SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL Sª 2ª Nº 17 /2018
Expediente: Nº 2633-DCA-2017
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante (s): Natalia Suarez Duran y José Héctor Suarez Duran representado por Aurora Miranda Carballo | |
Demandado (s): Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras | |
Distrito: Beni | |
Propiedad: "Buen Destino" | |
Fecha: Sucre, 10 de mayo de 2018 | |
Magistrada Relatora: Dra. Elva Terceros Cuellar |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 15 a 31 vta. de obrados, planteado por Aurora Miranda Carballo en representación de Natalia Suarez Duran y José Héctor Suarez Duran, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras; impugnando la Resolución Suprema N° 17743 de 24 de diciembre de 2015, emitido dentro de proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM) polígono 161 de los predios "Buen Destino" y "Centinela"; Auto de Admisión de fs. 34 y vta., contestación a la demanda y réplica, los antecedentes del proceso, todo lo que convino ver, y;
CONSIDERANDO I.- Que, haciendo una relación de los antecedentes de su derecho propietario, señala que la Resolución Suprema N° 17743 de 24 de diciembre de 2015, correspondiente a la propiedad agraria "Buen Destino", es lesiva a los derechos y garantías constitucionales de los demandantes e infringe las normas procesales establecidas en la Ley N° 1715, Ley N° 3545, D.S. N° 25848 y D.S. N° 29215 de su Reglamento Agrario, en ese sentido efectuando una relación del proceso de saneamiento, señala lo siguiente:
I.I. La Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 093/2011 de fecha 11 de octubre de 2011, a través de la cual se declaro saneamiento simple de oficio.- Señala, que en virtud a la Disposición Transitoria Primera del D.S. No. 25848, el INRA Beni emite la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio No. SS-B-00001/2000 de fecha 18 de agosto de 2000, en una superficie aproximada de 13.396.641,3985 has., quedando excluidas las áreas predeterminadas de saneamiento que se vienen ejecutando y concluidas bajo modalidad CAT SAN, SAN TCO y SAN SIM a pedido de parte, indica que la mencionada Resolución nunca se anuló dentro del proceso de saneamiento y que el INRA Beni al haber posteriormente emitido la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN - N° 093/2011 de fecha 11 de octubre de 2011, declarando Saneamiento Simple de Oficio el Polígono 161, en el que se encuentra ubicado el predio "Buen Destino" se cometió una ilegalidad, por sobreponerse a otra modalidad de saneamiento mediante Resolución Administrativa. Indica también, que el art. 151 del D.S N° 25763 vigente a momento que se dictó la Resolución, establece que un área de saneamiento en una de sus modalidades, no podrá sobreponerse a la misma, total o parcialmente, otra área para la ejecución del saneamiento como modalidad distinta a la inicialmente determinada; artículo que es ratificado mediante D.S. N° 29215 en su art. 278; en esa línea, indica que el INRA Beni, debió haber continuado la ejecución del Saneamiento Simple de Oficio, creando áreas de saneamiento a través de polígonos y no emitir una nueva Resolución Determinativa, tal cual lo prevé el art. 277 del Reglamento Agrario en actual vigencia. Indica que por esta clase de errores y vicios absolutos, el INRA ya ha procedido a anular otros procesos de saneamiento, por presentar sobreposición de polígonos o áreas de saneamiento; sin embargo, en el presente caso se actúa de manera diferente, vulnerando el principio de igualdad de las partes reconocido en los arts. 180 y 232 de la CPE y el principio de la legalidad establecido en el art. 1 de la norma procesal civil.
I.II. Incumplimiento de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-No. 093/2011 de fecha 11 de octubre de 2011; infracción a la norma procesal prevista por los arts. 294-I, 295-I, 296 y 303 del D.S. N° 29215; falta de verificación de los vicios existentes y subsanación de los mismos.- Indica que la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-No. 093/2011 de fecha 11 de octubre de 201, que determina como área de saneamiento bajo la modalidad SAN SIM de oficio el Polígono 161, no especifica las colindancias ni identifica las propiedades ubicadas en el área de intervención, incumpliendo el art. 294 de D.S No. 29215. Del mismo modo, la Resolución de Inicio de Procedimiento, no especifica los datos de ubicación, posición geográfica, superficie y limites del polígono y de cada de uno de los predios que se creó mediante la Resolución Determinativa citada.
Manifiesta que el nuevo Reglamento Agrario establece que las actividades de relevamiento de información en campo, informe en conclusiones y proyecto de resolución tienen que ser ejecutadas en campo y cuando medien razones de fuerza mayor, podrán ejecutarse en Dirección Departamental, en el presente caso, se ejecutaron en oficinas del INRA Beni, sin haberse fundamentado razones de fuerza mayor; se han incumplido también los art. 296 y 303 inc. a) del mismo cuerpo legal, al ejecutarse las tareas de saneamiento fuera del plazo establecido en la Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN- No. 093/2011, afectándose el derecho al debido proceso, las garantías constitucionales y los principios constitucionales de: servicio a la sociedad, celeridad, legalidad, eficiencia, calidad, responsabilidad y resultado que se encuentran establecidos en los arts. 178 y 232 de la C.P.E.
Reitera que el INRA Nacional, no verificó los vicios existentes en el proceso y la subsanación de los mismos; que sus representados cumplieron con la cancelación total del pago por concepto de tasa de saneamiento de acuerdo a lo establecido en el convenio de pago, lo que no fue tomado en cuenta y no ha merecido pronunciamiento por parte del INRA, que el Tribunal Agroambiental sobre estos aspectos se ha pronunciado en la Sentencia Agroambiental Nacional S2da. No. 024/2012 de 26 de julio de 2012, que señalan que tiene que existir respeto a las normas procesales y cumplir con cabalidad el procedimiento agrario.
I.III Observaciones en cuanto a informe complementario mediante el cual se estaría pretendiendo reconocer la cantidad de 5.000,000 ha y la falta de eficacia jurídica de la R.F.S.- Relata que el INRA Beni a través del Informe en Conclusiones de fecha 27 de enero de 2012 reconoce la totalidad de la superficie mensurada de 9.057,1285 ha sobre la cual cumple la FES, ratificándose en el Proyecto de Resolución Final, por lo que correspondía la emisión de la Resolución Final de Saneamiento conforme los resultados formulados por el INRA Beni; sin embargo, después de aproximadamente tres años el INRA Nacional emite el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF SAN No. 1241/2015 de fecha 09 de septiembre de 2015 mediante el cual solo reconoce la Superficie de 5.000,0000 ha , recortándole la cantidad de 4.057,1285 ha , sin tomar en cuenta que la propiedad fue adquirida en fecha 22 de junio de 2007, antes de la existencia de la Nueva Constitución Política del Estado, contándose con antecedentes en tres procesos agrarios de dotación que dieron lugar a dos Títulos Ejecutoriales, lo cual acredita su posesión legal y pacífica, además del cumplimiento de la F.ES, informe que no se le notificó a sus mandantes dejándolos en indefensión, afectándose la garantía constitucional del derecho a la defensa, transgrediéndose los arts. 393 y 397 de la CPE.
Explica que se ha realizado una incorrecta y sesgada interpretación de los Arts. 398 y 399 de la CPE., infringiéndose el principio de legalidad, por su aplicación retroactiva en cuanto a la superficie máxima de la propiedad agraria, que establece "Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicara a predios se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y de propiedad de acuerdo a Ley." Concordante con el art. 123 del mismo cuerpo legal, en este sentido indica que se están cometiendo delito de Resoluciones Contrarias a la Constitución y las Leyes e Incumplimiento de Deberes.
De igual forma cita las Sentencias Agroambientales No. 22/2014 de fecha 12 de junio de 2014, Sentencia Agroambiental Nacional No. 67/2014 de fecha 04 de diciembre de 2014 y Sentencia Agroambiental Nacional No. 31/2017 de fecha 28 de marzo de 2017, para reiterar que el parámetro para la determinación de la superficie máxima rige a partir de la vigencia de la C.P.E., entendiéndose que en los procedimientos de saneamiento iniciados con anterioridad a la vigencia de la Ley Fundamental, no se les aplica los parámetros de la superficie máxima y que en la segunda parte del art. 399 parágrafo I de la C.P.E prevé que a los efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a la ley.
Cita las normas procesales que regulan el proceso de saneamiento agrario en concordancia con el art. 5 del Código Procesal Civil, relativos a la ejecución eficiente y completa de todas y cada una de las etapas de saneamiento en sus diferentes fases que son de cumplimiento obligatorio y inexcusable; indicando que el procedimiento ejecutado en el predio "Buen Destino" carece de eficacia jurídica afectando los alcances de la R.F.S.
CONSIDERANDO II.- Que, admitida la demanda y corrida en traslado, por memorial de fs. 96 a 99 es contestada por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras de forma negativa, en los siguientes términos:
Al punto 1 y 2 , señala que de la revisión de la carpeta predial se evidencia que los beneficiarios del predio "Buen Destino", fueron debidamente notificados y sobre el cual han guardado absoluto silencio y con su accionar convalidaron los actos a la etapa que hace alusión, no habiendo hecho uso de los recursos franqueados por la normativa agraria, del mismo modo han participado en todo el proceso de saneamiento, no causando por ende omisión o indefensión a los beneficiarios, habiéndose además operado la preclusión de la etapa, en esta línea hacen mención a la Sentencia Agroambiental Nacional S1 N° 071/ 2015 de 27 de agosto de 2015.
Al punto 3 , En cuanto a la aplicación de los arts. 398 y 399 de la C.P.E., mencionan que en el proceso saneamiento del predio "Buen Destino", se ha identificado una situación mixta, a) Derechos con antecedentes en titulo ejecutoriales y b) Posesiones la superficie excedente, en el primer caso un derecho reconocido con anterioridad a la vigencia de la CPE y en el segundo una situación de hecho que aun no ha sido reconocida como derecho, porque la tierras no han salido del dominio originario de la nación. En consecuencia, el INRA, efectuando el análisis de los expedientes sobrepuestos al predio objeto de saneamiento, determinó la existencia de sobreposición en una superficie mayor a las 5.000.0000 ha , y en atención al art. 399 de la CPE resolvió reconocer el total de la superficie sobrepuesta al área del predio, no obstante no pudo efectuar el reconocimiento de la superficie en posesión, toda vez que al haberse ya excedido las 5.000.0000 ha , era aplicable al caso la prohibición establecida en el art. 399 de la Norma Suprema, aplicable a predios adquiridos con anterioridad a la ley, y la posesión por si, no implica el concepto de derecho adquirido, toda vez que el reconocimiento del mismo aun no se ha efectivizado.
Que, por memoriales de fs. 107 a 112 y fax. 115 a 121, Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, por si como tercero interesado y en representación del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia; se apersona y responde negativamente a la demanda en los términos que a continuación se detallan:
1.Realiza una relación de las actividades y etapas de trascendencia del proceso de saneamiento del predio "Buen Destino".
2.Con relación al punto uno, indica que el beneficiario formó parte activa de todas las actividades y etapas del proceso, habiendo tenido pleno conocimiento de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-No. 093/2011de fecha 11 de octubre de 2011 y en cumplimiento del principio de publicidad se le notifico personalmente y mediante edicto agrario, no habiendo presentado ninguna observación.
3.En lo que respecta al precio de adjudicación y no haberse cumplido el plazo para la actividad del Informe en Conclusiones, estos no son fatales, ni perentorios, cuyo efecto no es anulatorio, ni constituyen un vicio de nulidad.
4.Respecto a la aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE en el predio Buen Destino se realizó una valoración independiente para el derecho de posesión y para la parte adquirida con antecedente agrario, remitiéndose al informe UDSABEN N° 1252/2012 de 07 de septiembre de 2012. En cuanto a la irretroactividad se apoya en la Sentencia Nacional Agroambiental S1° N° 032/2013 de 24/10/2013 haciendo mención que la irretroactividad alcanza únicamente a derechos pre constituidos o consolidados con anterioridad a octubre de 1996 y no ha situaciones de hecho como el presente caso.
CONSIDERANDO III. (Réplica y Dúplica).- Que, corrido en traslado con la contestación de los demandados, la parte actora efectúa su réplica, ratificándose en los extremos y fundamentos expuestos en su demanda y negando los argumentos de la contestación.
Que, corrida en traslado para la dúplica la parte demandada no ejerce su derecho. CONSIDERANDO IV.- Que, de conformidad a lo previsto por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE., art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, art. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ. aplicable a la materia en mérito a los previsto por el art. 78 de la Ley N° 1715 y Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, y art. 13 de la Ley N° 212 de 23 de diciembre de 2011, es competencia del Tribunal Agroambiental el conocer, sustanciar y resolver los procesos contencioso administrativos, emergentes del proceso administrativo de saneamiento de tierras.
Que, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, el Estado por intermedio de sus instituciones y servidores públicos, realiza diversos actos para la prosecución de sus fines y objetivos en busca del suma qamaña (vivir bien); en ese marco, el Instituto Nacional de Reforma Agraria como un órgano técnico-ejecutivo tiene la atribución de ejecutar el proceso de saneamiento de tierras, en estricta observancia y cumplimiento de la Norma Suprema, la Ley especial N° 1715 parcialmente modificada por la Ley N° 3545 y demás normas relativas a la materia, de modo que los actos de la entidad administrativa adquieran eficacia plena, de lo contrario dan lugar a la impugnación del acto administrativo, pudiendo ser la misma según corresponda, en sede administrativa (recurso de revocatoria y jerárquico) como en sede judicial (proceso contencioso administrativo).
Que, el proceso contencioso administrativo, es una demanda de puro derecho (art. 781 Cód. Pdto. Civ.), por medio del cual se somete a control jurisdiccional, la legalidad de los actos administrativos del personal como de la autoridad administrativa que hubieren lesionado los derechos de los particulares o sus intereses, es decir, se activa cuando hay oposición entre el interés particular frente al interés público, siendo ésa su principal característica. En este sentido, corresponde examinar si los actos administrativos fueron llevados a cabo dentro los márgenes de la normativa que regula la tramitación del proceso de saneamiento de tierras y si estas incidieron en la decisión final del proceso de saneamiento, es decir la resolución final de saneamiento (resolución administrativa o resolución suprema); asimismo, por la naturaleza de la demanda (puro derecho), de conformidad con art. 781 del Cód. Pdto. Civ. fundamento que tiene su génesis el art. 354-II del mismo adjetivo civil, la revisión y control constitucional de legalidad de los actos administrativos, deberá recaer sobre los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "Buen Destino", tanto en sus aspectos formales como sustantivos.
Siendo así el carácter de las demandas de puro derecho, las pruebas que cada una de las partes pudieran presentar en esta instancia, resultan ser innecesarias someter a contradicción y control de legalidad, puesto que ya se tiene la prueba preconstituida (antecedentes del proceso de saneamiento), en todo caso no sería razonable quitarle validez a los actos administrativos, en base a las pruebas y medios de convicción generados fuera de la instancia administrativa, salvo que éstas fuesen presentadas en el proceso de saneamiento pero que no hubieran sido consideradas por el INRA.
En este contexto, analizados los términos de la demanda, la contestación, y compulsados con los antecedentes, pasamos a resolver la demanda:
IV.I. En cuanto a que no se debió emitir la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-No. 093/2011 de fecha 11 de octubre de 2011 bajo modalidad de SAN SIM de Oficio por sobreponerse a otra modalidad determinada para saneamiento.-
Los demandantes alegan que se ha vulnerado el principio de legalidad establecido en el Art. 1 de la norma procesal civil, al haberse emitido la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-No. 093/2011 de fecha 11 de octubre de 2011 bajo modalidad de SAN SIM de Oficio, misma que se sobrepondría a otra modalidad para saneamiento, determinada a través de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio No. SS-B-0001/2000 de fecha 18 de agosto de 2000. Al respecto cabe señalar, que de la revisión minuciosa del antecedente agrario del predio "Buen Destino" no se advierte la existencia de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio No. SS-B-00001/2000 de fecha 18 de agosto de 2000, siendo en consecuencia inconsistente la observación de la parte demandante; en efecto si bien cursan algunos actuados (informes) del año 2002, 2009, 2010, no es menos cierto que el proceso de saneamiento de los predios en demanda fueron efectuados a partir de la Resolución Administrativa No. UDSABN-No. 093/2011 del 11 de octubre de 2011 bajo modalidad de Saneamiento SAN SIM de Oficio cursante a fs. 119 a 121 del antecedente agrario, habiéndose cumplido lo establecido en los arts. 280-I y 292 del D.S. No. 29215; en ese sentido la sola afirmación de la parte actora no desvirtúa los datos y actos generados cursantes en el expediente del proceso de saneamiento, siendo las mismas afirmaciones subjetivas y/o genéricas que no han podido ser verificadas, menos en el expediente judicial del proceso contencioso administrativo, incumpliendo así el actor con el art. 375 del Cód. Pdto. Civ. que establece "La carga de la prueba incumbe : 1) Al actor en cuanto al hecho constitutivo de su derecho ..." la misma concordante con el art. 1283-I del Cód. Civ. que señala "Quien pretende en juicio un derecho, debe probar el hecho o hechos que fundamenten su pretensión", aplicable a la materia en mérito al art. 78 de la Ley N° 1715 y la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439; en consecuencia las afirmaciones de existencia de una Resolución Determinativa del año 2000 no es evidente, además viene a ser contrario a uno de los principios ético morales previstos en el art. 8-I de la CPE es el ama llulla (no seas mentiroso), siendo por tanto, inatendible su reclamo sobre este punto.
Por otro lado, cabe también añadir que de acuerdo al art. 69 de la Ley N° 1715, tres son las modalidades de saneamiento: 1) saneamiento Simple (SAN-SIM), de oficio o a pedido de parte conforme prevé el art. 275-b) del D.S. N° 29215; 2) Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN); y, 3) Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO), las mismas (modalidades) una vez determinada en una de las modalidades de saneamiento previstas, no pueden sobreponerse una sobre otra, así establece el art. 278 del D.S. N° 29215 "I. Determinada un área de saneamiento en una de sus modalidades, no podrá sobre-ponerse a la misma , total o parcialmente, otra área para la ejecución del saneamiento con modalidad distinta a la inicialmente determinada", así también preveía el art. 151 del D.S. N° 25763; en el presente caso, acogiendo los argumentos del actor señalados en su demanda a fs. 17 donde da por hecho la existencia de dos resoluciones determinativas emitidas el año 2000 y 2011 -a criterio actor- ambas corresponden a una misma modalidad de saneamiento (SAN SIM Saneamiento Simple de Oficio); no siendo distinta una de la otra o la anterior de la reciente, en consecuencia la acusación sobre este punto carece de veracidad, pues no existe sobreposión de saneamiento con modalidades distintas, como equivocadamente los impetrantes dan a entender.
IV.II. Con relación al Incumplimiento de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-No. 093/2011 de 11 de octubre de 2011 e infracción a la norma procesal prevista por los arts. 294-I, 295-I, 296 y 303 del D.S. N° 29215, falta de verificación de los vicios y subsanación de los mismos.-
Inicialmente señalar que si bien los demandantes acusan la ilegalidad de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-No. 093/2011 de fecha 11 de octubre de 2011, sin embargo se advierte que al mismo tiempo exigen el cumplimiento de la mencionada resolución, al mencionar a fs. 19 lo siguiente: "...podremos evidenciar que esta resolución no contempla y no especifican los datos de ubicación, posición geográfica, superficies y límites del polígono y de cada uno de los predios que se creó mediante la resolución determinativa citada", de lo que se extrae que implícitamente se consiente el acto considerado de ilegal, aspecto que se encuadra a lo establecido en el art. 404-II del Cód. Pdto. Civ. de aplicación supletoria en la materia, referido a la confesión espontanea, que señala "Será espontanea, la que se hiciere en la demanda, contestación o en cualquier otro acto del proceso y aun en ejecución de sentencia sin interrogatorio previo;...", por consiguiente no se encuentra razón suficiente que sustente el motivo de la observación, respecto al desarrollo de la etapa a la que hacen alusión.
Es menester también señalar que la Resolución y actuados del proceso de saneamiento han sido de conocimiento y consentimiento de los beneficiarios, cursando a fs. 136 del legajo de saneamiento, acta de apersonamiento y recepción de documentos y fs. 482 del legajo de saneamiento, acta de socialización de resultados preliminares, que dan cuenta de ello. Asimismo, en antecedentes no se evidencia actuado alguno que acredite observación o impugnación de los actores, habiendo en consecuencia con su silencio, convalido los actuados y etapas de saneamiento ejecutadas. Ahora bien, el reglamento agrario en su art. 76 establece los medios de defensa para recurrir actos administrativos que las partes consideren lesivos a sus derechos; y en caso de no ser recurridos dentro de los plazos establecidos por Ley, la norma prevé que estos quedaran ejecutoriados; aplicándose también el principio de preclusión del derecho a reclamar.
Por lo anteriormente señalado, no se evidencia vulneración a las normas que de forma generalizada fueron citadas (arts. 294, 295, 296 y 303 del D.S. No. 29215); igualmente, en cuanto al debido proceso, cabe señalar que el Tribunal Constitucional Plurinacional, desarrollo el siguiente entendimiento en la Sentencia Constitucional Plurinacional No. 0150/2014-S3 de 20 de noviembre de 2014, que establece: "...la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que es justificable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejara pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma que se decidió." Aspecto que en el presente caso no acontece, por lo que mal podría señalarse vulneración del debido proceso.
En cuanto a que no se hubiera cumplido con el art. 294 y 295 del D.S. N° 29215; cabe señalar que de la revisión de la Resolución Administrativa No. UDSABN-No. 093/2011 del 11 de octubre de 2011, está en su parte resolutiva primera dispuso lo siguiente: "...deberá aplicarse el procedimiento especial de identificación de Tierras Fiscales de conformidad al Art. 349 y 350 del Decreto Supremo No 29215, ubicado en los municipios de San Javier y San Ramón, provincias Cercado y Mamoré del Departamento del Beni; cuya descripción y coordenadas de referencia son las siguientes:", de lo señalado, se evidencia que al actor si bien fue sujeta a la modalidad de saneamiento simple de oficio, pero a su vez fue bajo la regulaciones especiales de saneamiento previstas en el mismo reglamento agrario (Procedimiento Especial de Saneamiento Sin Más Trámite, Identificación de Tierras Fiscales o con Incumplimiento de Función Económico Social , Saneamiento Interno), los mismos tienen su propias características y procedimientos, que en el presente caso, este singular proceso, obedeció a que presuntamente se identificaron potenciales áreas o tierras fiscales, en ese sentido, el cuestionamiento del actor en el sentido de vulneración e incumplimiento de los arts. 294, 295, 296 y 303 del Ley N° 29215 resultan ser absolutamente impertinentes, en razón a que no nos encontramos ante un procedimiento común de saneamiento, como equivocadamente observa el actor, sino más por el contrario nos encontramos ante un procedimiento especial de saneamiento previsto en el Capítulo IV del Título VIII del D.S. N° 29215, por justamente advertirse potenciales áreas fiscales o con incumplimiento de la Función Económica Social y/o falta de actividad productiva.
En ese contexto y aclarado el asunto, oportuno señalar que durante el proceso de identificación de tierras fiscales o con incumplimiento de función económica social; conforme consta de fs. 99 a 107 del antecedente agrario, el mismo tiene el respectivo informe de diagnostico o de relevamiento de información en gabinete con los respectivos planos (fs. 109 a 116); igualmente de fs. 119 a 121 se advierte la Resolución Determinativa de Área e Inicio de Procedimiento UDSABN-N° 093/2011 de 11 de octubre de 2011, los cuales reflejan el cumplimiento del art. 350-a) y b) del D.S. N° 29215; ahora bien, la referida resolución en su parte resolutiva primera (fs. 120) claramente tiene identificado la ubicación del área de intervención con el proceso y su limites, cuenta con las colindancias perimetrales, determina la superficie a intervenir (37120.8186 ha ); igualmente en la parte resolutiva segunda se tiene identificado los respectivos predios existentes al interior del polígono, entre ellas el "Buen Destino" y la intimación respectiva; en tal razón la acusación de inexistentes determinados actuados carece de sustento, pues no son evidentes.
IV.III. En cuanto al informe complementario mediante el cual se estaría pretendiendo reconocer solo la cantidad de 5.000,000 ha y la falta de eficacia jurídica de la R.F.S.-
De la revisión de los antecedentes agrarios del predio objeto de saneamiento "Buen Destino", se advierte la existencia de una situación mixta respecto a los derechos de la parte actora, por cuanto, hay derechos de carácter propietario y derechos posesorios ; en efecto, en cuanto a los derechos con antecedentes en títulos ejecutoriales o derecho propietario se tiene lo siguiente: a) Derechos con antecedentes en títulos ejecutoriales; a fs. 154 del proceso de saneamiento se evidencia el documento de transferencia del predio "Buen Destino" suscrito entre Juan Carlos Suarez Cuellar a favor de José Héctor Suarez Duran, en la que transfiere un terreno de una superficie de 2324.7000 ha , correspondiente al título ejecutorial N° 652786 con expediente N° 27856 (fs. 147), incluyéndose las superficies tenidas en posesión legal, registrado en Derechos Reales el 26 de abril de 1990; por otro lado , a fs. 161 cursa documento privado de compra y venta de un inmueble rustico denominado "Villa Josefita" suscrito entre Juan Carlos Suarez Cuellar a favor de Natalia Suarez Duran sobre una superficie 1628.3700 ha , correspondiente al título ejecutorial N° 650589 con expediente N° 26771 (fs. 155) incluyendo las superficies tenidas en posesión legal, registrado en Derechos Reales el 1 de junio de 1988; antecedentes que respaldan el derecho propietario de los actores, por cuanto emergen de un proceso de dotación; ahora bien, efectuando un cálculo o computo de las superficies señaladas, estas llegan a un total de 3953.0007 ha , las cuales como se dijo, son los antecedentes y/o tradición agraria de los demandantes, las que en mérito del art. 56 de la CPE, corresponde su respeto; y b) posesión legal sobre la superficie excedente; en consideración a los documentos de transferencia del predio "Buen Destino" y "Villa Josefita" se tienen que en ambos casos se ha trasferido las superficies con antecedentes en títulos ejecutoriales, incluyéndose las superficies tenidas en posesión legal de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos; asimismo el Informe en Conclusiones de 27 de enero de 2012 cursante de fs. 449 a 461, en cuyo punto 4.2 DOCUMENTOS E INFORMACIÓN DE RELEVAMIENTO DE INFORMACIÓN EN CAMPO indica: "Respecto al predio Buen Destino se tiene que durante el relevamiento de información en campo se llegó a mensurar la superficie de 9057.1285 ha ...", a su vez en la parte de conclusiones y sugerencias señala lo siguiente "Se verificó el cumplimiento de la Función Económico Social conforme a lo previsto por los arts. 393 y 397 de la Constitución Política del Estado, art. 2 de la Ley N° 1715 y art. 164 de su reglamento, por lo que en aplicación a lo previsto por los artículos 66 y 67 parágrafo II numeral 2 de la Ley N° 1715, 336 parágrafo II inciso b) y 338 de su reglamento, se sugiere dictar resolución administrativa modificatoria de la sentencia de fecha 22 de julio de 1991, consiguientemente sean subsanados los vicios de nulidad relativa, correspondiendo emitir el respetivo titulo ejecutorial, de acuerdo a la siguiente relación: respecto al predio denominado Buen Destino...", del cual se extrae que toda la superficie excedente también cumple la Función Económica Social, por lo que corresponde su reconocimiento, en los términos establecidos por la norma; en consecuencia corresponde analizar estos dos institutos (propiedad y posesión)
LA POSESIÓN.- El art. 87.I del Cód. Civ. indica: "La posesión es el poder de hecho ejercido sobre una cosa mediante actos que denotan la intención de tener sobre ella el derecho de propiedad u otro derecho real". Sobre la temática, la Enciclopedia Jurídica Omeba Tomo XXII pág. 663 indica: "La posesión puede definirse como una relación o estado de hecho , que confiere a una persona el poder exclusivo de retener una cosa para ejecutar actos materiales de aprovechamiento, animus dominti o como consecuencia de un derecho real o personal, o sin derecho alguno"(cursiva y negrillas son nuestras); de lo que con bastante claridad se puede inferir que la posesión es una las primeras formas de adquirir la propiedad , puesto que es un poder de hecho emergente y provisional perfectible ; por consiguiente susceptible de caer frente a la acción que se deriva de la propiedad, así también el profesor Ricardo Zeledon Zeledon en su Texto Derecho Agrario Contemporáneo pág. 84 parte final sobre la posesión señala: "... y en segundo lugar concibiendo la posesión agraria en forma autónoma, como un medio de ejercicio de bienes agrarios y como tránsito para adquisición de la propiedad a través de la usucapión agraria" (cursivas y negrillas son nuestras); entonces la posesión forma parte de los hechos sobre cuya base el Estado puede reconocer un derecho, de lo que se concluye que, en tanto el Estado no reconozca un derecho de propiedad (agrario en el caso en análisis), a través de los mecanismos que él mismo crea, no se genera un derecho derivado (de propiedad).
LA PROPIEDAD. - El art. 105 del Cód. Civ. señala: "La propiedad es un poder jurídico que permite usar, gozar y disponer de una cosa y debe ejercerse en forma compatible con el interés colectivo dentro de los límites y con las obligaciones que establece el ordenamiento jurídico"; en ese sentido podemos señalar que la propiedad es aquel título o poder jurídico por excelencia consolidado y "definitivo", mismo que se respeta mientras se observe y se ejercite conforme a la normativa, entonces ni aun siendo definitivo, constituye un derecho absoluto.
Por lo señalado precedentemente, se concluye y consta en el saneamiento que los actores cumplen la función económica social sobre toda la superficie mensurada, es decir en las 9057.1285 ha , sin embargo sus antecedentes o tradición agraria de propiedad, efectuando un computo o sumatoria de los títulos ejecutoriales N° 652786 (sup. 2324.7000 ha ) y N° 650589 (sup.1628.3700 ha ) estos llegan a una superficie total de 3953.07 ha , en consecuencia el resto de la superficie (5104.0585 ha ) cae en la esfera de la posesión, y conforme a los datos recabados en una posesión legal; en ese contexto, queda claro los actores tienen por una parte derecho propietario, y por otra derecho de posesión legal.
Ahora bien a fin de sustentar el fallo, cabe señalar lo que establece el art. 399-I de la CPE. "Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicaran a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley.", del cual se infiere que nuestra norma suprema garantiza los derechos de propiedad constituidos anteriores a la vigencia de la CPE, como también los derechos de posesión legal; sin embargo en el caso ultimo, al ser la posesión un derecho en tránsito a consolidación o perfeccionamiento en propiedad propiamente dicha, corresponde aplicar las limitación constitucionalmente prevista como señala la parte final del art. 398 de la CPE: "...La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas" , aplicable en el presente caso, en razón a que el Instituto Nacional de Reforma Agraria si bien reconoció su derecho propietario como se tiene en los informes y Resolución Final de Saneamiento, empero en cuanto al derecho posesorio de los actores, no se realizó una valoración correcta, puesto que conforme consta en la Resolución Final de Saneamiento, la posesión fue considerada solo parcialmente (1303.6300 ha ), sin embargo, del cálculo efectuado respecto a sus antecedentes con respaldo en los títulos ejecutoriales N° 652786 (sup. 2324.7000 ha ) y N° 650589 (sup. 1628.3700), estas llegan a una superficie total de 3953.07 ha , en consecuencia el resto de la superficie mensurada (5104.0585 ha ), cae en la esfera de la posesión legal, el mismo no fue considerado bajo criterios del principio de favorabilidad, razonabilidad, que asiste a todo acto administrativo, es decir que solo sobre la superficie excedente corresponde aplicar el límite máximo establecido constitucionalmente, en razón a que solo es posesión y no una propiedad consolidada. Asimismo, fuera de la mala valoración del derecho posesorio, de una revisión de los antecedentes se advierte un mal cálculo de las superficies inicialmente reconocidas en títulos ejecutoriales frente a la resolución final de saneamiento, en donde se consignan datos erróneos, aspecto que contradice al art. 232 de la CPE principio de responsabilidad., por lo que corresponderá fallar en ese sentido, debiendo el ente administrativo, realizar su trabajo diligentemente, a efectos de que sus actos sean plenamente validos.
A forma de conclusión, cabe señalar que el reconocimiento y salvaguarda de los derechos de posesión, es independiente del derecho de propiedad agraria; en tanto que el derecho de posesión está sujeto al cumplimiento de los presupuestos que acreditan la titularidad de la tierra, la legalidad de la posesión, el cumplimiento de la FES y que la misma deba ser anterior a la promulgación de la Ley No. 1715 conforme lo establece el Art. 309 del D.S. No. 29215 y la Disposición Transitoria Octava de la Ley No. 3545; aspectos que son aplicables al presente caso, toda vez que, de la revisión y análisis de los antecedentes agrarios del predio "Buen Destino", estos han sido cumplidos a cabalidad; reiterando que en cuanto a la posesión esta ha sido continuada desde el propietario inicial y los actuales propietarios, de manera pacífica y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos, coexistiendo ambos institutos jurídicos (derecho propietario y posesión legal) correspondiendo por consiguiente su tutela jurídica; de lo cual se infiere que el ente ejecutor del saneamiento ha transgredido la norma constitucional prevista en los Arts. 398 y 399-I de la C.P.E. al aplicar incorrectamente dichos preceptos constitucionales en cuanto al instituto de la posesión. En este sentido es oportuno señalar lo siguiente: La Sentencia Agroambiental Nacional SAN-S1-0023-2016 de 28 de marzo de 2016 en relación a la posesión señalo "(...)que la "posesión" en materia agraria, se constituye en un instituto jurídico, con características especiales que la alejan del concepto tradicional civilista, constituyéndose en un derecho, independiente del derecho de propiedad, tal como lo establece el art. 2-III de la L. N° 1715, modificada por la L. N° 3545, donde claramente se determina que la Función Económica Social es plena y válidamente reconocida en posesiones legales, independiente y más allá de lo que eventualmente pueda reconocerse en virtud del derecho de propiedad mediante el antecedente agrario; lo que hace concluir que el Derecho Agrario boliviano reconoce derecho de acceso a la tierra tanto por derecho de "propiedad" como por derecho de "posesión", siempre y cuando se cumpla con la Función Económico Social; tal reconocimiento por dos vías es plenamente reconocido y largamente regulado por nuestra normativa agraria; por ejemplo, el art. 18-9 y 66-I-3 de la L. N° 1715 disponen que el INRA tiene atribuciones para dirimir conflictos entre el derecho de "propiedad" y la "posesión", siendo claro que mediante determinadas circunstancias un derecho de propiedad puede caer ante un derecho de posesión, en el hipotético caso en que éste último cumpla la Función Económico Social de la Tierra y el derecho de propiedad contrapuesto, no lo haga; concordante ello se tiene el Principio de Función Social y Económico Social, contemplado en el art. 76 de la misma L. N° 1715, que tutela tanto el derecho de propiedad, como la posesión agraria, en base al cumplimiento de la Función Social o Función Económico-Social, conforme el precepto constitucional establecido actualmente en el art. 397 de la actual CPE. Por lo expuesto, queda claramente evidente que en nuestra normativa agraria, la posesión es un derecho, independiente del derecho de propiedad, ya que de la misma norma se infiere que no necesariamente debe ser concurrente el primero con el segundo, no otra cosa puede concluirse cuando la Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545 y el art. 309 del D.S. N° 29215, regulan lo que debe entenderse y qué requisitos debe cumplir una "posesión legal agraria", en el entendido que es un "derecho" que para ser reconocido es regulado, ya que eventualmente durante un proceso de Saneamiento la "posesión" es susceptible de ser reconocida no por ser ejercida en el momento del Saneamiento, sino porque es un derecho preexistente, anterior a la vigencia de la L. N° 1715 de 1996, según la norma; lo que nos lleva a la conclusión que es un derecho adquirido y que es valorado por la ley en condiciones similares al derecho de propiedad, siempre que cumpla la FES; en tal sentido, cuando el art. 399-I de la CPE sostiene que se salvan los derechos de propiedad y de posesión anteriores a dicha Norma Suprema, en virtud a la irretroactividad de la Ley, quiere decir que la "posesión agraria" anterior también debe ser respetada, ya que ésta para ser tal requiere el requisito de antigüedad previsto en la ley, es decir que necesariamente su ejercicio es anterior y no actual o posterior a 2009, siendo rebatida de esa manera la concepción de que la posesión no conlleva un derecho adquirido, resultando pernicioso el pretender que la posesión para ser reconocida como derecho preexistente, debería tener un reconocimiento de la autoridad competente, siendo que no existe un mecanismo legal o tipo de título, menos antes de 2009, mediante el cual la norma prevea que la autoridad competente se limite a reconocer únicamente un derecho de posesión. En tal sentido, se considera que al existir en Saneamiento , una valoración independiente para el derecho de posesión y para el derecho de propiedad, corresponde que el art. 399-I de la CPE sea aplicado en sentido de que los límites de la propiedad agraria zonificada no aplican de ninguna manera para los predios adquiridos en propiedad o con antecedente agrario anteriores a la CPE y que respecto a la posesión, entendida ésta como aquella ejercida antes de la actual CPE y por tanto anterior a 1996, conforme a la ley agraria, corresponde que sea reconocida hasta un límite de 5000 ha, independientemente del que corresponde por propiedad ; razonamiento que se halla acorde a una valoración integral de la Norma Constitucional, ya que ésta se fundamenta en el reconocimiento del derecho de propiedad sobre la tierra, siempre que cumpla la Función Social y Económico Social, en los términos del art. 397 de la CPE (...)
Por los extremos referidos, se establece en forma clara y fehaciente que el proceso de saneamiento del predio "Buen Destino", que concluye con la emisión de la Resolución Suprema N° 17743 de 24 de diciembre de 2015 contiene vulneraciones a la normativa agraria y constitucional que hacen al debido proceso señalado por el Art. 115-I de la C.P.E. invocado por la parte actora en su demanda.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE; art. 36-3 de la Ley Nº 1715, modificada parcialmente por Ley Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la de Ley Nº 025 del Órgano Judicial, FALLA declarando: PROBADA la demanda contenciosa administrativa instaurada por Natalia Suarez Duran y José Héctor Suarez Duran representado por Aurora Miranda Carballo, en consecuencia queda NULA la Resolución Suprema N° 17743 de 24 de diciembre de 2015, respecto al predio "Buen Destino"; en tal razón se anula los antecedentes del proceso de saneamiento hasta el Informe en Conclusiones cursante a fs. 449, inclusive; debiendo la entidad administrativa efectuar nueva valoración del derecho de posesión de acuerdo a los entendimientos descritos en el presente fallo.
Notificadas que sean las partes con el presente fallo, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples y/o legalizadas (según corresponda) de las piezas citadas a lo largo del último considerando, con cargo al INRA.
Regístrese, notifíquese y archívese.-
Fdo.
Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Segunda
Rufo N. Vásquez Mercado Magistrado Sala Segunda
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