SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª N° 029/2019
Expediente: N° 2404/2016
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Valentín Ticona Colque, Viceministro de Tierras | |
Demandados: Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia | |
Distrito: Santa Cruz | |
Predio: "Nuevo Mundo" | |
Fecha: Sucre, 30 de abril de 2019 | |
Magistrada Relatora: Dra. Ángela Sánchez Panozo |
VISTOS: La demanda Contencioso Administrativa, memoriales de subsanación, memorial de respuesta, Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0155/2002 de 24 de abril de 2002, emitida dentro del proceso de Saneamiento de la propiedad denominada "Nuevo Mundo", demás antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, por memorial cursante de fs. 9 a 12 vta. y memoriales de subsanación de fs. 17 y vta., 47 y vta. de obrados, Valentín Ticona Colque, Viceministro de Tierras, interpone demanda contencioso administrativa contra la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0155/2002 de 24 de abril de 2002, cursante de fs. 1 al 3 de obrados, emitida dentro del proceso de Saneamiento de la propiedad denominada "Nuevo Mundo", ubicada en el cantón Saturnino Saucedo (C. Fortín Libertad), provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, con base a los siguientes argumentos:
Que, la Resolución final de saneamiento impugnada, consolida la superficie de 1566.9082 ha a favor de los beneficiaros del predio "Nuevo Mundo", clasificada como mediana propiedad ganadera, sin cumplir el procedimiento legal establecido e incorrecta valoración de la FES.
a) INEXISTENCIA DE RESOLUCIÓN INSTRUCTORIA.- Refiere que, por antecedentes del proceso se advierte que el trámite de saneamiento del predio "Nuevo Mundo" se ha efectuado en la modalidad de saneamiento CAT - SAN área San Julián -San Pedro del departamento de Santa Cruz, cuyas pericias de campo han sido levantadas en noviembre de 1997, sustanciándose esta etapa durante la vigencia del D.S. 24784 de 31 de julio de 1997; entendiéndose que las resoluciones previas a esta etapa debieron sujetarse a esta disposición procedimental; sin embargo, el presente proceso no contaría con la Resolución Instructoria establecida en el art. 190 del precitado Reglamento, que establecería que los Directores deben dictar la Resolución Instructoria que tiene por finalidad intimar a beneficiarios de predios consignados en sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992 a apersonarse en el procedimiento, acreditando su personalidad o identidad; a subadquirentes de predios con antecedente de dominio en sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992 a apersonarse en el procedimiento y acreditar su derecho y personalidad o identidad; a propietarios de predios con Títulos Ejecutoriales a presentar los mismos; y a subadquirentes de predios con antecedente de dominio en Títulos Ejecutoriales, a acreditar su derecho y a presentar el Título Ejecutorial, antecedente originario de su dominio; esto para que se apersonen los interesados dentro del procesos de saneamiento y puedan acreditar el derecho que les asiste; asimismo, el art. 191 del decreto citado, establecía la campaña pública, acto que consistía en darle la publicidad necesaria para que se efectué la etapa de pericias de campo - y agrega - considerándose que la Resolución Instructoria es una actuación esencial que debe cumplirse dentro del proceso de saneamiento que le permite sustanciar el proceso con la debida transparencia y publicidad, la omisión de esta etapa en el proceso de saneamiento del predio Nuevo Mundo constituye en un vicio insubsanable, por vulneración de los art. 190 y 191 del D.S. 24784 de 31 de julio de 1997.
b) INCORRECTA VALORACION DE LA FUNCION ECONOMICA SOCIAL.- Refiere que a fs. 6 y 7 de la carpeta predial cursa la Ficha Catastral, en la que se hizo constar la siguiente información: como titular del predio figura el nombre de Atsushi Shirone Ito y Miyako Shirone, tiene una superficie declarada en documento de 1525 ha, clasificada como empresa agrícola, con una superficie explotada agrícola de 75 ha, no hay superficie explotada ganadera, como mejoras se registra alambrada y en el ítem de cantidad aproximada de ganado y registro, no se hizo constar ningún dato.
Que, en el Informe de Pericias de Campo de 26 de enero de 1998, que cursa de fs. 233 a 234 de la carpeta de saneamiento, se concluye señalando que el predio se encuentra destinado a la producción agrícola en la superficie indicada en la Ficha Catastral; en este sentido, tomando en cuenta estos datos de campo, en el predio "Nuevo Mundo" se habría verificado únicamente actividad agrícola y no así la ganadera; sin embargo, en el informe de Evaluación Técnica Jurídica de 20 de noviembre de 2000, en el cuadro de evaluación de FES, se establecería un porcentaje de cumplimiento de FES del 100%, para ello se habría considerado la existencia de servidumbre ecológica de 283.7294 ha; por otra parte en actividad productiva se habría tomado en cuenta 190 cabezas de ganado vacuno, sumando una superficie total de cumplimiento de FES de 1566.9082 ha, cuya superficie sugieren consolidar con la emisión de una Resolución Suprema Convalidatoría, basada en la Resolución Suprema N° 207576 con tradición en exp. Agrario N° 906, consolidando el predio "Nuevo Mundo" clasificado como mediana propiedad ganadera, ubicado en el municipio San Julián, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, en favor de Atsushi Shirone Ito y Miyako Shirone.
Que, la etapa de pericias de campo se sustanció en vigencia del D.S. N° 24784, cuya fase entre otras tenía por finalidad la verificación del cumplimiento de la función social o económica social de la tierra, objeto de títulos ejecutoriales, procesos agrarios en trámite y posesiones, tal como preveía el art. 192 inc. c) de la citada disposición; la valoración del cumplimiento de FES, se habría realizado en vigencia del D.S. N° 25763, que en su art. 239-Il disponía que el principal medio de comprobación de la FES, es la verificación directa en terreno, conforme a esta norma, la información levantada en campo es considerada como fidedigna y única para la valoración de FES, empero en este caso el INRA habría valorado el memorial presentado por el beneficiario el 16 de noviembre de 2000, posterior inclusive al Informe de Campo, en el que dio a conocer al INRA la intensificación de actividad ganadera con la existencia de 180 cabezas de ganado vacuno y 10 equinos.
Infiere en este sentido que, toda vez que en pericias de campo, según la Ficha Catastral e Informe de Campo, se ha demostrado la existencia exclusiva de la actividad agrícola de 75.0000 ha, solamente esta mejora identificada debió ser valorada por el INRA y de ninguna manera correspondía considerarse las 190 cabezas de ganado mayor que no fueron verificadas en pericias de campo, sino simplemente mencionadas por el beneficiario después de tres años de haberse realizado las pericias de campo, este accionar deliberado del INRA habría vulnerado la disposición contenida en el art. 239-II del D.S. N° 25763 que dice a la letra "El principal medio para la comprobación de la función económica social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo. Complementariamente los funcionarios responsables podrán utilizar, según el caso, planes de ordenamiento predial, fotógrafas áreas, imágenes de satélite..." y Guía para la de valoración de cumplimiento de FES.
Concluye indicando que, en el desarrollo del proceso de saneamiento del predio Nuevo Mundo, se ha vulnerado los arts. 190 y 191 del D.S. N° 24784, por omitirse dictar la resolución Instructoria, cuya actuación tiene por finalidad garantizar la transparencia y publicidad del proceso; no se ha realizado una correcta valoración del cumplimiento de la FES, en función a los datos levantados en campo, en cuya etapa se ha identificado solamente actividad agrícola; por último, que la Resolución Final de Saneamiento carece de legalidad, por no haber cumplido con actuaciones procesales indispensables, conforme al procedimiento establecido en el reglamento agrario.
Con estos argumentos, solicita se declare probada la demanda y en consecuencia nula la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0155/2002 de 24 de abril de 2002, suscrita por el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, por la delegación establecida en el art. 2 del D.S. N° 25848 de 18 de julio de 2000 y Resolución Suprema N° 219199 de 29 de agosto de 2000.
CONSIDERANDO : Que, admitida la demanda contencioso administrativa, mediante Auto de 11 de mayo de 2017 cursante a fs. 50 y vta. de obrados, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho y corrida en traslado, la misma fue contestada en el término de ley, mediante memorial de fs. 110 a 112 vta. por Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de su representante legal, en los siguientes términos:
Que, la ejecución del proceso de saneamiento se sujetó al procedimiento previsto en el Reglamento de la Ley N° 1715, aprobado por D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, el mismo que queda convalidado de conformidad al art. 1° del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 que aprueba el nuevo Reglamento Agrario.
Que, mediante Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999, fue definida el área de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN), correspondiente a la zona de San Julián - San Pedro Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz y el término para presentar documentación respaldatoria del derecho propietario o posesión legal.
Que, dentro del polígono 54 se encuentra ubicada la parcela con código catastral 07-11-04-02-054039, que tiene como antecedente legal, el proceso agrario N° 906-SC; el mismo cuenta con Minuta de Transferencia Protocolizada ante Notario de Gobierno y Resolución Suprema N° 207576 de 23 de abril de 1990, por los que se otorga de forma definitiva el derecho propietario a favor de Demetrio Taboada Zapata.
Que, la ubicación geográfica de la parcela consignada en la R.S. N° 207576, señala cantón Saturnino Saucedo (C. Fortín Libertad), provincia Ñuño de Chávez del departamento de Santa Cruz y en consideración a la actual división política administrativa de la República de Bolivia la parcela se encuentra ubicada en la sección municipal Cuarta - SAN JULIAN, cantón San Julián, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, correspondiendo proceder a su rectificación.
Que, la superficie consignada en la R.S. N° 207576, tiene variaciones con relación a la mensurada durante el proceso de saneamiento, atribuibles a defectos establecidos en el plano del expediente y a la utilización de equipos de precisión durante los trabajos de pericias de campo. Se ha establecido una diferencia de 16.9082 ha, entre la documentación respaldada legalmente y la mensurada, habiéndose comprobado durante las pericias de campo una posesión pacífica y cumplimiento de la función social, por lo que en cumplimiento de la Resolución Administrativa N° RES-ADM 020/2001 se establece la tolerancia de dicha superficie, sin necesidad de identificación diferenciada en campo y adjudicación.
Que, durante las pericias de campo de este predio se detectó un conflicto originado por el reclamo y ocupación de los miembros del sindicato "El Paisaje" sobre un área del predio "Nuevo Mundo" y a raíz de este conflicto se inició una demanda por el delito de despojo, en contra de varios miembros de este sindicato, sin embargo no se presentó documentación con los resultados de esta acción.
Que, en el análisis del conflicto que se hace en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica, se establece que en el momento de la realización de las pericias de campo, no existía posesión por parte de los miembros del sindicato "El Paisaje". por lo tanto se reconoce el derecho propietario de Atsushi Shirone Ito y Miyako Shirone en toda la superficie mensurada.
Que, del Informe de Evaluación Técnico Jurídica se concluye que la R.S. N° 207576, conjuntamente el expediente que le sirviera de antecedente, se hallan afectados por vicios de nulidad relativa, por falta de forma, de acuerdo al art. 179 del D.S. N° 25763.
Que, mediante Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0155/2002, en sus partes pertinentes, se resuelve lo siguiente: Io Convalidar la R.S. N° 207576 en los siguientes datos y términos: Consolidación de la parcela signada dentro del proceso de saneamiento con el código catastral 07-11-04-02-054039, a favor de Atsushi Shirone Ito y Miyako Shirone, con una superficie total de 1566.9082 ha, incluyendo la tolerancia legal de 16.9082 ha, calificada como mediana propiedad ganadera, conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos del plano, de conformidad a los arts. 166 de la Constitución Política del Estado; 64, 65, 66 y 67 de la Ley N° 1715, 224 inc. b) y 226 del D.S. N° 25763, por lo que en consideración a los puntos de observación efectuados por el accionante y de los actuados descritos en las líneas precedentes, se remite a dichos antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento.
Bajo estos argumentos pide tener los mismos en cuenta y proceder conforme a derecho.
CONSIDERANDO: Que, por memorial cursante de fs. 225 a 227 y vta., se apersonan los terceros interesados Atsushi Shirone Ito y Miyako Shirone, representados legalmente por Juan Carlos Prado Velasco y Julio Hery Tapia Dávalos, en mérito a los Testimonios de Poder Notarial Nos. 531/2018 y 56/2018, quienes, responden a la demanda, en los siguientes términos:
Que, el proceso de saneamiento se encuentra viciado de nulidad absoluta por una serie de violaciones al procedimiento establecido en las normas agrarias vigentes y a preceptos constitucionales establecidos en los arts. 393, 397 de la actual Constitución Política del Estado Plurinacional, art. 2 de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545, arts. 190 y 191 del Decreto Supremo N° 24784 del 31 de julio de 1997, vigente al momento del saneamiento; refieren en este sentido, como principal y sustancial argumento, la falta de una Resolución Instructoria, la misma que conforme a los arts. 190 y 191 del citado D.S. "14784" (sic), debe contener aspectos fundamentales a cumplir para la realización del proceso de saneamiento, la falta de dicha resolución instructoria viciaría de pleno derecho el proceso de saneamiento, sin lugar a ingresar en mayores consideraciones; por lo que todos los demás argumentos descritos en la demanda contenciosa administrativa, no tendrían ningún sentido, ya que la falta de la resolución instructoria para la realización del proceso de saneamiento invalidaría todos los actuados posteriores.
Que, todo lo indicado deja también como afectados a sus poderdantes, toda vez que con estas actuaciones del INRA, al margen de la norma agraria dentro del proceso de saneamiento, arrojarían como resultado un proceso de saneamiento llevado a cabo de manera deficiente, lo cual no podría ser, desde ningún punto de vista imputado a los beneficiarios del predio, pidiendo por tanto, también por su parte, que se declare nula la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0155/2002 de 24 de abril de 2002, debiendo realizarse un nuevo proceso de saneamiento, considerando al mismo tiempo las siguientes razones de orden legal:
Violación al debido proceso e irregularidades por parte del INRA dentro del proceso de saneamiento, refiriendo que, el debido proceso es una Garantía Constitucional que permite a la persona gozar de las garantías legales que le reconoce la ley en todo trámite judicial o administrativo; es un principio jurídico procesal según el cual toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas, tendientes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso, a permitirle tener oportunidad de ser oído y a hacer valer sus pretensiones legítimas; establece que la autoridad está subordinada a las leyes y cuando se daña a una persona sin seguir exactamente el curso de la ley, se incurre en una violación del debido proceso por incumplimiento del mandato de la ley.
Que, el carácter fundamental de la garantía constitucional del debido proceso y de la prevalencia del interés general aplicado a éste, va ligado estrechamente con el principio de legalidad al que deben ajustarse no solo las autoridades judiciales, sino también las administrativas y comprende no solo la observancia de los pasos que la ley impone a los procesos y trámites, ya sean judiciales o administrativos, sino el respeto a las formalidades de cada juicio.
Que, el INRA, desde el inicio del presente proceso de Saneamiento ha vulnerado el debido proceso, los derechos de defensa, trabajo y propiedad agraria, en cuyo efecto han vulnerado también los principios de seguridad jurídica y de legalidad, por cuanto se evidencia una serie de irregularidades y omisiones indebidas que hacen a dichas vulneraciones, en especial la falta de la Resolución Instructoria.
Que, estas irregularidades violan el debido proceso en su fuente de Legítima Defensa y que si bien se dictó la Resolución Final de Saneamiento, se ha hecho inviable su titulación a consecuencia del mal trabajo efectuado por el INRA, razón por la que el proceso contencioso al ser un proceso en el que se procede a valorar la legalidad de los Actos Administrativos y, como se tiene demostrado no solo la violación legal sino la vulneración de Derechos fundamentales y Garantías Constitucionales, infiere que corresponde reencausar el proceso de Saneamiento, anulando el mismo hasta el vicio más antiguo.
Citando los arts. 393, 397-I de la Constitución Política de Estado, art. 2-II-IV de la L. N° 1715 modificada parcialmente por L. N° 3545, infiere que al evidenciarse irregularidades en el proceso de saneamiento, que no pueden imputarse a los beneficiarios y que son de absoluta responsabilidad del INRA, es preciso declarar nula la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0155/2002 de 24 de abril de 2002 y el proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo, y realizar una nueva verificación de la función económico social dentro del predio "Nuevo Mundo".
Bajo estos argumentos, pide declarar probada la demanda y nula la resolución impugnada, disponiendo nuevamente la realización de todo el proceso de saneamiento, desde su etapa inicial.
CONSIDERANDO: Que, conforme al decreto de 24 de septiembre de 2018, cursante a fs. 236 de obrados, el demandante, al no haber hecho uso del derecho a réplica, tuvo por precluido su derecho al mismo.
CONSIDERANDO: Que, la autoridad jurisdiccional, en mérito al principio de control de legalidad en el marco de lo permitido por la C.P.E., cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contencioso administrativa, tiene la obligación de controlar que los actos efectuados en sede administrativa, se hayan desarrollado en el marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados administrativos se ajusten a las reglas establecidas y a los principios jurídicos de la materia, de tal manera que estén exentos de vicios que afecten su validez, eficacia jurídica y que no contradigan o se contrapongan a la C.P.E.
Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3 de la C.P.E., corresponde a este Tribunal ingresar al análisis de la demanda contencioso administrativa, en los términos en los que fue planteada, en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa, se advierte que el proceso de saneamiento del predio denominado "Nuevo Mundo", en su etapa de campo, se desarrolló en vigencia de la Constitución Política del Estado de 1967, Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (C.P.E.), L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, Decretos Supremos Reglamentarios N° 24784 y 25763, por lo que la cita de éstas disposiciones legales y otras que correspondieren será conforme al análisis de los fundamentos de la demanda.
Que, el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la norma reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, por lo que de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa que supuestamente habrían vulnerado normas legales y reglamentarias del proceso de saneamiento, se tiene:
En cuanto al reclamo sobre la inexistencia de Resolución Instructoria, corresponde establecer de manera previa que durante la sustanciación de las pericias de campo del predio "Nuevo Mundo" se encontraba vigente el Reglamento agrario aprobado por D.S. N° 24784, de 31 de julio de 1997; así se constata de la Ficha Catastral cursante a fs. 6 y 7 de la carpeta de saneamiento remitida por el INRA, cuya fecha de elaboración corresponde al 26 de noviembre de 1997; en este sentido, corresponde revisar dicha norma en cuanto a la ejecución del saneamiento integrado al Catastro Legal (CAT-SAN), por cuanto la Resolución Final ahora impugnada, refiere que el proceso de saneamiento del predio "Nuevo Mundo" fue ejecutado bajo la modalidad indicada.
En ese sentido, el precitado reglamento, en sus arts. 171 al 175, establecía el procedimiento para determinar las áreas a ser intervenidas con el saneamiento integrado al Catastro Legal (CAT-SAN) y los criterios que debían tomarse en cuenta para determinarse bajo esta modalidad, a cuya conclusión, la Autoridad departamental, debía emitir la correspondiente Resolución Determinativa sujeta a aprobación por el Director Nacional.
Por otro lado, el art. 190 establecía: "(Resolución Instructoria ). I. Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), concluida la identificación en gabinete, dictarán resolución intimando: a) A beneficiarios de predios consignados en sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992 a apersonarse en el procedimiento, acreditando su personalidad o identidad; b) A subadquirentes de predios con antecedente de dominio en sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992 a apersonarse en el procedimiento y acreditar su derecho y personalidad o identidad; c) A propietarios de predios con Títulos Ejecutoriales a presentar los mismos; y d) A subadquirentes de predios con antecedente de dominio en Títulos Ejecutoriales a acreditar su derecho y a presentar el Título Ejecutorial, antecedente originario de su dominio. Las personas señaladas en los incisos a) y b) se apersonarán ante la Dirección Departamental que sustancia el procedimiento o sus Jefaturas Regionales, dentro del plazo perentorio e improrrogable que fijen al efecto , el que no podrá ser inferior a treinta (30) días calendario computables a partir de la notificación de la resolución por edictos. Las personas señaladas en los incisos c) y d) presentarán los documentos en el lugar y plazo señalados en el párrafo anterior . Caso contrario podrán presentar los documentos durante la realización de las pericias de campo a los servidores públicos responsables de las mismas" (Negrilla añadida).
Del citado artículo, se establece que durante el saneamiento de la propiedad agraria a cargo del INRA, una vez concluida la actividad de relevamiento en gabinete, previo a la ejecución de las pericias de campo, el Director Departamental, debía emitir la Resolución Instructoria, con la finalidad de intimar a interesados, para que los mismos se apersonen al proceso a objeto de acreditar su derecho propietario dentro el plazo establecido al efecto, el mismo que no podía ser inferior a 30 días; asimismo, el parágrafo II del precitado artículo, establecía que la indicada autoridad debía emitir resolución disponiendo la realización de la campaña pública, difundiendo el proceso mediante la publicación de avisos, a objeto de garantizar la transparencia del trámite y asegurar la información y participación de personas interesadas.
El art. 191 de la norma citada, establecía que los avisos debían ser publicados en la forma establecida por el art. 78 y debían contener, entre otros datos, los alcances, beneficios y plazos del proceso, además, la solicitud de colaboración en las pericias de campo, especificando la fecha de su inicio.
Del mismo modo, el art. 192, determinaba: "(Pericias de Campo ). I. Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), publicados los edictos y avisos señalados en el artículo 190 de este reglamento, dispondrán la realización de pericias de campo para: a) La determinación de la ubicación geográfica, superficie y límites de las tierras comprendidas en los Títulos Ejecutoriales y en los procesos agrarios en trámite; b) La identificación de poseedores y determinación de la ubicación geográfica, extensión y límites de las superficies poseídas; c) La verificación del cumplimiento de la función social o económico-social de las tierras objeto de Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite y posesiones, en relación a propietarios, subadquirentes, beneficiarios de procesos agrarios en trámite y poseedores; discriminando las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo la función social o económico-social con especificación, en cada caso, de su ubicación geográfica, superficie y límites; y d) Identificación de áreas fiscales, especificando ubicación geográfica, superficie y límites". (Negrilla nuestra).
Es decir, que el citado artículo, establecía que, al margen de que la autoridad departamental del INRA debía emitir la Resolución Instructoria y la resolución para la ejecución de la campaña pública, una vez publicados los correspondientes avisos y edictos del art. 190, debía disponer la ejecución de las pericias de campo.
En conclusión, la normativa referida precedentemente, establecía la emisión de resoluciones por parte de la autoridad del INRA, que por un lado, establezcan el área que debía ser intervenida en saneamiento y por otro, los plazos en los que debía sustanciarse el proceso, así como la publicidad que debía otorgarse al mismo, con la finalidad de permitir el acceso libre, irrestricto y expedito de los interesados, beneficiarios de los predios sometidos al proceso, logrando de este modo, la transparencia en las actuaciones del ente administrativo, dentro el marco del debido proceso
Ahora bien, de la revisión de la carpeta de saneamiento del predio "Nuevo Mundo", se constata que el mismo carece tanto de la Resolución Determinativa, así como de la Resolución Instructoria, tampoco se logra evidenciar resolución alguna que haya dispuesto la actividad de Campaña Pública o la disposición de la autoridad departamental del INRA para la ejecución de las pericias de campo, constatándose como únicos actuados previos a la Ficha Catastral de fs. 6 y 7, copias legalizadas de piezas del expediente agrario sustanciado ante el Instituto Nacional de Colonización, lo que permite inferir sin lugar a dudas que, el INRA en la ejecución del saneamiento del predio en cuestión vulneró la norma reglamentaria agraria vigente en su momento, al no emitir las correspondientes resoluciones determinativa, instructoria y de campaña pública, lo que todas luces impide deducir, bajo un control de legalidad del proceso, si las pericias de campo, en las cuales, como una de las actividades más importantes del saneamiento, se procede a la verificación del cumplimiento de la Función Social o Económico Social según corresponda, se efectuaron dentro del área establecida al efecto y dentro los plazos que debían ser señalados conforme la norma citada supra.
Cabe añadir que, el hecho de que se establezcan procedimientos para sustanciar los procesos administrativos tiene la finalidad de que los mismos se desarrollen en el marco del debido proceso; lo contrario significa que el ente administrativo actúa discrecionalmente, originando un proceso carente de orden y al margen de la norma reglamentaria agraria vigente.
Sobre el mismo particular se debe tomar en cuenta que si bien, en la respuesta a la demanda, se hace referencia a la existencia de una resolución administrativa N° DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999, la misma que habría definido el área de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN) de la zona de San Julián San Pedro Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz y el término para presentar documentación respaldatoria del derecho propietario o posesión legal; al margen de no cursar en antecedentes la referida resolución, lo único que permite inferir es que la misma hubiera sido emitida dos años después de haberse ejecutado las pericias de campo del predio en cuestión, conforme la fecha consignada en la Ficha Catastral cursante de fs. 6 a 7 de la carpeta de saneamiento, que acredita que el trabajo de campo fue efectuado el 26 de noviembre de 1997, por lo que dicho argumento no constituye elemento suficiente que permita establecer que el INRA emitió efectivamente las resoluciones operativas en los momentos que fija la norma agraria en vigencia.
No obstante, a efecto de un mejor proveer y velando siempre por el derecho a la defensa y la búsqueda de la verdad material consagrada en el art. 180-I de la C.P.E., la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, con la facultad conferida por el art. 378, en concordancia con el art. 4-4) del Cód. de Pdto. Civ. aplicables al caso por el régimen de supletoriedad previsto por el art. 78 de la L. N° 1715 y la permisibilidad dispuesta por la Disposición Final Tercera de la L. N° 439, mediante Auto de 18 de marzo de 2019, cursante a fs. 237 de obrados, dispuso la suspensión del plazo para dictar sentencia, con la finalidad de que el INRA, tratándose de un proceso de saneamiento sustanciado en la modalidad de CAT-SAN, remita a esta instancia la carpeta poligonal del proceso o en su caso la Resolución Administrativa DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999, otorgando al INRA un plazo prudencial al efecto, sin embargo hasta el vencimiento del mismo, el indicado ente administrativo no remitió lo requerido, ratificándose sin lugar a dudas que en el INRA no cursan las resoluciones operativas que debían autorizar las pericias de campo del predio en cuestión.
La uniforme jurisprudencia marcada por éste Tribunal con relación a lo acusado por el Viceministerio de Tierras en este punto, ha establecido que la ausencia de las resoluciones operativas vulnera el debido proceso y determina la nulidad de todos los actos posteriores ejecutados por el ente administrativo; así la SAN-S2-0062/2016 de 1 de julio de 2016 refiere: "... de lo señalado y citado de la norma jurídica vigente en ese momento, se colige que las resoluciones operativas se encuentran dispuestas por normativa vigente y su cumplimiento es de carácter obligatorio en estrecha obediencia a lo referido por la Ley de Procesos Administrativos en su art. 4 inc. c) ... por lo tanto la falta de las resoluciones acusadas en este punto, vician de nulidad la resolución final y todos los actuados que de este debieran emerger, dado que la presencia física de estas en la carpeta predial es la única evidencia de su material existencia. De lo previamente expuesto, consideraciones de hecho y de derecho desarrolladas se concluye que, durante la sustanciación del proceso administrativo de saneamiento que culminó con la emisión de la Resolución impugnada, el INRA en su calidad de demandado no demostró objetivamente la existencia o la emisión de la resolución Instructoria, publicaciones del edicto agrario, entre otros actuados, los mismos que deben formar parte de la carpeta de saneamiento, toda vez que su importancia, de acuerdo a procedimiento vigente en su momento, radica en que por un lado, circunscriben el área de saneamiento y por otro, establecen el plazo en el que deben llevarse adelante las pericias de campo, omisiones que van en contraposición al cumplimiento de normas de orden público, al debido proceso, y vulneran garantías constitucionales"; en el mismo sentido, la Sentencia Agraria Nacional SAN S1ª 0029/2017 de 21 de marzo de 2017, ha establecido: "...que el propio ente administrativo reconoce no haber emitido la Resolución Instructoria, tal como se evidencia a fs. 58, de la carpeta de saneamiento, y que si bien refieren a la Resolución Administrativa Nº DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1997, ésta únicamente ratifica actuados del proceso de saneamiento, sin embargo, la misma no puede ratificar actuados inexistentes como es la Resolución Instructoria y considerando que la emisión de esta atañe al orden público, al haberse constatado su inexistencia, se evidencia una flagrante vulneración al derecho a la defensa y debido proceso que da lugar a la nulidad del trámite de saneamiento que hace al predio ... De lo que se concluye entonces que, en el proceso de saneamiento existen vicios de nulidad insubsanables, que importan a la responsabilidad y la competencia del INRA, vulnerando el art. 190 del D.S Nº 24784, vigente a momento de iniciarse el saneamiento (...)."; en la misma línea, las sentencias SAN S2ª 15/2013 de 26 de abril de 2013, SAN S2ª 65/2017 de 12 de junio de 2017, entre otras, han definido que la inexistencia de la Resolución Instructoria vicia el proceso de saneamiento y determina la nulidad del mismo, lo que guarda relación con la importancia de dichos actuados dentro el proceso de saneamiento en razón a que la Resolución Instructoria establece los momentos en los que deben ser ejecutados los trabajos de mensura y encuesta catastral, asimismo el plazo para la acreditación de documentación respaldatoria de derecho propietario o posesión, significando lo contrario, la ejecución del proceso de saneamiento de manera arbitraria, en la cual no se puede establecer los plazos fijados para esta etapa.
Bajo el razonamiento previo, a través del cual se pone en evidencia el vicio insubsanable más antiguo dentro el proceso de saneamiento del predio en cuestión, no resulta pertinente el ingresar a valorar por este Tribunal el segundo punto demandado, concerniente a la incorrecta valoración de la Función Económica Social, toda vez que el ente administrativo, conforme al fundamento de la presente resolución, debe reencausar el proceso, efectuando nuevamente el saneamiento desde su etapa inicial.
En conclusión, conforme a los razonamientos previos, se infiere que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en la sustanciación del saneamiento del predio "Nuevo Mundo", efectuó el mismo omitiendo considerar el Reglamento agrario en vigencia, vulnerando los arts. 171 al 175, 189, 190, 191 y 192 del D.S. N° 24784, vigente en su momento, obviando emitir las resoluciones operativas previo a la ejecución de las pericias de campo, cuya inexistencia determina que el proceso llevado adelante se encuentra viciado de nulidad y al margen del debido proceso, a lo que se suma el hecho que conforme a la respuesta a la demanda, la misma que es carente de fundamento fáctico y legal, no se enerva en absoluto el punto único analizado en la presente resolución y por el contrario, se ratifica la inexistencia de las referidas resoluciones, por lo que corresponde a éste Tribunal, fallar en ese sentido.
POR TANTO : La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189-3 de la Constitución Política del Estado y el art. 36-3 de la Ley N° 1715, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 9 a 12 vta. y memoriales de subsanación de fs. 17 y vta., 47 y vta. de obrados, interpuesta por Valentín Ticona Colque, Viceministro de Tierras, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, en consecuencia NULA la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0155/2002 de 24 de abril de 2002, emitida a la conclusión del proceso administrativo de Saneamiento Integrado al Catastro Legal del predio denominado "Nuevo Mundo", debiendo el INRA, reencausar el proceso de saneamiento, emitiendo las resoluciones operativas que correspondan conforme a norma, previo al trabajo de campo y verificación de la Función Social o Económico Social, según corresponda, conforme al entendimiento de la presente sentencia.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, previa digitalización de los mismos.
Regístrese, notifíquese y archívese.-
Fdo.
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
Elva Terceros Cuellar Magistrada Sala Primera