SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 20/2018

Expediente : Nº 2539/2017

	Proceso : Contencioso Administrativo
	Demandante : Inocencio Apaza, representado por Porfirio Eduardo Flores Pozo
	Demandados : Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
	Distrito : La Paz
	Fecha : Sucre, 30 de mayo de 2018
	Magistrada Relatora : Dra. María Tereza Garrón Yucra

VISTOS: La demanda contencioso administrativa interpuesta por Inocencio Apaza, representado legalmente por Porfirio Eduardo Flores Pozo mediante testimonio de Poder N° 456/2017 cursante a fs. 61 y vta., presentada mediante memorial de fs. 47 a 50, subsanada a fs. 55 y a fs. 62 y vta., de obrados, impugnando la Resolución Suprema Nº 20569 de 22 de diciembre de 2016, dirigiendo la acción contra el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma y el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, Cesar Hugo Cacarico Yana; emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple a Pedido de Parte (SAN-SIM) respecto al Polígono N° 286, del predio denominado actualmente "Comunidad Camiraya" ubicado en el municipio Palca, provincia Murillo del departamento de La Paz; la cual dispone en lo pertinente anular los Títulos Ejecutoriales emitidos dentro del proceso de consolidación y dotación N° 1402, adjudicar parcelas individuales y dotar parcelas comunales a favor de la Comunidad "Camiraya"; demás actuados, los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria; y,

CONSIDERANDO: Que, la demanda contencioso administrativa interpuesta se sustenta en los siguientes argumentos:

Antecedentes.-

Refiere que mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte US-DDLP N° 0011/2016 de 9 de marzo de 2016 se dispone el saneamiento interno de 569,9589 ha, del polígono N° 286, correspondiente al predio "Camiraya", ubicado en el municipio de Palca, provincia Murillo del departamento de La Paz, emitiéndose la Resolución de Inicio de Procedimiento US-DDLP N° 013/2016 de 9 de marzo de 2016, que dispone el Relevamiento de Información en Campo del 16 al 31 de marzo de 2016; y que en dicho procedimiento se habrían realizado las etapas que dispone el D.S. N° 29215, emitiéndose la Resolución Suprema N° 20569 de 22 de diciembre de 2016, con la que es notificado el ahora demandante y que la considera violatoria de derechos y garantías constitucionales consagrados en la CPE y en la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545.

Argumentos de la demanda.-

Sostiene que el INRA había respondido su memorial mediante Informe Legal "N° 32a72016" (cita textual) con respuestas alejadas de la verdad, que jamás le orientaron obligándole a firmar una notificación indicándole que la negativa impediría cualquier reclamo y "pese a cumplir" (cita textual), no habría sido considerado (en saneamiento) menos hicieron valer su derecho propietario inscrito en DDRR de la ciudad de La Paz, a pesar que su propiedad cumple la Función Económico Social y pago de impuestos al Gobierno Municipal de Palca, conforme la documental que acompaña; refiere que su derecho deviene del Título Ejecutorial "N° 10337" (cita textual) a nombre de Silverio Mamani, beneficiario de dotación en el ex fundo Camiraya, con Resolución Suprema N° 81910 de 16 de febrero de 1959, el cual habría transferido a Antonio Mamani, quien a su vez mediante Escritura Pública N° 184/1985 de 21 de mayo de 1985 vendió a favor de Inocencio Apaza, la superficie de 3,6000 ha, registrado en DDRR, y que sería un título de propiedad oponible a terceros conforme a los arts. 1538-I y II y 1540-1) del Cód. Civ., pese a ello el INRA habría ignorado su derecho y procedido a sobreponer el Saneamiento de la Comunidad "Camiraya" a un derecho ya constituido, no obstante haber exhibido dicho título sin ser tomado en cuenta; vulnerando la seguridad jurídica y el derecho a la defensa consagrados en la CPE.

Agrega que el Informe de Diagnóstico establecería una sobreposición con área suburbana, sin embargo en el Informe en Conclusiones se afirmaría que mediante Ley N° 3819 de 27 de agosto de 1954, el área urbana se afectará de acuerdo a las leyes N° 3464 y N° 3471, sin hacer mayor consideración legal, y que de tal aspecto en la Resolución Determinativa de Área no se efectúa ningún análisis, ingresando en una vulneración tácita de la ley, aspecto ratificado en la Resolución Final de Saneamiento.

Otra contradicción identificada tanto en el Informe de Diagnóstico como en las Resoluciones Operativas, constituiría el señalar que el área de saneamiento está supuestamente en el municipio de Palca cuando la norma señala que no es competencia del INRA dirimir conflictos sobre límites de unidades político administrativas y en caso de existir aquellos, no se suspenderá la ejecución del saneamiento debiendo registrarse como información "por definir" a efectos de su posterior actualización; siendo de conocimiento público el conflicto existente entre el municipio de La Paz con municipios aledaños.

Sostiene que en el Informe de Diagnóstico y Planificación e Informe Técnico Jurídico, si bien se menciona la sobreposición con área urbana, no se realizaría un análisis jurídico para asumir competencias dentro de tal área, habiendo el INRA actuado de facto, sin jurisdicción y competencia, pronunciándose sobre área urbana, y que luego efectúa una valoración errada con un Decreto que ya se encontraría derogado; a su vez el Informe en Conclusiones, sólo mencionaría la norma sin efectuar mayor justificación de su aplicación, presumiendo su vigencia, aspecto no mencionado en la Resolución Final de Saneamiento, pese a que considera la parte actora, que la derogación de esta norma se habría efectivizado por las Leyes N° 1715 y N° 3545 y posteriores leyes municipales; por lo que considera que existiría vulneración al debido proceso, derechos constitucionales y derechos de propiedad privada, conforme con el art. 122 de la CPE, ya que se habría dispuesto la realización de saneamiento en áreas suburbanas determinadas por la L. N° 453 de 27 de diciembre de 1968, que no es competencia del INRA y la norma agraria no le facultaría para ello, por lo que la Resolución impugnada incumpliría con lo dispuesto por el art. 66 del D.S. N° 29215, ya que ni la parte considerativa ni la resolutiva menciona que el área de saneamiento se sobrepone a un área urbana, que no es competencia del INRA, debiendo ser resuelto en un procedimiento distinto.

Por lo expuesto pide se declare Probada la demanda y en consecuencia nula la Resolución Suprema N° 20569, anulándose hasta el vicio más antiguo, identificándose la sobreposición del área urbana sin identificación concreta de unidad territorial, disponiendo lo que en derecho corresponda.

CONSIDERANDO: Que, por Auto de 20 de julio de 2017, cursante a fs. 65 y vta., de obrados, se admite la demanda interpuesta, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a los demandados Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras; disponiéndose asimismo la intervención en calidad de terceros interesados de Valentín Apaza Cuba, Secretario General de la Comunidad "Camiraya", René Vitaliano Aruquipa Ramos en su calidad de Alcalde del Municipio de Palca, a Luis Revilla Herrero, como Alcalde del Municipio de La Paz, así como a Julio Marín Duran y Florencio Crespo Callisaya.

- Contestación del codemandado, titular del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras

El codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, a través de sus representantes por memorial cursante de fs. 197 a 200 de obrados, responde la demanda, bajo los siguientes argumentos:

Manifiesta que la parte actora únicamente refiere que se hubiere efectuado el proceso de saneamiento sin competencia, sin embargo no demostraría en forma objetiva la razón que acredite tal extremo, siendo que la carga de la prueba le correspondería al interesado, conforme con el art. 161 del D.S. N° 29215, el procedimiento se habría efectuado conforme a la normativa agraria, verificándose en el predio la actividad agrícola y en cuanto a la competencia del INRA el Tribunal Constitucional Plurinacional mediante la SCP 1975/2014 de 13 de noviembre de 2014, ya se habría pronunciado al respecto.

Agrega que en la Comunidad "Camiraya" se efectuó saneamiento interno, conforme con el art. 351 del D.S. N° 29215, sin que exista conflicto al interior de esta Comunidad, conforme se evidenciaría en obrados, y que la parte actora no se apersonó durante el Relevamiento de Información en Campo, ni mucho menos habría acreditado documentación que pruebe el cumplimiento de la Función Social en el predio en cuestión, debiendo considerarse al efecto los arts. 393 y 397 de la CPE; sostiene que la Resolución Suprema N° 20569 se encontraría debidamente motivada y fundamentada bajo el principio de verdad material y en apego de la normativa legal vigente, para lo cual cita la SC 1315/2011-R de 26 de septiembre de 2011 respecto a la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia; con lo cual concluye que los argumentos efectuados por la parte demandante carecerían de sustento fáctico y legal; solicitando se declare Improbaba la demanda y se mantenga subsistente la determinación contenida en la Resolución impugnada.

- Contestación de la representante legal del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia

El codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, responde a la demanda interpuesta mediante su apoderada la Directora Nacional a.i. del INRA, por memorial cursante de fs. 243 a 247 vta., de obrados, inicialmente remitido vía fax de fs. 202 a 211 adjuntando la carpeta de saneamiento del predio "Comunidad Camiraya", bajo los siguientes términos:

Manifiesta, previa relación de los antecedentes del proceso, que de acuerdo al Informe de Diagnóstico US-DDLP N° 014/2016 se identificó que la Comunidad "Camiraya" estaría ubicada geográficamente en dos municipios Palca y Mecapaca, y que no se evidenció la existencia de disputas entre dichos municipios, y de acuerdo al Voto Resolutivo de 31 de marzo de 2016, certificación de la organización matriz regional, personalidad jurídica, antecedente agrario y certificación municipal, se haría referencia a que dicho predio siempre perteneció al municipio de Palca.

A continuación hace mención a las tares de mensura, encuesta catastral, verificación de la Función Social efectuadas al interior de la Comunidad "Camiraya" realizadas mediante procedimiento de Saneamiento Simple a Pedido de Parte, sujeto a Saneamiento Interno, designándose el Polígono 286 en una superficie de 569,9589 ha, y que se habría dado la publicidad mediante los mecanismo previstos en la norma, llevándose a cabo el Taller Informativo de Saneamiento y Campaña Pública en 16 de marzo de 2016, donde habrían participado activamente miembros de la Comunidad "Camiraya", dirigentes, así como el ahora demandante Inocencio Apaza, el cual no se habría presentado a las tareas de mensura, encuesta catastral y verificación de la Función Social, para que pueda mostrar sus mejoras existentes en la propiedad que manifestaría detentar; advierte además que el demandante, en ninguna parte de su demanda individualiza las parcelas que se encontrarían sobrepuestas a su propiedad y afectarían su derecho propietario.

En relación al antecedente agrario y Título Ejecutorial del cual emergería el derecho del actor, refiere que en la parte resolutiva 9° de la Resolución objeto de impugnación, se salvarían los derechos sobre la superficie restante de los Títulos Ejecutoriales anulados en la parte resolutiva 1° de la indicada Resolución Suprema N° 20569 de 22 de diciembre de 2016, al encontrarse sobrepuesta al área urbana.

Agrega que en todas las parcelas que comprende la Comunidad "Camiraya", se levantaron formularios avalados por el Secretario General de dicha Comunidad y del representante del Comité de Saneamiento, adjuntándose Certificados de Posesión anteriores a la L. N° 1715, se habría verificado el cumplimiento de la Función Social de acuerdo con el art. 397 de la CPE, en mérito al art. 159 del D.S. N° 29215; en relación al área urbana y suburbana, sostiene que se emitió la Ordenanza Municipal N° 018/2011 del Gobierno Autónomo Municipal de Palca de 1 de marzo de 2011 en el que se resolvería que de acuerdo a la Certificación de la Dirección de Catastro, se declara que la Comunidad "Camiraya" se encuentra en la jurisdicción del municipio de Palca y es catalogada técnicamente como área rural, igualmente mediante CITE DESP. GAMLP N° 500/2016 de 26 de abril de 2016 la Alcaldía de La Paz se pronunció sobre el proceso de saneamiento de la Comunidad "Camiraya", haciendo referencia que el radio urbano de la ciudad de La Paz fue fijado por L. N° 453 de 27 de diciembre de 1968, y que encontrándose en vigencia dicha disposición el INRA deberá cumplir tal normativa y sanear solamente el área que le compete; que cursaría el Informe Técnico US-DDLP N° 132/2016 de 5 de abril de 2016 que referiría que en el área suburbana en cuestión no se evidenció características que hacen al área urbana y que mas al contrario existen actividades agrícolas destinadas a sembradíos de cebada, maíz, papa, haba y otros; que mensurado el predio se obtuvo una superficie de 561,8790 ha de las cuales 7% es decir 37,6023 ha se sobrepondrían al área urbana del municipio de La Paz y 93% (524,2767 ha) constituirían área suburbana, conforme a la Ley N° 453, por lo que el INRA habría excluido el mencionado 7% del saneamiento, salvándose los derechos sobre las superficies restantes de los Títulos Ejecutoriales Individuales y Colectivos sobrepuestos al área urbana, dándose cumplimiento al art. 11 del D.S. N° 29215, para no incurrir en vicios de nulidad, concibiéndose el área suburbana como radio expansivo que no tiene connotaciones y particularidades propias de un área urbana y encontrándose vigente la L. N° 453 y no existiendo Ordenanza Municipal Homologada que amplíe dichas áreas, sostiene el demandado que, el INRA tendría todas las competencias para ejecutar los procesos administrativos agrarios, evidenciándose características rurales en la Comunidad "Camiraya"; que el Informe en Conclusiones habría sido ejecutado de conformidad con los arts. 303 y 304 del D.S. N° 29215, así como la socialización de resultados y la posterior emisión de la Resolución Suprema objeto de impugnación. Por lo expuesto solicita declare Improbada la demanda interpuesta, con costas.

- Contestación de los terceros interesados

Consta el pronunciamiento de Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde Municipal de La Paz , a través de sus apoderados, mediante memorial de fs. 132 a 150 vta., de obrados, promoviendo tercería coadyuvante al proceso contencioso administrativo contra la Resolución Suprema N° 20569, siendo por consiguiente admitido en calidad de tercero interesado; en ese sentido acusa nulidad por falta de jurisdicción y competencia del INRA para ejercer el proceso de saneamiento en área urbana del municipio de La Paz, para tal fin refiere conceptos de área rural, urbana y suburbana, concordante con la competencia de los juzgados agroambientales, conforme al art. 4 de la L. N° 477.

Agrega que la Resolución Suprema N° 20569 al realizar el saneamiento dentro del radio urbano del municipio de La Paz, habría soslayado la legislación constitucional, especial y administrativa vigente del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, incurriendo en la causal prevista por el art. 321-a) vinculada al art. 11 ambos del D.S. N° 29215, para lo cual transcribe el ANA S1a N° 04/2012 y manifiesta que dicha Resolución impugnada es contraria a la distribución competencial de la CPE en su art. 269, al régimen de autonomías, al art. 4 de la Ley marco de Autonomías y Descentralización, a la SCP 2055/2012 y la DCP 01/2013, donde se establece la no subordinación entre entidades territoriales autónomas fundada en su igual rango constitucional, donde están contemplados los Gobiernos Municipales, que no podrían subordinarse al órgano ejecutivo (Ministerios o INRA).

A continuación hace referencia a la organización territorial del municipio de La Paz y de sus antecedentes históricos y a las normas legales que demostrarían su existencia, refiriéndose a la L. N° 453 de 27 de diciembre de 1968 que crea el radio urbano y suburbano de la ciudad de La Paz, norma que se encuentra en actual vigencia, y que mediante Ordenanza Municipal N° 192/2012 se habría aprobado el límite urbano rural del municipio de La Paz, norma que habría sido interpretada incorrectamente por diversas instituciones como es el caso del INRA que se habría dado a la tarea de efectuar el saneamiento en área urbana.

A continuación, hace referencia a criterios de delimitación de las competencias asignadas a la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción agroambiental, sosteniendo que la Resolución Suprema N° 20569 habría incurrido en la conculcación del art. 122 de la CPE, quebrantándose el art. 11 del D.S. N° 29215 y art. 27 de la L. N° 2341, así como la Ley de 27 de agosto de 1954 de Reforma Urbana; lo que implicaría vulneración al derecho al debido proceso y al derecho de legalidad al no ajustarse la autoridad a todos los preceptos legales que norman sus actividades.

Agrega además que la Resolución Suprema N° 20569 impugnada carecería de motivación y fundamentación, ya que no explicaría las razones de sus determinaciones, al respecto cita jurisprudencia constitucional relativa y concluye señalando que su intervención en el actual proceso no significaría reconocimiento de la titularidad particular a favor del ahora demandante, ya que considera que el conflicto sobre la titularidad de inmuebles correspondería a otra materia ajena al contencioso administrativo, reservándose la entidad municipal de La Paz de hacer valer sus derechos en otras instancias. Con lo que pide que la demanda se declare Probada y se deje sin efecto alguno la Resolución Suprema N° 20569 y adjunta documental referida a las normas legales que invoca.

Cursa de fs. 254 a 255 vta., de obrados, el apersonamiento de René Vitaliano Aruquipa Ramos, Alcalde Municipal de Palca , en calidad de tercero interesado, el cual en relación a la demanda interpuesta señala que el demandante al reconocer el pago de su impuesto a la propiedad en el gobierno Autónomo Municipal de Palca, tácitamente reconocería la competencia y jurisdicción de esta entidad municipal sobre la Comunidad "Camiraya" y que tampoco ello implicaría que el inmueble en cuestión se halle en el radio urbano del municipio de Palca como, a su criterio, malinterpretaría el demandante.

Agrega en cuanto a los cuestionamientos a la indefinición de ubicación respecto al municipio, que el proceso de delimitación del municipio de Palca y del municipio de La Paz, no afectaría el proceso de saneamiento y que la L. N° 453 sería inaplicable a los efectos de dicho proceso, ya que sería de preferente aplicación la L. N° 1715, la L. N° 3545, el art. 11 del D.S. N° 29215 y demás normativa conexa, ya que el Gobierno Autónomo Municipal de Palca hasta la fecha no habría emitido ninguna disposición aprobando la ampliación del radio urbano, con respecto al polígono 286 denominado Comunidad "Camiraya" y que en el indicado predio se desarrollarían actividades agrarias por lo que sería considerado como área rural. Por lo expuesto pide se declare Improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta por Inocencio Apaza.

Así también, por memorial cursante de fs. 271 a 286 de obrados, se apersona Cecilio Apaza Mamani, Secretario General de la Comunidad Camiraya , en calidad de tercero interesado, señalando en relación a la demanda, que Inocencio Apaza no se habría apersonado ni participado en el saneamiento interno, ni demostrado el cumplimiento de la Función Social, derecho de propiedad o posesión legal del predio objeto de la demanda; y que el INRA habría cumplido con todas las etapas y actividades previstas en la normativa agraria tal como lo reconocería el actor en su demanda, implicando ello una confesión judicial espontánea, conforme con el art. 404-II del Cód. Pdto. Civ., y art. 1321 del Cód. Civ.; por lo que considera que el INRA en el proceso de saneamiento habría dado cumplimiento a los arts. 64 y 66 de la L. N° 1715 y las normas pertinentes del D.S. N° 29215; y que en los hechos el ahora demandante no habría objetado el Informe en Conclusiones emitido, dentro del trámite de saneamiento de la Comunidad "Camiraya", sin que se haya vulnerado el debido proceso conforme a la doctrina y jurisprudencia constitucionales y en cuanto al derecho a la defensa, sostiene que habría precluido el derecho del demandante a reclamar en la vía contenciosa administrativa, por no haberlos efectuado oportunamente y que el INRA aplicó la jerarquía normativa prevista por el art. 410-II de la CPE, no habiéndose vulnerado el derecho a la defensa del actor, conforme con el art. 115-II de la misma Norma Suprema, en base a ello también sostiene que no se habría conculcado el derecho a la propiedad agraria del demandante, ya que éste no demostró con prueba idónea su derecho de propiedad, posesión y cumplimiento de la Función Social.

Agrega que el actor no acreditó que el INRA actuó sin competencia en el proceso de saneamiento en cuestión, mediante prueba idónea, correspondiéndole la carga de la prueba conforme con el art. 161 del D.S. N° 29215 y en cuanto a la competencia del INRA en el área rural, cita la SCP 1975/2014 de 13 de noviembre de 2014 que define en función al uso y destino del predio en cuestión, según sea urbano o rural, así también cita la SCP 0695/2013 de 3 de junio de 2013.

Niega, asimismo, la presunta contradicción entre el Informe en Conclusiones y la Resolución Final de Saneamiento, objeto de demanda, y que se dio cumplimiento a lo previsto por el art. 351 del D.S. N° 29215 en cuanto al saneamiento interno, para sustentar su posición cita jurisprudencia constitucional referida al principio de congruencia y motivación, señalando que la Resolución Suprema N° 20569 de 22 de diciembre de 2016 es precisa y clara en su estructura en el fondo como en la forma; por lo expuesto pide que se declare Improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta y en consecuencia firme y subsistente la Resolución objetada.k

Así también se constata que si bien Florencio Crespo Callisaya y Julio Marín Duran fueron notificados como terceros interesados, según los asientos de fs. 176 y 177 de obrados, los mismos no se apersonaron al presente proceso.

CONSIDERANDO: La parte actora presenta memorial de réplica cursante de fs. 266 a 267 de obrados, sin embargo el mismo no es considerado al haber sido presentado fuera del plazo previsto por ley, por consiguiente tampoco cursan memoriales de dúplica por parte de las autoridades demandadas.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.

En este contexto, analizados los términos de la demanda, la contestación, compulsados con los antecedentes del caso, se establece lo siguiente:

1.- En relación a que el actor no habría sido tomado en cuenta en el proceso de saneamiento de la Comunidad "Camiraya", pese a contar con derecho propietario

Con carácter previo corresponde señalar que en los actuados de saneamiento del predio "Comunidad Camiraya", consta el Informe de Diagnóstico US-DDLP N° 014/2016 de 8 de marzo de 2016, cursante de fs. 804 a 814, en virtud del cual se emite Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte US DDLP N° 011/2016 de 9 de marzo de 2016 (fs. 820 a 822) que determina como área sujeta a saneamiento interno la superficie de 569,9589 ha del predio denominado "Comunidad Camiraya" polígono N° 286, cursando la Resolución de Inicio del Procedimiento US DDLP N° 013/2016 de 9 de marzo de 2016 (fs. 823 a 825) que dispone el inicio del Relevamiento de Información en Campo a partir del 16 al 31 de marzo de 2016, de conformidad al art. 294-IV del D.S. N° 29215, en ese orden, es que cursan los avisos públicos respectivos (fs. 827 a 830) y todos los demás actuados de Campo previstos en la norma, que dieron lugar en definitiva a la emisión del Informe en Conclusiones UD-DDLP N° 032/2016 de 27 de abril de 2016 (fs. 4564 a 4629) el cual previa etapa de socialización, sus resultados fueron contemplados en la resolución final de saneamiento mediante Resolución Suprema N° 20569 de 22 de diciembre de 2016 (fs. 6202 a 6232) que es objeto de impugnación en el presente proceso contencioso administrativo.

Ahora bien en relación a la intervención del ahora demandante Inocencio Apaza en dicho trámite, se constata que el mismo tuvo conocimiento de la ejecución del señalado proceso de saneamiento incluso antes de su ejecución puesto que cursa memorial de oposición a fs. 365 y vta., recepcionado por el INRA en 17 de marzo de 2005 y memorial de fs. 380 y vta., presentado en 29 de marzo de 2005, en los cuales aduciendo representación de la Junta Vecinal de la Zona "Camiraya", refiere que no correspondería el saneamiento debido a que el área es "zona suburbana" fuera de la competencia del INRA además de desconocer la representación de la Comunidad "Camiraya"; ante tales solicitudes el INRA, mediante Informe cursante de fs. 373 a 374 y el decreto de fs. 387, se pronuncia sosteniendo que el impetrante debe acreditar la representación de la Junta Vecinal a la cual pretende representar además de presentar plano georeferenciado a efectos su solicitud. De igual manera cursa memorial presentado por Inocencio Apaza y otros, recepcionado en 21 de febrero de 2007 (fs. 403 y vta.) donde solicita la suspensión definitiva del trámite de saneamiento de Camiraya por estar en área urbana y suburbana de la ciudad de La Paz; en el mismo sentido el memorial de fs. 431 a 432 vta., de los antecedentes, entre otros.

Posteriormente y en la etapa de Relevamiento de Información en Campo se constata que el ahora demandante Inocencio Apaza, interviene y suscribe el acta del Taller Informativo de Saneamiento Campaña Pública (fs. 837 a 838) en calidad de "base" de la Comunidad "Camiraya", sin embargo el mismo, voluntariamente no participa en la verificación de la Función Social de los predios dentro del saneamiento interno, tal como se puede constatar del memorial presentado al INRA en 1 de abril de 2016 (fs. 4532 a 4533) donde manifiesta que señaló al funcionario del INRA que "no está de acuerdo" con el saneamiento de su terreno y que sus razones se basarían en que la "Zona de Camiraya NO ES AREA RURAL, MAS AL CONTRARIO ES RADIO URBANO" y que fue avasallado en su propiedad, en respuesta a dicho reclamo cursa Informe Legal US-DDLP N° 32A/2016 de 5 de abril de 2016 (fs. 4535 a 4536), en el cual se sostiene que no fue avasallado en su predio ya que fue buscado en el domicilio de su madre para que participe, muestre su parcela y presente su documentación respaldatoria, sin embargo el ahora demandante no habría querido participar y tampoco presentó la documental que demuestre su derecho propietario; asimismo el INRA responde sosteniendo que tiene competencia para ejecutar procedimientos agrarios administrativos de saneamiento en el área rural y que el art. 11-I del D.S. N° 29215 no referiría nada acerca de áreas suburbanas.

Posteriormente y una vez efectuada la Exposición Pública de Resultados, en el proceso de saneamiento en cuestión, Inocencio Apaza y otros presentan memorial al INRA recepcionado en 20 de julio de 2016, pidiendo la paralización del proceso de Saneamiento de la Comunidad "Camiraya", sosteniendo que existirían desacuerdos con los integrantes de la Comunidad y que no se habría respetado sus derechos de propiedad, en respuesta al mismo cursa Informe Técnico Legal US-DDLP N° 354/2016 de 26 de julio de 2016 (fs. 4936 a 4937), en el cual refiere que: "los impetrantes estuvieron presentes en la tarea de campaña pública empero, no participaron del relevamiento de información en campo...", que no demostraron el cumplimiento de la Función Social, ni se apersonaron a la socialización de resultados a objeto de presentar observaciones y denuncias y que además no adjuntaron a su escrito documentación que respalde su derecho propietario o ubicación del predio, a efectos de hacer atendible su solicitud, por lo que se rechaza la paralización del saneamiento.

De los actuados expuestos, se concluye que Inocencio Apaza tuvo pleno conocimiento de la ejecución del proceso de saneamiento de la Comunidad "Camiraya" incluso en diferentes oportunidades presentó memoriales oponiéndose a dicho trámite, sin embargo en ningún momento pidió a la autoridad administrativa que se mensure y sanee la parcela que señala tener a objeto de regularizar su derecho propietario, menos aun presentó ante esa instancia la documental que recién acompaña a su actual demanda, consistente en escritura pública N° 184-85, mediante el cual Inocencio Apaza junto a Inocencia Apaza habrían adquirido el predio de una extensión de 3,6000 ha, de Antonio Mamani Quispe, el cual lo habría comprado de Silverio Mamani Alanoca, quien a su vez lo obtuvo mediante dotación conforme al Título Ejecutorial N° 53889 de 6 de febrero de 1960 de una extensión de 8,7875 ha, correspondiente al expediente agrario N° 1402, conforme se aprecia de fs. 36 a 40 vta., de obrados. En ese sentido, no podría el actor reclamar válidamente que no se consideró su derecho propietario inscrito en DDRR, cuando durante el proceso de saneamiento no presentó al INRA la documentación pertinente a tal efecto, por lo que no podría haberse exigido al INRA el cumplimiento de los arts. 1538-I y 1540-1) del Cód. Civ., en relación al valor y publicidad de los registros públicos sobre bienes inmuebles, menos podría aducir que no se hubiere verificado el cumplimiento de la Función Social que manifiesta ejercer, ya que como se tiene señalado, el interesado desconoció la competencia del INRA para realizar el saneamiento de la Comunidad "Camiraya", negándose a participar en la mensura y verificación de dicha Función Social; no resultando cierto lo sostenido por el demandante de que hubiese exhibido su título y el INRA no le habría tomado en cuenta, menos que la autoridad administrativa hubiere vulnerado por ello la seguridad jurídica y conculcado su derecho a la defensa, derechos y garantías contemplados por la CPE.

Ahora bien en cuanto a que se habría sobrepuesto al saneamiento de la Comunidad "Camirya" su derecho ya constituido con antecedente en el Título Ejecutorial N° 53889, se constata que, pese a no ser presentado por el ahora demandante, el mismo es considerado en el Informe de Diagnóstico cursante de fs. 804 a 814 de los antecedentes, donde se identifica el expediente agrario N° 1402 sobrepuesta al área de saneamiento, determinándose posteriormente en el Informe en Conclusiones de fs. 4564 a 4629, que del área correspondiente al Título Ejecutorial N° 53889 a nombre de Silverio Mamani, se salvaba una superficie de 1,0250 ha, por sobreponerse al área urbana, según Ley N° 453 de 27 de diciembre de 1968 (que delimita el área urbana y suburbana de La Paz), así también se identifica que del área sobrepuesta al expediente agrario N° 53889, se sobreponía la Parcela N° 280 de la Comunidad "Camiraya" en una superficie de 0,8000 ha, dando lugar a que del señalado Título Ejecutorial se llegó a salvar una superficie de 1,8250 ha, la cual es excluida del saneamiento de la Comunidad "Camiraya", determinación que es ratificada mediante Informe de Socialización de Resultados cursante de fs. 4844 a 4851 de los antecedentes.

De lo expuesto se llega a determinar claramente que el Título Ejecutorial N° 53889 emitido a nombre de Silverio Mamani, del cual sería subadquirente el demandante, al sobreponerse al área mensurada fue considerado y valorado, conforme se tiene expresado en el numeral 1° de la parte resolutiva de la Resolución Suprema N° 20569, no siendo evidente que el mismo se hubiere ignorado según sostiene el actor; así también se constata que el demandante en ningún momento presenta con su demanda algún plano o ubicación del área que sostiene le pertenecería y estaría sobrepuesta al área de saneamiento, aspecto que imposibilita a este Tribunal poder establecer tal aspecto; pese a ello, conforme se tiene precisado líneas arriba, existe un área que corresponde al Título Ejecutorial N° 53889, que fue excluida de la superficie mensurada y no fue objeto de saneamiento interno de la Comunidad "Camiraya"; por lo expuesto, se constata que no resulta evidente que se hubieren conculcado los derechos y garantías constitucionales del actor, el cual en todo momento pudo presentar observaciones e impugnar el saneamiento sobre el cual no estaba de acuerdo al cuestionar la competencia del INRA, recibiendo respuestas mediante los Informes respectivos, evidenciándose que fue notificado con la Resolución Final de Saneamiento emitida mediante Resolución Suprema N° 20569 en calidad de opositor, extremo que dio lugar a que pueda interponer ante este Tribunal demanda contencioso administrativa tramitada en autos.

2.- En relación a que el INRA carecería de competencia para efectuar el saneamiento de la Comunidad "Camiraya" por estar sobrepuesta al área suburbana

Al respecto, de los antecedentes se constata que ante la oposición formulada por Inocencio Apaza cuestionando la competencia del INRA por encontrarse el área en zona urbana y suburbana y a la solicitud de saneamiento propugnada por la Comunidad de Camiraya; cursa Informe Técnico Legal US DDLP N° 085/2009 de 30 de agosto de 2009 (fs. 527 a 529) en el cual se determina mediante datos georeferenciados que la solicitud de saneamiento, ubicada geográficamente en el cantón Palca, sección Primera de la provincia Murillo del departamento de La Paz, estaría en sobreposición con área urbana en 4,81 % y suburbana en 95,18% de la ciudad de La Paz, según la Ley N° 453 de 27 de diciembre de 1968, por lo que se sugiere solicitar información al municipio de Palca, a objeto de dar cumplimiento al art. 11 del D.S. N° 29215 que disponía que los procedimientos agrarios serán ejecutados sólo en el área rural; así también el Informe Técnico Legal US-DDLP N° 179/2015 de fs. 793 a 801, sostiene que: "La Comunidad Camiraya presenta sobreposición con Área de Radio Urbano y Sub urbano con las siguientes propiedades, con Área Urbana con base legal Art. 1 de la Ley 453 de fecha 27 de diciembre de 1968 en un 5% y Area Sub urbana con base legal Art. 2 de la Ley 453 de fecha 27 de diciembre de 1968 en un 100, debiendo tomarse en cuenta que el saneamiento únicamente se ejecutará sobre la fracción del área rural conforme establece el Art. 11 d Decreto Supremo N° 29215, ...", en ese orden el Informe de Diagnóstico de fs. 804 a 814, sugiere que se ejecute el saneamiento sólo sobre el área Sub urbana de 569,9589 ha, excluyendo 28,8336 ha, por resultar área urbana, aspecto que es cumplido mediante las resoluciones operativas respectivas y que una vez ejecutado el Relevamiento de Información en Campo cursa el Informe en Conclusiones (fs. 4564 a 4629) en el cual, en lo pertinente hace referencia al CITE DESP.GAMLP N° 500/2016 (fs. 4555 vta. a 4556) remitido por el Alcalde Municipal de La Paz, donde se señala que el radio urbano y suburbano de la ciudad de La Paz estaría delimitado por Ley N° 453, debiendo el INRA por consiguiente efectuar el saneamiento sólo en el área rural; en relación a ello dicho Informe en Conclusiones sostiene que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz se limita a hacer referencia a la Ley N° 453, sin que exista ninguna ordenanza municipal homologada que amplíe el radio urbano y que por otro lado se tiene la L. N° 3819 de 27 de agosto de 1954, la cual en su art. 10 establece con claridad que el área sub urbana se afectará de acuerdo a las leyes N° 3464 y N° 3471 de Reforma Agraria; señalando finalmente en cuanto a la sobreposición del área urbana y suburbana, que se tendría excluida el área urbana en un 7% de la superficie mensurada, y agrega que: "el INRA tiene competencia para ejecutar el saneamiento de la propiedad agraria en el ámbito rural de conformidad con el Art. 11 del Decreto Supremo N° 29215. En ese entendido, respecto a la sobreposición del 93% con el área suburbana la misma concebida como radio expansivo que aun no tiene connotaciones y particularidades propias de un área urbana el INRA no pierde competencia por las características rurales de los predios que existen al interior las mismas destinadas a actividades agrícolas y no a vivienda..." así también hace alusión al art. 14 de la L. N° 144 que sostiene que el nivel central del Estado, en coordinación con las entidades territoriales autónomas, regulará el uso de suelos protegiendo y velando por la conservación de áreas aptas para producción agropecuaria, evitando la expansión de poblaciones urbanas en detrimento de las aéreas productivas, concluye que "Procede la ejecución y prosecución del proceso de saneamiento de la Comunidad Camiraya respecto a este sector en aplicación del art. 64 del la Ley N° 1715."; determinaciones que a criterio de este Tribunal y de la revisión de los antecedentes, se hallan debidamente respaldados por los resultados del Relevamiento de Información en Campo donde cursan el registro de las parcelas con actividad agrícola y ganadera, respaldadas con fotografías de cada parcela donde se muestran dichas actividades, resultando evidente que el INRA ha procedido correctamente a ejecutar el proceso de saneamiento en la comunidad "Camiraya" sólo en el área que según la Ley N° 453 correspondería a suburbana, debido a que constató que en dicha superficie sus poseedores vienen cumpliendo la Función Social en actividad productiva agropecuaria en los alcances previstos por el art. 2 de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545; entendimiento que se adscribe al criterio ya emitido por este Tribunal, de que a efectos de determinar la competencia de la jurisdicción agraria administrativa y jurisdiccional, es necesario verificar -según sea el caso- la actividad agraria en el predio, recurriéndose a la interpretación material considerando el destino de la propiedad y las actividades que se desarrollan en el mismo.

Resulta pertinente agregar que el razonamiento desarrollado, es concordante con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional que se ha pronunciado al respecto, mediante la SCP 0675/2014 de 8 de abril de 2014 que dispone: "la competencia de las autoridades de la jurisdicción agroambiental se define en función al uso que se da al bien inmueble objeto de controversia.", en la cual se hace referencia a la SC 0378/2006-R de 18 de abril, y a la SCP 2140/2012 de 8 de noviembre, que textualmente señaló: "...el elemento que determina cual es la jurisdicción que conoce de las acciones personales, reales y mixtas, es el carácter agrario de la propiedad, posesión o actividad; a este objeto al momento de determinar la jurisdicción se tomaba en cuenta la ubicación del inmueble objeto del litigio o el lugar de la actividad desarrollada; en este sentido, si el objeto del litigio o la actividad se desarrollaba en el área urbana, le eran aplicables las normas del Código Civil, en consecuencia la acción era de competencia de la jurisdicción ordinaria, en cambio si el objeto o la actividad era desarrollada en el área rural se aplicaban las normas de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, la acción era de competencia de la jurisdicción agraria;..." añadiendo posteriormente que: "...la definición de la jurisdicción por razón de materia a aplicarse sobre las acciones reales de bienes inmuebles cuando se produce el cambio de uso de suelo de propiedad rural a urbana, no puede quedar simplemente librada exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales, sino también debe considerarse otros elementos como el destino de la propiedad y de las actividades desarrolladas; razonamiento que si bien fue efectuado por el extinto Tribunal Constitucional, sin embargo este resulta plenamente aplicable y coherente por cuanto no contradice a los nuevos postulados de la actual Constitución Política del Estado..."; criterio jurisprudencial que ha sido reiterado, entre otras, en la SCP 0695/2013 de 3 de junio y posteriores.

Por lo señalado, se concluye que no resulta evidente que en el proceso de saneamiento de la Comunidad "Camiraya" se hubiere saneado la superficie que se sobrepone al área urbana, puesto que la misma fue excluida, así también se efectúa el suficiente análisis en el Informe en Conclusiones mediante el cual el INRA define su competencia para efectuar dicho saneamiento en un área suburbana, que nunca fue anexada al área urbana al no existir ninguna disposición municipal en ese sentido y que valoró que en dicho sector se evidenció características rurales, haciendo valer el destino y uso actual agrario de la tierra, en concordancia con la interpretación constitucional glosada y en relación con el art. 11-I del D.S. N° 29215 modificado por la Disposición Adicional Segunda del D.S. N° 2960 de 23 de octubre de 2016 que refiere: "El Instituto Nacional de Reforma Agraria ejecutará los procedimientos agrarios administrativos únicamente en el área rural. No serán objeto de aplicación de procedimientos agrarios administrativos los predios ubicados al interior del área urbana delimitada por Ley Municipal o que cuente con norma de homologación de área urbana."; no habiéndose vulnerado por consiguiente el art. 122 de la CPE, al haber actuado el INRA con jurisdicción y competencia en el proceso de saneamiento en cuestión; menos aun se advierte que se hubiere incumplido el art. 66 del D.S. N° 29215, conforme señala el actor, toda vez que la Resolución Suprema N° 20569 guarda relación entre su parte considerativa y resolutiva, no pudiendo ser tachada de nula por no contener expresamente la valoración del área urbana y rural, siendo que tales discernimientos cursan en los actuados de saneamiento y en el Informe en Conclusiones.

3.- En lo concerniente a que el INRA hubiere en el proceso de saneamiento en examen, dirimido en relación a los límites de unidades político administrativas

A este respecto, se constata de los actuados de saneamiento que mediante Informe de Diagnóstico, se verificó que la Comunidad "Camiraya" se encuentra ubicada geográficamente en dos municipios Palca y Mecapaca, sin que exista disputa de límites entre los mismos, aspecto que también es considerado en el Informe en Conclusiones, siendo concluyente la Certificación GAMP/MAE/C/No. 005/2016 de 17 de marzo de 2016 de fs. 888 de los antecedentes, emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de Palca, que refiere que la Comunidad de "Camiraya" pertenece a la jurisdicción del municipio de Palca y se encuentra en el área rural del mismo; por lo expuesto, no se advierte que durante el proceso de saneamiento se hubieren evidenciado razones para tener los datos de la unidad político administrativa como información "por definir", de acuerdo al art. 265-III del D.S. N° 29215, como sostiene el demandante; así también, se constata que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz se apersonó a través de su representante al proceso de saneamiento, donde únicamente efectúa consideraciones en relación a que el INRA no debería sanear en área urbana o suburbana, sin expresar sin embargo alguna consideración que denote reivindicar para el municipio de La Paz, algún límite territorial que incluya a la Comunidad "Camiraya" y que por consiguiente tuviere conflicto de límites con el municipio de Palca. Por consiguiente tampoco se advierte que el INRA en el proceso de saneamiento en cuestión hubiere dirimido algún conflicto de límites político administrativos; resultando infundadas las aseveraciones de la parte actora en ese sentido.

En relación a los argumentos de los terceros interesados.-

Lo señalado en los puntos precedentes responde a los pronunciamientos efectuados por los terceros interesados apersonados, en este caso del Gobierno Autónomo Municipal de la Paz, quien deduce tercería coadyuvante conforme con el art. 357 del Cód. Pdto. Civ., de aplicación supletoria; respecto al cual corresponde pronunciar que, según se tiene precisado en los puntos anteriores, el INRA no se extralimitó en sus competencias en el proceso de saneamiento de la Comunidad "Camiraya" al no haber saneado el área urbana, y considerado la actividad y uso rural del área que aun se registra como suburbana, donde se desarrolla actividad productiva agropecuaria, en ese sentido no se constata vulneración a lo establecido por el art. 11-I del D.S. N° 29215 modificado por la Disposición Adicional Segunda del D.S. N° 2960, en cuanto a la competencia del INRA que únicamente se circunscribe al área rural, ya que tampoco cursa que sobre el área suburbana delimitada en la L. N° 453 de 28 de diciembre de 1968, se hubiere establecido mediante ordenanza o ley municipal que la misma sea considerada como área urbana, y que en todo orden de cosas y en concordancia con el criterio desarrollado por este Tribunal y reiterado por la Justicia Constitucional ya glosada en los puntos anteriores, la competencia de la jurisdicción agraria abarca a los fundos cuyo uso y destino sea eminentemente agrícola, como es el caso del predio "Camiraya" que cuenta con actividad agrícola y ganadera según se constató en saneamiento.

En relación a que el INRA habría incurrido en la previsión establecida por el art. 122 de la CPE, respecto a que son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley; conforme a lo señalado líneas arriba, el INRA actuó con plena jurisdicción sobre el área rural excluyendo la superficie definida como urbana, y en cuanto al área suburbana, al no estar prevista específicamente en las normas agrarias y evidenciando que la misma tiene un uso y destino agrario, procedió conforme a derecho, al efectuar el proceso de saneamiento; ahora, en relación a la falta de motivación y fundamentación de la Resolución administrativa objeto de impugnación, en concordancia a lo señalado en los puntos anteriores, la misma en su parte resolutiva menciona los Informes Técnico Legales previos así como el Informe en Conclusiones en los cuales cursa el razonamiento por el cual se dispuso el saneamiento en el predio Comunidad "Camiraya", no siendo evidente por tanto la incongruencia o falta de motivación y fundamentación invocadas.

Del mismo modo, resultan impertinentes las apreciaciones del Gobierno Autónomo Municipal de la Paz a través de su representante, en cuanto a las consideraciones de la distribución competencial prevista en la CPE y Ley de Autonomías y Descentralización, ya que el INRA como instancia nacional tiene como atribución el "saneamiento legal de la propiedad rural" conforme a los alcances de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545, por lo que mal podría afectar las competencias autonómicas de las unidades político administrativas, departamentales o municipales, que son de otra naturaleza, y que se circunscriben a determinado territorio que puede incluir tanto área urbana y/o rural.

En el mismo sentido corresponde referirse a lo manifestado por los representantes del municipio de Palca y por los representantes de la Comunidad "Camiraya", al constatarse en los antecedentes, que se procedió adecuadamente al saneamiento legal de la Comunidad "Camiraya" sin afectar el área urbana y conforme a los datos político administrativos vigentes del área sujeta a saneamiento. Por lo que corresponde pronunciarse.

POR TANTO: Sin entrar en mayores consideraciones de orden legal, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando Justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con el art. 36-3) de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545; FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta por Inocencio Apaza, representado por Porfirio Eduardo Flores Pozo según Testimonio de Poder N° 456/2017, mediante memorial de fs. 47 a 50, subsanada a fs. 55 y a fs. 62 y vta., de obrados; por consiguiente, se declara firme, subsistente y con todo el valor legal la Resolución Suprema Nº 20569 de 22 de diciembre de 2016, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple a Pedido de Parte (SAN-SIM) respecto al Polígono N° 286, del predio denominado actualmente "Comunidad Camiraya" ubicado en el municipio de Palca, provincia Murillo del departamento de La Paz.

Notificadas como fueren las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas de las piezas que correspondan, con cargo a dicha institución.

Regístrese, comuníquese y archívese.-

Fdo.

María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera

Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera