SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 66/2019

Expediente : Nº 2276/2016

Proceso : Contencioso Administrativo

Demandante: Udo José Rapp Vaca

Demandados: Juan Evo Morales Ayma, Presidente del

Estado Plurinacional de Bolivia, y Cesar Hugo Cocarico

Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras.

Distrito: Santa Cruz

Predio: "La Palca"

Fecha: Sucre, 18 de junio 2019

Magistrada Relatora: Dra. Elva Terceros Cuellar.

VISTOS: La demanda Contencioso Administrativa cursante de fs. 27 a 32, subsanada a fs. 39, 42, 46, modificada y ampliada a fs. 51 a 53 de obrados, interpuesta por Adolfo Efner Cerruto Salazar en representación de Udo José Rapp Vaca, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema N° 17598 de 24 de diciembre de 2015, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM) de los polígonos Nos. 170 y 172, predios denominados El Cerrito, San Silvestre y "La Palca", la cual resuelve declarar tierra fiscal los tres predios referidos, el primero de 11.303.0641 ha, el segundo de 3270.4631 ha y el tercero de 6982.2885 ha, ubicados en el municipio de San Matías, provincia Ángel Sandoval, departamento de Santa Cruz; los memoriales de contestación de los codemandados de fs. 117 a 121 vta. y 142 a 146 vta. de obrados, así como del tercero interesado de fs. 126 a 130 de obrados; sin réplica ni dúplica, demás antecedentes del proceso y:

CONSIDERANDO I : (Demanda).- La parte demandante a través de apoderado, acude ante esta instancia jurisdiccional impugnando en la vía Contencioso Administrativa la Resolución Suprema N° 17598 de 24 de diciembre de 2015, cuyos argumentos lo expone bajo los siguientes apartados, los cuales se resumen a continuación:

1.- De los antecedentes del procedimiento administrativo de saneamiento del predio "La Palca".- El apoderado del demandante señala que el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) en cumplimiento de los arts. 64 y 65 de la L. N° 1715, ejecutó el proceso de saneamiento de la propiedad agraria bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIN) respecto a los polígonos 170 y 172; en este último se encontraría el fundo rústico de propiedad de su representado denominado "La Palca", ubicado en el municipio de San Matías, provincia Ángel Sandoval, departamento de Santa Cruz. Señala que, como emergencia de este procedimiento se dictó la ilegal Resolución Suprema 17598 de 24 de diciembre de 2015, vulnerando el derecho de su mandante a un proceso transparente con seguridad jurídica.

2.- Resolución Final de Saneamiento.- Refiere que la indicada Resolución Suprema, vulnera los criterios legales de preclusión de las etapas, valoración de la Función Económica Social (FES) y garantía del derecho propietario, debido proceso, transparencia e irretroactividad de la ley, incurre en violación del derecho del administrado a una aplicación justa de la norma agraria y además de conculcar derechos constitucionales debidamente tutelados. Reitera que desconoce los derechos de propiedad de su mandante, así como el cumplimiento de la Función Económica Social, transcribiendo seguidamente el contenido de la Resolución impugnada.

3.- Falta de fundamentación de la Resolución impugnada.- Cita el art. 66 del D.S. N° 29215 de 02 de agosto de 2007, señalando que la Resolución cuestionada en su parte considerativa contiene únicamente un párrafo dedicado a la fundamentación de derecho que conlleva a la decisión adoptada; reitera que no existe una debida fundamentación de derecho, puesto que el remitirse a actuados con simple enunciación de los mismos y referirse de manera general a las disposiciones del D.S. N° 29215, deja en total indefensión a su representado, ya que en ningún momento se describiría los resultados y conclusiones de los referidos actuados y menos se identifica de manera clara y precisa la base legal que sirve de fundamento para llegar a emitir una recomendación contradictoria con los antecedentes del proceso, conculcando la garantía al debido proceso, a la defensa y justicia transparente, incumpliendo los requisitos establecidos en el art. 66 del D.S. N° 29215.

4.- Respecto a la normativa que sustentaría la ilegal decisión adoptada en la Resolución final de saneamiento impugnada.- En este acápite, cita el contenido de algunos puntos establecidos en la parte dispositiva de la Resolución recurrida, haciendo referencia a los siguientes:

Con relación a lo resuelto en el Punto 1°, señala que las normas legales citadas en este apartado, no identifican cuales son los vicios de nulidad absoluta que afectarían a los títulos ejecutoriarles y procesos agrarios objeto de nulidad y la base legal que ampararía la nulidad de los mismos, desconociendo así el derecho propietario que sustenta a su representado.

Respecto a lo resuelto en el punto 5°, señala lo propio, que la normativa citada en dicho apartado, no identifica las razones o motivos que fundamentan la decisión de considerarlo a su representado como poseedor ilegal, sin precisar las causales, siendo que ha demostrado su calidad de sub-adquirente o propietario derivado en base a trámite agrario y documentación que respalda la tradición civil.

En cuanto a lo resuelto en el punto 6°, indica que las disposiciones legales citadas, son lesivas a los intereses, derechos y garantías de su representado, que sin sustentar la decisión asumida pretenden consolidar como tierras fiscales.

5.- Vulneración de garantías constitucionales considerando la línea del Tribunal Constitucional.- En este punto, hace referencia a las garantías constitucionales de seguridad jurídica, debido proceso, derecho a la defensa e irretroactividad de la ley, las cuales habrían sido vulneradas; exponiendo seguidamente los alcances de dichas garantías desarrolladas vía jurisprudencia como las SC 0739/2003 de 04 de junio, 418/2000-R, 1276/2001-R, 1748/3003-R, 1756/2011-R, 902/2010-R, 791/2012 y 0309/2013 y 1548/2013; acusando al INRA de haber definido en la Resolución impugnada, derechos en franca contraposición con la información real y antecedentes respecto al derecho propietario y la legalidad de la posesión del predio "La Palca", sin considerar el cumplimiento de la FES por su representado y el derecho propietario que le asiste en base a título ejecutorial emergente de trámite agrario sustanciado ante autoridad competente, aspecto que generaría violación a los principios de verdad material y la buena fe.

En el memorial de modificación y ampliación de demanda de fs. 51 a 53 de obrados, aclarado a fs. 59 vta. a 60 vta., el apoderado señala, que la Resolución impugnada incumple los requisitos establecidos en el art. 66 del Decreto Supremo N° 29215 de 02 de agosto de 2007, por carecer de falta de fundamentación y motivación, ya que simplemente haría referencia de manera general a dicha norma legal, al art. 52-III de la L. N° 2341 (Procedimiento Administrativo) y los Informes que no tendrían la debida aceptación; esta situación no podría ser considerada como fundamentación y dejaría en total indefensión a su representado, vulnerando la garantía del debido proceso, a la defensa y a una justicia transparente, citando la Sentencia Agroambiental S1 N° 12/2017 y SCP 1535 de 9 de septiembre de 2013.

En el petitorio de su demanda, concluye solicitando que se declare probada la demanda y nula la Resolución impugnada, y como consecuencia nulo el proceso que le sirvió de base hasta los vicios más antiguos, es decir, hasta la etapa de campo, por haber sido efectuado fuera del plazo fijado en la Resolución de Inicio de Procedimiento, (Resolución Administrativa DDSC-RA N° 188/2010 de 06 de diciembre).

CONSIDERANDO II: (Contestación a la demanda).- Mediante Auto de 11 de enero de 2017 de fs. 49 de obrados, se admitió la demanda contencioso administrativa, corriéndose traslado a las autoridades demandadas y disponiendo poner a conocimiento del representante legal del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) en calidad de tercero interesado.

1.- Contestación a la demanda por el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia.- De fs. 117 a 121 vta., cursa el memorial de contestación a la demanda formulado por Eugenia Beatriz Yuque Apaza, en representación legal de la autoridad codemandada Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, argumentando lo siguiente:

Con relación al punto IV de la demanda que se encuentra referido a la, "FALTA DE FUNDAMENTACIÓN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA", señala que la Resolución Suprema N° 17598 de 24 de diciembre de 2015 es producto del análisis y valoración de las actividades del saneamiento, detallando seguidamente las actividades realizadas en dicho proceso, desde el Relevamiento de Información en Campo hasta el Informe en Conclusiones, Informe de Cierre, modificado por el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-SCS-INF N° 1802/2015 de 07 de octubre, calificando sin fundamento la observación de la parte demandante; indica que la Resolución cuestionada fue emitida conforme las formalidades para este tipo de resoluciones y las atribuciones establecidas en el art. 331 del D.S. Nº 29215; aclara que el art. 66 de dicha norma legal refiere a Resoluciones Administrativas y no para Resoluciones Supremas; no obstante de ello, la decisión asumida es coherente con la información recabada in situ y cuenta con la fundamentación fáctica y jurídica correspondiente, ya que resuelve en forma detallada la situación legal del predio; pasando luego a describir los puntos 1º, 5º, 6º, 10º y 13º de la parte dispositiva de la Resolución impugnada, afirmando que no hay vulneración de garantías constitucionales, contando el proceso de saneamiento con la publicidad desde su inicio y el interesado en todo momento ha tenido conocimiento y haciendo uso pleno de su derecho, interpuso la presente demanda contenciosa.

Respecto a los puntos V y VI de la demanda, el primero titulado, "RESPECTO A LA NORMATIVA QUE SUSTENTARÍA LA ILEGAL DECISIÓN ADOPTADA EN LA RESOLUCIÓN FINAL DE SANEAMIENTO IMPUGNADA", y el segundo, "VULNERACIÓN DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES CONSIDERANDO LA LÍNEA JURISPRUDENCIAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL"; señala que se realizó el correspondiente análisis de la documentación presentada y antecedente agrario y la valoración efectuada en el Informe en Conclusiones e Informe Complementario, Informe Técnico-Legal respecto al predio "La Palca", indicando que durante el relevamiento de información en campo el interesado presentó testimonio de antecedente agrario del predio "Versalles" en el que se dota a favor de Francisco Kuhn Menacho la superficie de 5.000.0000 has., quien transfiere dicho predio mediante documento de 04 de agosto de 1998 a favor del demandante Udo José Rapp Vaca; sin embargo, en el Informe Técnico Legal de Diagnostico DDSC-AREA-GB.CH.INF Nº 508/2010 de 30 de noviembre, no se pudo identificar antecedente agrario referente al predio "Versalles", y de acuerdo al reporte de datos emitido por la Unidad de Titulación y Certificaciones de la Dirección Nacional del INRA, UTC Nº 0006/2011, no cursa registro de dicho predio a nombre de la indicada persona, en el Sistema Integrado de Saneamiento y Titulación (SIST); asimismo, el Informe DDSC-ARCH-INF. 201/2011, emitido por la Unidad de Archivo Departamental de Santa Cruz, indica que no se encuentra físicamente el expediente antes mencionado. Señala que el 27 de junio de 2011 mediante Hoja de Ruta Nº 556/2011, el beneficiario presentó documento privado original de compra del predio "La Palca"; sin embargo, dicha documentación fue presentada fuera del plazo establecido en la Resolución de Inicio de procedimiento y como lo establece el art. 299 inc. b) del D.S. 29215; continua señalando que el Informe en Conclusiones habría identificado vicios de nulidad relativa en la tramitación del proceso de dotación, detallando los mismos, y si bien dicho Informe sugirió la adjudicación de 5196.2517 ha del predio "La Palca" a favor del demandante; empero, fue modificado parcialmente por el Informe-Técnico Legal DGST-JRLL-SCS-INF Nº 1802/2015 de 07 de octubre realizado en función al art. 270-I-II del D.S. 29215 describiendo el contenido de dicho Informe que en lo esencial señala que el expediente agrario "Versalles" presentado por el beneficiario en pericias de campo no corresponde al predio objeto de saneamiento y consiguientemente no puede ser considerado como poseedor legal, toda vez que no acreditó la antigüedad de la posesión anterior a la vigencia de la L. N° 1715, aspecto corroborado por el Informe de Análisis Multitemporal DDSC-V-AS N° 0119/2012 de 09 de abril que establece que en los años 1996 no se observa actividad antrópica, concluyendo que la posesión del beneficiario sobre el predio "La Palca" sería ilegal, y la única prueba presentada es la minuta de transferencia de 04 de agosto de 1998, la misma no da cumplimiento a lo dispuesto en el art. 309-III del D.S. 29215 por las razones anteriormente señaladas. Finalmente se advierte que el predio "La Palca" se encuentra sobrepuesto al Área Natural de Manejo Integral (ANMI) San Matías, creada por D.S. N° 24734 de 31 de julio de 1997 que prohíbe toda actividad, con excepción de lo previsto en el art. 309-II del D.S. 29215 cuya posesión sobre áreas protegidas sea anterior a la vigencia de la L. N° 1715 y el D.S. N° 24124 de 21 de septiembre de 1995 elevado a rango de Ley N° 2553 el 04 de noviembre de 2002, que regula el Plan Departamental de Uso de Suelo de Santa Cruz; en atención a dichas normas legales, no corresponde otorgar derecho propietario.

Concluye indicando que se realizó la valoración y análisis en el proceso de saneamiento respecto al predio "La Palca", con la fundamentación correspondiente, sin incurrir en vulneración de las garantías constitucionales que refiere la parte demandante, y en su petitorio solicita se declare improbada la demanda, manteniendo firme y subsistente la Resolución Suprema impugnada.

2.- Respuesta a la demanda por el INRA y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras.- De fs. 126 a 130 de obrados, cursa el memorial de respuesta a la demanda presentado por Eugenia Beatriz Yuque Apaza, en su condición de Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en calidad de tercera interesada, y de fs. 142 a 146 vta., cursa el memorial de responde a la demanda presentado por Marlene Rocio Aguilar Contreras y Constantino Andrés Herrera Centellas, en su condición de apoderados del Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, Cesar Hugo Cocarico Yana; empero, ambos memoriales son idénticos en su contenido y petitorio, al memorial de respuesta presentado por el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional, cuyo resumen se tiene descrito anteriormente, no siendo necesario volver a rescatar los argumentos de dichas contestaciones.

Se deja aclarado que no existe réplica del demandante, y por consiguiente, tampoco dúplica de parte de los demandados.

3.- Notificación a otros terceros interesados.- También fueron citados con la demanda en calidad de terceros interesados, Rolf Köhler Perrogón en su condición de Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT), Marcel Caballero Ríos en su condición de Director de Áreas Natural de Manejo Integral San Matías ANMI (San Matías) y al representante legal del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), quienes no se apersonaron al proceso.

CONSIDERANDO III: (Del Proceso Contencioso Administrativo y análisis del caso).- El proceso contencioso administrativo importa la solución judicial a un conflicto jurídico que crea el acto de la autoridad administrativa cuando la misma se aparta o incumple las disposiciones legales a las cuales debe someter sus actos y como consecuencia de ello, quebranta derechos subjetivos o agrava intereses legítimos de algún particular o administrado; el contencioso administrativo tiene como fin restablecer la legalidad objetivamente violada que cause perjuicio evidente al justiciable, no considerada en la vía administrativa correspondiente, y por ello impugnada ante el Órgano Judicial competente para reencauzar la legalidad de las actuaciones administrativas mediante el control de dicho Órgano que realiza las funciones administrativas.

Conforme a la competencia reconocida por el art. 36 inc. 3) de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, art. 144 inc. 4) y 5) de la L. N° 025 y arts. 186 y 189-3) de la C.P.E.; corresponde a éste Tribunal efectuar la revisión del proceso administrativo del cual emergió la Resolución Suprema N° 17598 de 24 de diciembre de 2015, en función a los argumentos expresados por el actor.

Si bien el demandante expone sus argumentos en 5 puntos conforme se encuentran descritos en el Considerando I de la presente Resolución; empero, del contenido del memorial de demanda y sus complementaciones y modificaciones, se sintetiza tan solo a 3 puntos, siendo los siguientes: 1) Falta de fundamentación de la Resolución impugnada, ya que la misma incumpliría el art. 66 del D.S. 29215 de 02 de agosto de 2007; 2) Cuestionamiento a las normas legales que se encuentran descritas en los Puntos 1°, 5° y 6° de la parte dispositiva de la Resolución Suprema N° 17598 de 24 de diciembre de 2015, y 3) Vulneración de principios y garantías constitucionales, como ser: derecho a la propiedad, derecho a la defensa e irrectroactividad de la ley, principio del debido proceso, seguridad jurídica, verdad material y buena fe, trayendo a colación la falta de valoración del cumplimiento de la Función Económica Social (FES); en torno a estos tres aspectos giran los argumentos de la demanda y en función a los cuales se resolverá el conflicto jurídico; el Punto II del memorial de demanda (1.- en el resumen), constituye simplemente una descripción del los antecedentes del proceso de saneamiento, mientras que los Puntos III y VI del memorial de demanda (2.- y 5.- en el resumen), son argumentos que están referidos a denunciar la vulneración de principios y garantías constitucionales, ya descritas precedentemente.

1.- Con relación a la falta de fundamentación de la Resolución impugnada.- Con relación a la motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento, el Tribunal Agroambiental como Ente especializado en material agroambiental, ha venido desarrollando su propia jurisprudencia de manera específica; es así que en la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª Nº 047/2015 de 01 de septiembre, estableció que: "El art. 52 parágrafo III de la L. N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), en lo pertinente expresa: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución (...) ", debiendo entenderse que el fundamento de la resolución ahora impugnada tiene como fundamento precisamente el análisis efectuado en los distintos informes que fue emitiendo la entidad administrativa a lo largo del proceso,..."

Reforzando el entendimiento, en la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 31/2017 de 06 de abril, estableció que la Resolución Final de Saneamiento debe necesariamente respaldarse en los distintos actuados administrativos, como ser: Resolución Determinativa de Área de Saneamiento, Resolución Aprobatoria, Resolución de Inicio de Procedimiento, Informe en Conclusiones, Informe de Cierre, y demás Informes complementarios que pudieran existir, por ser estos actuados, resultado del análisis de las distintas etapas del saneamiento, que expresan los aspectos fácticos, técnicos y jurídicos que dan cuenta de las razones para llegar a la conclusión final del saneamiento y por consiguiente se constituyen en la base esencial de la Resolución Final de Saneamiento, sin que sea necesario transcribir el contenido de dichos actuados administrativos.

Continuando con el desarrollo de la línea jurisprudencial, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº 043/2019 del 16 de mayo, señaló lo siguiente: "...aplicándose correctamente lo establecido por el art. 2-I del D.S. N° 29215, cuyo mandato permite a la entidad administrativa, invocar lo estatuido por el art. 52 parágrafo III de la L. N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), que en lo pertinente expresa: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorpore al texto de ella", norma legal que abre la posibilidad de integrar, en calidad de fundamento y/o sustento de una resolución administrativa, el análisis efectuado en informes, dictámenes y otros emitidos durante el proceso de saneamiento;...

(...)

Por otra parte, corresponde recordar que los informes administrativos emergentes del proceso de saneamiento no son recurribles, así lo establece el art. 76-II del D.S. N° 29215 que dispone: "No son recurribles los actos de mero trámite, medidas preparatorias de resoluciones administrativas, informes o dictámenes", por tanto no correspondía notificarse con informes, sino más bien con aquella, la resolución que las incorpore como parte de su fundamento, conforme prevé el art. 52-III de la L .N° 2341, razón por la cual, no se advierte que la resolución impugnada hubiere desconocido o lesionado el derecho al debido proceso en su elemento fundamentación y motivación."

Por otra parte, con relación al mismo tema de la motivación y fundamentación de las resoluciones, desde la perspectiva de la Jurisprudencia constitucional, se tiene el razonamiento asumido en la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, la misma que sobre la base de las SSCC 0012/2006-R de 4 de enero, 1365/2005-R de 31 de octubre y 0752/2002-R de 25 de junio, entre otras, ha desarrollado una doctrina coherente delimitando los alcances de los elementos referidos a la motivación y fundamentación, cuyo entendimiento de acuerdo al art. 213-II unc. 3) de la L. N° 439 (Código Procesal Civil) se sintetiza de la siguiente manera: es obligación de los juzgadores y autoridades administrativas respaldar sus decisiones mediante la exposición de fundamentos y razonamientos jurídicos, requiriéndose una estructura de forma y de fondo en el fallo; en cuanto a la forma, no necesariamente debe estar regida por una particular estructura a ser aplicable de manera uniforme, bastando que la resolución guarde los parámetros generales que permitan diferenciar las distintas etapas y componentes que emergen del proceso. Respecto al fondo, no implica imperiosamente que se tenga que desplegar un amplio desarrollo de exposiciones teóricas y citas legales, ni mucho menos transcripción del contenido de actuados que cursan en el proceso; la motivación y fundamentación puede ser concisa, pero clara, razonable, entendible y satisfacer todos los puntos demandados, de modo que permita a las partes conocer de forma indubitable las razones que llevaron al Juez o autoridad administrativa a tomar la decisión, en cuyo caso las normas del debido proceso se tienen por cumplidas.

En el caso presente, la Resolución que es objeto de demanda de nulidad, se trata de una Resolución Suprema que tiene su sustento en otras Resoluciones de rango inferior que la preceden, y éstas a su vez fueron emitidas sobre la base de Informes técnicos y legales. Entre los actuados más relevantes que tienen directa relación con el saneamiento del predio "La Palca" y la emisión de la Resolución Suprema N° 17598 impugnada, se tiene a los siguientes:

Inicialmente, se emitió la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio Nº DD SS00 008/2000 de 18 de agosto cursante de fs. 75 a 76 de los antecedentes del saneamiento, determinando sanear la superficie de 37.150.733,2281 ha que comprende los polígonos 170 y 172, y mediante Resolución Nº RSS-0038/2000 de 30 de septiembre, que cursa a fs. 77 a 78, se aprobó la determinación de llevar adelante el saneamiento en el plazo de tres años, y mediante Resolución Administrativa Nº DDSC ADM 021/03 de 18 de agosto de fs. 79 a 80 de los antecedentes del saneamiento, se amplió el plazo de ejecución del saneamiento por el tiempo previsto por el art. 65 de la L. N° 1715.

Por Resolución Administrativa DDSC-RA Nº 0182/2010 de 02 de diciembre de fs. 120 a 121, se prioriza el área de saneamiento del Polígono Nº 172 con una superficie de aproximada de 286,016.4006 ha, donde se encuentra comprendido el predio "La Palca" que reclama el demandante.

Con la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC.RA Nº 00186/2010 de 03 diciembre de fs. 126 a 130 de los antecedentes del saneamiento, se declara área priorizada el Polígono 172 y dispone la realización de la Campaña Pública, mensura, encuentra catastral, verificación de la FES y otros, desde el 09 de diciembre de 2010 hasta 07 de enero de 2011 y a la conclusión de dicha etapa, se emitió el Informe en Conclusiones DDSC-V-AS-N° 0112/2012 de 12 de abril cursante de fs. 624 a 634 de los antecedentes del saneamiento, que en su parte principal señala, que el proceso agrario N° 20617 correspondiente al predio "La Palca", calificando inicialmente de legal la posesión del demandante; sin embargo, se verificó el incumplimiento de la Función Económica Social por parte del beneficiario inicial, sugiriendo declarar Resolución Anulatoria del Título Ejecutorial N° 642410 de 11 de marzo de 1975 perteneciente al trámite agrario N° 20617; por otra parte sugirió la adjudicación de 5196.2517 ha del predio "La Palca" a favor del hoy demandante Udo José Rapp Vaca y el resto de 1849.6308 ha declarar como tierra fiscal. En el Informe Complementario DDSC-CO I-INF N° 955/2012 de 30 de noviembre de fs. 641 a 644 de los mismos antecedentes del saneamiento, en atención al art. 399-II de la CPE, redujo la extensión del predio, sugiriendo la adjudicación simplemente de 5000.0000 ha. y se declare como tierra fiscal la superficie de 2045.8825 ha.

Posteriormente, en el Informe Técnico-Legal DGST-JRLL-SCS-INF N° 1802/2015 de 07 de octubre de 2015 cursante de fs. 831 a 834 del proceso de saneamiento, se realiza un nuevo análisis de los antecedentes y al haberse evidenciado que el expediente agrario denominado "Versalles", presentado por el beneficiario en Pericias de Campo no corresponde al predio objeto de saneamiento y considerando lo dispuesto por el art. 270 del Reglamento aprobado por D.S. 29215, el beneficiario no pudo ser considerado como poseedor legal, toda vez que no acreditó la antigüedad de la posesión, aspecto corroborado por el Informe de Análisis Multitemporal DDSC-CO-S.J CH N° 593/2012 de 05 de abril de 2012 de fs. 606 a 609 de los antecedentes, que señala que en 1996 no se observaría actividad antrópica.

Por otra parte, dicho Informe Técnico-Legal DGST-JRLL-SCS-INF N° 1802/2015, indica que no se realizó un adecuado análisis respecto a la supuesta posesión ejercida con anterioridad a la vigencia de la L. N° 1715 por parte del beneficiario del predio "La Palca", toda vez que no pudo ser probada en el proceso de saneamiento, pues la única prueba presentada es la minuta de transferencia de 04 de agosto de 1998 cursante de fs. 514 a 515 de los antecedentes, en la que puede evidenciarse que no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el art. 309-III del Reglamento de la L. N° 1715, toda vez que el expediente agrario presentado como antecedente de derecho propietario del proceso de saneamiento del predio denominado "Versallita" no cursa registro de su emisión.

Finalmente, el Informe Técnico-Legal DGST-JRLL-SCS-INF N° 1802/2015 N° 1802/2015, señala que el predio "La Palca" se encuentra sobrepuesto al Área Natural de Manejo Integral (ANMI) San Matías, creado por D.S. N° 24734 de 31 de julio de 1997, que prohíbe otorgar dotaciones de tierra, autorización de explotación forestal, autorización de caza y pesca comercial, así como cualquier otra actividad que atente contra los recursos del área y conservación sujetas a penalidades señaladas en la Ley de Medio Ambiente.

Bajo esas consideraciones, el último Informe de referencia concluye sugiriendo que, al haberse evidenciado que el accionar del beneficiario se adecuó a lo dispuesto en el art. 270-II del D.S. 29215, incurriendo en la presunción de ilegalidad de la posesión por presentar un proceso agrario que no corresponde al predio objeto de saneamiento, ni haber acreditado posesión anterior a 1996, además de estar sobrepuesto a un área protegida, corresponde sugerir la declaratoria de ilegalidad de la posesión de Udo José Rapp Vaca respecto al predio "La Palca y posterior declaratoria de tierra fiscal.

Sobre la base del soporte técnico-legal descrito anteriormente, se emitió la Resolución Suprema N° 17598 de 14 de diciembre de 2015, y conforme a la jurisprudencia anteriormente glosada, se advierte que la Resolución impugnada cuenta con los estándares de motivación y los fundamentos suficientes que respaldan la decisión asumida; cumple los requisitos de forma y contenido previstos por los arts. 65 y 66 del D.S. 29215 de 02 de agosto de 2007.

El hecho de que el beneficiario del predio "La Palca" haya presentado documentación que corresponde a otro predio denominado "Versalles", del cual además no consta ningún registro en las oficinas del INRA, incurre en la sanción prevista en el art. 270 del D.S. 29215 de 02 de agosto de 2007 (Reglamento de la L. N° 1715), norma legal que califica como fraude de la acreditación de títulos ejecutoriales o expedientes agrarios, señalando lo siguiente: "I. Cuando se presenten títulos ejecutoriales o expedientes agrarios manifiestamente alterados o fraguados y sin respaldo en registros oficiales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, además de no ser considerados como antecedente del derecho propietario, dará lugar a la presunción de la ilegalidad de la posesión; sin perjuicio de asumir las acciones legales que el caso amerite.

II. Igual presunción existirá cuando se presenta un título ejecutorial o proceso agrario que no corresponde al predio objeto de saneamiento".

En el caso presente, el actor incurre en las dos situaciones descritas, ya que por una parte, la documentación que presentó referente a un Testimonio de proceso agrario, no corresponde al predio "La Palca" objeto de saneamiento, sino a otro predio distinto denominado "Versalles"; al margen de ello, el antecedente agrario de dicho predio, no cuenta con registro en la Unidad de Titulación del INRA.

La falta de registro en los archivos oficiales del INRA del predio "Versalles" a nombre del anterior supuesto titular Francisco Kuhn Menacho (vendedor del demandante), se encuentra debidamente acreditado con el Informe UTC N° 0006/2011 de 04 de febrero de fs. 570 a 579 de los antecedentes del saneamiento, emitido por el Técnico Jurídico de la Unidad de Titulación y Certificaciones del INRA, y corroborado por el Informe DDSC-Arch-Inf. 201/2011 de 14 de abril de fs. 577 de los mismos antecedentes, emitido por el Responsable de la Unidad de Archivos del INRA de Santa Cruz, donde se indica que no se encuentra ubicado físicamente el expediente agrario correspondiente al predio "Versalles", tampoco existen datos concernientes al mismo en el Sistema Integrado de Saneamiento y Titulación en la Unidad de Archivo dependiente del INRA-Santa Cruz; ante esta situación, la presunción de ilegalidad de la posesión que refiere el art. 270 del D.S. 29215, deja de ser tal y se convierte en una verdad real, toda vez que dichos Informes merecen la fe probatoria reconocida por el art. 1296 del Código Civil por haber sido emitidos por funcionarios públicos competentes debidamente autorizados por ley.

Al margen de lo señalado, como bien se dijo precedentemente, durante el proceso de saneamiento se pudo evidenciar que el predio "La Palca" se encuentra sobrepuesto a un área protegida denominada Área Natural de Manejo Integral "San Matías", creada por D.S. 24734 de 31 de julio de 1999, disposición legal que prohíbe de manera terminante otorgar dotaciones de tierra, autorización de explotación forestal, autorización de caza y pesca comercial, así como cualquier otra actividad que atente contra los recursos naturales del área y conservación de la misma; resultando las mejoras realizadas en el predio "La Palca", señaladas anteriormente, así como el registro de marca de ganado que data de 18 de diciembre de 2010, posteriores a la vigencia de dicha norma prohibitiva, lo que definitivamente imposibilita desde todo punto de vista que el demandante sea beneficiario del predio que reclama, ni mucho menos puede valerse del régimen de sucesión de la posesión previsto en el art. 309-III del D.S. 29215 o tradición civil de sus anteriores poseedores y/o propietarios que refiere el demandante, lo que conduce al INRA, a declarar la ilegalidad de la posesión del actor y de las mejoras realizadas.

Si bien, posterior a la conclusión de la etapa de Relevamiento de Información en Campo, presentó documento privado de compra de 2.133.0029 ha., correspondiente al predio "La Palca" que cursa a fs. 570 de los antecedentes del saneamiento; empero el mismo, al margen de no corresponder a la integridad del predio reclamado, fue presentado fuera del plazo previsto en el art. 299 inc. b) del D.S. 29215, lo que motivó no sea considerado en el proceso administrativo de saneamiento, conforme se establece en el Informe en Conclusiones DDSC-V-AS-N° 0112/2012 de 12 de abril de fs. 624 a 634 de los antecedentes, decisión que se encuentra respalda en norma legal.

Conforme al ámbito fáctico y normativo descrito, se concluye respecto a este punto, que la Entidad Administrativa, a tiempo de sustanciar el procedimiento y emitir la Resolución Suprema 17598 de 24 de diciembre de 2015, ajustó sus actos a las normas que regulan el procedimiento, siendo dicha Resolución, congruente, clara, concreta y positiva, con cita de las disposiciones legales en cada uno de los puntos decididos, cumpliendo de esta manera con la forma prevista por el art. 65 del D.S. 29215 de 02 de agosto de 2007, que exige entre otros requisitos que, toda resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda en un informe técnico, aspectos que en el caso presente se tienen por cumplidos.

2.- Respecto al cuestionamiento de las normas legales que sustentan la decisión adoptada en la Resolución impugnada.- Bajo este rótulo, el demandante cuestiona las disposiciones legales que se encuentran descritas en los Puntos 1°, 5° y 6° de la parte dispositiva de la Resolución Suprema N° 17598 de 24 de diciembre de 2015, señalando que no tendrían relación y explicación coherente con la decisión asumida, aspecto que no es evidente, por las razones que a continuación se detallan:

En el Punto 1°, la Autoridad Administrativa decide anular el Título Ejecutorial Proindiviso N° 642410 con antecedente en la Resolución Suprema N° 173949 de 22 de agosto de 1974, correspondiente al expediente agrario de dotación N° 20617 del predio "La Palca", por haberse establecido vicios de nulidad absoluta en dicho predio otorgado a favor de Antonio Serrate, Erwin Hollweg Melgar y Nicanor Jordán Castedo (anteriores titulares) en la superficie de 21,334.2900 ha; decisión asumida al amparo de los arts. 393 y 397 de la CPE., 64, 66 y 67-II num. 1) de la l. N° 1715; 321, 331-I, inc. c) y 334 de su Reglamento.

Como se tiene señalado en el punto 1.- del Considerando III de la presente Resolución; la decisión de anular el Título Ejecutorial N° 642410, correspondiente al expediente agrario de dotación N° 20617 del predio "La Palca", se debe a tres aspectos fundamentales: 1) El beneficiario durante las Pericías de Campo presentó documentación de antecedente agrario que corresponde al predio "Versalles", que resulta ser distinto al predio "La Palca"; 2) Los antecedentes agrarios del predio "Versalles" no cuenta con registro oficial en la Unidad de Titulación y Certificaciones del INRA, tampoco en la Unidad de Archivos del INRA-Santa Cruz, según dan cuenta los Informes UTC N° 0006/2011 de 04 de febrero e Informe DDSC-Arch-Inf.201/2011 de 14 de abril que cursan de fs. 577 y 578 a 579; este aspecto, según el art. 270 del D.S. 29215 de 02 de agosto de 2007, se encuentra calificado como fraude en la acreditación de títulos ejecutoriales o expedientes agrarios, y según el art. 321-I, inc. b) num. 1) del mismo cuerpo legal, se encuentra sancionado como vicio de nulidad absoluta en la emisión de los títulos ejecutoriales, y 3) Al margen de lo señalado, el predio "La Palca" se encuentra sobrepuesto al área protegida denominada Área Natural de Manejo Integral "San Matías", creada por D.S. 24734 de 31 de julio de 1999, aspecto que también se encuentra sancionada como vicio de nulidad absoluta previsto en el inc. c) de la misma norma legal de referencia; estos elementos ya fueron ampliamente explicados a detalle anteriormente, no siendo necesario volver a reiterarlos.

Consiguientemente, las disposiciones legales a las cuales se hace referencia en el punto 1° de la parte dispositiva de la Resolución Suprema impugnada, tienen relación directa con la decisión asumida de anular el Título Ejecutorial Proindiviso N° 642410, así como respecto al objeto del saneamiento y con la forma a ser emitida la Resolución Final de Saneamiento, toda vez que el predio "La Palca" al haber sido calificado como propiedad ganadera empresarial, por disposición del art. 396-III de la CPE, se encuentra sujeta a revisión de acuerdo con la ley, y en uso de este mandato constitucional, es que el INRA procedió a realizar el saneamiento del predio "La Palca".

En el Punto 5° de la Resolución Suprema impugnada, se resuelve: "Declarar la Ilegalidad de la Posesión por incumplir requisitos de legalidad e incumplimiento de la Función Económica Social del poseedor del predio La Palca...", además de comprender a los predios El Cerrito y San Silvestre; se reitera que esta decisión es consecuencia de que el demandante incurrió en la sanción del art. 270 del D.S. 29215; esto es la presentación de documentación en calidad de antecedente agrario que no corresponde al predio objeto de saneamiento, conforme señala el Informe Técnico-Legal DGST-JRLL-SCS-INF N° 1802/2015 de 07 de octubre de 2015; como también se encuentra acreditado por los Informes de fs. 577 a 579, que ese antecedente agrario, que el demandante pretendió hacer valer (predio Versalles), no cuenta con registro oficial en la Unidad de Titulación y Certificaciones del INRA; a esto se suma la sobreposición del predio "La Palca" a un área protegida denominada "Área Natural de Manejo Integral "San Matías", creada por D.S. 24734 de 31 de julio de 1999.

Se debe aclarar que lo descrito precedentemente y lo que se dirá a continuación, ya se tiene desarrollado anteriormente, y si bien se vuelve a reiterar, se lo hará de manera resumida con el fin de brindar respuesta al demandante, cuyos reclamos aparecen reiterados en la demanda; en ese entendido se dirá que durante las Pericias de Campo y en todo el proceso de saneamiento, el demandante no demostró tener posesión anterior a la vigencia de la L. N° 1715 sobre el predio "La Palca"; aspecto que se encuentra respaldado por el Informe Multitemporal DD-SC-CO-S.J.CH-N° 593/2012 de 05 de abril de fs. 606 a 609 de los antecedentes del saneamiento, el mismo que establece que los indicios de actividad antrópica es a partir del año 2000. Si bien presentó documento de transferencia de 04 de agosto de 1998, éste corresponde al predio "Versalles" y como se tiene señalado, debido a la ausencia de registro en los archivos oficiales del INRA, dicha transferencia no puede surtir sus efectos para considerarlo como poseedor legal del predio "La Palca" y menos puede servir de sustento para respaldar la sucesión en la posesión o tradición civil que establece el art. 309-III del D.S. 29215, lo que conlleva al margen de la declaratoria de ilegalidad de la posesión, el incumplimiento de la Función Económica Social.

El documento privado de transferencia de 08 de octubre de 1989 con relación al predio "La Palca", que cursa de fs. 570 de los antecedentes del saneamiento, al margen de ser por una superficie menor al 50% a la extensión pretendida por el demandante, fue presentado fuera del plazo establecido en la Resolución de Inicio de procedimiento de saneamiento, lo que en atención del art. art. 299 inc. b) del D.S, 29215, motivó su desestimación por la Autoridad administrativa, ya que dicha documental debió haber sido presentada hasta antes de la conclusión de la actividad de relevamiento de información en campo conforme señala la indicada norma legal.

De donde se concluye respecto a este punto, que las disposiciones legales de los arts. 396-II y 397 de la CPE., arts. 310, 341-II num. 2) y 346 del D.S. N° 29215 que se encuentran descritas en el punto 5° de la parte dispositiva de la Resolución impugnada, tienen directa relación con la calificación de la posesión ilegal ejercida por el demandante sobre el predio "La Palca", con excepción del art. 396-II de la Constitución que está referido a la prohibición a los extranjeros de adquirir tierras del Estado; empero, dicha norma fue consignada en razón de que los titulares de los demás dos predios, El Cerrito y San Martín, que fueron sometidos a saneamiento de manera conjunta, tenían la calidad de extranjeros.

Con relación a lo resuelto en el Punto 6° de la parte dispositiva de la Resolución impugnada, donde se determina declarar tierra fiscal reconociendo como beneficiario al INRA; esta decisión es consecuencia de haberse establecido la ilegalidad de la posesión y consiguiente incumplimiento de la Función Económica Social, no solo del predio "La Palca", sino también de los predios El Cerrito y San Martín, cuya decisión se encuentra respaldado en el Informe de Conclusiones DDSC-V-AS-N° 0112/2012 de 12 de abril y su Complementario DDSC-CO I-INF N° 955/2012 de 30 de noviembre que cursan de fs. 624 a 634 y 641 a 644, así como en el Informe Técnico-Legal DGST-JRLL-SCS-INF N° 1802/2015 de 07 de octubre de 2015 de fs. 831 a 834 de los antecedentes del saneamiento.

3.- Finalmente, el demandante denuncia la vulneración de principios y garantías constitucionales , señalando la garantía del derecho de propiedad, derecho a la defensa e irrectroactividad de la ley, principio del debido proceso, seguridad jurídica, verdad material y buena fe, trayendo a colación la falta de valoración de la Función Económica Social.

Los argumentos respecto a este punto son muy genéricos, limitándose el actor simplemente a afirmar la vulneración de tales derechos y garantías, sin identificar de forma precisa, cómo es que el Ente Administrativo habría violentando los principios, derechos y garantías que refiere, aspecto que deja en la incertidumbre y dificulta emitir pronunciamiento de manera precisa.

No obstante lo señalado, por los fundamentos referidos supra, se tiene que en el proceso de saneamiento del predio "La Palca", el Ente administrativo enmarcó su accionar a la norma constitucional y agraria, efectuando una objetiva verificación de la situación legal y posesoria del predio "La Palca" durante las Pericias en Campo conforme a los datos recogidos en la Ficha Catastral, Acta de recepción de documentos, Verificación de la FES en campo, Registro de mejoras, etc., documentos que cursan de fs. 502 a 524 de los antecedentes del saneamiento; aclarando que ya se mencionó anteriormente que en la etapa de las Pericias de Campo, el hoy demandante presentó documentación de otro predio distinto al de "La Palca", verificándose al mismo tiempo que las referidas mejoras, son posteriores a la declaratoria de Área Natural de Manejo Integral "San Matías", creada por D.S. 24734 de 31 de julio de 1999, aspecto que se encuentra corroborado por el Informe Multitemporal DD-SC-CO-S.J.CH-N° 593/2012 de 05 de abril que determina que los indicios de actividad antrópica es a partir del año 2000.

Todos los datos recogidos en campo, fueron analizados y evaluados en el Informe en Conclusiones DDSC-V-AS-N° 0112/2012 de 12 de abril y su Complementario DDSC-CO I-INF N° 955/2012 de 30 de noviembre que cursan de fs. 624 a 634, 641 a 644, y en el Informe Técnico-Legal DGST-JRLL-SCS-INF N° 1802/2015 de 07 de octubre de 2015 de fs. 831 a 834 de los antecedentes del saneamiento, donde se llega a determinar que la posesión del demandante sobre el predio "La Palca" es ilegal, por haber presentado documentación de un predio distinto que no tiene registro en los archivos oficiales del INRA, lo que conlleva a su vez el incumplimiento de la FES y la consiguiente declaratoria de tierra fiscal, conforme dispone el art. 310 del D.S. 29215 y refieren dichos Informes.

Como se podrá advertir, la Entidad Administrativa del INRA cumplió con las normas establecidas para el proceso de saneamiento, realizando el Relevamiento de Información en Campo dentro del plazo previsto por la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC.RA N° 00186/2010 de 03 de diciembre cursante de fs. 126 a 132 de los antecedentes, en cuya etapa, el demandante desde un inicio tomó conocimiento de dicho proceso y participó de manera activa en las Pericias de Campo y en todas las etapas del proceso, presentando documentación que vio por conveniente, dando su conformidad con dichas actividades.

Bajo ese contexto, la Resolución Suprema que cuestiona el demandante, se encuentra respaldada en actuados técnicos, administrativos y legales y cuenta con los fundamentos sólidos realizados de manera congruente, siendo lo suficientemente clara y comprensible en su contenido, lo que le permitió al actor impugnarla y como consecuencia de ello, en la presente Resolución se le brinda respuesta explicando de la manera más amplia posible de por qué no es viable la pretensión que reclama el actor.

Con relación a la irretroactividad de la ley, el demandante no desarrolla ningún argumento que sustente su aseveración, simplemente se limita a mencionar dicho término sin absolutamente explicar porque se estaría incurriendo en esa situación, tampoco menciona cual norma legal se habría aplicado de manera retroactiva; ante esa ausencia de fundamento, no amerita realizar mayor consideración, dejando establecido que el saneamiento del predio "La Palca" se ejecutó a partir de la finalización del 2010, por determinación de la Resolución Administrativa DDSC.RA Nº 00186/2010 de 03 diciembre.

Por todas las consideraciones realizadas, se concluye no ser evidente los reclamos del demandante, y ante esta situación corresponde emitir resolución declarando improbada la demanda planteada.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución prevista en el inc. 3) del art. 189 de la CPE, concordante con el inc. 4) del art. 144 de la L. Nº 025 y art. 68 de la Ley N° 1715; FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 27 a 32, subsanada a fs. 39, 42, 46, modificada y ampliada a fs. 51 a 53 de obrados, interpuesta por Adolfo Efner Cerruto Salazar en representación de Udo José Rapp Vaca, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras; consecuentemente, se mantiene firme y subsistente la Resolución Suprema N° 17598 de 24 de diciembre de 2015, y por ende, todo el proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM) llevado a cabo con respecto del Polígono N° 172, del predio "La Palca", ubicado en el municipio de San Matías, provincia Ángel Sandoval del departamento de Santa Cruz, cuyo trámite sirvió de base para la emisión de la indicada Resolución Suprema.

Notificadas como fueren las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital.

Regístrese, notifíquese y archívese.-

Fdo.

Elva Terceros Cuellar Magistrada Sala Primera

Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera

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