio de Tierras no tiene asidero legal y vulnera el art. 393 de la C.P.E. que reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria en tanto cumpla con la función social o económica social, toda vez que respecto del registro de marca de ganado que no habría sido acreditado en pericias de campo, se aclara que los esposos Edgar Peña Gutiérrez y Carmen Hasbun de Peña, demuestran fehacientemente la titularidad de su ganado a través del registro de marca con la letra "P" en la División de Registros y Archivos dependiente de la Dirección Departamental de la Policía Técnica Judicial de Santa Cruz de 12 de septiembre de 2002 dentro del plazo otorgado para la subsanación, no obstante que referida marca de ganado fue inicialmente registrada en el Libro de Registro de marcas de la Sub Prefectura de la provincia Velasco del departamento de Santa Cruz en fecha 10 de octubre de 1974 por Carmen Hasbun de Peña presentada durante el trámite de dotación del predio "Campo Alegre", dándose cumplimiento con el art. 2 de la L. N° 80, desvirtuando los argumentos del actor, que ante la incertidumbre y supuesta inexistencia de la marca de ganado, no ofició a la Asociación de Ganaderos de Santa Cruz para que certifiquen cuales son o de qué fecha datan los registros de marca que respaldan la actividad ganadera en la propiedad "Peñas Blancas", así como también constatar en el SENASAG el movimiento de ganado. Indican que respecto de las supuestas incongruencias en las fichas catastrales, en el Informe de Evaluación Técnico Jurídico se consideraron todos los aspectos de manera integral tomando en cuenta el carácter social de la materia conforme a la previsión contenida en el art. 238 del D.S. N° 25763 vigente en su momento plasmado en la planilla de cálculo de cumplimiento de la FES que identifica de manera clara la superficie con actividad productiva que sumadas a la superficie cultivada, mejoras identificadas, zonas susceptibles de inundación y otras zona utilizadas en pastoreo más la proyección de crecimiento hacen un total de 10695.6842 ha., valorando positivamente el INRA del cumplimiento integral y no así de incumplimiento de la FES como refiere el actor omitiendo señalar los parámetros para determinar el cumplimiento de la FES que fueron debidamente verificadas en campo.
En cuanto a la inobservancia de los arts. 398 y 399 de la C.P.E., el actor inicia la demanda sin que medie un exhaustivo análisis al caso, toda vez que de acuerdo a la documentación aportada (cita los antecedentes de dominio) el predio "Peñas Blancas" es el resultado de la fusión de las superficies de los predios "Campo Alegre", "La Fortuna" y "Peñas Blancas" bajo una sola unidad productiva, estableciendo una superficie con antecedente agrario de 7678.97 ha. alcanzando la superficie excedente de 2953.6111 ha. estableciéndose la aplicación del principio de irretroactividad de la ley para el reconocimiento de los derechos que les asiste a través de la Resolución Suprema N° 03704 de 20 de agosto de 2010, al haber adquirido el predio con anterioridad a la Constitución de 2009, enmarcando el ente ejecutor del saneamiento al marco normativo que rige la materia a la luz del principio de verdad material establecido en el art. 180-I de la C.P.E. Con tal argumentación, solicitan se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Suprema N° 03704 de 20 de agosto de 2010.
Que corridos los traslados por su orden, la parte actora por memorial de fs. 133 a 136 de obrados ejerce el derecho a la réplica respecto de la respuesta del demandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia reiterando los términos de su demanda, no habiendo dicho demandado ejercido el derecho a la dúplica; tampoco ejerció la réplica la parte actora respecto de la respuesta del demandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, no existiendo por tal dúplica por parte de dicha autoridad
CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar en su caso, los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda, de los argumentos expuestos por los demandados, debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:
I.- Con relación a la incorrecta valoración de la función económica social
I.1.- Acusa el demandante que, conforme a la ficha catastral, se verificaron 1267 cabezas de ganado sin que se presente registro de marca no acreditándose la titularidad del ganado y que si bien en la etapa de exposición pública de resultados se presentó el registro, este data de fecha posterior a la etapa de pericias de campo, por lo que no puede ser cuantificado como carga animal para justificar la FES.
Conforme se tiene de los actuados levantados en oportunidad de las pericias de campo del predio "Peñas Blancas", de la información recabada en campo, se advierte que en el mismo se desarrolla actividad ganadera, sometiendo por tal el INRA en su análisis y definición a las características y peculiaridades que regula dicha actividad; así se desprende de las Fichas Catastrales, Informe Circunstanciado de Campo e Informe de Evaluación Técnico Jurídico cursante a fs. 101, 102, 103, 200 a 203 y 207 a 213, respectivamente, del legajo del proceso de saneamiento efectuado en el referido predio, en el que se verificó y registró in situ la existencia de 1267 cabezas de ganado que llevan la marca "P"; asimismo se constató la infraestructura adecuada a esta actividad consistente en 3 casas, un pozo artesiano de cemento con areomotor, instalación y tanques de agua, corral alambrado y brete con capacidad para 1500 reses, galpón para terneros, 30 Km. de perímetro, 16 Km de divisiones internas de alambre de púas, 7 secadoras manuales, tres tractores para el trabajo de potrero, cumpliendo por tal los requerimientos necesarios e imprescindibles para considerar al predio de referencia como propiedad con actividad ganadera. Si bien, en la Fichas Catastrales de referencia se consigna que no se presentó registro de marca de ganado, dicha afirmación no refleja la verdad material cursante en los antecedentes, toda vez que, conforme se tiene descrito en el numeral 3.2 del Informe Circunstanciado de Campo de fs. 200 a 203 del legajo de saneamiento, se recepcionó en pericas de campo, entre otros documentos, piezas relativas a los procesos de dotación tramitados ante el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria respecto de los predios "Campo Alegre", "Peñas Blancas" y "La Fortuna" que por la continuidad de los mismos forma una sola unidad productiva con el nombre de "Peñas Blancas", cursando a fs. 45 copia legalizada del registro de marca de ganado con la letra "P" consignando como propietaria a Carmen Hasbun de Peña, expresando en dicho documento: "Se hace el presente registro de marca para acreditar el legítimo derecho de propiedad sobre el ganado con este signo", registro efectuado ante la Sub Prefectura de la Provincia Velasco del departamento de Santa Cruz que data del 10 de octubre de 1974, lo que acredita fehacientemente que las cabezas de ganado verificadas directamente en campo marcadas con la letra "P", tiene correspondencia y estrecha relación con el registro de marca antes descrito, lo que implica que se presentó en pericias de campo el registro de marca extrañado por el demandante, cumpliendo de esta manera con la previsión contenida en el art. 238-III-c) del D. S. N° 25763 vigente en ésa oportunidad. Asimismo, si bien se presentaron los registros de marca de ganado cursantes a fs. 158 y 159 del legajo de saneamiento a nombre de los propietarios del predio "Peñas Blancas" Edgar Alan Peña Gutiérrez y Carmen Hasbún de Peña después del levantamiento de los datos en campo, en los que se consigna que el registro de fierro de marca con que acostumbran marcar su ganado que se encuentra en su propiedad "Peñas Blancas" es la registrada con la letra "P", la misma no se contrapone al registro de marca que data de 1974 anteriormente descrito que viene a ser la misma, ni es distinta a la verificada in situ en el ganado de propiedad de los propietarios del predio "Peñas Blancas", por lo que dichos registros en los hechos vendría a constituir una especie de actualización al registro de marca anterior que data de 1974, a más de que su presentación en etapa de exposición pública de resultados, obedece a lo que se dispuso el mismo INRA en el Informe de Evaluación Técnico Jurídico cursante de fs. 207 a 213 del legajo de saneamiento que en el numeral 5.1. Variables Legales, dispone: "Sobre el último punto, se tiene que si bien en campo pudo evidenciarse la existencia de 1267 cabezas de ganado vacuno y 17 equinos al interior de la propiedad "Peñas Blancas", los propietarios de esta no acreditaron el registro de marca declarado en la Ficha Catastral, aspecto que deberá ser subsanado en ejecución de la Exposición Pública de Resultados " (sic) (Las cursivas son nuestras). Consiguientemente, al estar debidamente acreditado la existencia de marca de ganado de los propietarios del predio anteriormente nombrado, queda plenamente establecido la titularidad de las cabezas de ganado marcadas con la letra "P" que fueron verificadas in situ, por ende, su cuantificación como carga animal para justificar la Función Económica Social, es perfectamente válida, no siendo por tal evidente que la institución encargada del proceso de saneamiento no hubiera interpretado a cabalidad dentro de los parámetros legales dicho extremo, como acusa la parte demandante.
I.2.- Arguye el demandante que al estar clasificada la propiedad "Peñas Blancas" como Empresa, debe explotarse con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos, conforme señala el art. 41-4) de la L. N° 1715, concordante con el art. 238 de su Reglamento que no ha sido verificado en campo y menos tomado en cuenta en el Informe de Evaluación Técnico Jurídico.
De los antecedentes del proceso de saneamiento, se evidencia las mejoras y actividad que se desarrolla en el predio "Peñas Blancas", que por la información cursante en las Fichas Catastrales de fs. 101, 102 y 103, se constató la existencia de cabezas de ganado marcadas con la letra "P", así como infraestructura referidas a: 3 casas, un pozo artesiano de cemento con areomotor, instalación y tanques de agua, corral alambrado y brete con capacidad para 1500 reses, galpón para terneros, 30 Km. de perímetro, 16 Km de divisiones internas de alambre de púas, 7 secadoras manuales, tres tractores para el trabajo de potrero, mismos que objetivamente se aprecian en las fotografías cursantes de fs. 109 a 124 del indicado legajo; información que se consideró a los efectos pertinentes en el Informe de Evaluación Técnico Jurídico cursante de fs. 207 a 213 del mismo expediente, al consignar: "3 Relación De Datos De Campo. En ese entendido, la brigada técnico jurídica desplegada al efecto, en fecha 02 de marzo de 2002 se constituyó en el lugar correspondiente a la propiedad denominada "Peñas Blancas" con el fin de ejecutar los trabajos de pericia de campo, constatando los siguientes aspectos: El desarrollo de actividades ganaderas en gran escala, contando para el efecto con 1267 cabezas de ganado vacuno y 17 cabezas de ganado equino, además de 1704, 6087 ha de pasto sembrado. El alambrado de todo el perímetro de la propiedad. La construcción de tres casas, 4 atajados, un corral, un depósito, un tanque de agua y un camino". "51. Variables Legales. En cuanto a la valoración de la Función Económica Social, se tiene que en la propiedad denominada "Peñas Blancas", calificada como Empresa Ganadera, existe cumplimiento de la FES en toda la superficie identificada durante la ejecución de trabajos de pericias de campo (10677,588ha), esto a través de las mejoras implementadas por los propietarios mismas que demuestran la existencia de capital suplementario para el desarrollo de actividades ganaderas a gran escala contando para además con 1267 cabezas de ganado vacuno y 17 de ganado equino" (sic) (Las cursivas y negrillas nos corresponde); de lo que se infiere, que por lo verificado en campo dadas las características que presenta el predio "Peñas Blancas", este se adecúa a la previsión contenida en el art. 41-4) de la L. N° 1715, concordante con el art. 238-III del D.S. N° 25763 vigente en ésa época, no siendo por tal evidente que no se hubiese verificado en campo y menos considerado en el Informe de Evaluación Técnico Jurídico, como indica el demandante; que si bien, no se hace mención al trabajo asalariado, no es menos evidente que el predio de referencia desarrolla sus actividades con personal de apoyo, conforme se evidencia de las fotografías cursantes a fs. 110 y 116 del legajo de saneamiento tomadas en la propiedad por el INRA durante las pericias de campo, en el que se anota: "Foto 2 Se encuentra de color blanco el propietario señor Edgar Peña, acompañado a la derecha de las personas que viven allí" ; "Se observa un atajado I que se encuentra al sur este de la vivienda a 1600m aproximadamente. En la foto se encuentra el propietario Edgar Peña (sombreo azul) y vaqueros de la propiedad " (sic) (Las cursivas y negrillas son nuestras); extremos y circunstancias consideradas de manera correcta y de manera integral por el INRA para asumir la determinación administrativa respecto del predio "Peñas Blancas". Sobre el particular, es menester citar la Sentencia Constitucional N° 1037/2017-S de 11 de septiembre de 2017 que expresó el siguiente entendimiento: "Sin embargo, el argumento antes referido por sí solo no puede constituirse en suficiente para fundar la nulidad de una resolución Suprema, pues conforme al Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo, en los proceso agroambientales la decisión respecto al cumplimiento de la FES, debe responder al análisis integral de todos los componentes del trabajo agrario , en ese contexto, la resolución que resuelva una controversia en este entendido debe fundamentar, motivar y explicar las razones de su fallo, teniendo presente todos los otros aspectos que denoten el cumplimiento de la FES; es decir infraestructura, áreas aprovechadas, de descanso, de proyección de crecimiento, actividades agropecuarias, forestales etc".; A su vez, la Sentencia Constitucional Plurinacional 1430/2014 de fecha 7 de julio de 2014 III.3. en el punto "Análisis del caso concreto" manifestó el siguiente razonamiento: "Siendo que estamos ante procesos agrarios donde el resultado depende en su totalidad del trabajo realizado en campo, las autoridades agrarias, en especial el Tribunal Agroambiental, deberán en todo momento buscar la verdad material de los hechos suscitados durante el levantamiento de campo; en ese sentido, se deberá anteponer esta verdad material ante la formal, debiendo emitir sus resoluciones en ese sentido; es decir, el análisis consistirá en el análisis integral de todos los componentes del trabajo agrario a fin de establecer el cumplimiento o no de la FES, por lo tanto las pruebas y hechos no deben ser tomados de manera aislada, como por ejemplo ante una propiedad ganadera se deberá advertir si en el predio al momento del levantamiento de campo se evidenció o no las cabezas de ganado, los sistemas silvopastoriles, infraestructura, etc., donde se denote que éstos estén siendo utilizados justamente para la actividad ganadera, no pudiendo considerarse realizar aisladamente el análisis de cada elemento para establecer el incumplimiento de la FES , máxime si se trata de un requerimiento formal".(sic) (Las cursivas y negrillas son nuestras)
I.3.- Indica el demandante que el Informe de Adecuación Procedimental no ha realizado un análisis exhaustivo de los datos generados en campo y evaluados en el Informe Técnico Jurídico conforme señala el art. 238 y 239 del D.S. N° 25765 y que el reconocimiento de la superficie total mensurada con sustento en los arts. 393 y 397 de la C.P.E. no son aplicables al no cumplir la propiedad con la FES en la actividad que desarrolla, en el entendido que el Estado garantiza la propiedad privada con la condicionante de que cumpla con la Función Económica Social, que no sucedió en el predio de referencia.
De la relación y análisis de actuados descritos en los numerales 1 y 2 que anteceden, se evidencia que el predio "Peñas Blancas" cumple con la FES en actividades ganaderas en la extensión y conforme a la clasificación de la propiedad que fue reconocida por la Resolución Suprema N° 03704 de 20 de agosto de 2010, que dada la época en que se efectuó la verificación in situ, se remonta a la C.P.E. vigente en ése momento, misma que establecía que "la tierra es para quien la trabaja", seguridad jurídica concebida como un derecho, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a partir de una interpretación del art. 7, inciso a) de la C.P.E. (abrogada) mediante el Auto Constitucional N° 0287/1999-R de 28 de octubre de 1999, evidenciándose por la información recabada en pericias de campo y lo analizado por el INRA en el Informe de Evaluación Técnico Jurídico, que los mencionados beneficiarios del predio "Peñas Blancas" cumplieron con todos los presupuestos que la normativa agraria y constitucional prevén para el reconocimiento y regularización de su derecho propietario; consecuentemente, al estar cumpliendo el predio "Peñas Blancas" efectiva y realmente con la FES en actividades ganaderas, resulta imperioso la tutela a tal actividad, en la que debe observarse el paradigma del "vivir bien"; axioma que proclama una vida armoniosa para el bien común de la sociedad como fin primordial del nuevo Estado en el que se materializa los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para el vivir bien, en conformidad al art. 8 parágrafo II de la C.P.E. y solo se alcanzará cuando se respeten los derechos de las personas; por lo que la administración pública, en el caso particular el INRA, aplicó las normas con razonabilidad, tomando como punto de partida conceptos o premisas predefinidas, a más de flexibilizarse los presupuestos procesales para que en un análisis de fondo, mediante la metodología de la ponderación aplicable al caso concreto, pueda asegurarse una justicia material, cuyo sustento constitucional se encuentra en los arts. 13-1 y 4), 180-I y 256 de la CPE y 21-2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San José de Costa Rica, disposiciones que constituyen la fuente normativa para la aplicación del principio "pro-homine" y favorabilidad, puesto que la titulación de tierras a favor de quien cumple la FES, es el propósito por la que se ha impuesto el saneamiento de tierras, por lo que no encuentra éste Tribunal transgresión por parte del ente encargado del proceso de saneamiento de la previsión contenida en los arts. 393 y 397 de la C.P.E., más al contrario, al emitir el Informe Legal de Adecuación INF-JRLL-PE N° 001/2010 de 12 de mayo de 2010 cursante de fs. 364 a 365 del legajo de saneamiento, manteniendo la sugerencia emitida en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica que dio lugar a la emisión de la Resolución Suprema Nº 03704 de 20 de agosto de 2010, aplicó y observó dichos preceptos conforme al entendimiento descrito supra, no siendo por tal evidente lo afirmado por el actor en su demanda respecto a que el señalado Informe Legal de Adecuación no hubiera realizado análisis exhaustivo de los datos generados en campo y evaluados en el Informe Técnico Jurídico.
De todo lo relacionado precedentemente, como corolario amerita precisar que los derechos fundamentales y garantías constitucionales tienen un lugar preeminente en nuestro sistema constitucional, debiendo hacerse mención, fundamentalmente, a los arts. 13 y 256 de la CPE, que introduce dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro homine y la interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, por lo que en virtud a la primera, los Jueces, Tribunales y autoridades administrativas, tiene el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión, ya sea que esté contenida en la Constitución Política del Estado o en las normas del bloque de constitucionalidad, y en virtud a la segunda, tienen el deber de ejercer el control de convencionalidad, interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en Tratados e Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados o a los que se hubiere adherido el Estado, siempre y cuando, claro está, declaren derechos más favorables a los contenidos en la Norma Suprema; obligación que se extiende, además al contraste del derecho con la interpretación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, criterio recogido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0133/2013 de 1 de febrero de 2013, al establecer: "Este principio general del derecho, viene a ser un límite constitucional al poder de Estado mediante el cual se van controlando las normas, buscando que el contenido de las mismas sea acorde a derecho, logrando así que el contenido esencial de los derechos humanos no sean afectados, lo que conlleva a la exclusión de todo tipo de arbitrariedad e irrazonabilidad en el ejercicio de las prerrogativas de los poderes públicos conforme lo estableció Mariano A. Sapag.
En tal sentido el principio de razonabilidad tiene por finalidad el preservar el valor justicia, la razonabilidad se controla judicialmente como contenido de todos los actos y funciones del poder - leyes, reglamentos, actos administrativos, sentencias, etc. Al respecto, la jurisprudencia constitucional estableció, que:"...el valor axiomático y dogmático garantista de la nueva Constitución Política del Estado está íntimamente ligado al principio de aplicación directa y eficaz de los derechos fundamentales plasmado en el art. 109.I de la CPE, en ese orden de ideas, debe precisarse que el estándar axiomático, destinado a materializar por parte de las autoridades jurisdiccionales los valores de igualdad y justicia, es el principio de razonabilidad. (...) Estos estándares axiomáticos, en el orden constitucional imperante en el Estado Plurinacional de Bolivia, tienen génesis directa en el valor supremo del Estado, que es el 'vivir bien', valor inserto en el preámbulo de la Norma Fundamental, a partir del cual deben ser entendidos los valores ético morales de la sociedad plural, plasmados en los dos parágrafos del art. 8 de la CPE. En ese orden, estos parámetros axiomáticos, es decir, el valor justicia e igualdad que son consustanciales al valor vivir bien, forman parte del contenido esencial de todos los derechos fundamentales, por lo que las autoridades jurisdiccionales en el ejercicio de sus competencias, deben emitir decisiones razonables y acordes con estos principios, asegurando así una verdadera y real materialización del principio de aplicación directa de los derechos fundamentales.
II.- Inobservancia de los arts. 398 y 399 de la Constitución Política del Estado
Menciona el demandante que la consolidación y adjudicación del predio "Peñas Blancas" en la superficie de 10676.9691 ha., ha sido emitida en vigencia de la actual Constitución Política del Estado, que en su art. 893 prohíbe el latifundio y que la superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas, que es lo que debía reconocerse, vulnerando las limitaciones establecidas en la norma constitucional.
Conforme se desprende del Informe Técnico Jurídico cursante de fs. 207 a 213 del legajo de saneamiento del predio "Peñas Blancas", el mismo cuenta con antecedentes agrarios en los predios: "Campo Alegre" con proceso de dotación N° 33830 dotándose a Carmen Hasbun de Peña la superficie de 3007,3500 ha.; en el predio "Peñas Blancas" con proceso de dotación N° 169223 "B" dotándose a René Middagh Hurtado y Antonio Jiménez la superficie de 2530,7800 y 119,500 a favor de Pedro Algarañaz con Título Ejecutorial N° 654919; en el predio "La Fortuna" con proceso de dotación N° 12960 dotándose a Hugo Ugalde Zanabria la superficie de 2140,8400 ha. con Título Ejecutorial N° 422679, adquiriendo los actuales propietarios del predio "Peñas Blancas" la titularidad de los predios "La Fortuna" y "Peñas Blancas" a través de documentos de transferencia, formando con ello la tradición civil del referido predio que es el resultado de la fusión de los predios anteriormente nombrados formando una sola unidad productiva; tradición y derecho propietario que fue sometido a proceso de saneamiento para la regularización del mismo y ante la verificación de nulidades relativas en la tramitación de los antecedentes agrarios referidos, el ente administrativo encargado de dicho procedimiento, dispuso anular los Títulos Ejecutoriales en lo Proindiviso e Individual Nos. 654919 y 422679 correspondientes a los expedientes agrarios de dotación Nos. 16923 y 12960, subsanando vicios de nulidad relativa y vía conversión otorgar nuevo Título Ejecutorial en copropiedad a favor de Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutierrez sobre la superficie de 4671.6200 ha. sobre el predio "Peñas Blancas"; asimismo modificar el Auto de Vista de 25 de febrero de 1975 correspondiente al trámite agrario de dotación N° 33830, quedando subsanados los vicios de nulidad relativa emitiendo el correspondiente Título Ejecutorial en copropiedad a favor de Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutierrez con la superficie de 3007.3500 ha. respecto del predio "Peñas Blancas"; de igual forma, adjudicar la superficie excedente con cumplimiento de la función económica social del predio "Peñas Blancas" a favor de Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutierrez con la superficie de 2997.9991 ha. y en mérito a la continuidad de superficies y por tratarse de una sola unidad productiva, emitir Título Ejecutorial en copropiedad a favor de los anteriormente nombrados respecto del predio "Peñas Blancas" con una superficie total de 10676.9691 ha., que es la sumatoria de lo consignado en los antecedentes de dominio y la superficie excedente en el que ejercen legal posesión.
De la relación de antecedentes precedentemente descritas, el cumplimiento de la FES que acreditan ejercer los mencionados beneficiarios en la extensión total antes mencionada, se halla ajustada a derecho en base a la información recabada en pericias de campo, por el que se evidencia que los mencionados beneficiarios del predio "Peñas Blancas" cumplieron con todos los presupuestos que la normativa agraria y constitucional prevén para el reconocimiento y regularización de su derecho propietario, estableciéndose por parte del INRA a más del reconocimiento de la titularidad con que cuentan con antecedentes en Títulos Ejecutoriales y procesos agrarios de dotación, el respeto del derecho de posesión al ser ésta legal, dado que cumplen efectivamente la FES en la superficie poseída, tal cual se desarrolló en el numeral I precedente.
Consecuentemente, si bien la parte in fine del art. 398 de la C.P.E., establece que la superficie máxima en ningún caso podrá exceder de las cinco mil hectáreas; sin embargo, éste nuevo límite de la propiedad zonificada es aplicable a predios que se hayan "adquirido" con posterioridad a la vigencia de la actual Constitución Política del Estado (7 de febrero de 2009), conforme señala el art. 399-I de la Carta Magna, previendo asimismo la norma constitucional que a efectos de la irretroactividad de la ley, se "reconocen y respetan" los derechos de "posesión y "propiedad agraria" conforme a ley, reflejándose el término "de acuerdo a Ley", al cumplimiento de presupuestos que hacen a la acreditación de la titularidad de la tierra cursante en documentación agraria, la legalidad de la posesión y el cumplimiento de la FES; que en cuanto a la legalidad de posesión se refiere, ésta se traduce, en que la misma debe ser anterior a la promulgación de la Ley N° 1715, conforme lo establece el art 309 del D.S. Nº 29215 y la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545, aspecto que en el caso de autos, fue cumplido a cabalidad, al estar ejerciéndose la FES en la superficie excedente coetáneamente a la fecha de adquisición de los predios "Peñas Blancas" y "La Fortuna" y de la dotación del predio "Peñas Blancas" que datan del año 1998 conforme se tiene de la documentación señalada supra; considerando el otro presupuesto referente al cumplimiento de la Función Económica Social, se advierte que el mismo responde al empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario, referidas a la actividad agropecuaria, forestal, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme se encuentra contemplado en los arts. 393 y 397 de la C.P.E., art. 2 de la Ley Nº 1715 y los arts. 166 y 167 del D.S. Nº 29215; que, en el caso de autos, también se dio cumplimiento, considerando que en la propiedad "Peñas Blancas", se desarrolla efectivamente en la superficie consolidada actividad ganadera, como se expuso precedentemente, coexistiendo por tal para el reconocimiento del derecho propietario agrario ambos presupuestos, ya sea para un predio Titulado con antecedente agrario o con relación a una posesión legal, como ocurre en el predio "Peñas Blancas"; consiguientemente, el enfoque del constituyente establecido en la parte in fine del art. 399-I de la C.P.E., al disponer expresamente el reconocimiento y respeto de los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley, contempla ambas modalidades de adquisición del derecho de propiedad agraria, sin distinción alguna, o sea mediante la "posesión" y la "propiedad", siendo ambos institutos jurídicos tutelados siempre y cuando cumplan efectivamente con la Función Social o Económico Social, según sea el caso, conforme establece el art. 397 de la C.P.E. y el art. 2-III de la Ley N° 1715; de lo que se desprende que el reconocimiento y salvaguarda de los derechos de posesión, es independiente del derecho de propiedad agraria que se encuentra consolidado con anterioridad a la vigencia de la actual Constitución Política del Estado; por lo que, al haber reconocido el INRA a los beneficiarios del predio "Peñas Blancas", por una lado, la extensión de 4671.6200 y 3007.3500 ha. que ostentan en mérito al derecho propietario con antecedente en proceso agrario y Título Ejecutorial y por otro lado, la superficie de 2997.9991 ha. como posesión legal sujeta a adjudicación, es justa, legal, equitativa y razonable, al haberse realizado dicha interpretación constitucional a la luz del principio pro actione plasmada en los valores de justicia e igualdad establecidos en los arts. 9-4, 13-I, 180-I de la C.P.E., y en aplicación de los postulados del Estado Constitucional de Derecho en el marco del paradigma del "Vivir Bien" y "La tierra es de quien la trabaja", que inspiró la Reforma Agraria de 1953, manteniendo esta su esencia en el art. 397 de la C.P.E. vigente al establecer que es el trabajo la fuente fundamental para adquirir y conservar la propiedad agraria, más aún cuando la superficie excedente adjudicada como posesión legal no supera el límite de 5.000 ha. que prevé la normativa constitucional señalada supra.
En ese sentido, carece de consistencia lo argüido por el actor de que solamente debía reconocerse 5.000 ha. y al reconocerse superficie mayor a la misma se habría vulnerado las limitaciones establecidas en la norma constitucional, toda vez que, como señaló precedentemente, la superficie total de 10676.9691 ha. reconocida a favor de Carmen Hasbun de Peña y Eddar Alan Peña Gutierrez en el predio "Peñas Blancas", es el resultado de la sumatoria del derecho de propiedad que ostentan con anterioridad a la vigencia de la actual Constitución Política del Estado y de la posesión legal que ejercen como excedente que no supera ésta última la limitación establecida constitucionalmente, por lo que no se trata de una "adquisición" posterior a la vigencia de la actual C.P.E., sino es el reconocimiento y respeto del derecho de propiedad consolidado con anterioridad al que se suma la posesión legal que en que los beneficiarios acreditaron cumplir con la FES con anterioridad a la vigencia de la actual norma constitucional, por lo que no ha transgredido el ente encargado del proceso de saneamiento la previsión contenida en los arts. 398 y 399-I de la C.P.E., más al contrario aplicó y observó dichos preceptos conforme al entendimiento descrito supra.
Que, de lo precedentemente analizado, se evidencia que la Resolución Suprema impugnada, es resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones administrativas ejecutados durante el proceso de Saneamiento Simple de Oficio, respecto al polígono Nos. 137 y 148 del predio "La Poza", pronunciándose en sujeción a las normas agrarias que rigen la materia, sin vulnerar derechos constitucionales ni procedimentales, que rigen el proceso administrativo de saneamiento, a los que hacen referencia los actores en su demanda contencioso administrativa.
III.- Respecto de los fundamentos esgrimidos por los terceros interesados Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutierrez
En cuanto a los argumentos expresados por los terceros interesados Carmen Hasbun de Peña y Edgar Alan Peña Gutierrez, cursante en su memorial de fs. 167 a 172 de obrados cuya relación se halla transcrita en el segundo considerando de la presente sentencia, fueron debidamente considerados en su contexto, plasmado en el análisis, fundamentación y motivación asumida por éste Tribunal en los apartados I y II anterior del presente considerando, estableciendo que la aplicabilidad de los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada, es respecto de predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de la actual Constitución Política del Estado, que no es el caso del predio "Peñas Blancas", al contar éste con antecedentes de dominio anteriores a la vigencia de la actual C.P.E., por lo que a efectos de la irretroactividad de la ley, el INRA procedió al reconocimiento y respeto de su derecho propietario y posesión, en el marco previsto por el art. 399-1 de la C.P.E., por lo que la decisión administrativa plasmada en la Resolución Suprema No. 03704 de 20 de agosto de 2010, motivo de impugnación en el presente proceso, se encuentra ajustada a derecho, conforme a los entendimiento expresados precedentemente.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, impartiendo justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3) de la Constitución Política del Estado y art. 36-3) de la L. Nº 1715, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 10 a 15 de obrados; en consecuencia, subsistente y con todo el valor legal la Resolución Suprema N° 03704 de 20 de agosto de 2010.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, bajo de constancia.
Regístrese y notifíquese.-
Fdo.
Rufo N. Vásquez Mercado Magistrado Sala Segunda
Gregorio Aro Rasguido Magistrado Sala Segunda