SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2a N° 11/2018
Expediente: Nº 1869-DCA-2016
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Marcos Rivero Suarez, representado por Tatiana Lisset Azurduy Rodríguez | |
Demandado: Director Nacional del INRA | |
Predio: El Embudo | |
Distrito: Beni | |
Fecha: Sucre, 19 de abril de 2018 | |
Magistrado Relator: Rufo N. Vásquez Mercado |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa, respuesta del demandado, Resolución Administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, por memorial de demanda de fs. 12 a 18 y vta. y memorial de ampliación de demanda de fs. 54 a 55 de obrados, Marcos Rivero Suarez, representado por Tatiana Lisset Azurduy Rodríguez, interpone acción contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015 de 31 de julio de 2015, emitida dentro del proceso de saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto al polígono N° 198 del predio denominado "El Embudo", dirigiendo su acción contra el Director Nacional del INRA, argumentando:
1.- Antecedentes
Indica que Isidoro Rivera Vaca, beneficiario inicial del predio "El Embudo", sustanció ante el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria el proceso de dotación N° 54317 emitiéndose sentencia de 24 de octubre de 1998 con una superficie de 2294.0300 ha.
Refiere que, por memorial de 17 de agosto de 1998, solicitó saneamiento ante el INRA, emitiendo la departamental del Beni, Informe técnico de 11 de septiembre de 1998, por la que se señala que el predio "El Embudo" no se encontraba en área de saneamiento predeterminada, e Informe Legal de 23 de septiembre de 1998, por el cual admite la solicitud de saneamiento, emitiendo posteriormente la Resolución Determinativa de Saneamiento Simple a pedido de parte N° SSP-B-062/98 con una superficie de 2294.0300 ha.
Agrega que en el Informe en Conclusiones de 27 de febrero de 2015, refiriéndose al saneamiento sustanciado por la Dirección Departamental del INRA-Cochabamba, se señala que parte del área mensurada del predio "El Embudo" recae dentro del Municipio de Villa Tunari del departamento de Cochabamba, y por Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 455/2015 de 01 de junio de 2015, se señala que se descontó la superficie de 1677.6961 ha. por recaer en el departamento de Cochabamba, verificándose que 437.8083 ha. no contaba con proceso de saneamiento, que había sido ejecutada en pericias de campo como parte del predio "El Embudo" correspondiéndole reconocer dicha superficie a su favor, y las restantes 1239.8878 ha., que forman parte de la carpeta "Tierra Fiscal" valorada por el INRA-Cochabamba, ya cuenta con Resolución Final de Saneamiento ejecutoriada.
Menciona que el INRA mediante Resolución Administrativa UDSA-BN N° 259/2015 de 14 de noviembre de 2012, declara la caducidad del proceso de saneamiento simple a pedido de parte del predio "El Embudo" y nula la Resolución Determinativa de Saneamiento Simple N° SSP-B-062/98 de 9 de octubre de 1998. Luego, por Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSA-BN-N° 260/2012 de 15 de noviembre de 2012, se determinó Área de Saneamiento Simple de Oficio, el área denominada "Área Nuevo Loreto II" con una superficie de 114649.7514 ha. correspondiente al polígono N° 198 ubicado en el municipio de Loreto, provincia Marban del departamento del Beni; posteriormente, por Resolución Administrativa UDSABN N° 234/2014 de 4 de noviembre de 2014, se modificó el área de saneamiento dispuesta mediante Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 260/2012, excluyendo la superficie de 13531.3449 ha. correspondiente a los predios "Bufalo", "Tres Hermanos" y "Tajibos" incluyendo la superficie que recae sobre el municipio de Villa Tunari, hasta el límite provisional entre los departamentos de Cochabamba y Beni, quedando el área de intervención "Area Nuevo Loreto II" con una superficie de 101118.4065 ha.
2.- Fundamentos de derecho y consideraciones de orden legal
2.1. Desconocimiento de mejoras del predio "El Embudo"
Citando y transcribiendo los arts. 56, 115-II, 393, 397 de la C.P.E.; 2, 3 de la L. N°1715; 3-g), 66-b), 267 y 304 del D.S. N° 29215; 192 del Cód. Pdto. Civ.; así como las Sentencias Constitucionales 1693/2003-R de 24 de noviembre de 2003 y 1373/2011-R de 30 de septiembre de 2011, indica que durante el relevamiento de información en campo, demostró in situ a los funcionarios del INRA, contar con 425 cabezas de ganado vacuno y mejoras, y en el Informe en Conclusiones de 27 de febrero de 2015, e Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 455/2015 de 01 de junio de 2015, vulnerando los arts. 56, 393 y 397 de la C.P.E.; 2-IV de la L. N° 1715 y 166 y siguientes del D.S. N° 29215, se recortó su predio mutilando 8 mejoras (identifica en un cuadro), no habiéndose realizado, indica el demandante, un adecuado análisis de la información recabada en información en campo, la normativa agraria a aplicar, ni el carácter social del proceso de saneamiento. Aclara que en el proceso de saneamiento "Tierra Fiscal" sustanciado por el INRA- Cochabamba, se mutilaron 8 de sus mejoras, vulnerando su derecho de propiedad.
2.2. Vicio de nulidad absoluta que afecta el proceso de saneamiento "Tierra Fiscal" sustanciado por el INRA-Cochabamba
Arguye que la Resolución Determinativa de Saneamiento Simple a pedido de parte N° SSP-B-062/98 de 9 de octubre de 1998, se encontraba vigente hasta la emisión de la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 259/2015 de 14 de noviembre de 2012 y hasta donde tiene conocimiento, la Resolución Final de Saneamiento que señala el Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 455/2015, fue emitida el año 2010, tiempo en el cual la Resolución Determinativa de Saneamiento Simple a pedido de parte N° SSP-B-062/98 de 9 de octubre de 1998 se encontraba vigente; en ese entendido, señala el demandante, las resoluciones operativas que dieron pie al proceso de saneamiento de "Tierra Fiscal", se encuentran afectados de vicios de nulidad absoluta que afecta la legalidad de la Resolución Final de Saneamiento que declara tierra fiscal una parte del predio "El Embudo", no habiendo valorado el INRA de forma adecuada la Resolución Determinativa de Saneamiento Simple a pedido de parte N° SSP-B-062/98 de 9 de octubre de 1998.
2.3. Indefensión en el proceso de saneamiento del predio "El Embudo"
Menciona que al tomar conocimiento del Informe en Conclusiones de 27 de febrero de 2015, presentó en tiempo hábil y oportuno memorial ante la Dirección Departamental del INRA-Beni, observando el proceso de saneamiento del predio "El Embudo" y de "Tierra Fiscal"; asimismo, en apego de lo establecido en los arts. 24 y 115 de la C.P.E.; 3-g), 266, 267 y 298 del D.S. N° 29215, solicitó que el proceso de saneamiento de "Tierra Fiscal" sea objeto de control de calidad y que la misma sea arrimada al proceso de saneamiento del predio "El Embudo"; empero, en un análisis simplista en el Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 455/2015 de 01 de junio de 2015, se señala que no corresponde dar curso a la solicitud por parte de la Dirección del INRA-Beni, toda vez que es jurisdicción y competencia del INRA-Cochabamba, o en su caso del INRA-Nacional; con esta respuesta, indica el actor, no existe en el INRA ningún grado de comunicación y coordinación y si la Dirección del INRA-Beni se creía incompetente, correspondía vía conducto regular, remitir su memorial al INRA-Nacional, para que analice su solicitud, al no hacerlo viola el derecho al debido proceso y la defensa establecido en el art. 115 de la C.P.E. y también el art. 24 del mismo cuerpo legal y art.3-I) del D. S. N° 29215. Agrega, que solicitó al INRA-Beni certificación del estado del proceso de saneamiento y de la superficie donde se encuentran sus 8 mejoras mutiladas, informando que la propiedad "El Embudo" se encuentra al interior del polígono 198 con jurisdicción en la provincia Marban del departamento del Beni a nombre de Marcos Rivero Suarez, sin mencionar que también se encuentra en el departamento de Cochabamba. A su vez el INRA-Cochabamba, informa que el predio corresponde al departamento del Beni por lo que es inviable la solicitud impetrada, y finalmente el INRA-Nacional vuelve a emitir certificación con el mismo contenido del INRA-Beni, vulnerando su derecho a la obtención de una respuesta formal y pronta.
2.4. Falta de motivación e incongruencia entre la parte considerativa y dispositiva de la Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015
Indica que demostró ante el INRA el cumplimiento de la FES en un 100% de la superficie mensurada, pero incongruentemente sin fundamento de orden legal, en el Informe en Conclusiones de 27 de febrero de 2015, Informe Técnico UDSA-BN N° 455/2015 de 01 de julio de 2015 y Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015, se desconoce 425 cabezas de ganado y las 20 mejoras demostradas in situ, mencionando en ésta última que las resoluciones operativas (Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSA-BN-N° 260/2012 de 15 de noviembre de 2012 y Resolución Administrativa UDSABN N° 234/2014 de 4 de noviembre de 2014) que dieron lugar al proceso de saneamiento del predio "El Embudo", se señala de forma expresa que el área a ser saneada bajo la modalidad de SAN-SIM se denomina Área Nuevo Loreto, ubicada en el municipio Loreto, provincia Marban del departamento del Beni, señalándose en la parte resolutiva primera que se reconoce la superficie de 1130,2644 ha. vía resolución modificatoria, encontrándose ubicada en los municipios de Loreto y Villa Tunari, provincias Marban y Chapare de los departamentos de Beni y Cochabamba, no encontrándose la misma debidamente motivada y existiendo incongruencia en cuanto al objeto de saneamiento.
Con dicha argumentación, mencionado que no se aplicó de forma adecuada lo establecido en el art. 166 del D.S. N° 29215, solicita se declare probada su demanda y se deje sin efecto la Resolución Final de Saneamiento impugnada hasta el Informe en Conclusiones de 27 de febrero de 2015.
CONSIDERANDO: Que, por autos de fs. 43 y 57 de obrados, se admite la demanda y su ampliación, respectivamente, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Director Nacional del INRA, quién por memorial de fs. 93 a 96, responde argumentando lo siguiente:
Indica que conforme al auto de admisión de demanda y su ampliación, se tiene que la demanda es contra la Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015 de 31 de julio de 2015 pronunciada en el proceso de saneamiento del predio "El Embudo", por lo que corresponde dar respuesta a las observaciones realizadas a dicho predio objeto de saneamiento y no así a otro predio.
Agrega, respecto del punto 1, que la Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015 de 31 de julio de 2015 realizó el correspondiente análisis, evaluación y valoración de la información recabada en el relevamiento en campo traducido no solo en el Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, sino también en el Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 455/2015, que si bien sugiere reconocer a favor de Marcos Rivero Suarez la superficie de 692.4629 ha., fue modificado antes de la Resolución Final de Saneamiento, en que se aplicó un vicio de nulidad absoluta por falta de jurisdicción y competencia y se descontó la superficie de 1677.6961 ha. que recae en el departamento de Cochabamba, reconociendo la traslación del derecho propietario; en cuanto al cumplimiento de la FES, en ningún momento se desconoció la cantidad de cabezas de ganado verificada en campo y en cuanto al desconocimiento de las mejoras, en el Informe en Conclusiones se señala que no se tomaron en cuenta 6 de las mejoras por encontrarse en el departamento de Cochabamba que recaen dentro de la "Tierra Fiscal", evidenciándose que la superficie de 437.8083 ha. no contaba con proceso de saneamiento por parte del INRA-Cochabamba y al haber sido ejecutada en pericias de campo corresponde reconocer a favor del beneficiario del predio "El Embudo", aclarando que la superficie de 1239.8878 ha. forma parte de la carpeta de saneamiento de "Tierra Fiscal" valorada por el INRA-Cochabamba que cuenta con Resolución Final de Saneamiento ejecutoriada, señalando asimismo que se sugiere dictar resolución modificatoria de la sentencia de 24 de octubre de 1998 y trámite agrario N° 54317 a favor de Marcos Rivero Suarez en la superficie de 1130.2644 ha., toda vez que cuenta con una superficie mayor a la mensurada, emitiéndose con la referida fundamentación fáctica legal la Resolución Administrativa impugnada.
Con referencia al punto 2, menciona que no corresponde dar respuesta a las observaciones del predio "Tierra Fiscal" que fue objeto de otro proceso de saneamiento que cuenta con Resolución Final de Saneamiento ejecutoriada que no corresponde a la Resolución Administrativa impugnada cuya área cuenta con resoluciones operativas.
Respecto del punto 3, indica que el saneamiento fue de carácter público conforme se tiene de la emisión de las resoluciones operativas, firmando en constancia el apoderado de la parte interesada que participó activamente del proceso de saneamiento, habiendo sido respondido expresamente los memoriales presentados mediante los Informes Técnico Legales, no habiéndose infringido el art. 24 de la C.P.E., ni el art. 3-i) del D.S. N° 29215 y tampoco el derecho al debido proceso y defensa establecido en la Constitución.
Con relación al punto 4, menciona que el análisis y cálculo del cumplimiento de la FES y superficie reconocida, es congruente con el análisis del Informe en Conclusiones, a cuyo contenido se remite, teniéndose en consecuencia que la Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015 impugnada es el resultado final y global del proceso de saneamiento y de sus informes técnico legales emitidos. Agrega que respecto de la parte resolutiva primera de la Resolución Final de Saneamiento impugnada en cuanto a la ubicación del predio "El Embudo", existe plena coherencia, puesto que es la ubicación geográfica que corresponde al predio, teniéndose presente lo determinado por el art. 279, con la aclaración de que se consideró hasta el límite que correspondió al área disponible, sin afectar el área que cuenta con Resolución Final de saneamiento ejecutoriada.
Con tal argumentación, solicita se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015 de 31 de julio de 2015.
Que corridos los traslados por su orden, la parte actora por memorial de fs. 100 a 101 y vta. de obrados ejerce el derecho a la réplica ratificándose en los argumentos de su demanda, agregando que no es evidente que el INRA-Beni no haya tenido jurisdicción y competencia para sanear el predio en su totalidad, afectando la declaratoria de "Tierra Fiscal" a su predio al constituir una sola unidad productiva, por lo que no se puede hablar que las mejoras mutiladas y que no son tomadas en cuenta en el saneamiento del predio "El Embudo" no forman parte integral del mismo, no habiendo observado el INRA-Cochabamba el art. 349-II del D.S. N° 29215. Asimismo el demandado por memorial de fs. 106 a 107 de obrados, ejerce el derecho a la dúplica ratificando los argumentos expuestos en su respuesta.
CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar en su caso los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda, de los argumentos expuestos por los demandados y terceros interesados, debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:
1.- Con relación al desconocimiento de mejoras del predio "El Embudo"
Conforme se desprende de los antecedentes del legajo de saneamiento del predio "El Embudo", dicho proceso si bien se inició como Saneamiento a Pedido de Parte a solicitud expresa del titular primigenio, Isidoro Rivera Vaca, emitiéndose en dicha oportunidad la Resolución Determinativa de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B-062/98 de 9 de octubre de 1998 con una superficie de 2294.0300 ha., no es menos evidente que al haberse identificado inactividad por más de 3 meses por parte del interesado, se declaró la "caducidad" de dicho proceso de saneamiento disponiendo la "nulidad" de la Resolución Determinativa antes descrita de conformidad a lo previsto por el art. 289 del D.S. N° 29215, tal cual se desprende de la Resolución Administrativa UDSA-BN-No 259/2012 de 14 de noviembre de 2012, cursante de fs. 38 a 39 del legajo de saneamiento, sustanciándose en consecuencia el saneamiento del predio "El Embudo" bajo la modalidad de Saneamiento SAN-SIM de Oficio, emitiéndose al efecto la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSA-BN- No 260/2012 de 15 de noviembre de 2012 y Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN-No 251/2012 de 16 de noviembre de 2012, cursantes de fs. 40 a 42 y 43 a 74, respectivamente, del legajo de saneamiento, en el Área de Intervención denominada "Áreas nuevas Loreto II" del polígono 198 que comprende la superficie de 114649.7514 ha., ubicado en el Municipio Loreto, provincia Marban del departamento del Beni, superficie que fue modificada a 101118,4065 ha. por Resolución Administrativa UDSABN-No.234/2014 de 14 de noviembre de 2014, cursante a fs. 82 a 84, aplicando el procedimiento establecido y regulado por el Título VIII del D.S. N° 29215, publicitándose su desarrollo conforme a procedimiento, tal cual se desprende de las publicaciones de edicto y radial cursantes de fs. 48 a 52, 65, 89, 90 y 91, respectivamente, así como la citación personal a Marco Rivero Suarez, propietario del predio "El Embudo", a través de su apoderado, conforme cursa a fs. 98 del señalado legajo de saneamiento.
En ese contexto, el INRA verificó in situ el predio de referencia, elaborando a dicho efecto la Ficha Catastral de fecha 29 de noviembre de 2014, así como el formulario de verificación de FES de fecha 19 de diciembre de 2014, cursantes a fs. 128 y vta., 129 a 132, respectivamente, del legajo de saneamiento, en el que constató la existencia de 420 cabezas de ganado bovino, su registro de marca y mejoras consistentes en una casa, bretes y corrales, constando en la casilla de observaciones que: "Se le hizo conocer al propietario del predio que su propiedad se encuentra dentro de un área mensurada "Tierra Fiscal" que realizó el INRA de Cochabamba, sin embargo a insistencia del propietario fue que se procedió a la respectiva mensura." (sic) (Las cursivas son nuestras), elaborándose asimismo, las Actas de Conformidad de Linderos "A" cursantes de fs. 135 a 143; para luego emitir el Informe en Conclusiones de Saneamiento Simple de Oficio (SAM-SIM) en Trámite de 27 de febrero de 2015 cursante de fs. 202 a 212 del indicado legajo, consignándose en el numeral 4.1. Variables Técnicas, que la superficie sujeta a valoración es de 692.4629 ha., en el que se consideró la actividad ganadera que se desarrolla en el predio "El Embudo", así como las mejoras, ya que la superficie de 1677.6961 ha. recae en el departamento de Cochabamba, sugiriendo dictar Resolución Administrativa Anulatoria del expediente agrario N° 54317 y la Sentencia Agraria de 24 de octubre de 1998 y al verificar la legalidad de la posesión y el cumplimiento de la FES, se emita Resolución Administrativa de Adjudicación sobre la superficie de 692.4629 ha.; posteriormente, ante las solicitudes presentadas por el propietario del predio "El Embudo", se emitió el Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 455/2015 de 01 de junio de 2015 cursante de fs. 267 a 274 del legajo de saneamiento, en el que se señala que por información brindada por la Dirección Nacional del INRA, la mencionada "Tierra Fiscal" se encuentra con Resolución Final Ejecutoriada en la Unidad de Asentamientos Humanos dependiente de la Dirección Nacional del INRA, y que en el Informe en Conclusiones de 27/02/2015, en ningún momento los evaluadores desconocieron la cantidad de cabezas de ganado verificada durante el Relevamiento de Información en Campo al cumplir el predio "El Embudo" con la FES, que si bien los evaluadores señalaron que no se tomaron en cuenta 6 de las mejoras del indicado predio, es porque éstas se encontraban en el departamento de Cochabamba que recaen dentro de la "Tierra Fiscal", además de haber reconocido al predio "El Embudo" la superficie de 437.89803 ha. que fue verificada en pericias de campo al no contar dicha superficie con proceso de saneamiento por parte del INRA-Cochabamba, por lo que los restantes 1239.8878 ha. forman parte de la carpeta de "Tierra Fiscal" valorada por el INRA-Cochabamba que cuenta con Resolución Final de Saneamiento Ejecutoriada, reconociendo por tal al propietario del indicado predio "El Embudo" la superficie final de 1130.2644 ha. como Mediana Propiedad con actividad ganadera, modificando en ese sentido el Informe en Conclusiones de 27 de febrero de 2015 e Informe de Cierre de 9 de marzo de 2015, quedando vigente los demás datos consignados en dichos informes.
De la relación de actuados administrativos descritos precedentemente, se desprende que el Informe en Conclusiones de 27 de febrero de 2015 cursante de fs. 202 a 212, que fue modificado en lo que respecta a la extensión a consolidar a favor del propietario del predio "El Embudo" por Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 455/2015 de 01 de junio de 2015 cursante de fs. 267 a 274 del legajo de saneamiento, consideró en su contenido la valoración y cálculo de la Función Económica Social y la evaluación de datos técnicos sobre ubicación, superficie y límites del predio que fue sometido a saneamiento, conforme prevé el art. 304-c) y d) del D.S. N° 29215, guardando las conclusiones y sugerencias en él emitidas, la coherencia y congruencia con los datos recabados en campo, que como se describió precedentemente, sólo se tuvo que considerar la superficie del predio "El Embudo" que se halla ubicado dentro del área determinativa de competencia del INRA-Beni, a la que se añadió la superficie que recae en el departamento de Cochabamba de competencia del INRA de dicha jurisdicción que no fue sometido a proceso de saneamiento, en razón a que el INRA-Cochabamba, con anterioridad a la emisión de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSA-BN- No 260/2012 de 15 de noviembre de 2012 y Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN-No 251/2012 de 16 de noviembre de 2012 , cursantes de fs. 40 a 42 y 43 a 74, respectivamente, del legajo de saneamiento en el Área de Intervención denominada "Áreas nuevas Loreto II" del polígono 198 donde se ubica el predio "El Embudo", tramitó proceso de saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) y procedimiento especial de identificación de tierras fiscal respecto al polígono 655 del predio denominada "TIERRA FISCAL", emitiendo a su conclusión la Resolución Administrativa RA SS N° 0904/2010 de 5 de octubre de 2010 , por la que declara "Tierra Fiscal" la superficie de 24630.0457 ha., ubicada en el cantón por definir, sección por definir, provincia por definir del departamento por definir, disponiendo su inscripción en el Registro Público de Derechos Reales a nombre del Instituto Nacional de Reforma Agraria en representación del Estado, lo que imposibilita material y procesalmente al INRA-Beni, reconocer, dentro del proceso de saneamiento SAN-SIM del predio "El Embudo", derecho propietario que se encuentra dentro de un área saneada como "Tierra Fiscal" con Resolución Final de Saneamiento ejecutoriada con anterioridad al inicio del proceso de saneamiento del indicado predio de propiedad del actor, tal cual se desprende de la referida Resolución Administrativa cursante de fs. 151 a 152 del legajo de saneamiento SAN-SIM del predio denominado "Tierra Fiscal"; por lo que, no se evidencia que el ente encargado del proceso de saneamiento hubiera vulnerado los arts. 56, 393 y 397 de la C.P.E.; 2-IV de la L. N° 1715 y 166 y siguientes del D.S. N° 29215, como afirma el demandante, al haber verificado el INRA el cumplimiento de la FES conforme a procedimiento que fue la base para otorgar derecho de propiedad al actor sobre el predio "El Embudo" en la superficie concedida antes descrita en consideración al cuadro fáctico precedentemente desarrollado, decisión administrativa que de ninguna manera desconoció la FES y mejoras verificadas en el referido predio, como arguye el demandante, por lo que de ninguna manera puede considerarse dicha decisión administrativa como ilegal o vulneratoria de derechos, que por la particularidad que presenta el predio en análisis, la superficie restante de 1239.8878 ha., que según el actor debió reconocérsele, no se encuadra, a los alcances de la previsión contenida en el art. 279 del D.S. N° 29215, al haberse declarado la misma con anterioridad y en proceso de saneamiento distinto como "Tierra Fiscal", que al emerger de una resolución administrativa ejecutoriada, no permite extender dicha superficie al proceso de saneamiento del predio "El Embudo", habiendo desarrollado el INRA el proceso de saneamiento acorde a las normas que la regulan, lo que inviabiliza la pretensión del actor.
2.- Respecto del vicio de nulidad absoluta que afecta el proceso de saneamiento de "Tierra Fiscal" sustanciado por el INRA-Cochabamba
El control de legalidad que ejerce el Tribunal Agroambiental como emergencia de la acción contencioso administrativa respecto de los actos y/o decisiones emanadas de la administración estatal, es asumido ante la presentación escrita de la demanda en la que se identifica la Resolución administrativa que se impugna, así como la autoridad o autoridades que la emitieron, ya que la iniciación del proceso incumbe a las partes, siendo la demanda el acto procesal en el que se plasma la pretensión cuya tutela se impetra, conforme prevé el art. 86 y 327 del Cód. Pdto.Civ., aplicable supletoriamente en mérito al art. 78 de la L. N° 1715 y la excepcionalidad prevista por la Disposición Final Tercera de la L. N° 439.
En ese contexto, el actor al referir en su demanda que "las resoluciones operativas que dieron pie al proceso de saneamiento de "Tierra Fiscal" se encuentran afectados de vicios de nulidad absoluta que afecta la legalidad de la Resolución Final de Saneamiento que declara tierra fiscal una parte el predio "El Embudo", pretende que se ejerza control de legalidad respecto de un proceso de saneamiento y la resolución emitida en él, cuando éste no es el objeto de la demanda contencioso administrativa que cursa de fs. 12 a 18 y vta. y memorial de ampliación de demanda de fs. 54 a 55 de obrados, ya que demanda la nulidad de la Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015 de 31 de julio de 2015, emitida dentro del proceso de saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto al polígono N° 198 del predio denominado "El Embudo" y no así la Resolución Administrativa RA SS N° 0904/2010 de 5 de octubre de 2010, emergente del proceso de saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) y procedimiento especial de identificación de tierras fiscal respecto al polígono 655 del predio denominado "TIERRA FISCAL", tramitado por el INRA-Cochabamba; consecuentemente, no corresponde a éste Tribunal ejercer control de legalidad alguna respecto de dicho proceso de saneamiento que suponga emitir criterio de fondo sobre dicha tramitación y resolución administrativa, desestimando por tal lo pretendido por el actor sobre el particular.
De otro lado, la afirmación del demandante en sentido de que el INRA no hubiese valorado de forma adecuada la Resolución Determinativa de Saneamiento Simple a pedido de parte N° SSP-B-062/98 de 9 de octubre de 1998, arguyendo que la misma estaba vigente cuando se emitió la Resolución Administrativa RA SS N° 0904/2010 de 5 de octubre de 2010 que declara "Tierra Fiscal", carece de consistencia, toda vez que al haberse declarado por Resolución Administrativa UDSA-BN-No 259/2012 de 14 de noviembre de 2012, cursante de fs. 38 a 39 del legajo de saneamiento, la "nulidad" de dicha resolución administrativa, por el efecto retroactivo que produce dicha declaratoria, ésta no nació a la vida jurídica, por lo que no cuenta con valor legal alguno, más aún cuando su nulidad se debió a la inactividad del proceso por parte del solicitante de saneamiento a pedido de parte desde su emisión hasta la declaratoria de caducidad y nulidad, teniendo en consecuencia valor legal en el proceso de saneamiento del predio "El Embudo" únicamente la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSA-BN- No 260/2012 de 15 de noviembre de 2012 y Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN-No 251/2012 de 16 de noviembre de 2012, cursantes de fs. 40 a 42 y 43 a 74, respectivamente, del legajo de saneamiento, por lo que no correspondía al INRA otorgar valor legal alguno a la referida Resolución Determinativa de Saneamiento Simple a pedido de parte N° SSP-B-062/98 de 9 de octubre de 1998, que por imperio de lo previsto por el art. 289, ordenada la caducidad del procedimiento, como ocurrió en el caso que se analiza, sólo podría sanearse bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio como fue tramitado el saneamiento del predio en cuestión, lo que determina la inviabilidad de lo peticionado por el actor sobre este aspecto.
3.- Con relación a la indefensión del actor en el proceso de saneamiento del predio "El Embudo"
De antecedentes se desprende que las solicitudes que presentó el actor observando el proceso de saneamiento, fueron debidamente consideradas, analizadas y resueltas en el Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 455/2015 de 01 de junio de 2015 cursante de fs. 267 a 274 del legajo de saneamiento, no siendo evidente que el INRA hubiese efectuado un análisis simplista como arguye el demandante.
En efecto, en el numeral II bajo el rótulo "De los memoriales presentados", en el Informe Técnico Legal de referencia, se describe de manera puntual y en párrafos separados, los tres memoriales que presentó el demandante en el proceso de saneamiento, analizándose con la fundamentación pertinente dichos petitorios en el numeral III de dicho informe bajo el rótulo "Análisis y Consideración" y en el parágrafo rotulado "Vicios de Nulidad Relativa del Expediente", en el que de manera expresa, entre otros aspectos, refiere: "En respuesta al primer memorial presentado en fecha 19 de Marzo de 2015, por el señor Marco Rivero Suarez en su calidad de beneficiario del predio "El Embudo", referente a la solicitud de control de legalidad de la carpeta de "Tierra Fiscal" ubicada en el INRA-COCHABAMBA, no corresponde dar curso a dicha solicitud por parte de la Dirección Departamental del INRA-BENI, toda vez que es jurisdicción y competencia del INRA COCHABAMBA, o en su caso del INRA-NACIONAL..."; "En el Informe en Conclusiones de fecha 27/02/2015 en ningún momento los evaluadores desconocieron la cantidad de cabezas de ganado verificada durante el Relevamiento de Información en campo, toda vez que tal como se puede constatar en el cálculo de la actividad productiva el predio "El Embudo" cumple la Función Económica Social en un 100%, dando cumplimiento a lo establecido en los artículos 159, 167 Parágrafo I inciso a) y b), parágrafo III del artículo 294, todos del Decreto Supremo 29215; punto 5 de la Guía para la verificación del cumplimiento de la Función Social y la Función Económica Social aprobado mediante Resolución Administrativa RA N° 0462/2011 de fecha 22 de Diciembre de 2011, desvirtuando de esta manera lo aseverado en cuanto a que no se hubiera valorado correctamente". "El informe en conclusiones de 27 de febrero de 2015, los evaluadores señalaron que no se tomaron en cuenta 6 de las mejoras del predio "El Embudo", estas por encontrarse en el departamento de Cochabamba; al respecto señalar que se ratifica lo señalado en el referido Informe en conclusiones, toda vez que dichas mejoras recaen dentro de la Tierra Fiscal, valorada en el departamento de Cochabamba" (sic) (Las cursivas son nuestras); consecuentemente, no se evidencia haberse causado indefensión al actor como éste manifiesta, al haber respondido el INRA a sus petitorios acorde al cuadro fáctico y legal que presenta el proceso de saneamiento del predio "El Embudo" tomando en cuenta las particularidades del mismo conforme se tiene analizado en los numerales precedentes, reiterando la inviabilidad de que la superficie restante que fue saneado por el INRA-Cochabamba dentro del proceso de saneamiento de "Tierra Fiscal", pueda ser considerado dentro del proceso de saneamiento del predio "El Embudo" tramitado en el INRA-Beni, al estar determinado como "Tierra Fiscal" por Resolución Administrativa RA SS N° 0904/2010 de 5 de octubre de 2010 ejecutoriada emergente del proceso SAN-SIM y procedimiento especial de identificación de tierra fiscal, con anterioridad al inicio efectivo del proceso de saneamiento del predio "El Embudo" que data del año 2012 con la emisión de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSA-BN- No 260/2012 de 15 de noviembre de 2012 y Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN-No 251/2012 de 16 de noviembre de 2012, contando por tal la indicada Resolución Administrativa RA SS N° 0904/2010 de 5 de octubre de 2010 ejecutoriada, con el valor legal en los alcances que en ella se determina, entre tanto no sea modificada o dejada sin efecto dentro del proceso o procedimiento correspondiente y por la autoridad competente.
Asimismo, corresponde señalar que el control de calidad, supervisión, seguimiento y errores en el proceso previsto por el art. 266 y siguientes del D.S.N° 29215, se ejecuta, cuando el caso así lo requiera y en el momento procesal previsto por dicha norma, por la Dirección Nacional del INRA, a la que podría haber acudido el demandante, por lo que la Dirección Departamental del INRA-Beni, no efectuó ilegalidad alguna respecto de éste extremo, y finalmente, utilizar, si así correspondiera, los recursos administrativos que prevé la ley, si considera que el INRA-Beni hubiera efectuado tramitación errónea o ilegal; por lo que, no se evidencia haberse vulnerado el derecho al debido proceso y a la defensa establecido en el art. 115 de la C.P.E., así como tampoco el derecho a la petición prevista por el art. 24 del mismo cuerpo legal y menos aún el art. 3-I del D.S. N° 29215, como acusa el demandante, determinando la inviabilidad de su petitorio.
4.- Respecto de la falta de motivación e incongruencia entre la parte considerativa y dispositiva de la Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015
En cuanto a la supuesta falta de motivación de la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1573/2015 de 31 de julio de 2015 impugnada, la misma no es evidente, toda vez que al ser el saneamiento un procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuyo desarrollo se encuentra normado por el Reglamento de la L. Nº 1715 y las Guías de verificación del cumplimiento de la función social o económico social emitidas por el INRA, los diferentes actos administrativos que se ejecutan durante el desarrollo del proceso de saneamiento y dado la particularidad del procedimiento que primordialmente es técnico que se efectúa directamente en el campo, es traducido en los informes técnico legales que se van elaborando durante su desarrollo, siendo éstos el insumo e información en las que se basa necesariamente la Resolución Final de Saneamiento, constituyendo por tal los fundamentos y motivación que en ellos se expresa, en los que se cimienta la decisión final administrativa, razón por la cual la Resolución Final de Saneamiento expresamente se remite a ellas, siendo esta una actuación propia en sede administrativa, conforme prevé el art. 52 parágrafo III de la L. N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), que en lo pertinente expresa: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución (...) ", previendo también en ése sentido el art. 65-c) del D. S. Nº 29215, al señalar: "Toda Resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda además en un informe técnico " (Las cursivas y negrillas son nuestras), debiendo entenderse en consecuencia, que el fundamento de la resolución ahora impugnada tiene como base precisamente el análisis efectuado en los distintos informes que fueron emitidos por la entidad administrativa a lo largo del proceso, mismos que son debidamente identificados en la parte considerativa de la mencionada Resolución Administrativa RA-SS Nº 1573/2015 de 31 de julio de 2015.
Asimismo, del análisis y definición en cuanto al cumplimiento de la Función Económica Social, antecedentes, derechos y los motivos por los que se reconoció al actor el predio "El Embudo" en la superficie de 1130.2644 ha. clasificado como Mediana Propiedad con actividad ganadera, así como la ubicación, límites y colindancias que éste presenta, fue amplio y debidamente efectuado en las etapas correspondientes en los distintos Informes Técnico Legales anteriormente descritos, como también se consideró y analizó en el numeral 1 del presente considerando; por lo que al guardar dichos informes técnico legales e Informe en Conclusiones, coherencia y congruencia con los datos recabados en campo, particularmente el hecho de considerar la superficie del predio "El Embudo" que se halla ubicado dentro del área determinativa de competencia del INRA-Beni, a la que se añadió la superficie que recae en el departamento de Cochabamba de competencia del INRA de dicha jurisdicción que no fue sometido a proceso de saneamiento, lo que determinó su ubicación en ambos departamentos, toda vez que, como se señaló precedentemente, la superficie restante fue saneado por el INRA-Cochabamba dentro del proceso de saneamiento de "Tierra Fiscal" con la emisión de la Resolución Administrativa RA SS N° 0904/2010 de 5 de octubre de 2010, que data de fecha anterior al inicio efectivo del proceso de saneamiento del predio "El Embudo" tramitado en el INRA-Beni con la emisión de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSA-BN- No 260/2012 de 15 de noviembre de 2012 y Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN-No 251/2012 de 16 de noviembre de 2012, no significa que la señalada Resolución Administrativa RA-SS N°1573/20125 de 31 de julio de 2015 emitida a la conclusión del proceso de saneamiento del predio "El Embudo", fuera incongruente como señala el demandante, que al reclamar el área o superficie restante del predio "El Embudo" que fue declarado "Tierra Fiscal" por el INRA-Cochabamba, correspondía en todo caso impugnar la Resolución Administrativa RA SS N° 0904/2010 de 5 de octubre de 2010 emitida dentro del proceso de saneamiento de "Tierra Fiscal" que intenta ser observado por el actor en el presente proceso contencioso administrativo donde impugna resolución distinta, como es la Resolución Administrativa RA-SS N°1573/20125 de 31 de julio de 2015; siendo por tal inconsistente y carente de veracidad lo afirmado por el actor de que dicha Resolución Administrativa careciera de motivación y fundamento y que la misma fuera incongruente, toda vez que lo resuelto por el INRA-Beni, más al contrario, es coherente con lo verificado en campo y las características que presenta el predio sometido a saneamiento, tal cual se tiene analizado con los fundamentos y motivación necesarios y pertinentes en los numerales anteriores del presente considerando, no existiendo por tal vicio procesal que amerite su reposición como pretende el demandante, ya que los argumentos que expresa en su demanda no condicen con los antecedentes cursantes en el legajo del proceso de saneamiento de referencia, cuyas etapas, conforme se analizó precedentemente, fueron debidamente desarrolladas por el INRA, resultando ser una crítica generalizada por la que simplemente manifiesta su desacuerdo con la decisión del INRA-Beni, lo que determina la inviabilidad de su petición, al no enervar en absoluto la conclusión a que arribó el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento y menos que fuera ilegal, no existiendo por tal argumento para pretender revertir lo decidido en sede administrativa como resultado del proceso de saneamiento.
Que, de lo precedentemente analizado, se evidencia que la Resolución Administrativa impugnada, es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones administrativas ejecutados durante el proceso de Saneamiento Simple de Oficio del predio "El Embudo", pronunciándose en sujeción a las normativas agrarias que riges la materia, sin vulnerar derechos constitucionales y disposiciones legales referidas por el actor en su demanda contencioso administrativa, cuyo análisis cursa en los numerales precedentes.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3) de la Constitución Política del Estado y art. 36-3) de la L. Nº 1715, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 12 a 18 y vta. y memorial de ampliación de demanda de fs. 54 a 55 de obrados: en consecuencia, subsistente y con todo el valor legal la Resolución Administrativa RA-SS N° 1573/2015 de 31 de julio de 2015.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas, según corresponda, de las piezas pertinentes, con cargo a dicha Institución.
Regístrese y notifíquese.-
Fdo.
Rufo N. Vásquez Mercado Magistrado Sala Segunda
Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Segunda