SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL Sª 1ª Nº 48 /2019
Expediente: Nº 2400/2016
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante (s): Viceministerio de Tierras | |
Demandado (s): Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras. | |
Distrito: Santa Cruz | |
Propiedad: "LOS TAJIBOS" | |
Fecha: Sucre,29 de mayo de 2019 | |
Magistrada Relatora: Dra. Elva Terceros Cuellar |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 11 a 15 de obrados, interpuesta por Valentín Ticona Colque en su condición de Viceministro de Tierras, impugnando la Resolución Suprema N° 01509 de 18 de septiembre de 2009, pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple de oficio (SAN SIM) respecto al polígono N° 005 del predio denominado "Los Tajibos", ubicado en el municipio de San Miguel, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, contestación a la demandadas, demás antecedentes del proceso, y;
CONSIDERANDO I (Demanda).- Que, la parte actora, formula demanda contencioso administrativa cursante de fs. 11 a 15 de obrados, impugnando la Resolución Suprema N° 01509 de 18 de septiembre de 2009, que en lo principal resuelve anular el Título Ejecutorial No. 377409, subsanando vicios de nulidad relativa y vía conversión otorgar nuevo Título Ejecutorial en Copropiedad a favor de Daria Dorado Dorado, Carolina Beatriz Dorado Dorado, Tito Gonzalo Dorado Dorado, Cesar Nicanor Dorado Dorado y Guillermo Edin Dorado Dorado sobre el predio denominado "Los Tajibos" con la superficie de 3577.5614 ha.; modificar el Auto de Vista de fecha 22 de abril de 1976, quedando subsanados los vicios de nulidad relativa, emitiéndose en consecuencia el correspondiente Titulo Ejecutorial en copropiedad en favor de Daria Dorado Dorado, Carolina Beatriz Dorado Dorado, Tito Gonzalo Dorado Dorado, Cesar Nicanor Dorado Dorado y Guillermo Edin Dorado Dorado, en la superficie de 1985.8839 ha. y adjudicar la superficie excedente de 901.5711 ha., haciendo un total de 6465.0164 ha, clasificada como empresa con actividad ganadera; en ese sentido, realizando una relación del proceso de saneamiento, argumenta lo siguiente:
I.1.- Sobre la superficie máxima de la Propiedad Agraria.
Manifiesta como resultado del saneamiento, se emitió la Resolución Suprema N°01509 de 18 de septiembre de 2009, que reconoce un total de 6465.0164 ha. resultando evidente que el INRA no aplico correctamente los limites superficiales de la propiedad agraria establecidos en la Constitución Política del Estado que en su art. 398 en su parte in fine, señala: "En ningún caso la superficie máxima podrá exceder las cinco mil hectáreas"; asimismo, no considero el art. 399-I de la CPE que indica "Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicaran a predios que se hayan adquiridos con posterioridad a la vigencia de esta constitución. A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley", entendiendo que los derechos de propiedad adquirido con anterioridad a la vigencia de la CPE son reconocidos siempre que estén constituidos de acuerdo a Ley.
Indica que la superficie máxima que puede llegar una persona no puede exceder de las 5000.000 ha, en el presente caso, el INRA habría reconocido vía conversión las superficies de: 3.577,5614 has. y 1985.8839 has que superan el límite máximo establecido en la norma constitucional, por lo que no correspondía reconocer la superficie en posesión de 901.5711 has.
Manifiesta que el Tribunal Agroambiental, sobre la superficie máxima de la propiedad agraria, sentó jurisprudencia mediante Sentencia Agroambiental Nacional S2 N°051/2014 de 24 de noviembre 2014 y la Sentencia Agroambiental Nacional S1°N° 34/2015 de 12 de mayo de 2015.
I. 2 De la primacía de la Constitución Política del Estado.
Indica que al entrar en vigencia la Constitución Política del Estado y al no haber concluido el proceso de saneamiento del predio "Los Tajibos" correspondía que el INRA aplicara la supremacía de la C.P.E. como lo exige el art.410-II. Al respecto cita como jurisprudencia la Sentencia Agroambiental Nacional S1a No. 32/2013 de 24 de octubre de 2013.
Con base a la norma citada reitera que se vulneraron los art. 398, 399-I y 410-II de la CPE, toda vez que la Resolución Final de Saneamiento fue emitida en vigencia de la actual Constitución Política del Estado, correspondiendo por ello direccionar el proceso, tomando en cuenta los limites superficiales ya definidos por la citada Ley Fundamental.
I.3.- Informe Legal de Adecuación.
Manifiesta que el Informe Legal INF- JRLL N° 2242/2008 de 06 de noviembre de 2008, que recomienda reconocer una superficie de 6465.0164 ha. no considero las disposiciones contenidas en la Constitución Política del Estado, toda vez que al ser un proceso en curso, en el que aún no se había emitido la Resolución Final de Saneamiento, correspondía que el INRA en aplicación de la Disposición Transitoria Primera del D.S. No. 29215 aplicara los controles de calidad, supervisión y seguimiento en el proceso de saneamiento en curso, con el objeto de garantizar la legalidad del proceso, sugiriendo la adecuación a la actual C.P.E., conforme lo establece el art.410-II del mismo cuerpo legal.
Con base a los argumentos expuestos, solicita se deje sin efecto legal la Resolución Suprema No. 01509 de 18 de septiembre de 2009, debiendo rencausar el proceso de saneamiento de acuerdo a las normas vigentes.
CONSIDERANDO II (Contestación).- Que, mediante Auto cursante a fs. 18 y vta. de obrados se admite la demanda, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho; corriéndose en traslado a la autoridad demandada, quien contesta negativamente, por memorial cursante de fs. 141 a 143 de obrados, bajo los siguientes argumentos:
Indica que el proceso de saneamiento del predio "Los Tajibos" se sujetó al procedimiento previsto en el Reglamento de la Ley 1715, aprobado por Decreto Supremo N° 25763 de 5 de mayo de 2000, vigente en su oportunidad, siendo evidente la realización de todas las etapas de saneamiento cumplidas, documentación aportada y conforme el análisis cumplido en la Evalución Técnica Jurídica de agosto de 2002, Informe en Conclusiones de 15 de noviembre de 2002, Informe Técnico Legal de 02 de junio de 2006 e Informe Legal INF-JRLL No. 2242/2008 de 06 de noviembre de 2008 se emitió la Resolución Suprema No. 01509 de 18 de septiembre de 2009.
Aclara que el INRA ejecuto las diferentes etapas del proceso de saneamiento de acuerdo a la documentación presentada por el beneficiario, remitiéndose a todos los antecedentes y actuados cursantes en la carpeta de saneamiento, que se tramitaron en su oportunidad, indicando que le corresponde al Tribunal Agroambiental efectuar el adecuado análisis y valoración pertinente, observando irrestrictamente la aplicación correcta de las normas vigentes en el momento de la sustanciación del proceso de saneamiento y considerando el carácter social de la materia el cual busca favorecer al administrado siempre y cuando no se vulneren preceptos constitucionales.
Por lo sustentado, solicita declarar improbada la demanda contencioso administrativa, consecuentemente se mantenga subsistente la Resolución Suprema impugnada.
Que, por memorial de fs. 155 a 158 de obrados, Marlen Rocío Aguilar Contreras, Constantino Andrés Herrera Centellas, Jimmy Calle Ochoa, en representación del Ministerio de Desarrollo Rural, contestan negativamente la demanda, bajo los siguientes términos ; indican que de la revisión de la documentación cursante en la carpeta de saneamiento, se evidencia que el INRA cumplió con todas las etapas del proceso de saneamiento conforme los preceptos legales que rigen la materia agraria; en cuanto a la inobservancia de los arts. 398, 399-I de la CPE indica que el Tribunal Agroambiental ha emitido pronunciamiento al respecto en la SAN S2a No. 051/2014 de 24 de noviembre de 2014; asimismo, indica que el art. 399 de la CPE, dispone la irretroactividad de los límites de la propiedad de la propiedad zonificada, ya que se aplicara solo a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de la CPE, agregando que para mayor seguridad, a efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y de propiedad agraria de acuerdo a ley.
Indicando que la irretroactividad es un Instituto Jurídico, en virtud al cual, las leyes no tienen efecto en cuanto a los hechos anteriores a su promulgación bajo ese principio, el límite de 5000,000 ha puesto para la propiedad agraria únicamente es aplicable para aquellas propiedades que serán dotadas o adjudicadas en el futuro, ni siquiera para aquellas propiedades que actualmente están en la etapa de tramitación de sus títulos deben observar esta prohibición. Indica que en esta misma línea el art.123 de la CPE establece que la ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, máxime cuando el alto Tribunal Constitucional mediante Sentencia SCP 1963/2013 de 04 de noviembre de 2013, señaló: "...La ley no tiene efecto hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación...". En tal sentido a todas luces seria evidente que el dar efecto retroactivo a una norma causaría una franca vulneración a la seguridad jurídica, e; cual tiene por objeto limitar la actividad del poder público para evitar un perjuicio derivado del cambio de normatividad; por consiguiente y de la revisión del proceso de saneamiento del predio "Los Tajibos" se tiene que cumple con todas las formalidades de ley. Por lo expuesto, solicitan se declara improbada la demanda y se mantenga subsistente la determinación contenida en la Resolución Suprema N° 01509 de 18 de septiembre de 2009 más sus antecedentes.
CONSIDERANDO III (Terceros Interesados).- Que por memorial fs.22 a 25 vta. Guido Aparicio Mercado en representación de los terceros interesados: Cesar Nicanor Dorado Dorado, María Teresa Dorado de Vergara, Tito Gonzalo Dorado Dorado, Daria Dorado Dorado, Dina Antonia Dorado Dorado, Carolina Beatriz Dorado de Justiniano y Guillermo Edin Dorado Dorado, contesta la demanda negativamente, en los siguientes términos:
Indica que el proceso de saneamiento del predio "Los Tajibos" fue llevado a cabo en todas sus fases de acuerdo a los procedimientos vigentes aplicables, habiendo sido sometido permanentemente a controles de calidad, etapa tras etapa, por lo que concluida las Pericias de Campo, con toda la documentación aportada, la verificación del cumplimiento de la FES, se procedió a la Evaluación Técnica Jurídica el 02 de agosto de 2002, y posteriores etapas hasta la emisión de la Resolución Suprema No. 01509 de 18 de septiembre de 2009 resolviéndose en la vía de conversión emitir un nuevo Título Ejecutorial en favor de sus mandantes en una superficie de 6465.0164 ha.
Indica que la Disposición Final Vigésima del D.S. No. 29215, estableció que el Viceministerio de Tierras tiene competencia para interponer demandas contencioso administrativas contra Resoluciones Finales de Saneamiento emitidas por el Director Nacional del INRA y en el presente caso concreto se refiere a una Resolución Suprema que es emitida por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, que tendría otra connotación jurídica; por lo que dicha atribución no podría aplicarse válidamente respecto a la Resolución Suprema ahora impugnada.
Por otra parte, indica que no se trata de negar la supremacía de la Constitución Política del Estado, como pretende demostrar el Viceministro; que al contrario, en este contexto debe dar lugar válidamente sobre la temporalidad de la aplicabilidad de las disposiciones legales; a cuyo efecto, al aplicar el art. 398 de la C.P.E., se estaría aplicando retroactivamente la norma legal, misma que ha quedado prohibida por el art. 123 de la C.P.E., que indica que la Ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efectos retroactivos, para cuyo efecto cita la Sentencia Constitucional SC 334/2010 - R de 15 de junio de 2010, donde establece uno de los principios más elementales que rige la aplicación de la ley, es su irretroactividad, significando que esta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo y que sus efectos solo operan después de su promulgación.
Asimismo, manifiesta que después de tantos años de estar vigente la Resolución Suprema N° 01509 de 18 de septiembre de 2009, después de 8 años se notifique al Viceministerio Tierras a objeto de impugnar dicha Resolución Suprema, implica el riesgo de atentar contra las garantías constitucionales y derechos constituidos en el marco de la seguridad jurídica; en este entendido el Viceministerio no podría ejercer válidamente las facultades otorgadas mediante la Disposición Final Vigésima del D.S. No. 29215; por lo que manifiesta, que correspondería proteger y garantizar el derecho de propiedad de sus mandantes que cumplen la FES sobre el predio objeto de saneamiento, conforme lo establece el art. 393 de la CPE, solicitando se declare improbada la demanda contencioso administrativa y en efecto firme e incólume la Resolución Suprema No. 01509 de 18 de septiembre de 2009.
CONSIDERANDO IV (Dúplica y réplica).- Que por Informe N° 63/2018 de 21 de febrero de 2019, emitido por la Secretaria de Sala Primera, se informa que la parte actora no ejerció su derecho a la réplica dentro del plazo establecido por ley, en consecuencia tampoco se ejerció el derecho a dúplica.
CONSIDERANDO V (Análisis del caso).- Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus entidades que realizan una función administrativa a través de sus funcionarios públicos, con el propósito de resguardar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados, siendo competencia del Tribunal Agroambiental conocer y resolver en única instancia los procesos contencioso administrativos interpuestos en materia agraria, forestal y de aguas, conforme con el art. 189-3 de la CPE y art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545.
En este contexto, analizados los términos de la demanda y la contestación, y compulsados con los antecedentes del caso, se establece lo siguiente:
1.Con relación a la superficie máxima de la propiedad privada.
Que, la parte actora manifiesta que el INRA al haber reconocido la superficie de 5563,4453 vía conversión y la superficie de 901,5711 ha. en posesión, haciendo un total de 6465,0164 ha. correspondientes al predio "Los Tajibos", vulneró el art. 398 de la CPE, que establece que la superficie máxima de propiedad agraria no podrá exceder las 5000,000 ha. y el art. 399-I de la misma norma suprema.
Al respecto, de la revisión del proceso de saneamiento se evidencia que el beneficiario del predio "Los Tajibos", respalda su derecho propietario a través de la documentación cursante de fs. 18 a 20 y 29 de los antecedentes, consistente en Sentencia de 30 de marzo de 1964 y Resolución Suprema No. 145826 de 11 de julio de 1968, correspondientes al expediente agrario No. 11203 del predio denominado "Los Tajibos" con una superficie de 3.542,1400 ha., ubicado en el Cantón San Miguel, Provincia Velazco del departamento de Santa Cruz; asimismo, se evidencia el expediente agrario No. 34186, correspondiente al predio "Los Tajibos" con Sentencia de 21 de mayo de 1973, cursante de fs. 41 a 42 vta. y Auto de Vista de 22 de abril de 1976, cursante de fs. 53 en una superficie de 1946.9450 ha.
De acuerdo al Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 02 de agosto de 2002, cursante de fs. 235 a 242 en el punto 5.2 (Variables legales) señala que, de la revisión de los datos levantados en campo, se tiene que Cesar Nicanor Dorado Dorado y Hnos. en calidad de herederos ab-intestato del predio "Los Tajibos" demostraron actividades y cumplimiento parcial de la FES en una superficie de 5091,1953 ha. habiéndose mensurado una superficie de 6464,3183 ha. aclarándose que existe una diferencia de 397,9397 ha. con relación al total de las superficies dotadas mediante procesos agrarios No. 11203 y No. 34186, siendo que la suma de ambos haciende a 5489,085 ha.; por lo que se sugiere la convalidación del Título Ejecutorial No. 377409 y Resolución Modificatoria y de Titulación con relación al expediente No. 34186 por cumplimiento parcial de la FES, sobre la superficie de 1549.0053 ha.
Que posteriormente, por Informe en Conclusiones de 15 de noviembre de 2002, cursante de fs. 252 a 253 de los antecedentes, se aclara que el predio "Los Tajibos" se encuentra cumpliendo la FES en toda la superficie mensurada en campo de 6465,3019 ha, existiendo un excedente de 931,2169 ha. y considerando los márgenes de la tolerancia previstos en la Resolución Administrativa No. RES - ADM 020/2001 de 23 de febrero de 2001, dicha superficie debiera ser sujeta de un proceso de Adjudicación Simple. Consta además del Informe Legal INF-JRLL No. 2242/2008 de 06 de noviembre de 2008, de adecuación procedimental al D.S. No. 29215, cursante de fs. 365 a 368 de los antecedentes, el cual da por válidos y subsistentes los actos procesales del saneamiento cumplido bajo el alcance del Reglamento aprobado por D.S. No. 25763; sugiriendo emitir Resolución Suprema Conjunta que establezca 1.- Anulatoria y Conversión del Título Ejecutorial No. 377409, sobre la superficie de 3577.5614 ha, 2.- Modificatoria del Auto de Vista de 22 de abril de 1976 sobre la superficie de 1985.8839 ha. y 3.- Adjudicar la superficie excedente de 901.5711 ha. a favor de Daria Dorado Dorado y Hnos., respecto al predio denominado "Loa Tajibos" clasificado como Empresa con actividad Ganadera; de lo expuesto, se extrae que en la superficie excedente los beneficiarios del predio "Los Tajibos" también cumplen la Función Económica Social, por lo que corresponde su reconocimiento, en los términos establecidos por la norma; en consecuencia, corresponde analizar estos dos institutos (propiedad y posesión).
LA POSESIÓN. - El art. 87.I del Cód. Civ. indica: "La posesión es el poder de hecho ejercido sobre una cosa mediante actos que denotan la intención de tener sobre ella el derecho de propiedad u otro derecho real". Sobre la temática, la Enciclopedia Jurídica Omeba Tomo XXII pág. 663 indica: "La posesión puede definirse como una relación o estado de hecho , que confiere a una persona el poder exclusivo de retener una cosa para ejecutar actos materiales de aprovechamiento, animus dominti o como consecuencia de un derecho real o personal, o sin derecho alguno" (cursiva son nuestras); de lo que con bastante claridad se puede inferir que la posesión es una las primeras formas de adquirir la propiedad, puesto que es un poder de hecho emergente y provisional perfectible; por consiguiente susceptible de caer frente a la acción que se deriva de la propiedad, así también el profesor Ricardo Zeledon Zeledon en su Texto Derecho Agrario Contemporáneo pág. 84 parte final sobre la posesión señala: "... y en segundo lugar concibiendo la posesión agraria en forma autónoma, como un medio de ejercicio de bienes agrarios y como tránsito para adquisición de la propiedad a través de la usucapión agraria" (cursivas son nuestras); entonces, la posesión forma parte de los hechos sobre cuya base el Estado puede reconocer un derecho, de lo que se concluye que, en tanto el Estado no reconozca un derecho de propiedad (agrario en el caso en análisis), a través de los mecanismos que él mismo crea, no se genera un derecho derivado (de propiedad). LA PROPIEDAD. - El art. 105 del Cód. Civ. señala: "La propiedad es un poder jurídico que permite usar, gozar y disponer de una cosa y debe ejercerse en forma compatible con el interés colectivo dentro de los límites y con las obligaciones que establece el ordenamiento jurídico"; en ese sentido, podemos señalar que la propiedad es aquel título o poder jurídico por excelencia consolidado y "definitivo", mismo que se respeta mientras se observe y se ejercite conforme a la normativa, entonces ni aun siendo definitivo, constituye un derecho absoluto.
Por lo señalado precedentemente, se concluye y consta en el saneamiento que los beneficiarios del predio "Los Tajibos" cumplen la Función Económica Social sobre toda la superficie mensurada, es decir en las 6465.0164 ha.; precisando que de la sumatoria de sus antecedentes agrarios la superficie alcanza a 5563,4453 ha. en consecuencia, el resto de la superficie de 901.5711 ha., cae en la esfera de la posesión y conforme a los datos recabados, sería una posesión legal; existiendo por tanto un derecho propietario y un derecho en posesión legal.
A hora bien a efecto de sustentar el fallo, cabe señalar lo que establece el art. 398: "Se prohíbe el latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y al desarrollo del país. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la función económica social; la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la ley. La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas" (Sic.); el cual concuerda plenamente con lo dispuesto por el art. 399-I de la CPE que en su primera parte establece: "Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicaran a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución." (Sic.). Sin embargo, es importante detallar que la misma norma constitucional citada, también determina: "A efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley."
En ese orden, resulta evidente que de ninguna manera la CPE efectúa alguna diferenciación entre "derecho expectaticio" o "derecho consolidado" en relación al derecho de propiedad y derecho de posesión, antes de que los mismos sean objeto del proceso de saneamiento; siendo pertinente señalar al respecto que el marco normativo agrario y la propia CPE reconocen de manera independiente tanto el derecho de propiedad y el derecho de posesión, de tal manera que ambos pueden dar lugar al reconocimiento de la propiedad agraria siempre que se cumpla la Función Social y Función Económico Social según corresponda; al respecto, resulta pertinente citar la SAN S1a N° 23/2016 de 28 de marzo de 2016, que efectúa la suficiente fundamentación legal en torno a que la "posesión legal" en materia agraria, es un derecho que genera efectos que se equiparan a los emergentes de la "propiedad" reconocida con antecedente agrario y que incluso puede tener prevalencia frente a ésta, si se cumple el requisito de la FS o FES, como garantía constitucional del reconocimiento de la propiedad agraria con arreglo a lo dispuesto por el art. 393 de la CPE, ya que señala: "Para sustentar lo manifestado es pertinente referir que la "posesión" en materia agraria, se constituye en un instituto jurídico, con características especiales que la alejan del concepto tradicional civilista, constituyéndose en un derecho, independiente del derecho de propiedad, tal como lo establece el art. 2-III de la L. N° 1715, modificada por la L. N° 3545, donde claramente se determina que la Función Económica Social es plena y válidamente reconocida en posesiones legales, independiente y más allá de lo que eventualmente pueda reconocerse en virtud del derecho de propiedad mediante el antecedente agrario; lo que hace concluir que el Derecho Agrario boliviano reconoce derecho de acceso a la tierra tanto por derecho de "propiedad" como por derecho de "posesión", siempre y cuando se cumpla con la Función Económico Social; tal reconocimiento por dos vías es plenamente reconocido y largamente regulado por nuestra normativa agraria; por ejemplo, el art. 18-9 y 66-I-3 de la L. N° 1715 disponen que el INRA tiene atribuciones para dirimir conflictos entre el derecho de "propiedad" y la "posesión", siendo claro que mediante determinadas circunstancias un derecho de propiedad puede caer ante un derecho de posesión, en el hipotético caso en que éste último cumpla la Función Económico Social de la Tierra y el derecho de propiedad contrapuesto, no lo haga; concordante ello se tiene el Principio de Función Social y Económico Social, contemplado en el art. 76 de la misma L. N° 1715, que tutela tanto el derecho de propiedad, como la posesión agraria, en base al cumplimiento de la Función Social o Función Económico-Social, conforme el precepto constitucional establecido actualmente en el art. 397 de la actual CPE." (Cita textual). Tales entendimientos han sido reiterados por la jurisprudencia del Tribunal Agroambiental mediante la SAN S1a N° 44/2016 de 17 de junio de 2016, SAN S1a N° 84/2016 de 14 de septiembre de 2016 y SAN S1a N° Nº 88/2017 de 28 de agosto de 2017 y más recientemente por la SAP S1a N° 08/2018 de 17 de abril de 2018 y la SAP S2a N° 17/2018 de 10 de mayo de 2018.
Respecto a las Sentencias Agroambientales SAN S2a No. 051/2014 de 24 de noviembre de 2014 y SAN S1a No. 34/2015 de 12 de mayo de 2015 que han sido invocadas por la parte actora, corresponde precisar que las mismas no resultan aplicables al caso concreto, toda vez que éste Tribunal, así como otras instancias jurisdiccionales tiene la facultad de cambiar entendimientos en las sentencias emitidas dentro de los alcances y contenido de los principios de uniformidad y predictibilidad de las determinaciones judiciales y por tal razón se ha uniformizado en la jurisdicción agroambiental, en lo que se refiere a la interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE, considerando la vigencia de la Ley de Desarrollo Constitucional, Ley No. 477 de 30 de diciembre de 2013, debido a que la Disposición Adicional Segunda, Parágrafo IV, textualmente dispone: "Se reconocen y respetan los derechos de propiedad agraria de predios de poseedores legales nacionales, sobre la superficie que cumpla la FES, hasta el límite establecido en la Constitución Política del Estado." (Sic.).; habiéndose pronunciado en ese sentido de manera uniforme a través de diferentes fallos; entre ellos se tiene la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2 Nº 62/2018 de 29 de octubre de 2018, que textualmente señala: "De esto se concluye que, estando la posesión sujeta a reconocimiento por parte del Estado, el respeto al derecho de posesión dispuesto en la parte final del parágrafo I del art. 399 de la CPE, de ninguna manera puede sobrepasar los límites que la misma Constitución Política del Estado establece en la parte final del art. 398 que determina: "...La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas ", ni dejar de cumplir la obligación establecida en el arts. 396-I de la CPE, que determina que: "El Estado regulara el mercado de tierras, evitando la acumulación de superficies mayores a las reconocidas por ley...", asimismo no puede apartarse de los mecanismos establecidos en el art. 66-I-1) de la Ley N° 1715 y 309 y del D.S. N° 29215, para que opere el reconocimiento del derecho de posesión hasta la superficie de 5000,0000 ha., el cual se relaciona con la el . A partir de la vigencia de la Ley N° 477, la aplicación del precepto constitucional establecido en el parágrafo I del art. 399, no genera ninguna duda , ya que la Disposición Adicional Segunda, Parágrafo IV de esta Ley, dispone textualmente que a los poseedores legales nacionales se les reconoce el derecho de posesión, hasta el límite establecido en la Constitución Política del Estado." (Sic.).
Es así, que dicha norma a efectos de la irretroactividad de la ley, "reconoce y respeta" los derechos de "posesión y propiedad agraria" conforme a ley, reflejándose el término "de acuerdo a Ley ", al cumplimiento de presupuestos que hacen a la acreditación de la posesión legal de la tierra y el cumplimiento de la FES; por lo que, en cuanto a la legalidad de posesión se refiere, ésta se traduce, en que la misma debe ser anterior a la promulgación de la L. N° 1715, conforme a lo establecido en el art 309 del D.S. Nº 29215 y la Disposición Transitoria Octava de la L. Nº 3545, aspecto que en el caso de autos, fue cumplido a cabalidad, al estar el predio objeto de la Litis, cumpliendo con la FES, debiendo aplicarse lo previsto en el art. 399-I de la CPE, en los términos que establece la disposición adicional segunda parágrafo IV de la L. Nº 477, que al ser posterior a la promulgación y vigencia de la Constitución Política del Estado, resulta ser una norma de desarrollo constitucional que integra y complementa el alcance del art. 399-I de la CPE.
Por lo manifestado, se evidencia que el predio "Los Tajibos", conforme a los resultados del proceso de saneamiento y del relevamiento de información en gabinete, acreditó derecho propietario en una superficie de 5563,4453 ha. y otra superficie en posesión legal con cumplimiento de FES, de 901.5711 ha., misma que no sobrepasa el límite de las 5.000 ha establecido en el art. 398 de la CPE, habiendo por tanto el ente administrativo aplicado correctamente la norma agraria y constitucional al reconocer una superficie total de 6465.0164 ha.
2.- sobre la primacía de la constitución Política del estado.
El accionante señala que al entrar en vigencia la Constitución Política del Estado y al no haber concluido el proceso de saneamiento del predio "Los Tajibos" correspondía que el INRA aplicara el art 398 y 399-I de la CPE en cumplimiento de lo establecido por el art. 410-II de la misma norma suprema.
Al respecto, el art. 410-II de la C.P.E., señala que: "La Constitución Política del Estado es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de supremacía frente a cualquier otra disposición normativa"; sin embargo cabe detallar que la propia Constitución Política del Estado, en su art. 399-I prevé: "Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución"; de donde se tiene que el predio "Los Tajibos" cuenta con derecho propietario en una superficie de 5563,4453 ha, respaldado en los expedientes agrarios Nos. 11203 y 34186 y un derecho de posesión legal en una superficie de 901.5711 ha., el cual no sobrepasa el límite de la propiedad agraria zonificada establecido en el art. 398 de la CPE.
Con relación a que se debiera aplicar el análisis de la Sentencia Agroambiental Nacional S1a No. 32/2013 de 24 de octubre de 2013; en primera instancia la misma debe ser asumida por su contenido constitucional y en estricta observancia de los principios y valores contenidos en la Constitución Política del Estado, prescindiéndose criterios interpretativos sesgados que vayan en contra de los derecho de todo ciudadano; de otro lado, la inobservancia de las normas expresadas en los arts. 398 y 399-I de la CPE ciertamente afectarían el derecho de posesión legal del beneficiario del predio "Los Tajibo", toda vez que el ente administrativo hasta la emisión de la Resolución Suprema No. 01509 de 18 de septiembre de 2009 que se impugna, ha reconocido taxativamente que el mismo acreditó su posesión legal, aspecto que no se contradice con el precepto contenido en el art. 399-I de la CPE; es decir, el de reconocerse y respetarse la posesión legal como un derecho consagrado por la norma suprema.
Reiterar que a los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley; por su parte el art. 123 de C.P.E. indica que la ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, penal y en materia de corrupción, no estando contemplado la materia agraria; ahora bien, de la interpretación del texto constitucional, en el caso que nos ocupa, se evidencian dos tipos de derechos a ser considerados, 1ro.- El derecho de propiedad y 2do.- El derecho de posesión sobre la propiedad agraria, existiendo en el caso de estudio los dos aspectos, mismos que fueron desarrollados ampliamente en el primer punto del presente considerando; por consiguiente no corresponde mayor abundamiento al respecto, resaltando únicamente que el INRA al haber reconocido al predio denominado "Los Tajibos" una superficie de 901.5711 ha. en posesión legal, menor a las 5.000.0000 has. no ha violado ninguna norma legal, menos existe transgresión a la supremacía de la Constitución Política del Estado, como erradamente aduce la parte actora.
3.- Del Informe Legal de Adecuación. -
El accionante manifiesta que el Informe Legal INF-JRLL No. 2242/2008 de 06 de noviembre de 2008 (De adecuación procedimental al Decreto No. 29215) elaborado antes de la promulgación de la actual Constitución Política del Estado, debió recomendar que en aplicación del art. 410-II de la CPE se aplique el art. 398 de la CPE, reconociendo al predio objeto de saneamiento solo 5.000,000 ha.
El proceso de saneamiento del predio "Los Tajibos" se inició en el marco del Reglamento aprobado por el D.S. No. 25763, habiendo posteriormente el INRA desarrollado el proceso conforme al D.S. No. 29215 (Etapa de Emisión de Resolución Final de Saneamiento); toda vez que esta norma en su Disposición Transitoria Segunda, refiriéndose a procesos de saneamiento en curso, señala: "El presente reglamento será aplicable a partir de la fecha de su publicación a todos los procesos de saneamiento en curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas, salvo los efectos de la aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento"; que dicho control de calidad es una atribución exclusiva del INRA y se aplica siempre y cuando existan errores y omisiones de forma, técnicos o jurídicos evidenciados en el proceso de saneamiento, aspectos que no fueron identificados en el caso de autos. Al margen de lo señalado no correspondía que este informe recomendara la aplicación retroactiva del art. 399-I, toda vez de acuerdo al art. 123 de la CPE establece que la Ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral y penal; que en el presenta caso el derecho propietario y posesión legal son anteriores a la vigencia de la Ley No. 1715 y la actual Constitución Política del Estado, promulgada el 07 de febrero de 2009.
Asimismo, como se tiene sustentado precedentemente, el reconocimiento de una superficie en posesión legal menor a las 5.000,000 ha, en favor del beneficiario del predio "Los Tajibos" no implica soslayar el contenido del art. 398 de la CPE; en esa lógica, se concluye que los predios que cuenten con derecho propietario y con derecho de posesión y que cumplan con la FS o la FES se encuentran ampliamente garantizados conforme lo disponen los arts. 3-IV y 66-I-1 de la L. N° 1715 y 159 del D.S. N° 29215, disposiciones que concuerdan plenamente con lo establecido en los arts. 393 y 397-I de la CPE que refieren que el Estado garantiza y protege la propiedad privada individual, siempre y cuando cumplan con la FS o la FES, en función al trabajo como fuente fundamental para adquirir y conservar la propiedad agraria; derecho de garantía de la propiedad privada individual, que se encuentra reconocida en la Jurisprudencia Constitucional establecida en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1234/2013-L de 10 de octubre de 2013 y en las Sentencias Agroambientales señaladas en el punto anterior, en las cuales se diferencian los institutos del derecho propietario y el de la posesión.
A mayor abundamiento, corresponde citar al respecto la SAN S1a N° 23/2016 de 28 de marzo de 2016, en lo pertinente a la irretroactividad de la aplicación de la Ley y la diferenciación del derecho de posesión de manera independiente al derecho de propiedad, que en lo sustancial establece: "Por lo expuesto, queda claramente evidente que en nuestra normativa agraria, la posesión es un derecho, independiente del derecho de propiedad, ya que de la misma norma se infiere que no necesariamente debe ser concurrente el primero con el segundo, no otra cosa puede concluirse cuando la Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545 y el art. 309 del D.S. N° 29215, regulan lo que debe entenderse y qué requisitos debe cumplir una "posesión legal agraria", en el entendido que es un "derecho" que para ser reconocido es regulado, ya que eventualmente durante un proceso de Saneamiento la "posesión" es susceptible de ser reconocida no por ser ejercida en el momento del Saneamiento, sino porque es un derecho preexistente, anterior a la vigencia de la L. N° 1715 de 1996, según la norma; lo que nos lleva a la conclusión que es un derecho adquirido y que es valorado por la ley en condiciones similares al derecho de propiedad, siempre que cumpla la FES; en tal sentido, cuando el art. 399-I de la CPE sostiene que se salvan los derechos de propiedad y de posesión anteriores a dicha Norma Suprema, en virtud a la irretroactividad de la Ley , quiere decir que la "posesión agraria" anterior también debe ser respetada, ya que ésta para ser tal requiere el requisito de antigüedad previsto en la ley, es decir que necesariamente su ejercicio es anterior y no actual o posterior a 2009, siendo rebatida de esa manera la concepción de que la posesión no conlleva un derecho adquirido, resultando pernicioso el pretender que la posesión para ser reconocida como derecho preexistente, debería tener un reconocimiento de la autoridad competente, siendo que no existe un mecanismo legal o tipo de título, menos antes de 2009, mediante el cual la norma prevea que la autoridad competente se limite a reconocer únicamente un derecho de posesión." (Las negrillas nos corresponden). Por consiguiente, corresponde desestimar la acusación realizada por la parte actora.
Con relación al argumento del tercero interesado sobre la falta de competencia del Viceministerio para interponer la demanda contencioso administrativa.
Al respecto corresponde precisar que conforme a la Disposición Final Vigésima - I del D.S. N°29215 que señala: "Emitidas las resoluciones finales de saneamiento y encontrándose pendiente la emisión de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento, ante la existencia de vicios de fondo insubsanables o en el procedimiento concluido, el Viceministro de Tierras se encuentra facultado para interponer demandas contenciosas administrativas.... A este fin podrán notificarse con la respectiva Resolución Final de Saneamiento o el INRA podrá notificar de oficio al establecer la existencia de vicios de fondo insubsanables" (Sic.); que sobre la competencia del Viceministerio para interponer demandas contencioso administrativas, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado a través de las Sentencias Constitucionales Nos.1548/2013 de 13 de septiembre de 2013, 0676/2014 de 8 de abril de 2014 y 1982/2014 de 13 de noviembre de 2014, en cuyo fundamente jurídico reconocen la facultad del Viceministerio de Tierras para interponer demandas contenciosos administrativas.
En este contexto jurídico, estando prevista la competencia del Viceministerio para interponer demandas contencioso administrativa, el INRA notificó al Viceministerio de Tierras con la Resolución Suprema No. 01509 de 18 de septiembre de 2009, en fecha 21 de noviembre de 2016, quien interpuso la presente demanda dentro del plazo de los 30 días dispuestos por el art. 68 de la Ley No. 1715, misma que fue admitida por Auto de Admisión de 11 de enero de 2017, cursante de fs. 18 y vta. y es contestada por las autoridades demandadas y el tercero interesado, trabándose la relación procesal y en consecuencia manteniéndose la legitimidad activa del Viceministerio de Tierras.
La legitimación activa en el caso de autos está determinada conforme a la situación de hecho existente al momento de la presentación de la demanda, no teniendo efecto respecto de ella los cambios posteriores de dicha situación; como ser la aprobación posterior del D.S No. 3474 de 24 de enero de 2018, que deroga la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo Nº 29215 de 2 de agosto de 2007. Al margen de lo manifestado, y conforme al contenido del art. 123 de la CPE que determina la aplicación temporal de la Ley y su efecto irretroactivo, se aclara que en el presente caso no procede la aplicación retroactiva del D.S. No. 3474 de 24 de enero de 2018, toda vez que, al haberse trabado la relación procesal y aceptado sus efectos, se configura la aplicación del principio de la perpetuidad de la legitimación activa, misma que es regulada por ley anterior; no resultando alcanzable al caso concreto porque la Resolución Final de Saneamiento de 18 de septiembre de 2009 fue emitida cuando la competencia del Viceministerio de Tierras, se encontraba prevista en la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo Nº 29215 de 2 de agosto de 2007; es decir que tal competencia fue otorgada dos años antes de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento que se impugna.
Que, de todo lo analizado, se tiene que la Resolución Suprema No. 01509 de 18 de septiembre de 2009, es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones administrativas ejecutadas durante el proceso de saneamiento; pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, sin vulnerar las disposiciones legales referidas por el actor en su demanda contencioso administrativa.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3 de la Ley Nº 1715, modificada por la Ley Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la Ley Nº 25 del Órgano Judicial, FALLA declarando IMPROBADA la demanda Contenciosa Administrativa cursante de fs. 11 a 15 de obrados interpuesta por el Viceministerio de Tierras, en consecuencia subsistente la Resolución Suprema No. 01509 de 18 de septiembre 2009.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) correspondiente al predio "LOS TAJIBOS", en el plazo máximo de 30 día, debiendo quedar copias en formato digital de los mismos en éste Tribunal.
Regístrese Notifíquese. -
Fdo.
Elva Terceros Cuellar Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera