Línea Jurisprudencial

"El Informe Técnico-Legal UDSABN-N° 922/2015 de 4 de septiembre de 2015, sobre el Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento de los predios ubicados al interior del polígono 102, por el cual se determinó mediante la Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 335/2015, la anulación de todo lo actuado anteriormente, tanto en el predio denominado en ese entonces como “Tierra Maestra” como en otros predios sometidos al saneamiento sustanciado bajo la modalidad de SAN-SIM de Oficio correspondientes al mismo polígono; consiguientemente no correspondería nuevamente anular lo que ya se anuló por el propio ente administrativo, por lo que de ninguna manera este hecho habría inducido en error en la emisión de la Resolución Suprema N° 22439 que ahora se impugna”.

“Respecto a las observaciones de forma, cabe señalar que la observancia de formalismos en las resoluciones dictadas dentro del proceso de saneamiento, si estas no causan indefensión al administrado, no constituye motivo suficiente para anular la Resolución Final de Saneamiento, por esta causa, al ser intrascendente, aclarando que el objeto de la presente demanda contencioso administrativo es la Resolución Suprema N° 22439 que se constituye en la Resolución Final de Saneamiento y no la Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 335/2015 que es una Resolución que no define derechos".

"El procedimiento administrativo de saneamiento, por su especialidad está regido primordialmente por su propia normativa, y no por la normativa general que rige los procedimientos administrativos en general como lo es Ley N° 2341 y sus Reglamentos”.

“En cuanto al argumento de la parte actora que dicha Resolución debía haber dispuesto el inicio de procesos administrativos en contra de los funcionarios que provocaron las irregularidades descritas anteriormente, cabe señalar que no corresponde a esta instancia el emitir pronunciamiento alguno al respecto, debido a que el alcance y finalidad del proceso contencioso administrativo que se tramita ante esta instancia judicial es el revisar los actos administrativos ejecutados por el Servicio Nacional de Reforma Agraria cuando hubieren lesionado derechos de los particulares; es decir que los aspectos demandados deben estar relacionados a la oposición del interés público y el privado, por lo que la misión de esta jurisdicción es el control de la legalidad en los actos administrativos del ente ejecutor del saneamiento de la propiedad agraria, con relación al administrado y no respecto a la relación, obligaciones y responsabilidades que tienen los funcionarios dependientes con el ente administrativo como institución pública”.

“Respecto al tiempo transcurrido desde que se inició el proceso de saneamiento del predio denominado en principio como “Tierra Maestra”, hasta la reanudación del mismo, efectuándose nuevamente las actividades de saneamiento del mismo predio denominado actualmente “Sierra Maestra”, como efecto de la anulación de la primera etapa de relevamiento de información en gabinete y campo, efectuado con el anterior reglamento agrario; cabe señalar que, precisamente por las características propias del procedimiento anterior es que se modificó la normativa agraria que hacia al proceso de saneamiento de la propiedad agraria burocrático, lento y pesado; habiéndose simplificado el mismo con la promulgación de la Ley N° 3545 de 28 de noviembre de 2006 y del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, haciéndola más ágil y oportuna al haber concentrado las etapas anteriores del proceso de saneamiento, de tal manera de que no se desnaturalice el carácter social del derecho agrario, por lo que en relación a este aspecto se colige que no se vulneró ningún principio administrativo, ni mucho menos los derechos de los beneficiarios, poseedores, subadquirentes y propietarios de los predios sometidos al saneamiento del Polígono 102, concluyendo de esta manera que la Resolución Administrativa UDSA-BN-N0 335/2015 de 04 de septiembre de 2015, se dictó de manera correcta sin vulnerar el debido proceso previsto en el art. 115 de la C.P.E., ni las normas agrarias correspondientes; consiguientemente, los argumentos por los que el demandante pide se declare la nulidad de la Resolución Administrativa UDSA-BN-N0 335/2015 y el Informe Técnico Legal de Control de Calidad de fs. 201 a 210, no son válidos”.

“Cabe puntualizar, respecto a la supuesta vulneración de los arts. 169, 170, 171 y 172 del D.S. N° 25763, que el mismo no corresponde ser tomado en cuenta, puesto que el proceso de saneamiento fue anulado hasta la etapa de pericias de campo, habiéndose efectuado nuevamente el relevamiento de información en campo, en aplicación del art. 296 del D.S. N° 29215, que entró en vigencia posteriormente”.

“Respecto a la vulneración del derecho al debido proceso por incumplimiento a lo dispuesto por el art. 263 del D.S. N° 29215 que regula el procedimiento común, habiendo la Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN N° 347/2015 de 16 de septiembre de 2015 establecido las fechas de inicio y conclusión de trabajos de campo para el Sub-Área C, del 24 al 28 de septiembre de 2015, fechas que no se habrían tomado en cuenta, ya que la publicación y difusión del edicto fue en fecha 15 de agosto de 2015, es decir un mes antes, vulnerando el art. 294 del D.S. N° 29215; de la revisión de los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el ente administrativo, se tiene que el INRA cumplió con lo dispuesto en el art.  263 del D.S. N° 29215, que establece que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria se sujetará a un procedimiento común, ejecutándose necesariamente las tres etapas prevista en dicha norma que son: a) Preparatoria, b) De campo y c) Resolución Final; etapas en las que se desarrolló las actividades correspondientes a cada una de ellas en las que el interesado actual demandante Javier Franco Salvatierra participó activamente en todo el proceso,  por lo que las observaciones respecto al incumplimiento del art. 294 del D.S. N° 29215, referido a la publicación y cumplimiento de la Resolución de Inicio de Procedimiento, en el que se establecieron las fechas de inicio y conclusión de los trabajos de campo para el Sub-Área C, del 24 al 28 de septiembre de 2015” que según el demandante, no se habría tomado en cuenta; no es evidente, puesto que, tanto la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 345/2015 de 15 de septiembre de 2015, como la Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN N° 347/2015 de 16 de septiembre de 2015, fueron publicadas el día jueves 17 de septiembre del año 2015, tal cual se evidencia de la sección Edictos páginas 12 y 13 del Diario “Contacto” que fue publicitado y difundido por dicho medio escrito de comunicación en todo el departamento del Beni, el mismo que cursa de fs. 285 a 286 de la carpeta de saneamiento, intimándose de esta manera a los propietarios, subadquirentes, poseedores y beneficiarios de todos los predios sometidos a dicho proceso de saneamiento, conforme establece el art. 294 del D.S. N° 29215, por lo  que no es evidente que esta norma no se haya cumplido por las autoridades administrativas del INRA, no habiéndose producido ninguna ilegalidad al respecto, en esta etapa del proceso de saneamiento, por lo que, en observancia del principio de objetividad y verdad material de los hechos se infiere que las fechas que consignan las certificaciones contenidas en las  notas N° 233 y 235, ambas de 29 de septiembre 2015, extendidas por la empresa “Contacto”, que cursan en fs. 287 y 288 de los antecedentes no son correctas; consiguientemente, no se vulneraron los art 263 y 294 del D.S. N° 29215, tanto en el cumplimiento de las etapas del proceso común del saneamiento como en la publicación de la Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN N° 347/2015 de 16 de septiembre de 2015, así como en el cumplimiento de las fechas y plazos establecidas en la mencionada Resolución, por lo que no se vulneró el debido proceso respecto al cumplimiento y publicidad de las actividades correspondientes al relevamiento de información en campo, tomando en cuenta además que según las fotocopias legalizadas que cursan de fs. 292 a 296 del legajo de saneamiento consistentes en las certificaciones de la difusión por la Radio Beni, certificación de la Radio y Televisión “Bambú”, notificación personal al Secretario General de la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Guayaramerin, carta dirigida a la Comunidad Agraria de Puerto Coímbra, invitación a participar de la verificación de la FES a la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Guayaramerin y la notificación personal al Presidente de la Asociación de Ganaderos de Guayaramerin, así como la carta de citación de fecha 21 de septiembre de 2015 dirigida a Carmelo Franco Mendoza que fue recibida y firmada en la misma fecha, tal cual consta a fs. 298 de la carpeta de saneamiento, así como el acta de fs. 299, por el que se evidencia que las actividades de relevamiento de información en campo se inició el día jueves 24 de septiembre de 2015, constatándose también que según la Ficha Catastral, la Verificación de FES de Campo, el Croquis Predial y el Acta de Conformidad de Linderos y demás actividades y trabajos de campo correspondiente al predio “Sierra Maestra”, se levantaron y efectuaron en fecha 28 de septiembre del mismo año, es decir dentro de las fechas de inicio y conclusión de trabajos de campo establecidas en la Resolución de Inicio de Procedimiento; actividades en las que estuvo presente el beneficiario Javier Franco Salvatierra, por lo que no se puede alegar vulneración al debido proceso por estos motivos, toda vez que la finalidad de la notificación de la determinación administrativa llegó a conocimiento del destinatario, teniéndose por cumplidas y válidas dichas actividades, por lo que en este punto tampoco tiene razón el demandante”.

“En razón a los elementos extractados del legajo de saneamiento del predio "Sierra Maestra", analizados de manera integral con relación a lo demandado en este punto, se tiene lo siguiente: Respecto al Informe en Conclusiones, el Tribunal Agroambiental en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N° 23/2018 de 24 de mayo de 2018, ha establecido lo siguiente: “El Informe en Conclusiones como una etapa del proceso de saneamiento prevista por el art. 295-b) del D.S. N° 29215, abarca en su contenido, entre otros, "la consideración de la documentación aportada por las partes interesadas relativa a su identificación personal, el derecho propietario o la posesión ejercida. En el caso de poseedores también se incluirá la identificación de la modalidad de adquisición", conforme prevé el art. 304-b) de la indicada norma legal, lo que implica obligatoriedad del ente administrativo encargado de la ejecución del proceso de saneamiento de tierras, de analizar y determinar todos los antecedentes e información del predio sometido a dicho procedimiento, para con su resultado asumir la determinación administrativa que corresponda en derecho, al ser ésta una actividad propia e inherente a la función de la autoridad administrativa, que por su importancia y trascendencia debe ineludiblemente efectuarse de manera clara, precisa, fundamentada y motivada, que avale la determinación a asumirse, puesto que así, llegará al convencimiento y certeza de los hechos que conoce, garantizando de esta manera que el procedimiento se desarrolle dentro de las normas que hacen al debido proceso, tutelando el derecho que tiene toda persona a la propiedad privada individual o colectiva, prevista por el art. 56-I de la C.P.E.; lo cual impone la búsqueda de la verdad material conforme el art. 180-I de la C.P.E. como principio procesal para asumir una definición administrativa que se halle ajustada a derecho; que si bien dicho Informe, no constituye ni define derechos, correspondiendo al Director Nacional del Instituto de Reforma Agraria, o al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, según corresponda, la definición del proceso de saneamiento pronunciando la resolución final correspondiente, no es menos evidente que los datos, sugerencias y conclusiones que se expresan en el mismo, dados los efectos que produce, es un acto administrativo de vital importancia, por ser la base principal en la que el órgano administrativo sustenta su determinación, pronunciando la resolución final que corresponda en derecho; por ende, la valoración y análisis que en ella se efectúa al margen de estar ajustada a las normas que rige la materia, debe ser coherente, clara, precisa y congruente con los datos e información recabada respecto del predio que fue sometido al proceso de saneamiento de la propiedad agraria; extremo que no observó debidamente el INRA al emitir el Informe en Conclusiones que cursa de fs. 366 a 378 del legajo de saneamiento”.

“En el presente caso se tiene que según los datos producidos en el saneamiento, se evidencia que el beneficiario del predio “Sierra Maestra”, cumplió con la obligación de demostrar con los medios legales que estaban a su alcance el cumplimiento de la Función Económica Social de su predio, sin embargo, el Informe en Conclusiones de forma irregular refiere que, la documentación presentada no podría ser considerada para acreditar el cumplimiento de la FS o FES, por ser fotocopias simples que no están legalizadas, desconociéndose de esta manera los datos e información levantada y recabada por el propio ente administrativo en actividad de relevamiento de información en campo, lo cual contraviene su propia normativa reglamentaria vigente, que tiene por finalidad el de “otorgar seguridad jurídica a los derechos de propiedad de medianas y empresas agropecuarias en tanto cumplan una función económico social en los términos y condiciones establecidas en la Ley y el presente Reglamento”, conforme prevé el art. 4-d) del D.S. N° 29215, desconociendo asimismo el art. 161 del dicho Reglamento que establece que: “El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico - social, que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorará toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo”, disposición reglamentaria concordante con los arts. 159 y 166 del mismo Decreto Supremo”.

“En cuanto a la documentación presentada por el beneficiario en fotocopias simples, cabe señalar que el ente administrativo (INRA) no tomó en cuenta el carácter Social del Derecho Agrario, previsto en el art. 3-g) del D.S. N° 29215 que establece lo siguiente: “Que en aplicación de la ausencia de formalidad, la autoridad administrativa deberá de oficio dirigir y reencauzar trámites y procedimientos de su conocimiento, además de instar a la subsanación de errores y omisiones de forma, cuando corresponda, de acuerdo a este reglamento. Asimismo, implica la no exigencia de requisitos aparte de los legalmente establecidos, que hagan inviables las solicitudes o demandas”. Precepto que se encuentra ligado al principio de verdad material, que rige en materia administrativa”.

“El ente encargado de ejecutar el saneamiento de la propiedad agraria, a pesar de los datos que fueron confirmados in situ, no tomó en cuenta la documentación antes descrita que presentó el interesado en el desarrollo de las actividades de relevamiento de información en campo, recabadas por los propios funcionarios del INRA, tal como se puede corroborar del Informe en Conclusiones antes referido en el que se determinó de manera escueta y simple, sin el debido análisis fundamentado y motivado que para la consideración de la FES, no se tomará en cuenta la documentación presentada por el interesado en la etapa de campo, por ser fotocopias simples, prescindiendo el ente administrativo de la obligatoriedad de someter dicha documentación a un análisis objetivo y valoración apropiada para establecer con certeza respecto del valor que pueda otorgársele o no a dicha documentación, particularmente sobre el cumplimiento de la FS o FES, a fin de adoptar la decisión administrativa que corresponda a la verdad material, lo que implica que dicha actividad administrativa se halla viciada de nulidad que amerita reponer, dada la finalidad y trascendencia que conlleva dicha labor, que permitirá determinar fundada y motivadamente la situación jurídica del ahora demandante para determinar lo que corresponda en derecho, conforme la norma reglamentaria, que derivará lógicamente en la adopción de sugerencias, medidas y determinaciones administrativas pertinentes, tomando en cuenta de manera integral toda la documentación existente, puesto que los interesados en el proceso de saneamiento cuentan con la oportunidad de presentar prueba a fin de acreditar su derecho, demostrando con ello que el INRA ha efectuado una labor deficiente sobre el particular, causando con ello su invalidez por la falta de la valoración dentro del marco legal que regula dicho procedimiento, al prescindir del análisis y fundamentación de la documentación antes señalada, incurriendo por tal hecho, en inobservancia del art. 304- c) y 309 del indicado D.S. N° 29215 que amerita reponer a efecto de que se efectué el tratamiento debido dentro del marco legal previsto por la norma especial que rige la materia”

“Sobre la valoración razonable de la prueba y ausencia valorativa de elementos probatorios para la emisión de la Resolución Final de Saneamiento, en el presente caso se evidencia que el INRA, con relación a la documentación presentada por el interesado en fotocopias simples, si bien no omite la apreciación de las mismas; empero, realiza una valoración que se aparta de los marcos de razonabilidad, toda vez que señala que esa documentación, “no será considerado en la presente evaluación”, sin mayor razonamiento de que en la resolución de Inicio de Procedimiento se intimó a los propietarios a presentar la documentación en original o copia legalizada; sin embargo consideramos que este hecho no justifica su no valoración de manera integral con los datos levantados en campo, puesto que no condice con el principio de verdad material que rige los procedimientos administrativos, toda vez que la autoridad administrativa, ha restringido su actuación de manera formalista, sin tomar en cuenta el carácter social de la materia, al considerar que dicha documentación no puede ser valorada por ser fotocopias simples, no tomando en cuenta que estos documentos se constituyen en indicios del cumplimiento de la FES que debían ser contrastados con lo verificado en campo, más aún cuando, el ente administrativo tiene la atribución de ordenar que se practiquen cuantas diligencias sean necesarias para llegar a la verdad material, pues conforme lo señalado en presente fallo este principio obliga a no limitarse únicamente a las exigencias formales, tal como ocurrió en este caso, donde prevalece la verdad formal, sobre la material. En ese entendido, al incurrirse en una omisión valorativa de la prueba que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad previsibles, además de una omisión valorativa con relevancia en la Resolución Suprema impugnada, se ha lesionado la garantía del debido proceso y el desconocido el principio de verdad material”.

“De otro lado, se evidencia también que se ha omitido valorar la prueba ofrecida por el accionante, antes de emitirse la Resolución Suprema impugnada, la cual fue recepcionada dentro el proceso de saneamiento por el ente administrativo, conforme se establece de la revisión de obrados. Asimismo, cabe hacer notar que los informes y certificaciones emanadas con posterioridad al Informe en Conclusiones, los mismos que debían adquirir sustancial relevancia para la determinación de la FS o FES, los mismos que ameritaban su análisis pormenorizado, no fueron debidamente considerados con la plenitud y objetividad debida que el caso requería para determinar lo que corresponda en la Resolución Final del Saneamiento, toda vez que las medidas y determinaciones adoptadas por el INRA no fueron llevadas a cabo de manera objetiva, puesto que, por ejemplo en lo que atañe al Informe DGAT-UCR-INF N° 2252/2017 de Análisis Multitemporal del predio “Sierra Maestra” que cursa de fs. 476 a 480 del legajo de saneamiento, si bien las imágenes satelitales son medios técnicos que ayudan a formar convicción respecto de la actividad agraria, no es menos evidente que son medios complementarios de verificación que no sustituyen la verificación directa en campo, al ser éste el principal medio de prueba, conforme prevé el art. 159 del D.S. N° 29215, sin embargo en este caso, al ser la ganadería, la actividad principal que se desarrolla en el predio “Sierra Maestra, tal cual se desprende de la Ficha Catastral y Acta de Verificación de FES en Campo, cursantes de fs. 331 a 333 de la carpeta de saneamiento, las imágenes satelitales tienen limitación en cuanto a los datos que proporcionan sobre actividades ganaderas, dada la distancia de las que se toman las mismas, siendo por tal insuficiente e incompleta la definición adoptada por el INRA respecto a la determinación del cumplimiento de la FES, tomando en cuenta que, la actividad ganadera se demuestra con el Registro de Marca y con la existencia de ganado en el predio, por lo que los informes producidos posterior al Informe en Conclusiones, no tomaron en cuenta este aspecto, habiendo el interesado cumplido con demostrar tal actividad, evidenciándose de esta forma la inconsistencia de la Resolución Suprema impugnada, en contraposición con la información real según los antecedentes respecto al cumplimiento de la FES, generándose de esta manera contravención al debido proceso y el desconocimiento del principio de verdad material consagrado constitucionalmente”.

“En el presente caso no se realizó la valoración debida del cumplimiento de la FES bajo el principio de verdad material tomando en cuenta los documentos presentados con relación a la actividad ganadera del predio “Sierra Maestra”, conforme los datos establecidos en Ficha de Verificación de FES de Campo que cursa a fs. 330 de la carpeta de saneamiento, haciendo notar que lo verificado en campo se constituye en el principal medio de comprobación de la FES; pues, dicho formulario de vital importancia, evidencia que el predio “Sierra Maestra” cuenta con ganado mayor y menor, con las respectiva marca, pastizales cultivados para el ganado e introducción de mejoras en el predio, sin embargo estos datos que fueron confirmados in situ, es decir, en el lugar del terreno, conforme establecen los arts. 155, 159 del D.S. N° 29215, no fueron analizados debidamente; asimismo, cabe recalcar que la utilización de imágenes satelitales y toda información técnica se constituyen complementarios y no sustituyen la verificación directa en campo”.

“De la relación y análisis precedentemente expuesto, éste Tribunal concluye que la entidad administrativa (INRA) en la ejecución del proceso de saneamiento respecto al predio “Sierra Maestra”, no obró en el marco de lo señalado por las normas vigentes aplicables al caso, habiendo procedido sin observar las disposiciones contenidas en la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545, así como lo establecido por el D.S. N° 29215, vigente en el momento de la sustanciación del proceso de saneamiento que se efectuó luego de haberse anulado los actuados efectuados con el anterior reglamento”.

“Se establece que la entidad administrativa (INRA) en la ejecución del proceso de saneamiento del predio “Sierra Maestra” ha incumplido con las normas especiales establecidas para el procedimiento administrativo de saneamiento de la propiedad agraria, concluyendo que no se efectuó el análisis debido al momento de la valoración de la Función Económico Social con relación a lo verificado en campo, no habiendo tomado en cuenta el principio de verdad material y el carácter social de la materia en la emisión del Informe en Conclusiones, vulnerando de esta forma el derecho al debido proceso en su elemento de aplicación objetiva de la ley”.