SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 050/2018
Expediente: Nº 2819/2017
Proceso Contencioso Administrativo | |
Demandantes: Pura Languidey de Antelo, Fabián Braulio Languidey Justiniano, Ovidio Edgar Languidey Justiniano y María Gueisa Languidey Justiniano | |
Demandados: Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras | |
Predio: "Reyes" | |
Distrito Santa Cruz | |
Fecha: Sucre, 20 de septiembre de 2018 | |
Magistrada Relatora: Dra. Ángela Sánchez Panozo |
VISTOS : La demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 15 a 19 vta. de obrados, subsanada por memoriales de fs. 29 a 30 vta. y 39 a 40 de obrados, impugnando la Resolución Suprema N° 21711 de 6 de julio de 2017, contestaciones de fs. 99 a 102 vta. y 120 a 124 vta. de obrados, antecedentes del proceso y;
CONSIDERANDO : Que, Pura Languidey de Antelo, Fabián Braulio Languidey Justiniano, Ovidio Edgar Languidey Justiniano y María Gueisa Languidey Justiniano, en la vía contencioso administrativa, impugnan la Resolución Suprema N° 21711 de 6 de julio de 2017, cuya copia legalizada cursa de fs. 2 a 7 de obrados, bajo los siguientes fundamentos:
1.- Bajo el epígrafe de Incumplimiento a la Sentencia Agroambiental S2ª N° 11/2015 de 9 de marzo de 2015, citando el contenido del art. 397-I del Código Procesal Civil, aplicable al caso por mandato del art. 78 de la Ley 1715 refieren que en el presente caso, como producto de un proceso de saneamiento cargado de irregularidades e injusticias se demandó ya un proceso Contencioso Administrativo Agrario que terminó con Sentencia Agroambiental S2ª N° 11/2015, que en el Considerando Cuarto de la misma el Tribunal hace la valoración y menciona que el INRA reconoce el contrato de arrendamiento de pastaje, asimismo reconoce el cómputo del ganado vacuno en otra propiedad en base a dicho contrato, y finalmente reconoce que el ganado computado pertenece a los propietarios del predio "Reyes"; en este sentido, citando parte del contenido textual de la precitada Sentencia Agroambiental, infiere que el INRA en ningún momento dio cumplimiento cabal al mismo, no efectuó la valoración correcta de la Función Económica Social (FES), no se pronunció sobre el cómputo de su ganado, cayendo en la figura penal de desobediencia a la autoridad, art. 160 e incumplimiento de deberes, ambos penados por el art. 154 del Cód. Pen.; más al contrario de manera subjetiva y sin fundamento legal, más parecería como una dádiva el INRA, mediante la Resolución Suprema impugnada les reconoce como pequeña propiedad ganadera con 500 ha, situación anómala que no solo violaría sus derechos y les causaría graves perjuicios en pretender desconocer su derecho al acceso a la tierra, omitiendo una correcta valoración de su ganado vacuno que ya lo hubiese reconoció como suyo, pero no lo valora para el cumplimiento de la FES; cuestiona que, cómo puede haber funcionarios del INRA que no tengan un mínimo razonamiento lógico, ya que ellos están en la obligación de saber que la tierra conforme es el espíritu de la Constitución Política del Estado y las Leyes Nos. 1715 y 3545, se constituye en el primer eslabón de la cadena productiva y por ello el art. 397 señala que la actividad agraria (agrícola, ganadera y forestal) es el sustento principal para adquirir y conservar la propiedad agraria, en consecuencia cómo puede emitir la Resolución Suprema ahora impugnada, de manera tan contradictoria, por un lado reconociéndoles la cantidad de ganado vacuno perteneciente al predio "Reyes" y por otro lado reconociéndoles una superficie ínfima de 500 ha, sin considerar que esa superficie es insuficiente para la cantidad de ganado que tienen y que en épocas de estiaje se debe buscar mayor espacio y forraje para su alimentación, aspecto fue reconocido mediante la aprobación del contrato de pastaje presentado; gran contradicción que ya fue observada en la valoración por el Tribunal Agroambiental dentro del anterior proceso contencioso, anomalía e ilegalidad repetida ahora por el INRA, que nuevamente afecta de nulidad la Resolución Suprema impugnada.
2.- Con el rótulo de, violación a los arts. 56 y 393 de la C.P.E., que garantiza la propiedad privada, refieren que, la C.P.E. en el art. 56 garantiza la propiedad privada individual, el derecho a la sucesión hereditaria concordante con el art. 393 de la norma suprema y, los arts. 3-I y 66-I-I de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 reconocen y garantizarían la propiedad agraria en favor de personas naturales o jurídicas en tanto se encuentren cumpliendo la Función Económica Social o Función Social y que en el presente caso, está acreditado que el predio "Reyes ", cuenta con Resolución Suprema N° 174044 de 23 de agosto de 1974 y Título Ejecutorial N° 644147, con una superficie de 3195,6000 ha, dotado a favor de su padre Ovidio Languidey Gil y acreditando su calidad de herederos respecto a éste; que desde antes de la emisión del Título Ejecutorial se está desarrollando la actividad ganadera, cumpliendo FES en actividad ganadera de manera tradicional por toda la familia, conforme lo mandan los arts. 393 y 397 de la C.P.E.; por consiguiente con los presupuestos procesales para recibir la tutela y la garantía Constitucional como una propiedad privada; sin embargo, el INRA mediante la Resolución Suprema ahora impugnada, anularía el Título Ejecutorial por vicios de nulidad absoluta, basándose en el art. 399 de la C.P.E.
En este sentido, infieren que un primer elemento que se debe considerar es que el INRA anula el Título Ejecutorial y la Resolución Suprema que lo sustenta sin someter a un proceso contradictorio donde ellos hubiesen podido defenderse, ya que en ningún momento les han dado a conocer de esta nulidad, solo fueron notificados por cédula con la Resolución Final, donde les indican que se anula su título, violando con esta actitud los arts. 115 y 119 de la C.P.E., al privarles de la garantía constitucional al debido proceso y la legítima defensa, pudiéndose verificar que en ningún momento fueron notificados con la posibilidad de nulidad de su título y poder asumir la defensa correspondiente, lo que constituiría usurpación de su derecho propietario por parte del INRA.
Refieren como segundo elemento indicando que, la Resolución impugnada no especifica cuál el vicio de nulidad absoluta que da lugar a la nulidad del título y tampoco hace una remisión al informe en conclusiones , que de por sí este documento se constituye en un simple opinión de un funcionario que puede o no ser tomado en cuenta por la autoridad, al dictar la Resolución final de saneamiento.
Que, si la causal de nulidad fuese referida a una supuesta doble dotación , al respecto la norma jurídica que regula la nulidad en los procesos y Títulos emitidos por el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria sería la disposición Décimo Cuarta de la Ley N° 1715 y no el art. 50 del mismo cuerpo legal; siendo las causales: 1. Jurisdicción y competencia, 2. Disposiciones de las leyes que prohíben terminantemente, o dejando de hacer lo que ordena el mismo modo, en perjuicio de la causa pública o de tercero interesado y 3. Dotaciones o adjudicaciones realizadas en áreas de conservación o protegidas; en consecuencia, estas serían las únicas causales para poder proceder a declarar la nulidad de un título ejecutorial.
Agregan que, se debe tener presente la irretroactividad de la ley, que el mismo art. 399 de la C.P.E. invocado por el INRA en la Resolución establece que la prohibición de la doble dotación no se aplica a derechos de terceros legalmente adquiridos, habiendo el INRA vulnerado su derecho propietario al anular ilegalmente su Título Ejecutorial y no considerar su calidad de terceros con derechos legalmente adquiridos; remarcando que el INRA no especifica dentro de cuál de las causales y como encaja la supuesta doble dotación, primera omisión que viola el debido proceso y legítima defensa.
Afirman que, en segundo lugar, en el presente caso se aplicó erróneamente el art. 172 del D. L. N° 3464 , en razón a que lo regulado en dicho artículo no sería causal de nulidad de título, sino, lo que regula este artículo es que dentro de los procesos de afectación, las personas que tienen dos propiedades en distintos lugares, puedan elegir con cual quedarse, es un derecho facultativo concedido a los propietarios afectados del derecho de afectación; en el caso de su título no es producto de un proceso de inafectabilidad sino de una dotación y además no es una propiedad en lugar distinto sino es un predio dotado en un solo lugar, concluyendo en este sentido que no existe doble dotación y tampoco tiene aplicación legal dicha norma en el presente caso.
Sostienen que, si bien el INRA tiene competencia para anular títulos dentro del proceso de saneamiento, éste debe encuadrarse al debido proceso y la legítima defensa, garantías consagradas en los arts. 115 y 119 de la C.P.E. y además debe fundar la nulidad en causales señaladas por la ley y que estas causales estén establecidas al momento o sean anteriores al acto mismo de titulación que se anula, en razón al principio de irretroactividad y seguridad jurídica;
Deducen que, en el caso imaginario de ser aplicable la doble dotación, el art. 399 de la C.P.E. es claro al señalar que esta situación no afecta los derechos de terceros con derechos legalmente adquiridos y ellos tendrían esa condición al haber adquirido legalmente vía sucesión el derecho de propiedad dotado a favor de su padre, por lo que el INRA también está en la obligación de cumplir con este mandato constitucional.
Concluyen reiterando que, el INRA, no solo ha obviado establecer de manera nítida la causal de nulidad absoluta, sino que confundió las figuras jurídicas de la doble propiedad e invocado erradamente la causal de nulidad cometiendo una ilegalidad al anular su Título Ejecutorial.
Bajo estos antecedentes piden declarar probada la demanda y nula la Resolución impugnada.
Solicitada la aclaración de los términos de la demanda, mediante memorial de fs. 39 a 40 de obrados, los demandantes enfatizan que el INRA no consideró el cómputo del ganado realizado en otro predio, que se encontraba bajo contrato de pastaje, afectando directamente en la valoración de la FES, por cuanto en la Sentencia Agroambiental se ordenó que el INRA debe considerar este computo en la valoración de la FES, lo que fue incumplido por el INRA, vulnerando el art. 397-I del Cód. Procesal Civil y el art. 2-III de la Ley N° 1715 y los arts. 159 y 167 del D.S. N° 29215 y que al mismo tiempo, no se consideró que su predio tiene como antecedentes un Título Ejecutorial que desde antes de su emisión se está cumpliendo con la FES con actividad ganadera en toda la superficie y ellos son herederos por lo que se vulneraron los artículos 56 y 393 de la C.P.E.
CONSIDERANDO : Que, admitida la demanda contencioso administrativa mediante Auto de 8 de noviembre de 2017, cursante a fs. 42 y vta., para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho y corrida en traslado, la misma es contestada en el término de ley, mediante memorial de fs. 99 a 102 y vta. de obrados por Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras a través de sus representantes, en los siguientes términos:
En torno al incumplimiento a la Sentencia Agroambiental S2° N° 11/2015, refiere que se debe tener en cuenta que en el predio no existe ninguna cabeza de ganado equino (caballo), animales imprescindibles para el traslado de ganado bovino, tampoco tienen trabajadores permanentes o eventuales (vaqueros) para la atención de animales, ya que en el predio solo existe una pequeña vivienda como se ve en la fotografía de mejoras, por lo tanto no presenta el ambiente y los medios adecuados para ser considerada una propiedad empresarial ganadera.
Que, el INRA de conformidad al art. 167-II del D.S. N° 29215, solicitó al SENASAG información referente a los ciclos de vacunación del predio "Reyes", con el objetivo de corroborar y evidenciar el detalle de vacunación contra la Fiebre Aftosa y de la información de dicha institución se colegiría que los años 2010, 2011, 2012 y 2013, en el predio "Reyes" no existía ninguna cabeza de ganado bovino, además de no poseer infraestructura suficiente para soportar la cantidad de ganado declarado, no existen pastizales cultivables para poder abastecer las 578 cabezas de ganado, no existen inversiones, solo se observan mejoras mínimas como ser: una vivienda, cinco atajados, pasto cultivado, potrero, haciendo un total de 40,9350 ha, lo que demuestra que el predio "Reyes" no tiene características de una propiedad empresarial ganadera y no reúne los requisitos mínimos inherentes a este tipo de propiedad, citando a continuación el contenido textual de los arts. 3-IV, 41-4 de la Ley N° 1715, arts. 159.166, 167 del D.S. N° 29215 y 397 de la C.P.E.
En relación a la doble dotación refiere que este aspecto fue determinado conforme a lo preceptuado por el art. 321-I-d) del D.S. N° 29215.
Bajo estos antecedentes pide declarar improbada la demanda y subsistente la Resolución impugnada.
Que, el co-demandado Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de su representante legal, responde a la demanda en base a los siguientes argumentos:
En torno al incumplimiento de la Sentencia Agroambiental S2° N° 11/2015 , refiere que la misma en su parte considerativa realiza un análisis de la demanda contencioso administrativa de cuya lectura, se desprendería que el INRA debía realizar un análisis debidamente fundamentado de los documentos y del conteo de ganado, explicando cual el motivo por el que éste no es objeto de consideración; en este entendido y dando cumplimiento a la Sentencia Agroambiental S2° N° 0011/2015, en el Informe en Conclusiones de 10 de octubre de 2016 cursante de fs. 546 a 559, específicamente en el punto de Otras Consideraciones Legales, se hubiese realizado una valoración íntegra a los documentos presentados durante las pericias de campo, contrato de arrendamiento de pastaje, certificado oficial de vacunación, así como también al ganado que se identificó en otro predio y de conformidad al art. 167-II del D.S. N° 29215 se solicitó al SENASAG informe con referencia a los ciclos de vacunación del predio Reyes, con el objeto de corroborar y evidenciar si existía ganado el momento de las pericias de campo, respuesta que también fue considerada, en el Informe en Conclusiones y citando el contenido textual del punto pertinente del precitado informe refiere que los demandantes buscan hacer incurrir en error al indicar que no se dio cumplimiento a la Sentencia Agroambiental S2° N° 011/2015, cuando lo cierto es que el INRA realizó la valoración considerando la normativa agraria en vigencia incluso a fin de no vulnerar derechos para tener mayores elementos de convicción solicitó al SENASAG la certificación pertinente para poder llegar a determinar los resultados del proceso de saneamiento.
Agrega que, no se puede pretender con argumentaciones que no condicen con la verdad material de los antecedentes querer que se reconozca un derecho propietario, cuando en la verificación directa en campo, momento de ver el cumplimiento efectivo de la FES, no se pudo constatar en el predio la existencia de cabezas de ganado datos que se desprenden del formulario de Verificación de la FES en campo que fue refrendada por Fabián Braulio Languidey Justiniano, más cuando en las observaciones se hace constar que el conteo de ganado se realizó fuera del predio "Reyes" aproximadamente a 90 Km. del municipio de San Rafael, es decir, en propiedad distinta.
Sostiene que, se debe tener presente que el Informe en Conclusiones plasma los resultados preliminares del proceso de saneamiento y citando el art. 167 del D.S. N° 29215, refiere que en el presente caso no se cumplió con este requisito, ya que durante las pericias de campo no se contabilizó ninguna cabeza de ganado en el predio "Reyes", si bien existe un contrato de arrendamiento de pastaje de 2 de agosto de 2010, esto no es prueba de que el ganado que se estaba pastando pertenezca al predio mencionado y cita como jurisprudencia aplicable, la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 07/2013 de 25 de marzo de 2013.
Respecto a la violación de los arts. 56 y 393 de la C.P.E ., refiere que en base a la normativa citada, es evidente que todos los ciudadanos tienen derecho a la propiedad privada siempre que cumpla una Función Social o Económica Social; en los procesos de saneamiento para adquirir el derecho de propiedad agraria, el cumplimiento de la Función Social o Económica Social es verificado durante las pericias de campo en las que están presentes los interesados para que de este modo ellos den su conformidad con los datos levantados en campo; en el caso concreto del predio "Reyes", al haberse constituido los funcionarios del INRA en el predio pudieron verificar de acuerdo a lo plasmado en el formulario de verificación FES que en el lugar existían una vivienda, cinco atajados, pasto cultivado, potrero, haciendo un total en mejoras de 40.9350 ha; lo que demostraría que existe cumplimiento parcial de la FES con relación a la superficie que se pretende que se les reconozca.
Agrega que también es evidente la existencia de una tradición agraria con relación al Título Ejecutorial N° 644147 otorgado a Ovidio Languidey Gil (padre de los ahora demandantes), sin embargo, en ningún momento del proceso de saneamiento se negó su derecho sucesorio, por el contrario ha sido valorada la declaratoria de herederos presentada en su oportunidad, motivo por el que después de la evaluación se los consideró como poseedores. Sobre el mismo particular refiere que los procesos de regularización de la propiedad agraria llevados a cabo por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, se encuentran afectados de vicios de nulidad relativa y absoluta, por lo que en virtud a la intervención realizada por el INRA son objeto de revisión, es así que conforme a la certificación de emisión de títulos, se pudo identificar que Ovidio Languidey Gil fue beneficiario de 4 dotaciones realizadas por el Estado, que sumadas exceden el límite permitido, enmarcándose dentro del vicio de nulidad establecido en el artículo 321-I inc. d) del D.S. N° 29215, aspecto que fue valorado en el Informe en Conclusiones, concluyendo en este sentido que, sí se valoró el antecedente agrario N° 20439 que fue la base para la emisión del Título Ejecutorial N° 644147.
Concluye señalando que el proceso de saneamiento del predio denominado "Reyes" fue llevado a cabo de acuerdo a normas vigentes, en el que se realizó la valoración jurídica y técnica de manera correcta, justa y que los demandantes pretenden restarle validez a la ejecución del proceso de saneamiento, con argumentos imprecisos y confusos, ya que no especifican de manera tangible y material transgresión alguna por parte del INRA, evidenciándose por el contrario la legalidad de la Resolución Suprema ahora impugnada.
Bajo estos argumentos pide declarar improbada la demanda y subsistente la Resolución impugnada, con expresa imposición de costas.
CONSIDERANDO: Que, a su turno, los demandantes hicieron uso del derecho a réplica a la contestación del Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, reiterando los argumentos de la demanda y en cuanto a la réplica a la contestación del co-demandado Presidente del Estado Plurinacional, la misma no es considerada al haberse presentado extemporáneamente, conforme consta del decreto de fs. 158 de obrados.
Que, a su turno, el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras hizo uso del derecho a dúplica reiterando los argumentos de su contestación a la demanda.
Que, por memorial de fs. 110 a 114 vta., se apersona la tercera interesada Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en condición de tercera interesada, quien, responde la demanda en idénticos términos que el co-demandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia.
CONSIDERANDO: Que, la autoridad jurisdiccional, en mérito al principio de control de legalidad en el marco de lo permitido por la C.P.E., cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contencioso administrativa, tiene la obligación de controlar que los actos efectuados en sede administrativa, se hayan desarrollado en el marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados administrativos se ajusten a las reglas establecidas y a los principios jurídicos de la materia, de tal manera que estén exentos de vicios que afecten su validez, eficacia jurídica y que no contradigan o se contrapongan a la C.P.E.
Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3 de la C.P.E., corresponde a este Tribunal ingresar al análisis de la demanda contencioso administrativa en los términos en los que fue planteada, en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso de saneamiento ejecutado correspondiente al predio "Reyes", se desarrolló en vigencia de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, Decreto Supremo N° 29215, por lo que la cita de estas disposiciones legales y otras que correspondieren será conforme al análisis de los fundamentos de la demanda.
Asimismo, el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, por lo que de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa que supuestamente habrían vulnerado normas legales y reglamentarias del proceso de saneamiento, se tiene:
1.- En torno al Incumplimiento a la Sentencia Agroambiental S2ª N° 11/2015 de 9 de marzo de 2015 , que según la parte actora, en el Considerando Cuarto de la indicada Sentencia se hubiese valorado y se mencionaría que el INRA reconoce el contrato de arrendamiento de pastaje, el cómputo del ganado vacuno en otra propiedad en base al contrato de arrendamiento; que el ganado identificado pertenece a los propietarios del predio "Reyes", sin embargo el INRA omitió realizar una correcta valoración de su ganado vacuno, el mismo que si bien lo reconoció como propiedad de los demandantes pero no lo valora para el cumplimiento de la FES y por el contrario, de manera subjetiva, sin fundamento legal, más como una dádiva resuelve reconocer en favor de los demandantes la superficie de 500 ha, correspondientes a una pequeña propiedad ganadera; de la revisión de la Sentencia Agroambiental S2ª N° 11/2015 de 9 de marzo de 2015, se evidencia que ésta dispuso la nulidad de la Resolución Suprema N° 08999 de 31 de diciembre de 2012 y del trabajo efectuado por el INRA, considerando entre otros aspectos que, el ente administrativo no negó que el ganado contado en propiedad distinta sea de propiedad del demandante y tampoco negó la validez del contrato de arrendamiento de pastaje, habiendo además basado sus conclusiones en la inexistencia de guía de movimiento de ganado; en este sentido, consideró que la decisión del INRA no tomó en cuenta las normas en torno al movimiento de ganado, contenidas en la L. N° 2215 y tampoco el art. 167 del D.S. N° 29215, menos hubiese precisado respecto a la posibilidad de que el ganado por diversas razones pueda encontrarse temporalmente en propiedades distintas con diversos fines, por lo que concluyó que el INRA, al no haber negado la propiedad del ganado en relación al demandante y no haber justificado en hecho y derecho sobre el por qué no correspondió considerar el ganado contado en predio distinto, incurrió en omisiones y contradicciones que vician la Resolución Final del proceso, más cuando conforme a la infraestructura identificada y otros elementos, el predio estuvo destinado a la actividad ganadera y no agrícola, en este sentido, dispuso que el INRA debía efectuar la correspondiente valoración de cumplimiento de la FES a tiempo de emitir un nuevo Informe en Conclusiones.
Bajo este entendimiento, el INRA, conforme consta de fs. 546 a 559 de la carpeta de saneamiento del predio "Reyes", emitió un nuevo Informe en Conclusiones el 10 de octubre de 2016, sin embargo, conforme consta también en dicho actuado, con la facultad conferida por el art. 167-II del D.S. N° 29215, en forma previa a la emisión del precitado Informe, la entidad administrativa solicitó al SENASAG información a objeto de constatar la fiabilidad de información registrada en la certificación de vacunas presentada por los beneficiarios del predio, durante el trabajo de Relevamiento de Información en Campo de la gestión 2010, documento que cursa a fs. 82 del legajo de saneamiento, considerando la duda en razón a que no se hubiese observado en el predio infraestructura ni medios que posibiliten el manejo de la cantidad de ganado que consta en la certificación de vacunas.
En este sentido, analizando ya la información evacuada por el SENASAG, la misma que cursa de fs. 534 a 535 de la carpeta de saneamiento y que da cuenta de certificaciones de vacuna de carga animal en el predio "Reyes", solo a partir del año 2014 , la misma que lleva el visto bueno del Jefe Distrital del SENASAG Santa Cruz, el Informe en Conclusiones, en el acápite denominado Otras Consideraciones Legales refiere que la información remitida por el SENASAG confirma la duda razonable respecto al ganado y que por esta razón cuando fue ejecutado el Relevamiento de Información en Campo el año 2010 no existía ni una cabeza de ganado, ni infraestructura adecuada para su manutención, razón por la que concluye en el sentido de no considerar el ganado en la evaluación efectuada.
A continuación, el precitado Informe en Conclusiones realiza un análisis detallado de lo evidenciado durante el Relevamiento de Información en Campo en cuanto al ganado y su conteo en otro predio, poniendo de relieve que dicho conteo correspondía efectuárselo en el predio y que conforme a lo descrito en la ficha FES, no se observó infraestructura suficiente para soportar la cantidad del ganado declarado, tampoco existirían trabajadores permanentes o eventuales, pastizales cultivados para poder abastecer 578 cabezas de ganado, no existen inversiones en la propiedad, habiéndose constatado mejoras mínimas consistentes en una vivienda, atajados y pasto cultivado, lo que demostraría que el predio no tiene características de una propiedad empresarial ganadera, no reuniría los requisitos de la misma, correspondientes a infraestructura, como corral, brete, balanza, pasto cultivado; tampoco tendría capital suplementario, trabajadores (vaqueros permanentes o eventuales, viviendas para los mismos), empleo de medios técnicos, reiterando al mismo tiempo la información recabada del SENASAG y citando a continuación normativa legal aplicable contenida en el art. 397 de la C.P.E. respecto al trabajo como fuente para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, art. 2 de la Ley N° 1715 y art. 156 del D.S. N° 29215 en cuanto a la verificación de la FES o FS, que necesariamente debe ser verificada en campo, siendo éste el principal medio, además de verificarse la clasificación de la propiedad y tomarse en cuenta los antecedentes jurídicos del predio, la actividad desarrollada, límites de superficie, características del tipo de propiedad y la correspondencia con la aptitud de uso de suelo, que las normas que regulan la Función Social y la Función Económico Social son de orden público por lo tanto de cumplimiento obligatorio e irrenunciables por acuerdo de partes; enfatizando al mismo tiempo que conforme al art. 167 del citado reglamento, en actividad ganadera se verificará el número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado a través de su conteo en el predio y constatando la marca, registro respectivo, pastizales cultivados y el área ocupada por la infraestructura, determinando la superficie y ubicación de cada una de estas áreas y que para corroborar esta información, el INRA puede recurrir a otros instrumentos complementarios, como ser los registros del SENASAG, registro de marcas, contramarca, señales y carimbos, inventarios de altas y bajas.
Del razonamiento efectuado por el INRA en el precitado Informe en Conclusiones se evidencia que la entidad, conforme a sus atribuciones emanadas del reglamento agrario aprobado por D.S. N° 29215 y ante la duda en cuanto al ganado registrado en los formularios recabados en campo, el mismo que hubiese sido contado en otro predio, procedió a recabar información que corrobore o descarte la existencia de dicho ganado, el mismo que además, estuviese registrado en el certificado de vacunas presentado por la parte ahora demandante durante el trabajo de campo del año 2010; en este sentido, la información remitida por el SENASAG da cuenta de que recién a partir del año 2014 se procedió a registrar vacuna de ganado en el predio "Reyes", conforme a los certificados cuya numeración cursa en dicha información, con estos antecedentes, el INRA concluye que no es posible considerar el ganado en la evaluación, enfatizando además las disposiciones legales que determinan que el ganado debe ser necesariamente verificado en el predio y que el predio, al margen de no haberse constatado carga animal en el mismo, carece de infraestructura que pueda soportar ganado en la magnitud que se pretendía hacer considerar favorablemente, a lo que se suma que el predio no guarda relación alguna con las características del tipo de propiedad correspondiente a una empresa ganadera, dejando claro al mismo tiempo que las normas que regulan la verificación de la FES son de orden público y de cumplimiento obligatorio, razonamiento que permite inferir que el ente administrativo, en torno al cumplimiento de la FES en el predio "Reyes", realizó un análisis integral de los elementos recabados tanto en campo, junto a los acreditados mediante documentación por los beneficiarios del predio y los recabados por la entidad bajo las facultades conferidas por el art. 167-II del D.S. N° 29215, relacionando estos elementos con la normativa aplicable, contenida en la C.P.E., la L. N° 1715 y el reglamento agrario, razonamiento que a la vez permite inferir que, al margen de que los beneficiarios del predio en ningún momento enervaron la información del SENASAG a través de elementos objetivos indiscutibles que permitan establecer que ciertamente en el período del relevamiento de Información en Campo, existía ganado de propiedad de los ahora demandantes, cumple con lo preceptuado por el art. 304 del D.S. N° 29215 y lo determinado en la Sentencia Agroambiental Nacional N° 11/2015, puesto que analiza todos los elementos que corresponden considerar y lo hace de manera integral y no aislada como pretende la parte actora al inferir que se debe considerar como elemento fundamental el hecho de que el INRA no hubiese negado la propiedad del ganado, por lo que correspondería considerar toda la carga animal contabilizada en predio diferente.
Sin embargo, si bien el INRA, bajo el razonamiento previo cumple lo estipulado por la Sentencia Agroambiental Nacional N° 11/2015, pero contradictoriamente concluye que por todo lo expuesto, al no existir el cumplimiento efectivo de la Función Económica Social, por el principio de "favorabilidad y el carácter social de la materia agraria", considerando su condición de poseedores, a los beneficiarios del predio se les debe reconocer la extensión correspondiente a la pequeña propiedad ganadera, es decir, 500 ha, conclusión que a todas luces vulnera el ordenamiento jurídico aplicable contenido en la misma norma citada por el ente (párrafo último del art. 155 del D.S. N° 29215), por cuanto ésta establece que las normas que regulan la FES y FS son de orden público y cumplimiento obligatorio, ingresando de este modo en la esfera de la incongruencia y falta de motivación, pues no se puede, por el principio de favorabilidad, distribuir tierras vía adjudicación, menos por el carácter social de la materia, si así fuese, lo que se debería comprobar durante el procedimiento administrativo del saneamiento sería no solo la verificación de la FES, FS, trabajo, actividad productiva, residencia, sino, los aspectos que hacen a la favorabilidad y el carácter social, lo que resultaría arbitrario y peligroso, librado al criterio del administrador, quien, aún sin evidenciar actividad alguna durante el trabajo de campo podría, por el principio de favorabilidad o el carácter social, reconocer derechos sobre la tierra al margen de toda normativa y en forma totalmente subjetiva, razones que determinan que corresponde reencausar el proceso, debiendo la entidad administrativa realizar un análisis serio y responsable respecto al cumplimiento de la FES o la FS evitando ingresar en contradicción como lo hace en el Informe en Conclusiones de 10 de octubre de 2016 pues, a la postre, este documento constituye la base de la resolución ahora impugnada, misma que bajo estos elementos se torna en atentatoria del debido proceso en cuanto a la falta de motivación, fundamentación y congruencia, máxime cuanto la norma reglamentaria agraria contiene preceptos sumamente precisos en torno al reconocimiento del derecho de propiedad agraria considerando los alcances del cumplimiento de la FES o FS, de aplicación obligatoria por el ente administrativo.
Al respecto, corresponde recordar la amplia jurisprudencia emitida por éste Tribunal respecto a la trascendencia del Informe en Conclusiones, que en el mismo sentido del razonamiento previo se ha referido sobre el particular en la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 35/2015 de 12 de mayo de 2015, estableciendo: "(...) resultando de ello que el Informe en Conclusiones, previsto por el art. 295-b) del D.S. N° 29215, como una actividad dentro de la etapa de campo, reviste vital importancia, y que al ser norma procesal administrativa es de orden público y de cumplimiento obligatorio, mismo que, conforme prevé el art. 304 del D. S. N° 29215, debe contener, entre otros, la consideración de la documentación aportada por las partes interesadas relativa a su identificación personal, el derecho propietario o la posesión ejercida, así como la valoración y cálculo de la función social o la función económica social, y si bien, dicho acto procesal administrativo al momento de su elaboración, no constituye ni define derechos, correspondiendo al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y a la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, cuando sean competente para dictar resoluciones finales de saneamiento, como es el caso de autos, la definición del proceso pronunciando la resolución final que corresponda, no es menos evidente que los datos e información recaba durante el desarrollo del proceso de saneamiento concentrados y resumidos en el Informe en Conclusiones, dado los efectos que produce, se constituye en un acto administrativo de particular relevancia, toda vez que la información recabada y conclusiones a las que arriba, vienen a constituir la base principal a efectos de que el órgano administrativo adopte la determinación y definición legal y justa pronunciando la resolución final de saneamiento que corresponda en derecho, por ende, la valoración y análisis que en ella se efectúa al margen de estar ajustada a la normativa que rige la materia, debe ser coherente, clara, precisa y congruente con los datos e información recabada en campo y gabinete respecto del predio que fue sometido a proceso de saneamiento.", de donde se tiene éste acto administrativo reviste de transcendental importancia durante el proceso de saneamiento, razón por la que la misma no puede contener elementos ambiguos, vagos y apartados de la normativa especial.
2.- Con relación a la violación a los artículos 56 y 393 de la C.P.E ., que garantizan la propiedad privada, el derecho a la sucesión hereditaria en favor de personas naturales o jurídicas en tanto se encuentren cumpliendo la Función Económica Social o Función Social, sin embargo el INRA hubiese determinado anular el Título Ejecutorial, siendo que un primer elemento que debe considerarse es que se hubiese procedido a la anulación del título sin someter a contradictorio , sin darles la oportunidad de asumir la legítima defensa, pues no hubiesen sido notificados con esta decisión de la entidad; de la revisión de actuados cursantes en el legajo del saneamiento del predio "Reyes", se evidencia que a fs. 574 cursa Aviso Público de 10 de octubre de 2016, mediante el cual se convoca a interesados a apersonarse a la actividad de socialización de resultados del saneamiento; a fs. 575 cursa constancia de publicación radial del Aviso Público; a fs. 576, cursa Informe Legal DDSC-CO I INF. N° 4393/2016 de 19 de octubre de 2016, por el que se informa que transcurridos los días de socialización y vencido el plazo señalado para dicho objetivo, al no contar con el apersonamiento de propietario beneficiario poseedores y terceros interesados ni de los representantes o delegados de las organizaciones sociales o sectoriales acreditadas en los días señalados a objeto de expresar su conformidad con los resultados o formular sus observaciones y denuncias, sugiere proceder a la elaboración de los respectivos proyectos de Resolución Final de Saneamiento; de fs. 578 a 579, cursa memorial presentado por Fabián Braulio Languidey Justiniano, de 11 de octubre de 2016, dirigida al Director Departamental del INRA solicitando una vez más cumplimiento de Sentencia, en cuyo otrosí refiere saber providencias en la secretaria del despacho de la autoridad; de fs. 583 a 585, cursa Informe Legal DDSC-CO I- INF. N° 4435/2016 de 21 de octubre de 2016, que luego de otorgar respuesta al precitado memorial, en lo prominente refiere que el Informe en Conclusiones de fecha 10 de octubre de 2016 debe quedar firme y subsistente, debiendo proseguirse con el saneamiento hasta su conclusión, informe que fue puesto a conocimiento de los ahora demandantes conforme se tiene de la diligencia de fs. 586, el 21 de octubre de 2016, quedando de este modo sin fundamento lo acusado en el sentido de no haberle notificado con la posibilidad de nulidad de su título por cuanto el Informe en Conclusiones referido en el informe puesto a conocimiento de los ahora demandantes, sugiere la nulidad del Titulo Ejecutorial al cual refiere la parte actora.
En torno a la falta de especificación por parte del INRA respecto al vicio de nulidad absoluta que daría lugar a la nulidad del título y tampoco hace una remisión al informe en conclusiones , de la lectura de la resolución ahora impugnada se evidencia que la misma refiere en la parte considerativa: "Que, se evidencia la realización de las siguientes actividades de saneamiento:... Informe en Conclusiones ... Que, de acuerdo con las etapas de saneamiento, documentación aportada y conforme el análisis realizado en el Informe en Conclusiones de fecha 10 de octubre de 2016...", infiriéndose en este sentido que la Resolución Suprema impugnada sí se remite al Informe en Conclusiones, quedando la acusación al respecto sin sustento.
En relación a no haberse especificado el vicio de nulidad absoluta del título y que si la causal fuese la doble dotación, la norma que regula este aspecto serían las causales establecidas en la Disposición Décimo Cuarta de la Ley N° 1715 y no el art. 50 del mismo cuerpo legal, el precitado Informe en Conclusiones de 10 de octubre de 2016 en el acápite 4.2 Variables Legales, bajo el epígrafe de Vicios de nulidad absoluta del expediente y título ejecutorial, refiere: "De la revisión del proceso agrario se establece que el Expediente Agrario N° 20439 tiene el siguiente vicio de nulidad absoluta: a) La Doble Dotación, entendida como el acceso a más de una propiedad distribuida por el Estado, a través de dotaciones o adjudicaciones, que estén ubicadas en circunscripciones territoriales diferentes , sea cantones, provincias o departamentos; cuya superficie total, sumada, sobrepase el límite máximo fijado para la mediana propiedad, de acuerdo a la actividad mayor y en función de la zona geográfica respectiva", describiendo a continuación en recuadro, las cuatro oportunidades en las cuales, el beneficiario del Título Ejecutorial N° 644147 hubiese sido dotado con tierras por el Estado, refiriendo finalmente sobre el particular: "Vicio de Nulidad que se encuentra establecido en el art. 321-I inciso d) del Decreto Supremo N° 29215", en este sentido, considerando que el Informe en Conclusiones constituye la base de la resolución ahora recurrida, se tiene que la falta de especificación de la causal de nulidad del Título Ejecutorial sostenida por la parte actora, carece de veracidad.
En cuanto a que la causal de nulidad no fuese la establecida por el art. 50 de la Ley N° 1715 , de la lectura íntegra del Informe en Conclusiones referido en el parágrafo precedente, no se evidencia que el argumento del INRA haya sido sustentado con dicho artículo para determinar la nulidad del precitado título.
En cuanto a la Disposición Cuarta de la Ley N° 1715 , si bien la parte actora refiere este artículo, ha de entenderse que se refiere a la Disposición Final Décimo Cuarta del referido cuerpo normativo, la misma que en realidad, guarda armonía con la causal de nulidad invocada por el ente administrativo, pues no es menos cierto que el art. 320 que forma parte, al igual que el art. 321, de la Subsección IV - Nulidades Absoluta y Relativa del D.S. N° 29215, reglamentario de las Leyes Nos. 1715 y 3545 establece: "La presente subsección regula el régimen de nulidades absolutas y relativas tanto de Títulos Ejecutoriales y sus respectivos expedientes como de proceso agrario en trámite, durante la ejecución del saneamiento de la propiedad agraria, con arreglo a la Disposición Final Décimo Cuarta de la Ley N° 1715 ..." (Negrilla añadida), infiriéndose en este sentido, que lo reclamado por la parte actora y analizado en el presente acápite carece de relevancia por cuanto existe conexitud entre la Disposición Final Décimo Cuarta y el art. 321 del D.S. N° 29215, es decir en razón a que la norma invocada por la parte actora, de manera general establece que la nulidad y anulabilidad se resolverá tomando en cuenta los requisitos contenidos en las disposiciones vigentes a tiempo del otorgamiento de los títulos (no establece causales de nulidad) y el art. 321 considerado en el Informe en Conclusiones establece con precisión los vicios de nulidad que deben ser considerados como tales para declarar la nulidad de dichos documentos; en este sentido, bajo el razonamiento previo, lo observado por la parte actora carece de sustento fáctico y legal, así como el argumento de que "...el INRA no especifica dentro del cual de estas causales y como lo encaja la supuesta doble dotación..." (Sic), sostenido por la parte actora.
En cuanto a la irretroactividad de la ley , la misma que bajo los alcances del art. 399 de la C.P.E. debía ser considerado por el INRA, al no especificarse por la parte actora cuál sería la norma que el INRA hubiese aplicado retroactivamente en detrimento suyo no amerita mayor consideración, sin embargo, corresponde precisar que las normas citadas como fundamento en el Informe en Conclusiones, conforme fue considerado en el punto 1 del presente análisis, corresponden a normas plenamente vigentes, las mismas que regulan el cumplimiento de la FES y FS, la antigüedad y legalidad de la posesión, la nulidad del Título Ejecutorial, no evidenciándose que las mismas hayan sido aplicadas retroactivamente, razón por la que la alusión referida por la parte actora ingresa en la esfera de lo intrascendente al no explicarse la forma o el modo en que el ente administrativo hubiese incurrido en aplicación retroactiva de la ley.
En cuanto a la aplicación errónea del art. 172 del D.L. N° 3464 , al margen de que la parte actora no refiere en qué momento o documento, la autoridad administrativa hubiese hecho mención a dicho precepto, de la lectura del Informe en Conclusiones, actuado en el que conforme al art. 304 del D.S. N° 29215, se somete a evaluación todo cuanto corresponde respecto a los datos recabados en campo, referidos al trabajo, cumplimiento de la FES o FS, documentación aportada por los interesados y la recabada por el mismo ente, antigüedad y legalidad de la posesión y la normativa aplicable en cada caso, además de otros aspectos que el ente considere relevantes, no se evidencia que en su contenido se haya hecho referencia al art. 172 del D.L. N° 3464, razón por la que la acusación de aplicación errónea de dicho precepto formulada por la parte actora carece de sustento.
Asimismo, la parte actora observa que conforme al art. 399 de la C.P.E. estuviese establecido que "la prohibición de la doble dotación no se aplica a derechos de terceros legalmente adquiridos" , en todo caso, sobre el particular, al no haber sido enervado este aspecto por los demandados en la respuesta a la demanda y menos por la tercera interesada, Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, siendo ésta la entidad que llevó adelante el proceso de saneamiento del predio "Reyes" y toda vez que conforme al análisis sustentado en la presente Resolución, dicha entidad debe reencausar el proceso, corresponderá también a la misma, a momento de realizar una nueva evaluación, considerar los alcances de lo preceptuado por la última parte del parágrafo II del art. 399 de la C.P.E., realizando sobre el particular el análisis respectivo en torno a la correspondencia o no de haberse anulado el Título Ejecutorial, antecedente propietario de los ahora demandantes, bajo el precepto indicado.
En conclusión, conforme al análisis previo, se evidencia que el INRA, en el Informe en Conclusiones de 10 de octubre de 2016, en cumplimiento de la Sentencia Agroambiental S2ª N° 11/2015, realiza un discernimiento amplio en torno al ganado contabilizado durante el Relevamiento de Información en Campo del año 2010, concluyendo que, en base a la información recabada del SENASAG, que da cuenta de la inexistencia de ganado en gestiones anteriores al 2014, carencia de infraestructura y características que hacen a la empresa ganadera, además poniendo de relieve que conforme a normativa el ganado debe ser necesariamente contado en campo, no corresponde considerar el ganado; sin embargo, el ente administrativo ingresa en contradicciones al otorgar el máximo de la pequeña propiedad ganadera que abarca 500 ha, a favor de los beneficiarios del predio "Reyes" por el principio de favorabilidad y el carácter social de la materia, razonamiento que a todas luces vulnera el debido proceso en sus vertientes falta de fundamentación, motivación y congruencia, pues el ente administrativo obvia considerar que las normas que regulan la FES o FS son de orden público y de cumplimiento obligatorio, por lo que corresponde al ente administrativo, reencausar el proceso realizando un análisis en apego a la normativa agraria inherente al cumplimiento de la FES o FS, según corresponda, evitando ingresar en subjetivismos, pues esta no es la orientación del proceso de saneamiento instaurado en la Ley N° 1715, sino, regularizar y perfeccionar el derecho de la propiedad agraria, existiendo dentro el ordenamiento jurídico normas tanto legales como reglamentarias que contienen los preceptos aplicables en torno al reconocimiento del derecho de la propiedad agraria, que por supuesto no se encuentran sustentadas en el principio de favorabilidad o el carácter social de la materia; asimismo, corresponderá al INRA, durante el nuevo análisis referir la consideración de la última parte del art. 399 parág. II de la C.P.E. por cuanto el argumento sustentado por la parte actora no fue adecuadamente rebatido bajo elementos convincentes por parte de los ahora demandados y menos por parte de la tercera interesada como bien se pudo ver, correspondiendo a este Tribunal fallar en ese sentido.
POR TANTO : La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189-3 de la Constitución Política del Estado y el art. 36-3 de la Ley N° 1715, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 15 a 19 vta., subsanada por memoriales de fs. 29 a 30 vta. y 39 a 40 de obrados, interpuesta por la Pura Languidey de Antelo, Fabián Braulio Languidey Justiniano, Ovidio Edgar Languidey Justiniano y María Gueisa Languidey Justiniano, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, en consecuencia NULA la Resolución Suprema N° 21711 de 6 de julio de 2017 emitida en el proceso administrativo de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) con relación al predio "Reyes", anulando obrados hasta fs. 546 inclusive de los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, debiendo reencausar esta entidad el proceso de saneamiento emitiendo un nuevo Informe en Conclusiones, con la debida fundamentación, motivación, congruencia y conforme al entendimiento de la presente sentencia.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital, de las piezas que corresponde.
Regístrese, notifíquese y archívese.-
Fdo.
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera