SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 69/2018
Expediente: Nº 1148/2014
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Viceministro de Tierras | |
Demandado: Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministra de Desarrollo Rural y Tierras | |
Distrito: Beni | |
Fecha: 16 de noviembre de 2018 | |
Magistrada Relatora: Dra. María Tereza Garrón Yucra |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 16 a 21 y vta., de obrados, subsanación de demanda a fs. 29, interpuesta por el Viceministro de Tierras, contra Juan Evo Morales Ayma Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemecia Achacollo Tola en su condición de Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema Nº 02748 de 19 de marzo de 2010 pronunciada dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, respecto al polígono N° 605 de la propiedad denominada "Vera Cruz", ubicada en el cantón Exaltación, sección Segunda, provincia Yacuma del departamento de Beni, que dispone resolver vía conversión y adjudicación la superficie de 7.417,4063 ha. a favor de Carlos Pinto Cuellar; demás actuados, los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, y;
CONSIDERANDO : Que, la demanda contencioso administrativa se sustenta en los siguientes argumentos:
1.- Antecedentes.-
Bajo el rótulo de observaciones e irregularidades identificadas en el proceso de saneamiento aduce que, de los antecedentes se identifica que en la etapa de relevamiento de información en campo, el representante del predio denominado "Vera Cruz" declaró en la Ficha Catastral SAN-TCO LFC 533141 BN de 13 de diciembre de 2002 cursante a fs. 91 de la carpeta predial, que cuenta con 1275 cabezas de ganado vacuno criollo, 25 cabezas de ganado equino; 80 chanchos y 1 ha. de yuca; asimismo indica que, la marca de ganado no se encontraría registrada ante autoridad competente, y que se consigno en dicha Ficha Catastral como punto de observación que el predio "Vera Cruz" se utiliza como campo de auxilio o salvataje para el ganado vacuno en época de lluvias.
Refiere que en el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), una vez efectuado el análisis técnico de la información recabada en pericias de campo se, emitió la Ficha de Evaluación Técnico de la Función Económico Social (FES) de 10 de diciembre de 2003 cursante a fs. 154 de antecedentes, la cual sugirió reconocer a favor del beneficiario del predio "Vera Cruz" la superficie de 7.417,4062 ha.
Señala que el 11 de junio de 2004, el INRA emitió el Informe de Evaluación Técnico Jurídica N° 141/2004, el cual estableció: 1) que el beneficiario del predio "Vera Cruz" respalda su derecho propietario en el Expediente Agrario N° 13063, sobre la superficie de 6034.5550 ha.; 2) que se otorgó una tolerancia de 1% a la superficie de 6034.5550 ha., con respaldo en el Expediente N° 13063; y 3) que al interior del predio se cumple la FES sobre la superficie de 7417,4062 ha., desarrollando actividad ganadera.
Menciona que a fs. 182 de antecedentes, cursa Certificado de Registro de Marca y Señales de 20 de octubre de 2000 emitido por el Gobierno Municipal de Santa Ana del Yacuma, mediante el cual certifica que Carlos Pinto Cuellar, cuenta con marca de ganado, con la que signa a su ganado vacuno y caballar, documento que no señalaría a que propiedad o predio pertenece dicho ganado.
De otra parte refiere que, en aplicación a la Disposición Transitoria Segunda del D.S. N° 29215, el INRA emitió el Informe Legal INF-JRLL N° 1148/2009 de 4 de agosto de 2009, mismo que validó las actividades cumplidas con el D.S. N° 25763 y sugirió se emita Resolución Final de Saneamiento reconociendo a favor del beneficiario el predio "Vera Cruz" la superficie de 7417,4062 ha.
Manifiesta también que el Informe INF/VT/DGT/UTNIT/0012-2014 de 25 de marzo de 2014, elaborado por la Unidad Técnica Nacional de Información de Tierras dependiente del Viceministerio de Tierras, efectuó un análisis técnico posterior al proceso de saneamiento del predio "Vera Cruz", mismo que concluyó: 1) de acuerdo a los actuados del Expediente Agrario N° 13063 correspondiente al predio "Vera Cruz" y habiéndose realizado la sobreposición georeferenciada con relación a los resultados del saneamiento del predio, se verifica un 58% de sobreposición de la superficie total del predio al expediente, y 2) con relación a la FES, una vez efectuada la valoración en base a las mejoras registradas en formularios de saneamiento, no corresponde efectuar observación alguna; sin embargo, la certificación de registro de marca que presenta el beneficiario, no hace referencia al predio "Vera Cruz".
2.- Fundamentos de Derecho.-
Error de fondo que afecta la legalidad de la Resolución Administrativa Final de Saneamiento durante la sustanciación del proceso de saneamiento.
2.1. Refiere que, el INRA al momento de emitir el Informe de Evaluación Técnico Jurídica N° 141/2004 de 11 de junio de 2004, Informe Complementario de 20 de septiembre de 2006 e Informe Legal INF-JRLL N° 1148/2009 de 04 de agosto de 2009, no realizó un adecuado análisis de los siguientes aspectos:
a. Si bien el beneficiario del predio "Vera Cruz" en la etapa de pericias de campo, demostró de existencia de 1275 cabezas de ganado vacuno y 25 cabezas de ganado equino, el mismo no habría acreditado con un registro de marca que guarde relación con el proceso de saneamiento, que el ganado perteneciera al predio y a su persona.
En tal sentido al no haberse acreditado derecho propietario sobre las cabezas de ganado conforme establece la L. N° 80 y el art. 238 del D.S. N° 25763, hace presumir la existencia de fraude en el cumplimiento de la FES, aspecto que no fue considerado ni valorado por el INRA.
b. El Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0012-2014 de 25 de marzo de 2014, estableció que el Expediente Agrario N° 13063, no se sobrepone al predio en saneamiento denominado "Vera Cruz" en un 100%, sino en un 58% porcentaje equivalente a 4302.0956 ha., por lo que el beneficiario del predio no respaldó su derecho propietario en el 100% (6034.5550 ha.) del expediente N° 13063, sino sobre 58% (4302.0956 ha.), por dicho motivo no correspondía reconocer vía Resolución Suprema Anulatoria y Conversión la superficie de 6034.5550 ha.; por lo que se evidencia que el INRA sin contar con un actuado agrario técnico habría establecido de forma irregular que el predio se sobreponía en un 100% al expediente, error de fondo que afectaría la legalidad del Informe de Evaluación Técnico Jurídica y actuados posteriores a este.
2.2. Que al momento de emitir el Informe Legal INF-JRLL N° 1148/2009 de 04 de agosto de 2009 y la Resolución Suprema N° 02748 de 19 de marzo de 2010, no se habría considerado la prohibición dispuesta en el art. 398 de la C.P.E., la cual establece que el límite de la propiedad agraria es de 5000.0000 ha., error de fondo que afectaría la legalidad de la Resolución Final de Saneamiento.
Por lo expuesto, arguye que en la etapa de análisis técnico legal del proceso de saneamiento (Evaluación Técnico Jurídica) la entidad administrativa no realizó un adecuado análisis de la información recabada en pericias de campo, de la sobreposición del predio en saneamiento al expediente agrario, ni de la normativa agraria vigente aplicable, vulnerándose de esa forma lo establecido en los arts. 176, 186, 187 y 238 del D.S. N° 25763; art. 1 y siguientes de la L. N° 80 y art. 90 del Cód. Pdto. Civ.
Finalmente aduce que a tiempo de adecuar el proceso de saneamiento al D.S. N° 29215 y emitir la Resolución Final de Saneamiento, no se habría considerado la prohibición de reconocer más de 5000.0000 ha., transgrediendo de esa forma lo previsto en el art. 398 de la C.P.E., solicitando se dicte sentencia declarando probada la demanda en todas sus partes, disponiendo en consecuencia la nulidad de la Resolución impugnada y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, inclusive hasta el Informe de evaluación técnico jurídico, debiendo reencausarse el proceso conforme a las normas vigentes.
CONSIDERANDO: Que, mediante Auto de 17 de septiembre de 2014 cursante a fs. 31 y vta. de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, contra la Resolución Suprema N° 02748 de 19 de marzo de 2010, corriéndose en traslado a los demandados Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, disponiéndose asimismo la intervención en el proceso en calidad de terceros interesados de Carlos Pinto Cuellar y al representante legal de la T.C.O. Cayubaba.
- Contestación de la codemandada, titular del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras.
Cursa contestación a la demanda por parte de la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, Nemesia Achacollo Tola, mediante memorial cursante de fs. 113 a 115 de obrados, bajo los siguientes argumentos:
Que el proceso de saneamiento ahora observado por la parte actora, fue ejecutado en principio en el marco de lo dispuesto por el entonces Reglamento de la L. N° 1715 aprobado mediante D.S. N° 25763 y la emisión de la Resolución impugnada en aplicación de lo previsto por el D.S. N° 29215, proceso que posteriormente fue adecuado a la normativa citada mediante el Informe Legal INF. JRLL N° 1148/2009 de 04 de agosto de 2009.
Manifiesta que cursa en antecedentes la Ficha Catastral cursante a fs. 91 y 92 de la carpeta predial, que refleja que el ganado descrito en el ítem 45 de la ficha no se encuentra registrado tal cual dispone el art. 1 de la L. N° 80, asimismo en el punto relativo a observaciones se señala "El representante del predio manifiesta que presentará la documentación que respalde su derecho propietario dentro del término establecido por ley, asimismo que el predio Vera Cruz se utiliza como campo de auxilio o salvataje para el ganado vacuno en las épocas de lluvia".
Con relación a que el expediente agrario se sobrepone solamente en un 58% al predio "Vera Cruz", el Informe de Evaluación Técnico Jurídica de 11 de junio de 2004, señala que el predio cumple con la Función Económica Social en la superficie de 7.417,4062 ha., y que el predio se encuentra sobrepuesto a la demanda de la TCO Cayubaba en un 86,43%, de donde se concluye que en su momento el INRA habría realizado la sobreposición del expediente con el predio levantado.
En cuanto a la prohibición dispuesta en el art. 398 de la C.P.E., respecto a las 5000.0000 ha., y la observación al Informe de adecuación emitido por el INRA, este aspecto está encaminado a la verificación del cumplimiento de las diferentes etapas ejecutadas por la entidad administrativa, con el propósito de identificar vicios de nulidad absolutas o relativas, con referencia a la adjudicación de las 7.417,4062 ha., la misma fue realizada con anterioridad a la promulgación de la C.P.E.; pidiendo en consecuencia a este Tribunal considerar lo expuesto a momento de emitir la sentencia correspondiente.
- Contestación del representante legal del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia.
Por memorial cursante de fs. 126 a 128 de obrados, Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia legalmente representado por Jorge Gómez Chumacero en su condición de Director a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria contesta negativamente a la demanda en los siguientes términos:
Señala con respecto a que el registro de marca de ganado no guardaría relación con el predio saneado, que si bien inicialmente el interesado no aparejo dicho registro de marca que respalde la titularidad del ganado al momento de la verificación de la FES, dicha documentación extrañada fue subsanada por Carlos Pinto Cuellar en forma posterior conforme consta a fs. 182 de antecedentes, demostrándose de forma categórica el registro de marca con el cual signa a su ganado vacuno y caballar y que la simbología contenida en el Certificado de Registro de Marcas y Señales es la misma que se identificó a momento de proceder al conteo de las cabezas de ganado que se encontraban al interior del predio "Vera Cruz", en cuyo mérito se establece que tanto la titularidad como la propiedad del ganado se encuentra plenamente respaldada, lo que significa que el INRA valoró adecuadamente dicho aspecto, por lo que no existe inobservancia a la L. N° 080.
En cuanto al hecho de que el Certificado de Registro de Marca de ganado exhibido, no refiere la propiedad sobre la que se signa la simbología contenida, señala que, resulta irrelevante, toda vez de que no existe normativa legal que obligue a que se deba consignar necesariamente el nombre del predio en dicha certificación, siendo suficiente señalar el nombre del titular de la marca para acreditar la titularidad del ganado, así lo dispone el art. 2 de la L. N° 080; "que todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, Inspectorias de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños".
En relación a que el antecedente agrario no recae en un 100% sobre la propiedad denominada "Vera Cruz" basado en un análisis técnico elaborado por la parte actora, menciona que al no haber sido notificado el codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, con el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0012-2014, este aspecto generaría estado de indefensión, motivo por el cual no se puede emitir valoración alguna sobre el particular en tanto no sea de su conocimiento dicho Informe.
Por los argumentos expuestos, solicita se proceda a resolver la demanda en el marco de las facultades y atribuciones conferidas por ley, observando estrictamente la aplicación correcta de las normas vigentes en el momento de la sustanciación del proceso de saneamiento del predio denominado "Vera Cruz".
CONSIDERANDO: Que, mediante memorial cursante a fs. 135 y vta. de obrados, la parte actora hace uso del derecho a réplica , respecto a la contestación de la codemandada Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, ratificándose en todo el contenido de la demanda y solicitando se tenga presente lo planteado en la demanda a efectos de declarar probada la misma en todas sus partes.
Que, por memorial cursante a fs. 143 y vta. de obrados, la parte actora hace uso del derecho a réplica , respecto a la contestación del Director Nacional a.i. del INRA en representación del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, ratificándose en todo el contenido de la demanda, reiterando los argumentos de la misma y precisando con relación al registro de marca de ganado que el mismo fue consignado en la Ficha Catastral (ítem 47) señalando que el ganado descrito en el ítem 45 "NO" se encuentra registrado y que en el punto de observaciones indica además que el predio "Vera Cruz" se utiliza como campo de auxilio o salvataje para el ganado en las épocas de lluvia. En relación a la inobservancia del art. 398 de la CPE, se remite a las Sentencias Nos. 32/2013 y 51/2014 emitidas por el Tribunal Agroambiental, mediante las cuales ya existe un pronunciamiento respecto al art. 398 Constitucional, reconociendo como límite máximo la superficie de 5000.0000 ha., pues la adjudicación dispuesta de las 7.417,4062 ha. fue efectuada de forma posterior a la promulgación de la CPE (febrero del 2009), es decir la misma data de 19 de marzo de 2010, pidiendo en consecuencia se dicte Sentencia declarando probada la demanda.
Que, la autoridad codemandada, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, mediante memorial de fs. 153 de obrados, presenta dúplica , ratificándose in extenso en el memorial de contestación.
Que, mediante memorial cursante a fs. 159 de obrados, el Director Nacional a.i. del INRA en representación legal del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, presenta dúplica, ratificándose in extenso en el memorial de contestación y solicitando que sin mayor dilación procesal se resuelva la presente causa en observancia a la normativa legal vigente.
- Contestación del tercero interesado.
Cursa memorial de fs. 393 a 404, de obrados, presentado por Cristhel Mireyba Palma Verduguez como representante legal de Edwin Luis Pinto Rodríguez, en su calidad de tercero interesado, mediante el cual señala:
1) En relación al argumento de que no se habría acreditado derecho propietario sobre el ganado identificado en pericias de campo; menciona que en la Ficha Catastral se advertiría que el ganado verificado en campo en la cantidad de 1275 cabezas de ganado bovino y 25 equinos, se encontraban debidamente señalados con la marca que corresponde a su propietario, si bien durante las pericias de campo el propietario no presentó una copia de su registro de marca, sin embargo dicho registro fue presentado durante la socialización de resultados del proceso de saneamiento, con referencia a que el registro de marca de ganado no guardaría relación entre el predio y su propietario, manifestando que el referido registro no haría referencia al predio "Vera Cruz", al respecto señala que ni la L. N° 1715, D.S. N° 29215, la L. N° 80, ni su Decreto Reglamentario 29251, establecen que deba registrarse una marca diferente para el ganado existente de cada propiedad, así como tampoco obliga que el registro de una determinada marca de ganado esté ligada únicamente a un predio exclusivo, conforme ha establecido la Sentencia Agroambiental Nacional N° 118/2017 de 29 de noviembre de 2017.
2) Respecto a que el expediente agrario N° 13063 no se sobrepone al predio mensurado en saneamiento denominado "Vera Cruz"; sostiene que ante la inexistencia de coordenadas en los planos cursantes en los procesos agrarios, que sirven de antecedente de los predios sometidos a proceso de saneamiento, no puede establecerse con certeza el porcentaje de sobreposición con el predio mensurado.
3) En cuanto a que no se habría considerado la prohibición de reconocer más de 5000,0000 ha., dispuesta en el art. 398 de la CPE; sobre este argumento de la demanda señala que por principio constitucional de irretroactividad de la norma, el precepto constitucional precitado, no puede aplicarse retroactivamente a hechos anteriores a su promulgación, como erróneamente lo interpreta y pretende aplicar el demandante, es así que en base a los antecedentes del saneamiento del predio en cuestión y de una correcta interpretación de los arts. 398 y 399.I de la CPE y la normativa agraria aplicable, en consideración al cumplimiento total de la FES y a la consideración de subadquirente y poseedor de la superficie identificada como excedente, superficie sobre la cual el INRA ha establecido y reconoce la existencia de asentamiento legal anterior al 18 de octubre de 1996; en tal sentido, el ente administrativo determinó correctamente consolidar la superficie total mensurada de 7417,4063 ha., a su favor; al respecto invoca jurisprudencia agroambiental contenida en la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 40/2014 de 17 de septiembre de 2014 que en lo principal señala "que el límite máximo de las 5000.0000 ha., de la propiedad agraria, se aplica a los predios adquiridos con posterioridad a la vigencia de la actual CPE...", y la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 023/2016 de 28 de marzo de 2016, que refiere "...en cuanto al reconocimiento de derechos de posesión y propiedad agraria, anteriores a la vigencia de la CPE de 2009..."; por lo expuesto solicita se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Suprema impugnada.
CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad, verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. Dentro del contexto señalado corresponde a éste Tribunal establecer si el proceso de saneamiento ejecutado en la propiedad denominada "VERA CRUZ", se desarrolló en cumplimiento a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente en su momento, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas, por lo que corresponde revisar la documentación que constituye los antecedentes del proceso, la prueba presentada, la producida de oficio por parte de este Tribunal a objeto de mejor resolver y los argumentos esgrimidos de ambas partes, así como del tercero interesado; estableciéndose que la problemática central de la controversia planteada radica en los siguientes puntos:
1. En relación a la falta de correspondencia y que no guarda relación entre el Registro de Marca presentado en el proceso de saneamiento del predio "VERACRUZ"; porque no consignaría a qué propiedad pertenece el ganado , cumpliéndose con lo dispuesto en la L. N° 80.
Que, de una lectura atenta a la referida Ley N° 80 de 5 de enero de 1961, que en su art. 1 establece de manera general, la nomenclatura de marcas y señales, como un medio de probar la propiedad ganadera, instituyendo además en su art. 2, que: "Todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños" (sic), entendiéndose, que la Ley N° 80 demanda que para acreditar un derecho de propiedad sobre un determinado ganado, el propietario debe registrar su marca de ganado y presentar dicho registro en el momento de la verificación del citado ganado; sin embargo, en ninguna de sus disposiciones dicha Ley en lo que respecta a las marcas y señales, dispone expresamente una vinculación necesaria entre la propiedad o predio con el registro de marca de ganado; en tal circunstancia, no corresponde la afirmación de que el registro de marca no guarde relación con el proceso de saneamiento del predio "Vera Cruz", máxime cuando de antecedentes se constata que el propietario del predio en cuestión, en oportunidad del saneamiento, presentó el Certificado de Marca respectivo; con la cual acostumbra marcar su ganado vacuno y caballar; y si bien el certificado de marca, no cita expresamente el nombre del predio pero existe prueba que demuestra lo contrario; ni evidencia de que se haya incurrido en un fraude en el conteo de ganado y por consiguiente en el cumplimiento de la Función Económica Social, como sutilmente refiere el actor, sin ser demostrado; en todo caso, resulta poco sólida la afirmación de pretender que se desconozca la carga animal por la falta de consignación del nombre del predio en el certificado tantas veces citado, porque no existe norma ni exigencia que imponga al propietario Carlos Pinto Cuellar a tener un registro de marca de ganado especifico para el predio saneado, máxime si el certificado tampoco consigna el nombre de una propiedad distinta al del predio objeto de la litis, certificación que es otorgada por la Alcaldía del lugar donde se encuentra el predio.
A mayor abundamiento sobre el particular, es menester resaltar que, de la revisión de antecedentes se constata que el Registro de Marca de Ganado cursante a fs. 182 del legajo de saneamiento tiene correspondencia y estrecha relación respecto de la marca verificada en el ganado existente en el predio "VERA CRUZ", como consta en la Ficha Catastral de 13 de diciembre de 2002 cursante de fs. 91 a 92 de antecedentes, es decir que, se cumplieron con los presupuestos que determina la norma para considerar el derecho de propiedad del ganado verificado in situ en el predio que fue sometido a saneamiento, en aplicación del D.S. Nº 25763, vigente en dicha oportunidad, para acreditar la titularidad del ganado se requería que éste se encuentre marcado y que dicha marca se encuentre registrada; ahora bien, el hecho de que en la Ficha Catastral supra señalada en el ítem 47 relativo al Registro de Marca de Ganado se haya consignado que no tiene registro, no obstante en la misma ficha se advierte que en la casilla de observaciones el representante del predio denominado "Vera Cruz", "manifiesta que presentará la documentación que respalde su derecho propietario dentro del término establecido por ley", es decir refiriéndose entre otros al certificado de registro de marca y señales de ganado emitido en fecha 20 de octubre de 2000 por el Gobierno Municipal de Santa Ana del Yacuma del departamento del Beni, que fue presentado de forma posterior al relevamiento de información de campo dentro del saneamiento correspondiente, conforme se evidencia a fs. 182 de antecedentes; documento que certifica: "Que, en el libro número ocho de registros de Marcas y Señales, folio cincuenta se encuentra registrada la marca del señor Carlos Pinto Cuellar, con la que signa su ganado vacuno caballar"; sin consignar el nombre de la propiedad, aspecto que de ninguna manera debe ser entendido o no relacionarse para el predio (Vera Cruz), tomando en cuenta que la L. Nº 80, no establece que cada predio deberá contar con marca de ganado registrada, puesto que el registro de marca de ganado tiene por finalidad establecer la relación de propiedad entre el propietario y el ganado; por consiguiente, la observación realizada por el actor referente a que el mencionado registro de marca debería guardar relación no solo con el propietario del ganado, sino también con el predio en el que se pretende demostrar el cumplimiento de la FES, no contiene fundamento jurídico para desconocer la validez del indicado Registro de Marca que se presentó durante la sustanciación del proceso de saneamiento para acreditar la propiedad del ganado existente en dicho predio.
En consecuencia, no se evidencia que hubiera errónea valoración de la FES en el predio objeto de la litis como señala el actor, pues al no existir vulneración o inobservancia de la norma y/o reglas establecidas para la verificación y valoración del cumplimiento de la FES; y no identificarse mala valoración de la L. N° 80 de 5 de enero de 1961, ya que la misma sólo demanda la obligatoriedad de todo ganadero de registrar su marca; aspecto que no implica un fraude o simulación de la FES, como maliciosamente entiende el actor, por cuanto no señala cuál sería la disposición legal vulnerada con el hecho de que Carlos Pinto Cuellar, como propietario del predio "Vera Cruz", debiera tener marca de ganado que guarde relación directa con el predio objeto del saneamiento.
2. En cuanto al Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0012-2014; que establece que el Expediente Agrario N° 13063 no se sobrepone al predio saneado denominado "Vera Cruz" en un 100%, sino en un 58%.
En relación a este punto cabe mencionar, si bien el actor Viceministerio de Tierras, adjunta a la demanda contenciosa administrativa el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0012-2014 de 25 de marzo de 2014 elaborado por la misma institución demandante que cursa de fs. 11 a 15 de obrados, en la que sustenta que el Expediente Agrario N° 13063 no se sobrepone al predio en saneamiento "Vera Cruz" en un 100%, sino en un 58% porcentaje que equivale a 4302.0956 ha., de donde infiere que el beneficiario del predio referido no respalda su derecho propietario en el 100% que representa a 6034.5550 ha. del Expediente N° 13063, sino sobre 58% que corresponde a 4302.0956 ha., razón por la cual no ameritaba reconocer vía Resolución Suprema Anulatoria y Conversión la superficie de 6034.5550 ha.; ante dicha acusación efectuada por el demandante y siendo un deber de este Tribunal la búsqueda de la averiguación de la verdad material de los hechos establecida en el art. 180-I de la CPE, y en observancia del art. 378 del Cód. Pdto. Civ. de aplicación supletoria a la materia en previsión del art. 78 de la L. N° 1715, dispuso que el Departamento Técnico Especializado eleve informe técnico correspondiente, por lo que el referido departamento técnico, mediante Informe Técnico TA-DTE N° 028/2018 de 04 de septiembre de 2018 cursante de fs. 417 a 420 de obrados, en el punto 3. de sus Conclusiones establece que: "El predio denominado "VERACRUZ" del proceso de saneamiento SAN-TCO Polígono 605, SE SOBREPONE aproximadamente un 87.28% (5266.6852 ha.) al plano del expediente agrario N° 13063 "VERA CRUZ", lo que significa, que el INRA en la etapa de Evaluación Técnico Jurídica una vez concluido el relevamiento de información de campo, debió realizar un estudio técnico preciso a efectos de establecer de forma correcta la supuesta sobreposición existente de un 100% del predio sujeto de saneamiento al expediente agrario N° 13063, actividad a la que no dio cumplimiento, habiéndose limitado a sostener erróneamente sin fundamento técnico la sobreposición al 100%, extremos que deberán ser considerados por el INRA a objeto de corregir las omisiones en las que incurrió sobre el porcentaje referido, siendo que correspondía realizar una valoración técnica adecuada sobre la verdadera sobreposición existente entre el predio mensurado y el Expediente Agrario N° 13063, aspecto que no aconteció en el presente caso, máxime cuando dichos datos técnicos eran determinantes a objeto de establecer la superficie reconocida al beneficiario del predio objeto del saneamiento; es decir que a tiempo de emitir la Evaluación Técnica Jurídica N° 141/2004 de 11 de junio de 2004 no se efectuó una fundamentación técnica suficiente para fijar la sobreposición del predio denominado "Vera Cruz" al antecedente agrario N° 13063, en cuanto a la determinación del porcentaje de sobreposición, no existiendo consecuentemente respaldo técnico en los resultados emitidos por el ente ejecutor del saneamiento, motivo por el cual el ente administrativo no fundamentó ni motivó técnica y adecuadamente su determinación a momento de reconocer la sobreposición correspondiente.
Así pues se tiene que, el Informe Técnico TA-DTE N° 028/2018, permite concluir que lo aseverado por el INRA en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica N° 141/2004 carece de sustento técnico, que permita comprender a cabalidad, cuál fue el criterio en el cual se basó para determinar la sobreposición del 100% entre el predio mensurado y el expediente agrario en la superficie de 7.417,4063 ha.; siendo este aspecto uno de los principales argumentos de la demanda, en el entendido de que la parte actora no tuvo la oportunidad de conocer cuál habría sido el mecanismo técnico que utilizó el INRA para reconocer vía conversión dicha superficie al predio supra señalado conforme se tiene de los datos del proceso de saneamiento, en síntesis al no haberse establecido y fijado con precisión la superficie sobrepuesta del predio en cuestión al Expediente Agrario N° 13063, el Informe de Evaluación Técnico Jurídica carece de sustento respecto a este punto demandado, en el entendido, que no cursa información técnica con relación a la superficie reconocida vía anulatoria y de conversión, resultando en consecuencia un perjuicio para el Estado e implicando por consiguiente, vulneración al debido proceso e inobservancia de la normativa agraria, lo que determina que dicha labor administrativa deba ser repuesta por el INRA llevando a cabo la misma conforme a lo que determina la normativa agraria aplicable al caso y conforme a los antecedentes cuya verificación le corresponde efectuar.
3.- En cuanto al Informe Legal INF-JRLL N° 1148/2009 de 04 de agosto de 2009 y la Resolución Suprema N° 02748 de 19 de marzo de 2010, que al tiempo de su emisión no consideraron la prohibición dispuesta en el art. 398 de la CPE, la cual establece que el límite de la propiedad agraria es de 5000.0000 ha.; error de fondo que afectaría la legalidad de la Resolución Final de saneamiento.
Que, de la revisión de antecedentes del proceso de saneamiento, se tiene que cursa de fs. 198 a 201 de la carpeta predial, Informe Legal INF-JRLL N° 1148/2009 de 04 de agosto de 2009 relativo a la Adecuación procedimental al Reglamento de la L. N° 1715 y 3545 aprobado por D.S. N° 29215, así también cursa Resolución Suprema N° 02748 de 19 de marzo de 2010, donde se resuelve anular el Título Ejecutorial Individual N° 426148 con antecedente en la Resolución Suprema N° 152511 de 27 de abril de 1970 y el expediente agrario de dotación signado con el N° 13063 y vía conversión se otorga nuevo Título Ejecutorial a favor de Carlos Pinto Cuellar sobre el predio actualmente denominado "Vera Cruz" con la superficie de 6.034,5550 ha., al mismo tiempo se dispone adjudicar la superficie excedente de dicho predio comprendida en 1.382,8513 ha. a favor del beneficiario prenombrado; habiéndose dispuesto en consecuencia y en mérito a la continuidad de superficies y por tratarse de una sola unidad productiva, la emisión de un solo Título Ejecutorial Individual sobre el predio ya referido, correspondiendo a una superficie total de 7.417,4063 ha. Por otro lado, se evidencia que mediante Sentencia de 05 de octubre de 1964 cursante a fs. 6 y vta. de antecedentes, se resuelve adjudicar en concesión y dotación el predio denominado "Vera Cruz", a favor de Lizandro Guzmán Velasco una superficie de 6.034,5550 ha., por su parte el nombrado, mediante minuta de transferencia que cursa de fs. 49 a 50 de la carpeta de saneamiento, en fecha 10 de octubre de 1.995, cede a favor de Carlos Pinto Cuellar dicha propiedad, por lo que se evidencia que el predio en litis cuenta con antecedente agrario; de igual forma se constata que producto de la etapa de Relevamiento de Información en Campo, la Ficha Catastral de 13 de diciembre de 2002 que cursa de fs. 91 a 92 de antecedentes, clasifica a la propiedad "VERA CRUZ" como Empresa Ganadera, en una superficie declarada de 6.034,5550 ha., aspecto que fue valorado en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica N° 141/2004 de 11 de junio de 2004 cursante de fs. 155 a 162 de la carpeta predial, concluyendo que el Expediente N° 13063 corresponde al predio "Vera Cruz", y según documento, cuenta con una superficie de 6034,5550 ha., y según mensura 7.417,4062 ha. lo que significa la existencia de una superficie excedente de 1.382,8513 ha. que valdría para considerar como poseedor legal, tomando como parámetro de antigüedad de asentamiento la fecha en la cual el titular adquirió la propiedad.
De la relación de antecedentes descritos, se tiene que el beneficiario del predio "Vera Cruz" acredita su derecho propietario con antecedente en el trámite agrario de dotación N° 13063, no obstante estar cuestionado, conforme se desarrollo en el punto anterior la superficie exacta sobre la que demostraría dicho derecho, existiendo una superficie restante en posesión, que sumadas las dos superficies, hacen un total de 7.417,4063 ha. como superficie consolidada.
Ahora bien, en el caso presente, el cumplimiento de la FES que acredita ejercer el beneficiario Carlos Pinto Cuellar en la extensión total antes mencionada, se remonta a la CPE vigente en ese momento, misma que establecía que la tierra es para quien la trabaja, seguridad jurídica concebida como un derecho, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a partir de una interpretación del art. 7 inc. a) de la CPE. (abrogada) mediante el Auto Constitucional N° 0287/1999-R de 28 de octubre de 1999, evidenciándose por la información recabada en relevamiento de información de campo, el mencionado beneficiario del predio "Vera Cruz" cumplió con todos los presupuestos que la normativa agraria y constitucional prevén para el reconocimiento y regularización de su derecho propietario, estableciéndose por parte del INRA a más del reconocimiento de la titularidad con que cuentan, el respeto del derecho de posesión al ser ésta legal, dado que cumplen efectivamente la FES en un 100% de la superficie mensurada, tal cual se desprende del Informe de Evaluación Técnico Jurídica, cursante de fs. 155 a 162 de antecedentes.
En este contexto, se debe precisar que los derechos fundamentales y garantías constitucionales tienen un lugar preeminente en nuestro sistema constitucional, debiendo hacerse mención, fundamentalmente, a los arts. 13 y 256 de la C.P.E., que introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro homine y la interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, por lo que en virtud a la primera, los Jueces, Tribunales y autoridades administrativas, tiene el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión, ya sea que este contenida en la Constitución Política del Estado o en las normas del bloque de constitucionalidad y en virtud a la segunda, tienen el deber de ejercer el control de convencionalidad, interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en Tratados e Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados o a los que se hubiere adherido el Estado, siempre y cuando, claro está, declaren derechos más favorables a los contenidos en la Norma Suprema; obligación que se extiende, además al contraste del derecho con la interpretación que de él ha dado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, criterio recogido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0133/2013 de 1 de febrero de 2013, al establecer: que éste principio general del derecho, viene a ser un límite constitucional al poder de Estado mediante el cual se van controlando las normas, buscando que el contenido de las mismas sea acorde a derecho, logrando así que el contenido esencial de los derechos humanos no sean afectados, lo que conlleva a la exclusión de todo tipo de arbitrariedad e irrazonabilidad en el ejercicio de las prerrogativas de los poderes públicos.
En tal sentido el principio de razonabilidad tiene por finalidad el preservar el valor justicia, la razonabilidad se controla judicialmente como contenido de todos los actos y funciones del poder, leyes, reglamentos, actos administrativos, sentencias, etc. Al respecto, la jurisprudencia constitucional estableció, que: "...el valor axiomático y dogmático garantista de la nueva Constitución Política del Estado está íntimamente ligado al principio de aplicación directa y eficaz de los derechos fundamentales plasmado en el art. 109.I de la CPE, en ese sentido, se debe precisar que el estándar axiomático, destinado a materializar por parte de las autoridades jurisdiccionales los valores de igualdad y justicia, es el principio de razonabilidad. (...)". Estos estándares axiomáticos, en el orden constitucional imperante en el Estado Plurinacional de Bolivia, tienen génesis directa en el valor supremo del Estado, que es el 'vivir bien', valor inserto en el preámbulo de la Norma Fundamental, a partir del cual deben ser entendidos los valores ético morales de la sociedad plural, plasmados en los dos parágrafos del art. 8 de la CPE, por lo tanto, estos parámetros axiomáticos, es decir, el valor justicia e igualdad que son consustanciales al valor "vivir bien", forman parte del contenido esencial de todos los derechos fundamentales, por lo que las autoridades jurisdiccionales en el ejercicio de sus competencias, deben emitir decisiones razonables y acordes con estos principios, asegurando así una verdadera y real materialización del principio de aplicación directa de los derechos fundamentales. (SCP 0121/2012 de 2 de mayo)".
Consecuentemente, cabe resaltar que la L. N° 477, establece que debe reconocerse el derecho de propiedad con antecedente agrario y en cuanto al derecho de posesión se fija como límite el previsto por la CPE, cuando refiere en la Disposición Adicional Segunda lo siguiente:
"III. Se reconocen y respetan los derechos de propiedad agraria de los predios con antecedente agrario, sobre la superficie que cumpla la Función Económica Social."
"IV. Se reconocen y respetan los derechos de propiedad agraria de los predios de poseedores legales nacionales, sobre la superficie que cumpla la Función Económica Social, hasta el límite establecido en la Constitución Política del Estado."
Es así, que dicha norma a efectos de la irretroactividad de la ley, "reconocen y respetan" los derechos de "posesión y propiedad agraria" conforme a ley, reflejándose el término "de acuerdo a Ley", al cumplimiento de presupuestos que hacen a la acreditación de la titularidad de la tierra cursante en documentación agraria, la legalidad de la posesión y el cumplimiento de la FES; en cuanto a la legalidad de posesión se refiere, ésta se traduce, en que la misma debe ser anterior a la promulgación de la L. N° 1715, conforme a lo establecido en el art 309 del D.S. Nº 29215 y la Disposición Transitoria Octava de la L. Nº 3545, aspecto que en el caso de autos, fue cumplido a cabalidad, al estar el predio objeto de la litis cumpliendo con la FES, incluso en la superficie excedente y que la misma data del año 1995; es decir desde la adquisición del predio por parte del actual beneficiario, conforme se tiene de la minuta de transferencia que cursa de fs. 49 a 50 de la carpeta predial, también corresponde destacar que en la propiedad "Vera Cruz", se desarrolla efectivamente la actividad ganadera con una cantidad de 1.275.- cabezas de ganado vacuno criollos, 25.- cabezas de ganado equino criollo, 80.- cabezas de porcino criollo y 1 ha. de yuca, tal como se consigna en la Ficha Catastral cursante de fs. 91 a 92 de antecedentes, coexistiendo por tal, para el reconocimiento del derecho propietario agrario ambos presupuestos, ya sea para un predio Titulado, con antecedente agrario o con relación a una posesión legal, como ocurre en el predio "Vera Cruz"; consiguientemente, el enfoque del constituyente establecido en la parte in fine del art. 399-I de la CPE, al disponer expresamente el reconocimiento y respeto de los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley, contempla ambas modalidades de adquisición del derecho de propiedad agraria, sin distinción alguna, o sea mediante la "posesión" y la "propiedad", siendo ambos institutos jurídicos tutelados siempre y cuando cumplan efectivamente con la FES, según sea el caso, conforme establece el art. 397 de la CPE y el art. 2-II de la L. N° 1715; de lo que se desprende que el reconocimiento y salvaguarda de los derechos de posesión, es independiente del derecho de propiedad agraria; por lo que, al haber reconocido el INRA al beneficiario Carlos Pinto Cuellar sobre el predio "Vera Cruz", por un lado, la extensión de 6.034,5550 ha. que ostenta en mérito al derecho propietario con antecedente en proceso agrario y Resolución Suprema y por otro lado, la superficie de 1.382,8513 ha. como posesión legal sujeta a adjudicación, es justa, legal, equitativa y razonable, al haberse realizado dicha interpretación constitucional a la luz del principio "pro actione" plasmada en los valores de justicia e igualdad establecidos en los arts. 9-4, 13-I, 180-I de la CPE, y en aplicación de los postulados del Estado Constitucional de Derecho en el marco del paradigma del "Vivir Bien" y "La tierra es de quien la trabaja", que inspiró la Reforma Agraria de 1953, manteniendo esta su esencia en el art. 397 de la CPE vigente, al establecer que el trabajo es la fuente fundamental para adquirir y conservar la propiedad agraria, más aún cuando la superficie excedente adjudicada como posesión legal no supera el límite que prevé la normativa constitucional señalada supra; es en ese sentido que la jurisprudencia del Tribunal Agroambiental ha establecido uniformemente esta línea del reconocimiento de los institutos del derecho de propiedad y de posesión, así se encuentra establecido entre otras sentencias como la SAN S1ª N° 23/2016, similares entendimientos se encuentran plasmados en las Sentencias SAN S1ª N° 0115/2016 y SAN S1ª N° 08/2018 entre otras.
En tal sentido, y los alcances anteriormente desarrollados se puede concluir que el INRA ha realizado una interpretación correcta de los alcances de la aplicación del art. 398 de la CPE, razón por la cual, lo arguido por el actor carece de consistencia al señalar que en la Resolución Suprema impugnada, se habría transgredido la previsión establecida en el art. 398 de la CPE vigente, que determina la superficie de 5.000 ha. como nuevo límite de la propiedad agraria, toda vez que no se trata de una "adquisición" posterior a la vigencia de la actual CPE, sino es el reconocimiento y respeto al propietario y poseedor que acreditó cumplir con la FES con anterioridad a la vigencia de la actual norma constitucional, por lo que no ha transgredido el ente ejecutor de saneamiento, la previsión contenida en el art. 398 Constitucional, más al contrario aplicó y observó dichos preceptos conforme al entendimiento descrito precedentemente.
Por lo expuesto ut supra, y en relación concretamente al punto 2.- de la demanda contencioso administrativa, relativa a la sobreposición existente entre el predio mensurado "Vera Cruz" y el Expediente Agrario N° 13063; se concluye que el proceso de saneamiento del predio referido no se ajustó a la normativa agraria aplicable respecto a este punto específico, es decir sin desarrollar la fundamentación necesaria para arribar a la conclusión contenida en la Resolución Suprema N° 02748, respecto a la superficie establecida con antecedente en el Expediente Agrario para el predio en cuestión, no se generó por parte del ente administrativo, información técnica suficiente a efectos de determinar dicha extensión superficial en cuanto se refiere al predio "Vera Cruz"; constatándose de esta manera que el INRA transgredió el art. 64 de la L. N° 1715 cuando menciona que el saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria; procedimiento técnico que no fue cumplido conforme a la normativa antes referida, lo que implica también vulneración al debido proceso establecido en el art. 115 parágrafo II de la CPE. En ese sentido corresponde que el INRA subsane en la ejecución del proceso de saneamiento no sólo las imprecisiones técnicas y de valoración de antecedentes agrarios, que merecieron tantos informes técnicos legales, que generan incertidumbre respecto a la calidad del trabajo ejecutado por la entidad administrativa y que afectan al debido proceso porque se apartan de la aplicación objetiva de la normativa agraria establecida para la ejecución de procesos de saneamiento regulados en la Ley N° 1715 y en su Decreto Reglamentario aprobado mediante D.S. N° 29215; en cuyo mérito corresponde resolver en ese sentido.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189 inc. 3) de la Constitución Política del Estado, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 16 a 21 y vta. de obrados, interpuesta por el Viceministerio de Tierras contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministra de Desarrollo Rural y Tierras; en su mérito, NULA la Resolución Suprema N° 02748 de 19 de marzo de 2010, anulando obrados hasta fs. 155 inclusive, debiendo la entidad ejecutora subsanar las irregularidades y deficiencias en las que incurrió, efectuando acorde a procedimiento un nuevo Informe en Conclusiones según los datos obtenidos en el saneamiento y consecuentemente emitiendo el tipo de resolución conforme al caso y de acuerdo a reglamento, observando los fundamentos contenidos en el presente fallo, aplicando y adecuando sus actuaciones a la normativa agraria que rige el trámite administrativo de saneamiento y en resguardo de las garantías constitucionales.
Notificadas sean las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital de las piezas que correspondan.
Regístrese y notifíquese.-
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
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