SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª N° 08/2018
Expediente : Nº 2563/2017
Proceso : Contencioso Administrativo | |
Demandante: Carmen Gaby Monasterio Justiniano | |
Demandados: Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales Ayma y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, César Hugo Cocarico Yana. | |
Distrito: Santa Cruz | |
Fecha: Sucre, 17 abril de 2018 | |
Magistrada Relatora: Dra. María Tereza Garrón Yucra |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 13 a 19 de obrados, memoriales de subsanación de fs. 26 a 30., planteada contra la Resolución Suprema N° 20784 de 22 de diciembre de 2016 emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN - SIM) respecto al polígono N° 152 del predio denominado "BELLA VISTA", ubicado en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, resolviendo reconocer a favor de Carmen Gaby Monasterio Justiniano 5.405.3969 ha., calificada como Empresarial Ganadera y declara Tierra Fiscal la superficie de 2.603.7382 ha., por sobrepasar el límite máximo de la propiedad agraria; los memoriales de contestación a la demanda, Resolución Suprema impugnada, antecedentes del proceso de Saneamiento de Oficio; y,
CONSIDERANDO: Que, mediante memorial de fs. 13 a 19 de obrados, Carmen Gaby Monasterio Justiniano, legalmente representada por Zulma Gioconda Santander Castellón y Adolfo Efner Cerruto demandan la nulidad de la Resolución Suprema N° 20784 de 22 de diciembre de 2016, emitida dentro del proceso de Saneamiento del predio denominado "BELLA VISTA", señalando al respecto que:
Cita como antecedentes que el predio "BELLA VISTA" fue sometido al proceso de saneamiento en el año 2007, teniendo en la actualidad cumplidas todas las etapas del mismo.
1.Que en el citado proceso se pudo evidenciar el cumplimiento de la Función Económica Social con empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas conforme a su capacidad de Uso Mayor, desarrollando actividades ganadera y forestal, actividades que se probaron con la documentación presentada en las Pericias de Campo, y qué consistirían en Plan General de Manejo Forestal aprobado mediante Resolución Administrativa RU-SIV-PGMF-252-2008 emitida por la ex Superintendencia Forestal, y que esta actividad no fue valorada y menos considerada por el INRA vulnerando el derecho al trabajo y a la propiedad privada, valorando sólo la actividad ganadera y que pese haber sido cuestionada oportunamente ante el INRA como se podrá evidenciar en el cuerpo 3 a fs. 461 de antecedentes, señala que éste reclamo ejercitado luego de que se conociera los resultados del Informe de Cierre, se mantuvo la clasificación del predio sólo con actividad ganadera. Cita como jurisprudencia la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 10/2014 la cual habría establecido lineamientos claros respecto a la valoración de cumplimiento de FES en predios con actividad forestal, así también la Sentencia Agroambiental SAN S2ª N°074/2015 se ha pronunciado respecto a lo que implica el Plan de Manejo Forestal como instrumento de gestión forestal, y que en tal circunstancia tales aspectos deberían ser considerados en el análisis de la presente demanda contencioso administrativa. Y continua respecto a éste punto haciendo referencia a la Sentencia Agroambiental S1ª N°27/2014, cita que el INRA debe verificar el cumplimiento de FES en campo, siendo éste el principal medio de verificación y cualquier otro seria complementario y que en este caso el INRA aún en conocimiento de la actividad forestal desarrollada, sustentada en el Plan General de Manejo Forestal, no realizó inspección ocular alguna para establecer la veracidad o no de los extremos señalados como cumplimiento de FES.
2.Señalan que en la Ficha Catastral el encuestador jurídico, tachó la actividad forestal existente en el predio, ignorando las Coordenadas que se tiene en el Plan General de Manejo Forestal y la documentación presentados, consignando sólo la actividad ganadera. Que el INRA vulneró el art. 115-II de la CPE toda vez que no garantizó el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta oportuna, gratuita y transparente, al legalizar la discrecionalidad del funcionario que valoró el cumplimiento de FES al indicar que no habría realizado reclamo alguno al respecto, hecho que a decir de los demandantes sería totalmente ajeno a la realidad de los hechos, señalando que la prueba de lo manifestado cursaría a fs. 461 de los antecedentes.
3.Refiere que la posesión ejercida sobre el predio BELLA VISTA, data desde antes del año 1996 tal como lo establecería la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 1715, parcialmente modificada por la Ley N° 3545, así también no se habría considerado el Plan General de Manejo Forestal, señalando la impetrante que estos elementos demuestran una posesión pacífica antes de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado Plurinacional, realizándose en el predio actividades productivas ganaderas y forestales en la totalidad del área mensurada de 8009,1351 ha., e incluso el INRA mediante imágenes satelitales habría confirmado que en la imagen satelital de 1996 que si existía actividad antrópica, conforme lo establece el Informe Técnico DDSC-COII-N° 1172/2012 de 12 de septiembre de 2012 cursante a fs. 605 de la carpeta de antecedentes.
4.Que no existiría una lectura adecuada de los art. 398 y 399 de la CPE aspecto que sí estaría considerado en la Sentencia Agroambiental SAN S1ª N° 23/2016, donde se indicaría de manera clara la correcta interpretación sobre las superficies de los predios rústicos, adquiridos ya sea con derecho propietario o derecho de posesión anterior a la nueva CPE y que no habría sido correctamente interpretado por el INRA toda vez que el predio rústico BELLA VISTA fue mensurado en un área de 8000,1351 ha y que sin embargo la Resolución Suprema objeto de la presente demanda realiza un reconocimiento parcial del derecho propietario sobre un área de 5405,3969 ha y establece un recorte de 2603,7382 ha., con lo cual se demuestra la clara vulneración e interpretación equivocada de lo establecido en la CPE en lo que refiere al reconocimiento de los derechos antes de la promulgación de la CPE (07 de febrero de 2009).
5.Señala que existe vulneración a derechos constitucionales tales como el derecho a la propiedad privada, derecho al trabajo y al debido proceso, porque en el Informe Legal SRLL-SCE-INF N° 40/2015 por una parte acepta tácitamente que el encuestador jurídico no comprobó las mejoras relacionadas a la actividad forestal del predio "BELLA VISTA", pero que contradictoriamente la entidad administrativa no corrige lo observado, vulnerando de ésta manera los arts. 266 y 267 del D.S. N° 29215 en relación a los errores u omisiones en el proceso de saneamiento y que así lo habría establecido la Sentencia Agroambiental SAN S1ª N° 50/2014 y SAN S1ª N° 12/2017.
Concluye señalando que debe observarse respecto al debido proceso, lo citado en la SC 0436/2010-R de 28 de junio, así como la SC 0759/2010-R de 2 de agosto que refiere respecto a la congruencia como principio que caracteriza el debido proceso. Continua invocando jurisprudencia constitucional señalando que la omisión que realiza el INRA en la sustanciación del cumplimiento de FES del predio "BELLA VISTA" al haber declarado tierra fiscal superficie en la cual se habría demostrado una posesión anterior a 1996 y que al desconocerse tal aspecto se habría vulnerado lo dispuesto en los art. 115-II y 119 de la Constitución Política del Estado.
Por los aspectos señalados solicita, se declare probada la demanda y nula la Resolución Suprema 20784 de 22 de diciembre de 2016.
CONSIDERANDO: Que a fs. 32 de obrados, cursa el Auto de Admisión de 03 de mayo de 2017, y corrida en traslado la demanda interpuesta, por memorial cursante de fs. 75 a 79 el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, señor Evo Morales Ayma, legalmente representado por Eugenia Beatriz Yuque Apaza, contesta la demanda en los siguientes términos:
Respecto al desconocimiento de la actividad forestal realizada en el predio "BELLA VISTA", aclara que de la revisión de antecedentes, específicamente la Ficha Catastral cursante a fs. 441 y a fs. 450 la Ficha de Verificación de FES en Campo, documentos levantados en el relevamiento de Información en Campo y que se encontrarían firmados por la beneficiaria del predio, dando su conformidad a los datos consignados, no se realiza ninguna observación sobre la verificación de la Función Económica Social y en tal circunstancia acorde a lo dispuesto en el art. 299 del D.S. N° 29215 que establece que los documentos recabados en las Pericias de Campo, constituyen plena prueba y que en el predio "BELLA VISTA" no se verificó ninguna actividad forestal. Que los extremos señalados estarían consignados en la Sentencia Agroambiental SAN S1ª N° 08/2010 de 10 de marzo de 2010.
Manifiesta que la observación referida a la "tacha" de la actividad forestal, que habría ignorado la documentación técnica-legal presentada al efecto considerando sólo la actividad ganadera, señala que resultaría demasiado subjetivo arribar a tal conclusión, ya que de la verificación de la FES realizada durante las Pericias de Campo tal como lo muestran las fotografías y el levantamiento de mejoras fueron realizadas de manera conjunta con la beneficiaria del predio, conforme se evidencia de la firma estampada en el formulario y que la tacha en el formulario que refiere a la casilla de otras actividades, respondería al hecho de que precisamente no existían esas actividades.
En cuanto a la actividad forestal invocada y el Plan General de Manejo que debió considerar el INRA, señala que el proceso de saneamiento es ejecutado por etapas en aplicación del art. 263 del D.S. N° 29215 y que concluida una etapa corresponde seguir en continuidad con la otra etapa para que al finalizar se elabore el Informe de Cierre de conformidad a lo dispuesto en el art. 305 del Reglamento Agrario, mismo que es puesto a conocimiento de los beneficiarios a través de la socialización de resultados que cursa a fs. 551 de la carpeta de saneamiento. Si bien sería evidente que cursa reclamo realizado por la beneficiaria, señalando que cuenta con la Resolución de Manejo Forestal en el área de recorte, en el citado reclamo no se mencionaría que se habría omitido la verificación de la actividad forestal y que en tal sentido su reclamo habría sido a destiempo y al encontrarse precluido su derecho a reclamar, señalan además que se debe considerar que la suscripción del programa forestal, no legaliza derechos, posesiones posteriores a 1996, ni el cumplimiento de la FES ni resuelve conflictos y que así estaría establecido en la SAN S1ª 05/2010 de 20 de enero de 2010.
Respondiendo al argumento de que el INRA habría omitido calificar correctamente el cumplimiento de FES en el predio "BELLA VISTA", declarando tierra fiscal el área en la que se tenía una posesión anterior al año 1996. El demandado señala que de acuerdo a la encuesta catastral y acta de conteo de ganado, se registró 1151 cabezas de ganado Bovino, 59 equinos, 100 ovinos, más infraestructura ganadera, determinando los cálculos analíticos y los datos descritos en el Informe Técnico Legal JRLL-INF-SAN N° 196/2015, cursante en la carpeta de saneamiento, se determino que el cumplimiento de FES es en la totalidad del predio, además que los expedientes agrarios N° 57741 y N° 11636 ambos denominados Bella Vista, se sobreponen en un 100% con el área mensurada misma que arma tradición agraria en dichos antecedentes agrarios y dando cumplimiento al art. 398 de la CPE corresponde reconocer el derecho propietario conforme a la documentación adjunta, de donde se habría deducido que la superficie total a reconocer a favor del beneficiario es de 5405.3969 ha, la superficie restante (2.603.7382 ha) mensurada durante el relevamiento de información en campo, habría sido recortada por exceder el límite máximo de la propiedad establecida en el art. 398 de la CPE, cuyo fundamento a decir del demandado, es el respeto al límite máximo de la propiedad agraria el cual no debe superar las 5000.0000 ha como superficie máxima permitida conforme lo habría establecido la voluntad del pueblo boliviano en el referéndum dirimidor del año 2009. Continúa manifestando que en aplicación del art. 399 y 401-I de la citada Carta Magna, se reconoce y respeta el derecho de posesión y propiedad agraria adquirida de manera previa a la vigencia de la CPE y no así de forma posterior, como sería el presente caso, en el cual la beneficiaria del predio "BELLA VISTA" adquiere la calidad de poseedora como efecto o resultado de la ejecución del proceso de saneamiento , cuyo derecho propietario fue constituido a partir de la emisión de la Resolución Suprema N° 20784 de 22 de diciembre de 2016 que le otorgó la superficie de 5405.3969 ha, resolución emitida de forma posterior a la vigencia de la nueva Constitución Política del Estado. Refrendando lo señalado invoca lo establecido en la Ley N° 477 de 30 de diciembre de 2013 particularmente lo citado en la Disposición Final parte Segunda parágrafos III y IV.
Con los argumentos señalados, concluye respondiendo negativamente a los extremos señalados en la demanda y solicita se declare improbada la demanda contencioso administrativa y se mantenga firme la Resolución Suprema N° 20784.
Que de fs. 82 a 86 cursa el memorial presentado por Beatriz Eugenia Yuque Apaza en su condición de Directora Nacional a.i. del INRA , convocada al proceso como tercera interesada respondiendo negativamente a la demanda contencioso administrativa, reiterando los argumentos de contestación ya expuestos en el memorial de respuesta a demanda presentada por el codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, por lo que no corresponde reiterar los mismos argumentos ya descritos anteriormente.
De fs. 100 a 104 de obrados, cursa memorial de contestación de demanda presentada por el codemandado César Hugo Cocarico Yana en su condición de Ministro de Desarrollo Rural y Tierras quien respecto a los argumentos de la demanda, refiere:
Que, de la revisión de obrados se evidencia que durante la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "BELLA VISTA" específicamente en la Ficha Catastral y la Ficha de Verificación de FES debidamente firmadas por la demandante, constituyendo las mismas una declaración jurada que efectúa la beneficiaria del predio, no se observan los reclamos ahora presentados, y que los argumentos de la actora no condicen con la realidad de los hechos, siendo claro que la intención de la parte actora seria sorprender al Tribunal Agroambiental, objetando un proceso que se habría ejecutado acorde al procedimiento previsto en el Reglamento de la Ley N° 1715, específicamente en lo dispuesto en los arts. 159 y 263.
Señala que en el marco de lo dispuesto en el art. 305 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, si bien la parte actora identifico falencias en el proceso de saneamiento tenía que haber ejercitado en su momento los recursos franqueados por la normativa agraria, conforme dispone el art. 76-I del D.S. 29215 y que al no haberlos ejercitado ha convalidado con su accionar todos los actos llevados en sede administrativa y que así lo habría entendido el Tribunal Agroambiental en su Sentencia Agroambiental SAN S1ª N° 071/2015.
Respecto a la superficie que fue declarada como tierra fiscal, señala que tal extremo obedece a la previsión contenida en el art. 398 de la CPE que dispone la prohibición del latifundio entendiéndose ésta como la propiedad que sobrepase la superficie máxima zonificada establecida en la ley y que la superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas. Que así estaría establecido en la SAN S2ª N° 051/2014 de 24 de noviembre de 2014. Que por otro lado se podrá evidenciar que la parte actora no ha demostrado objetivamente como es que la Resolución Final de Saneamiento vulnera la garantía del debido proceso y cuál sería su incidencia en el resultado de la Resolución ahora impugnada y como se habría llegado a vulnerar sus garantías constitucionales vulneradas a las que hace alusión la parte actora.
Que por los extremos señalados quedaría demostrado que el proceso de saneamiento ejecutado en el predio "BELLA VISTA" se encontraría enmarcado en los preceptos legales que rigen la materia agraria, por lo que concluye solicitando se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la determinación contenida en la Resolución Suprema N° 20784 de 22 de diciembre de 2016.
Que de fs. 110 a 111 de obrados, cursa el memorial de réplica presentado por la parte actora, al memorial de respuesta del codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras.
A fs. 114 cursa el memorial de dúplica presentado por el codemandado presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales Ayma. De igual forma de fs. 117 y vta., cursa el memorial de dúplica ejercida por el codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras.
CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad, verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus entidades que realizan una función administrativa a través de sus funcionarios públicos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.
En éste entendido, se debe establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, mismo que contempla las diferentes etapas secuenciales. En éste sentido y conforme lo establecido por el art. 189.3 de la C.P.E. y art. 36.3 de la L. N° 1715, el Tribunal Agroambiental es la instancia competente para conocer y resolver el presente proceso contencioso administrativo, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas durante la sustanciación del proceso de Saneamiento Simple de Oficio del polígono N° 152 del predio denominado "BELLA VISTA", correspondiendo ejercer el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso y si basó su procedimiento en los principios que regulan la materia. Que, a objeto de mejor resolver el presente proceso, corresponde hacer mención a las piezas más relevantes del proceso de saneamiento ejecutado, y que cursan en la carpeta de saneamiento del predio de referencia, teniendo así que:
-Que de fs. 538 a 542 (foliación de la parte inferior) cursa el Informe en Conclusiones del Saneamiento de Oficio (SAN SIM) respecto al predio "BELLA VISTA", el citado informe refiere que habiéndose determinado, a través del Informe Técnico de Relevamiento de Información de expediente N° DDSC-SAN SIM- V.A.S INF N° 297/2010 de 04 de agosto de 2010, el desplazamiento de los expedientes agrarios N° 11636 (A) y N° 57741 presentados como antecedentes dentro del proceso de saneamiento por Carmen Gabi Monasterio de Molina, por lo cual no correspondería valorar ni analizar los anteriormente citados expedientes. Y continúa señalando que con los antecedentes descritos "el cumplimiento de la Función Económico Social en el predio denominado Bella Vista, deberá ser reconocido en el límite de la superficie previsto por el art. 398 de la CPE, es decir no podrá exceder de las 5.000 ha. Respecto al antecedente de documentación presentada como actividad forestal, refiere el Informe en Conclusiones que el PGMF aprobado mediante Resolución Administrativa R.U.SIV-PGMF-252-2008 no se toma en cuenta como cumplimiento de Función Económica Social por no vincularse con un antecedente de trámite agrario. En razón a los argumentos expuestos, concluye sugiriendo la adjudicación de la superficie de 5000.0000 ha sobre el predio denominado "Bella Vista" clasificado como Empresa Ganadera y la declaración de Tierra Fiscal sobre la superficie de 3009.1351 ha.
-De fs. 557 a 563 de obrados cursa el Informe Técnico Legal DDSC-SAN SIM V.A.S. INF. N° 405/2010 de 27 de septiembre de 2010 , denominado Informe Técnico Legal Complementario al proceso de Socialización del Polígono Provisional 152, emitido como resultado de la etapa de socialización de los resultados alcanzados en el proceso de saneamiento, y de la verificación de las actas de reclamos, evidenciándose respecto al predio "BELLA VISTA" que la interesada, observa que: No han tomado en cuenta su antecedente agrario, no está de acuerdo con el recorte y además cuenta con una Resolución de Manejo Forestal en el área de recorte. Concluyendo el informe precitado que la información contenida en el Informe de Relevamiento DDSC-SAN SIM-V.A.S. INF. 297/2010 que estableció que los expedientes N° 57741 BELLA VISTA (II) y N° 11636 BELLA VISTA no recaerían sobre el predio mensurado "BELLA VISTA", identificando un desplazamiento; que no se ha habría considerado por Planes de Manejo Forestal por no vincularse con un antecedente de trámite agrario y finalmente respecto al recorte que fue realizado en previsión de lo descrito en el art. 398 de la Constitución Política del Estado.
-Que a fs. 596 (foliación de la parte inferior derecha de la hoja), cursa la Ficha de Cálculo de la Función Económica Social del predio "BELLA VISTA", estableciendo los siguientes datos: Superficie mensurada 8009.1351 ha., cuantificación de superficie con cumplimiento de actividad ganadera 6100.000 ha., mejoras 744.4813 ha, superficie aprovechada más proyección de crecimiento al 30% 8897.8257 ha., con éstos elementos se califica el cumplimiento de FES en un 100%, extractándose asimismo, que se reconoce en el predio "actividad forestal", sobre 3714.4600 ha, y con cumplimiento de FES la superficie de 8009.1351 ha.
-De fs. 602 a 606 (numeración de la parte inferior de la hoja) de la carpeta de saneamiento, cursa el Informe Técnico de Relevamiento complementario del predio "BELLA VISTA", emitido el 28 de junio de 2011, el cual se pronuncia respecto a los antecedentes agrarios N° 57741 (Bella Vista II) y N° 11636 (A) (Bella Vista I), refiriendo que recaen sobre el predio mensurado "BELLA VISTA" y concluye señalando que en el Informe DDSC-SAN SIM VAS INF. 297/2010 de 4 de agosto de 2010, por falta de información, se habría realizado una mala interpretación a momento de ubicar el expediente anteriormente mencionado, razón por la que debe ser desestimado. Además, cita que producto del relevamiento de los expedientes ubicados dentro del área, se pudo constatar que éstos carecen de elementos preponderantes que brinden datos precisos con respecto a su ubicación geográfica pudiendo en consecuencia existir márgenes de error, no obstante, se tendría certeza de la existencia de dichos expedientes.
-A fs. 607 a 609 de obrados, cursa el Informe Técnico Legal DDSC-CO II-INF. N° 905/2012 de 13 de julio, el cual observa el Informe de Relevamiento de Información en Gabinete DDSC-SAN-SIM VAS INF. 475/2011 de 28 de junio, refiere que el mismo no cuenta con las firmas de aprobación ni existe justificación para su realización, concluye que los antecedentes agrarios no recaerían sobre el área mensurada, que existe duda razonable para la valoración de dicho informe y habiendo valorado el Informe DDSC-SAN SIM VAS INF.297/2010 de 04 de agosto, quedaría ratificado el mismo que estableció el desplazamiento de los antecedentes, concluyendo que se debe mantener lo sugerido en el Informe de Conclusiones del 05 de agosto de 2010, respecto a la adjudicación de la superficie de las 5000.0000 ha., y la declaratoria de Tierra Fiscal de 3009.1351 ha. Cursa a fs. 610 el decreto de aprobación del citado Informe de 13 de julio de 2012.
-A fs. 625 cursa el Informe Técnico Legal INF.DGS-JRLL.SCZ NORTE N°770/2013 de 26 de junio de 2013 denominado "Modificación al Informe en Conclusiones ", emitido en la Dirección Nacional del INRA, señalando el citado informe "Que, los informes de relevamiento de información en gabinete DDSC-SAN - SIM- V.A.S. INF. N° 297/2010 de fecha 04 de agosto de 2010, Informe en Conclusiones de 05 de agosto de 2010 e Informe Técnico Legal DDSC-CO II INF. N° 905/2012 de 13 de julio de 2012 realizan una valoración imprecisa y sesgada respecto a la consideración de los Expedientes 57741 Bella Vista II y 11636 (A) Bella Vista, los mismos que mediante el presente informe se llega a establecer con mucha certeza la sobreposición total de ambos expedientes agrarios al predio mensurado denominado BELLA VISTA, en consecuencia, se debe desestimar los puntos anotados en los referidos informes respecto a éstos aspectos". Y continua manifestando que se debe realizar una modificación al Informe en Conclusiones de 05 de agosto de 2010, estableciendo que: el Expediente Agrario N° 57741 del trámite de dotación correspondiente al predio denominado BELLA VISTA de José Ramiro Monasterio Justiniano, con sentencia de 18 de diciembre de 1991 con una superficie de 2,836.7500 ha, siendo su situación de expediente en trámite. Respecto al expediente Agrario signado con el N° 11636 del trámite de consolidación correspondiente al predio BELLA VISTA de Carmen Gaby, José Ramiro, Luis Antonio y María Dolly Monasterio con Resolución Suprema N° 139634 de 02 de agosto de 1967 con una superficie de 2,490.4700 ha, se encuentra titulado en lo proindiviso, citando además que adolecería de vicio de nulidad absoluta por encontrarse sobrepuesto en un 40% la zona F Norte, a tierras de Producción Forestal Permanente en un 40% y 100% a la Tierra Fiscal por lo que sugiere se emita Resolución Anulatoria de los títulos ejecutoriales y de las demás resoluciones que hubieran dado lugar a la emisión de los mismos . Concluye desestimando los Informes de Relevamiento de Información en Gabinete DDSC-SAN-SIM-VAS INF N° 297/2010 de 04 de agosto de 2010 e Informe Técnico Legal DDSC-CO II-INF N° 905/2012 de 13 de julio de 2012, y sugiere que encontrándose afectado el trámite Agrario N° 57741 de dotación, con vicios de nulidad relativa, sin embargo habiéndose verificado el cumplimiento de la Función Económica Social, conforme a lo previsto por el art. 393 y 397 de la CPE sugiere la emisión de Resolución Modificatoria y de Dotación de la superficie de 2836.7500 ha, así también recomienda el citado informe dictar Resolución Administrativa de Adjudicación de la superficie de 2.134.8825 ha. ambas a favor de Carmen Gaby Monasterio de Molina y finalmente se declare Tierra Fiscal la superficie de 3.009.1351 ha, esto en aplicación del art. 398 de la CPE. El informe se encuentra aprobado mediante actuado cursante a fs. 631 de obrados, notificado a Gaby Monasterio Molina el 09 de agosto de 2013, como se identifica a fs. 733 de la carpeta de antecedentes.
-A fs. 768 cura el Informe Técnico Legal JRLL-RN-INF-SAN N° 196/2015 de 29 de septiembre de 2015, el cual sugiere: Modificar de forma parcial los alcances del Informe Técnico Legal INF DGS.JRLL.SCZ NORTE N° 770/2013 de 26 de junio de 2013 respecto a la superficie a reconocer, definiendo la misma en 5405.3969 ha, y declara la superficie de 2603.7382 ha. como Tierra Fiscal, en aplicación del art. 398 de la CPE.
-A fs. 794 cursa el Informe Legal JRLL-SCE INF N° 40/2016 de 14 de marzo de 2016, emitido en razón al memorial de solicitud de subsanación de errores de fondo planteado por Carmen Gaby Monasterio Justiniano observando que el INRA no habría valorado la actividad forestal desarrollada en el predio. Al respecto el Informe de referencia cita: que el encuestador jurídico no comprobó mejoras relacionadas a la actividad forestal y que la beneficiaria firmó las Ficha de Campo sin realizar observación alguna en cuanto a la actividad forestal. En conocimiento de la beneficiaria, observa nuevamente la no consideración de su actividad forestal, y merece el Informe Legal JRLL-SCE-INF SAN N° 389/2016 de 27 de abril de 2016 señalando el INRA que de la sobreposición de las coordenadas establecidas en el Plan de Manejo Forestal presentado en las pericias de campo, mediante Informe Técnico JRLL-SCE-INF-SAM N° 382/2016 de 25 de abril de 2016, se estableció que los antecedentes agrarios N° 11636 y N° 57741 se sobreponen al citado Plan General de Manejo Forestal, el primero (Exp. N° 11636) sobre 246.4700 ha. y el segundo (Exp. N°57741) en 2749.7500 ha., y que a objeto de la obtención de la autorización forestal se presentó la documentación del expediente N° 11636 con registro de propiedad en Derechos Reales y que en este contexto se emite la Resolución Administrativa RU-SIV-PGM- 252-2008 de 11 de abril de 2008 sobre una superficie de 3785.85 ha., especificando la citada resolución que el Plan General de Manejo Forestal se encuentra condicionado a los resultados del proceso de saneamiento y que se debe considerar que la citada Resolución Forestal otorgó derechos sobre un área que no corresponde a expediente 11632 porque la mayor extensión del manejo forestal recae sobre otro expediente agrario N° 57741 correspondiente a Bella Vista II.
-Finalmente de fs. 893 (foliación en la parte superior), cursa la Resolución Suprema 20784 de 22 de diciembre de 2016, objeto de la presente impugnación, la cual resuelve anular el Titulo Ejecutorial pro indiviso del expediente agrario N° 11636 y subsanando los vicios de nulidad relativa y vía conversión otorgar un nuevo Título Ejecutorial Individual sobre la superficie de 2540.2794 ha, a favor de Carmen Gaby Monasterio Justiniano, y modifica la Sentencia de 18 de diciembre de 1991 del trámite de Dotación N° 57741 quedando subsanados los vicios de nulidad relativa emitiendo en consecuencia el Título Ejecutorial individual sobre la superficie de 2865.1175 ha. finalmente tratándose de predios con continuidad de superficies y ser considerado una unidad productiva, dispone la emisión de un título ejecutorial individual sobre la superficie de 5405.3969 ha, y declara Tierra Fiscal la superficie de 2603.7382 ha.
Que, en razón a los antecedentes más relevantes descritos, corresponde resolver los argumentos expuestos en la presente demanda contencioso administrativa, señalando:
1y 2. Respecto a la verificación de cumplimiento de FES en la totalidad del área mensurada al predio "BELLA VISTA", con el desarrollo de actividades ganaderas y forestales, sin que se haya considerado la actividad forestal desarrollada en el predio que debió ser verificada en las Pericias de Campo, actividad que habría ignorado la documentación técnica correspondiente al Plan General de Manejo Forestal, vulnerando su derecho a un debido proceso garantizado en el art. 115-II de la CPE.
La Ley N° 1715 parcialmente modificada por la Ley N° 3545 establece en su art. 2) que, en las actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, se verificará para la evaluación como cumplimiento de Función Social o Función Económico Social, el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a normas especiales aplicables. En el presente caso, a momento de la ejecución de las Pericias de Campo, la beneficiaria del predio Carmen Gaby Monasterio Justiniano presentó junto a la demás prueba adjuntada al proceso, la Resolución Administrativa RU-SIV-PGM-252-2008 emitida por la ex Superintendencia Forestal a través de la cual, la citada entidad administrativa autoriza el aprovechamiento forestal propuesto en el Plan de Manejo Forestal del predio "BELLA VISTA" sobre una superficie de 3785.83 ha, ahora bien, es evidente que en la verificación en campo, se registro como actividad principal verificada, la actividad ganadera, más no así la actividad forestal, resultando en consecuencia que no se constató si la misma se ejecutaba normalmente en el predio o no, y en tal circunstancia no se pudo verificar conforme señala el art. 2-VIII) de la L. N° 1715 parcialmente modificada por la Ley N° 3545 que esta actividad forestal se estuviere desarrollando y cumpliendo acorde a los instrumentos de gestión que conforman dicha autorización. En tal circunstancia el INRA ante los reclamos presentados por la beneficiaria del predio "BELLA VISTA", termina finalmente eludiendo su responsabilidad, inicialmente respecto a no haber verificado y constatado en campo esta actividad forestal, pese a que se le entregó documentación que daba cuenta de la existencia de dicha actividad forestal legalmente otorgada en el predio. Para más allá de no haber cumplido con esta actividad de verificación, la entidad administrativa INRA, con una serie de informes contradictorios que primero desconocen la sobreposición de los antecedentes agrarios del predio "BELLA VISTA" con el área mensurada, y después desestiman esas posiciones para establecer un grado de sobreposición del 100%, aspecto que resulta importante en razón a que para reconocer una actividad forestal legalmente otorgada resulta imprescindible que exista concordancia del antecedente agrario respecto al área sobre la cual se otorga la "autorización" de manejo forestal. Sin embargo sin haber precisado de inicio este aspecto en el periodo de ejecución de pericias de campo o por lo menos antes de la emisión del primer Informe en Conclusiones, desestima esta actividad forestal, y posteriormente, ante los reclamos presentados, señala que si bien existe la documentación de la actividad forestal, que no sería responsabilidad del INRA que la beneficiaria no hubiera observado dicha actividad en el momento oportuno de la ejecución de Pericias de Campo, la conclusión arribada por el INRA no responde a la responsabilidad que tiene esta entidad administrativa de ejecutar un proceso de saneamiento en los más altos estándares de calidad, tecnicidad y responsabilidad que implica el reconocimiento de un derecho de propiedad que se sustenta básicamente en el trabajo que realiza esta entidad, y en tal circunstancia, habiendo recibido entre la documentación presentada, información referida a la actividad forestal, debió necesariamente verificar el estado y cumplimiento de la misma, lo contrario nos llevaría a pensar que el trabajo de campo se ejecutó de manera incompleta y que no respondió básicamente a la verificación de las más de 8.000.0000 ha. mensuradas en el predio. Situación diferente hubiera sido que la entidad tuviera una posición firme y coherente en todos sus informes técnicos respecto a establecer con claridad que aún habiéndose presentado la documentación de la actividad forestal en la verificación de la misma se hubiera constatado que tal actividad sólo figuraría en papeles y que no se estuviera desarrollando la misma incluso pese a la existencia de un Plan General de Manejo Forestal, o que de existir la misma, esta no estaría siendo desarrollada en el área que cuenta con antecedente en título ejecutorial o proceso agrario en trámite.
Es más, el Tribunal Agroambiental ha señalado anteriormente que en la ejecución de procesos de saneamiento donde se identifiquen situaciones como esta, que involucren a otras entidades administrativas que hubieren reconocido derechos de autorización y aprovechamiento de recursos naturales u otros, constituye una obligación del INRA requerir la participación de dichas entidades para evaluar si la autorización otorgada como en el presente caso, manejo forestal, se desarrollaba normalmente y en cumplimiento a la normativa forestal regulada en la Ley N° 1700 y su Decreto Reglamentario N° 24453, porque sólo con esta información podría reconocerse en el predio la actividad forestal como cumplimiento de Función Económica Social o en su defecto desestimar la misma, porque como bien lo señala incluso de Resolución Administrativa RU-SIV-PGM-252-2008 la autorización del otorgamiento del derecho forestal está supeditado a los resultados en el proceso de saneamiento, es decir que dicha documentación por sí sola no implica de manera automática un reconocimiento de FES como pretende la parte actora del proceso que nos ocupa. Por consiguiente, en el punto de referencia, sí es evidente que la entidad administrativa INRA al no cumplir con todas las previsiones que regula la Ley N° 1715 y su Decreto Reglamentario 29215 para verificar con certeza la actividad forestal desarrollada en el predio, ha vulnerado el debido proceso reconocido en el art. 115-II de la CPE.
3.Respecto a que no se habría considerado como un elemento de la posesión legal ejercida en el predio "BELLA VISTA", el Plan General de Manejo Forestal que demostraría que dicha posesión data de antes de la promulgación de la CPE.
Si bien la demandante señala este argumento como uno de los elementos para que se considere una posesión legal en el predio, no explica ni relaciona de ninguna manera, cuál sería la relevancia de la vigencia del Plan General de Manejo Forestal antes de la promulgación de la actual Constitución Política del Estado, en razón a que para el reconocimiento de una posesión legal en los términos establecidos en la Ley N° 1715 y su D.S. N° 29215, esta debe ser con una data anterior al año 1996, es decir antes de la promulgación de la Ley N° 1715, aspecto que también se considera irrelevante para en el presente caso, dado que la entidad administrativa le ha reconocido la tradición del derecho de propiedad establecido en los antecedentes agrarios signados con los números N° 11636 y N° 57741 y en todo caso al no haber señalado normativa vulnerada o especificar el perjuicio o relevancia del argumento referido, no corresponde realizar mayor comentario al respecto.
4y 5. En cuanto que no existe una adecuada interpretación de los arts. 398 y 399 de la CPE con relación al área mensurada al predio BELLA VISTA, sobre una superficie de 8000,1351 ha, y que al haberse recortado la superficie sólo a 5.000 ha, se le ha vulnerado el derecho a la propiedad privada, derecho al trabajo y al debido proceso , derechos que estarían garantizados en la SAN S1ª N° 23/2016.
Con la promulgación de la actual Constitución Política del Estado y obedeciendo al mandato popular del Pueblo establecido en un Referéndum, se delimitó como superficie máxima de la tenencia de la tierra a 5.000 ha, esto referido a los nuevos derechos de propiedad a ser reconocidos por el Estado y respecto a los derechos ya anteriormente constituidos o establecidos, es clara la disposición señalada en el art. 399 de la citada Constitución Política del Estado, en cuanto refiere a la irrectroactividad de la ley, teniéndose así que la garantía de la irretroactividad de la Ley, está reconocida en la CPE tanto para el derecho de propiedad, así como para el derecho de posesión legal, sin embargo, el espíritu de la citada norma, establece, que el derecho de propiedad legalmente establecido con anterioridad a la promulgación de la actual Constitución Política del Estado, será respetada en su totalidad sin establecerse sobre un determinado predio, límite alguno de superficie, es decir, independientemente de si esta superficie exceda las cinco mil hectáreas. Debe tenerse en cuenta que el reconocimiento del derecho de propiedad es independiente de si hubiera sido reconocido por el Estado a través del Ex CNRA o del Ex INC, teniendo así que la garantía de la CPE, es justamente la seguridad jurídica de la tenencia de la propiedad agraria en tanto cumpla los requisitos que hacen a la tenencia de la misma.
En el presente caso el INRA al haber reconocido la sobre posición del 100 % de los antecedentes agrarios que sumados ambos hacen a la superficie finalmente otorgada en la Resolución Suprema N° 20784 de 22 de diciembre de 2016, reconociéndo a favor de Carmen Gaby Monasterio Justiniano 5.405.3969 ha, ha respetado el derecho de propiedad adquirido en relación a los antecedentes agrarios de los expedientes N° 11636 y N° 57741 sin embargo lo reclamado corresponde a la superficie declarada como Tierra Fiscal, sobre 2603.7382 ha, superficie que fue mensurada al predio "BELLA VISTA" y sobre la cual se le reconoció también el 100% de cumplimiento de FES, conforme se establece de la Ficha FES, Informe en Conclusiones e informes posteriores emitidos en el presente caso, y en este contexto corresponde resolver respecto a que si el INRA aplicó correctamente el art. 398 de la CPE al recortar y declarar esta superficie en posesión legal como Tierra Fiscal bajo el argumento de no reconocer superficies mayores a las 5.000.0000 ha. Comenzaremos señalando que el instituto de la posesión , demanda para su reconocimiento el cumplimiento de ciertos presupuestos como es el hecho de que previamente este haya sido reconocido como una posesión legal , es decir sin afectar derechos legalmente constituidos, se ejerzan de manera pacífica, continua y en los términos establecidos en el art. 309 y siguientes del D.S. N° 29215, donde claramente señala "que a efectos del saneamiento tendrán la condición jurídica de posesión legal" previa verificación y comprobación de su legalidad en las condiciones referidas en la citada norma y el art. 311 del citado Decreto. Entonces el reconocimiento del derecho de posesión previsto en el art. 399 de la CPE, implica que independientemente de la superficie que se identifique como titulada a favor de un propietario, sí este se encontrare cumpliendo la Función Económica Social o Función Social en una superficie en la cual sólo tendría el derecho de posesión, y esta tendría continuidad con el predio titulado, el INRA estaría en la obligación en el marco de la actual CPE, reconocer esta superficie ejercida en posesión, y que para la constitución de un nuevo derecho de propiedad sí debiera tenerse la previsión de que la citada superficie de posesión no exceda las 5.000.0000 ha. De esta forma se encuentra protegido el instituto del Derecho de Posesión que no puede verse afectado por la irrectroactividad de la Ley, en tanto se demuestre que esta posesión es legal y su establecimiento está regulado en los términos de la Ley N° 1715 y su Decreto Reglamentario N° 29215.
La jurisprudencia del Tribunal Agroambiental ha establecido uniformemente esta línea del reconocimiento de los institutos del derecho de propiedad y de posesión, así estaría establecido entre otras sentencias la SAN S1ª N° 23/2016 que entre otros aspectos señala "...que la "posesión" en materia agraria, se constituye en un instituto jurídico, con características especiales que la alejan del concepto tradicional civilista, constituyéndose en un derecho, independiente del derecho de propiedad, tal como lo establece el art. 2-III de la L. N° 1715, modificada por la L. N° 3545, donde claramente se determina que la Función Económica Social es plena y válidamente reconocida en posesiones legales, independiente y más allá de lo que eventualmente pueda reconocerse en virtud del derecho de propiedad mediante el antecedente agrario; lo que hace concluir que el Derecho Agrario boliviano reconoce derecho de acceso a la tierra tanto por derecho de "propiedad" como por derecho de "posesión", siempre y cuando se cumpla con la Función Económico Social; tal reconocimiento por dos vías es plenamente reconocido y largamente regulado por nuestra normativa agraria; por ejemplo, el art. 18-9 y 66-I-3 de la L. N° 1715 disponen que el INRA tiene atribuciones para dirimir conflictos entre el derecho de "propiedad" y la "posesión", (...) y continua "en tal sentido, cuando el art. 399-I de la CPE sostiene que se salvan los derechos de propiedad y de posesión anteriores a dicha Norma Suprema, en virtud a la irretroactividad de la Ley, quiere decir que la "posesión agraria" anterior también debe ser respetada, ya que ésta para ser tal requiere el requisito de antigüedad previsto en la ley, es decir que necesariamente su ejercicio es anterior y no actual o posterior a 2009, siendo rebatida de esa manera la concepción de que la posesión no conlleva un derecho adquirido, resultando pernicioso el pretender que la posesión para ser reconocida como derecho preexistente, debería tener un reconocimiento de la autoridad competente, siendo que no existe un mecanismo legal o tipo de título, menos antes de 2009, mediante el cual la norma prevea que la autoridad competente se limite a reconocer únicamente un derecho de posesión...". Similares entendimientos se encuentran establecidos en la Sentencia SAN S1ª 0115-2016 entre otras.
En tal sentido, y en los alcances anteriormente desarrollados se puede concluir que el INRA ha realizado una interpretación errónea de los alcances de la aplicación del art. 398 y 399 de la CPE al haber recortado al área mensurada del predio "BELLA VISTA", la superficie declarada como Tierra Fiscal, sin que se identifique en ninguno de los varios informes técnico legales emitidos por el INRA un discernimiento respecto al porque no consideraron el instituto de la posesión respecto a la irretroactividad de la norma, aspecto que sin duda vulnera el debido proceso, y el derecho a la defensa, porque pese a haber sido reclamado por parte de la beneficiaria en reiteradas oportunidades incluso antes de la emisión de la Resolución Suprema objeto de la presente impugnación, la entidad administrativa se limito a señalar sólo los artículos 398 y 399 de la CPE sin desarrollar la fundamentación necesaria al respecto para arribar a la conclusión contenida en la Resolución Suprema N° 20784.
En ese sentido corresponde que el INRA subsane en la ejecución del proceso de saneamiento no sólo las imprecisiones técnicas y de valoración de antecedentes agrarios, que merecieron tantos informes técnicos legales contradictorios que incluso merecieron la emisión y corrección de Informes en Conclusiones distintos, que generan incertidumbre respecto a la calidad del trabajo ejecutado por el INRA y que afectan al debido proceso porque se apartan de la aplicación objetiva de la normativa agraria establecida para la ejecución de procesos de saneamiento regulados en la Ley N° 1715 y en su Decreto Reglamentario aprobado mediante D.S. N° 29215
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 186 y 189-3) de la C.P.E., art. 36-3 de la L. N° 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por el art. 21 de la L. Nº 3545, concordante con lo dispuesto por el artículo 68 de la referida Ley, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 13 a 19 de obrados, y memoriales de subsanación de fs. 26, interpuesta por Carmen Gaby Monasterio Justiniano, contra Juan Evo Morales Ayma Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Hugo César Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, del Estado Plurinacional de Bolivia, en consecuencia se deja sin efecto la Resolución Suprema N° 20784 de 22 de diciembre de 2016, anulando obrados incluso hasta fs. 522 (foliación en la parte inferior de la hoja) de la carpeta de antecedentes del Saneamiento ejecutado en el predio "BELLA VISTA", correspondiendo que el INRA reencause el proceso de saneamiento en aplicación estricta de la normativa agraria y precautelando las garantías constitucionales del debido proceso.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas de las piezas procesales que corresponda, con cargo al INRA.
Regístrese Notifíquese y Archívese. -
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
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