SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S1ª Nº 18/2007

Expediente: Nº 114/06

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Industria Forestal CIMAL IMR S.A.
	Demandado: Director Nacional del INRA
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: Sucre, 29 de mayo de 2007
	Vocal Relator: Dr. Esteban Miranda Terán

VISTOS: La demanda contencioso administrativa, interpuesta por Industria Forestal CIMAL IMR S.A. representada por Marco Antonio Peredo Mercado y Ramiro Pérez Peredo contra el Director Nacional del INRA, resolución administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda de fs. 212 a 222 y subsanación de fs. 219, Industria Forestal CIMAL IMR S.A. representada por Marco Antonio Peredo Mercado y Ramiro Pérez Peredo, interpone demanda contenciosa administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-ST Nº 0219/2006 de 2 de junio de 2006, dirigiendo su acción contra el Director Nacional del INRA, argumentando:

Que la Central Indígena Reivindicativa de la provincia Angel Sandoval (CIRPAS) demandó la titulación del Territorio Indígena Chiquitano Pantanal como Tierras Comunitarias de Origen ubicadas en la provincia Angel Sandoval, cantón Santo Corazón del departamento de Santa Cruz, pronunciándose en el proceso de saneamiento la Resolución Determinativa de Area de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen y Resolución Instructoria debidamente publicada, habiéndose ubicado dentro del área de referencia, polígono 603, a la Comunidad Indígena Santo Corazón en posesión de 90.338,4029 ha. cuya calidad fiscal de terreno se identifica como resultado de campo, identificándose asimismo que al interior de la referida comunidad se halla la Concesión Forestal denominada CIMAL.

Que en virtud de la antigua Ley Forestal aprobada mediante D. L. Nº 11686 de 13 de agosto de 1974, la Empresa Maderera Compañía Industrial Maderera Limitada CIMAL LTDA. suscribe un contrato de aprovechamiento forestal con el Centro de Desarrollo Forestal, posteriormente, con el advenimiento del nuevo régimen forestal promulgada mediante la L. Nº 1700, en la que se regló el régimen de transición de los contratos de aprovechamiento forestal que estaban vigentes, la Superintendencia Forestal, a pedido de la Compañía convirtió dicho contrato al régimen de concesión quedando la empresa con una superficie en concesión de 372.130 ha. de tierras fiscales, constituyendo este acto una adaptación administrativa de un régimen a otro, pues el derecho de la empresa ya había nacido con el régimen forestal anterior. Añade que, la nombrada compañía se fusionó con Industrias del Mueble Roda S.R.L. formando la sociedad CIMAL/IMR LTDA, para luego transformarse en sociedad anómina adoptando la denominación de INDUSTRIA FORESTAL CIMAL IMR S.A. y que por la labor de aprovechamiento de los recursos forestales en forma sostenible que realiza, le ha permitido obtener la certificación forestal voluntaria otorgada por la empresa internacional RAINFOREST ALIANCE-SMARTWWOOD PROGRAM mediante el cual se reconoce y se acredita el manejo responsable de los bosques en el mundo, en términos ambientales, sociales y económicos.

Que la Resolución de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen impugnada tiene como base jurídica el Dictamen Técnico Legal DGIG No. 0403/2006 cuyos fundamentos son alejados de la verdad de los hechos, es ilegal y vulnera el derecho forestal y agrario. Señala que, las concesiones forestales se otorgan en tierras fiscales y por tal, el art. 98 del Reglamento de la Ley Forestal establece que están sometidas al proceso de saneamiento legal que puedan efectuarse a futuro, para evitar la superposición con derechos de propiedad perfectos y anteriores, que al respecto cabe recordar que el nacimiento del derecho forestal de la empresa data del 2 de julio de 1993 cuando se suscribió el contrato a largo plazo Nº 23-93, anterior a la demanda de la TCO Pantanal de 30 de septiembre de 2000 presentada con posterioridad a la conversión del contrato de aprovechamiento forestal al régimen de concesión efectuada en julio de 1997. Continúa señalando que, el referido dictamen efectúa una interpretación inconstitucional, ilegal, caprichosa, sesgada y arbitraria del art. 171 de la Constitución Política del Estado, ya que de ninguna manera este artículo otorga derecho de propiedad a los Territorios de los Pueblos Indígenas, disponiendo por el contrario que la titulación debe hacerse en el marco de la ley, por ello, cuando se suscribió el contrato de aprovechamiento forestal a largo plazo no se vulneraron derechos adquiridos y reconocidos por el art. 171 de la C.P.E., por cuanto la TCO Pantanal, a esa fecha, aún no había formulado su demanda de reconocimiento y titulación, por lo que no tenía ni tiene un título ejecutorial perfecto y pleno que superponga con el derecho emergente de la conversión de los contratos de aprovechamiento forestal.

Que el accionar del Estado está sometido a la C.P.E. y las leyes de la República, en ese sentido, pese a que el presente caso no existe resolución de inmovilización, el art. 18 de la L. Nº 1700 establece que las únicas actividades permitidas durante el estado de inmovilización son la de la protección y producción forestal iniciadas con anterioridad a la declaratoria; asimismo la Disposición Transitoria Tercera de la L. Nº 1715 señala que se dispondrá la inmovilización respetando derechos adquiridos legalmente por terceros, normas que están en estricta aplicación del principio de irretroactividad de la ley establecido por el art. 33 de la C.P.E., lo contrario significaría violentar derechos fundamentales como el de la seguridad jurídica consagrado por el art. 7, punto a) de la C.P.E; en ese sentido, acusa que el Dictamen Legal antes señalado pretende desconocer lo que la ley establece al otorgar un derecho sobre otro derecho ya constituido por el mismo con anterioridad, indicando que la concesión forestal no genera derecho de propiedad real alguno y que tampoco son objeto de saneamiento. Añade que, los funcionarios del INRA han tomado una decisión al margen de la Constitución y las leyes, con el argumento de que el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, a través del Viceministerio de Tierras, vio por conveniente dar prioridad a la dotación y titulación de esta área, sin tomar en cuenta lo dispuesto en el art. 6 de la L. Nº 1700, art. 9 y siguientes de su Reglamento que establecen como única opción para revocar los derechos de utilización forestal cuando sobrevenga causa de utilidad pública.

Que es falso que se ha dado cumplimiento a las etapas del saneamiento de la Comunidad Santo Corazón de la TCO Pantanal, por cuanto no existe notificación alguna al demandante con el inicio de las pericias de campo, las mismas que debieron identificar in situ las concesiones forestales para excluirlas de la dotación y titulación de la TCO Pantanal, violentando lo preceptuado en el art. 44-I del D.S. Nº 25763. Añade que, en la etapa de exposición pública de resultados, la empresa CIMAL presentó sus observaciones al proceso de saneamiento fijando domicilio a efectos de estar a derecho sin que el INRA les notifique con actuación alguna anterior. Estas omisiones, dice el demandante, violan el debido proceso consagrado como garantía constitucional por el art. 16 de la C.P.E. y como derecho humano por el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Con tal argumentación y manifestando existir arbitrariedad, grave error de hecho y gruesa violación a sus derechos, demanda la nulidad de la resolución administrativa impugnada y se les reconozca el derecho forestal en concesión respetando la totalidad de la superficie otorgada.

CONSIDERANDO: Que por auto de fs. 221 se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado, Director Nacional de INRA, quién por memorial de fs. 288 a 296, adjuntando antecedentes del proceso de saneamiento, se apersona y responde a la demanda argumentado:

Que remitidos los antecedentes del proceso de saneamiento, la Dirección Nacional, conforme lo dispone el art. 217 del D. S. Nº 25763, dispuso que se emita un Dictamen Legal, procediéndose a la revisión de antecedentes realizándose un análisis correcto sobre el tema de la Concesión forestal CIMAL Ltda. que se encuentra sobrepuesta al predio de la Comunidad Santo Corazón, determinando que corresponde la aplicación del art. 98 inc. j) del Reglamento de la L. Nº 1700, cuya sugerencia fue adoptada por el Director Nacional del INRA con la competencia y atribución que le confiere la ley pronunciando la Resolución Administrativa impugnada, actuando conforme a ley, sin lesionar ningún derecho ni provocarse indefensión en el proceso de saneamiento ya concluido.

Que el Estado, a más del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas consagrados en el convenio 169 de la OIT, así como el reconocimiento de la personalidad jurídica de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y las asociaciones y sindicatos campesinos, está en la obligación de otorgar el derecho de propiedad y seguridad jurídica de su existencia, teniendo el proceso de saneamiento efectos jurídicos y destinatarios diferentes, así, en el Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, la prioridad es sanear la TCOs del pueblo indígena demandante, que en caso de existir sobreposición o conflicto de derechos entre las de protección o producción forestal y las comunidades de origen, prevalecerá el derecho a la propiedad agrícola del pueblo o comunidad indígena sobre las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal, tal cual lo establece el art. 43 num.3 y la Disposición Final Segunda de la L. Nº 1715, sin que en que ningún caso se pretenda ignorar la existencia de las TCOs que no cuenten con título ejecutorial teniendo en cuenta que están en posesión de sus tierras desde tiempos ancestrales, por lo que no corresponde la observación del recurrente.

Que la conversión de los contratos de aprovechamiento forestal suscritos con empresas madereras con derechos forestales adquiridos antes del 15 de julio de 1997 a concesiones de naturaleza provisional, están sujetas a la cláusula de sumisión expresa a procesos de saneamiento, es decir a los resultados del mismo, consecuentemente, a la reducción de cualquier sobreposición con las superficies tituladas como Tierras Comunitarias de Origen, estando la empresa CIMAL Ltda. sujeta a los resultados del proceso de saneamiento conforme a la cláusula expresa de sumisión.

Que la empresa CIMAL no es titular de derecho propietario alguno, por consiguiente no son parte ni terceros dentro de la TCO Pantanal; sin embargo, el saneamiento de esta TCO fue público durante toda su tramitación. Agrega que, sobre la supuesta falta del informe de identidad étnica y asentamiento actual en la zona de la Comunidad de Santo Corazón, existe un análisis de estudio de caracterización del Viceministerio de Asuntos Indígenas y Originarios en el que se establece que la Comunidad Santo Corazón tiene origen el año de 1760 anterior al derecho de concesión cursando el mismo en la carpeta poligonal al que hace referencia el Informe en Conclusiones.

Que los recurrentes dan una caprichosa y errónea interpretación del art. 98-II, inc. j) del D.S. Nº 24453, ya que claramente se determina por los informes emitidos por distintas Unidades del INRA, así como del estudio realizado por el Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y Originarios, que la Comunidad Indígena "Santo Corazón" es de origen Chiquitano, que su fundación data desde las misiones jesuitas de 1760 y que utilizan histórica, tradicional y culturalmente el espacio y los recursos naturales. Añade que, respecto a la maliciosa interpretación de la Disposición Final Segunda de la L. Nº 1715, es necesario recordar al demandante, que en su parágrafo I señala que las tierras de aptitud de uso agrícola o ganadera, en las de protección o producción forestal y en las comunitarias de origen, en las que existiera superposición o conflictos de derechos, prevalecerá el derecho de propiedad agrícola o ganadera de la comunidad campesina, pueblo o comunidad indígena u originaria sobre las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal. Con tal argumentación, concluyendo que en el proceso de saneamiento realizado en el predio "Comunidad Indígena Santo Corazón" se efectuó una valoración correcta de la información obtenida en campo y de la documentación presentada por los representantes de la comunidad, solicita se declare improbada la demanda interpuesta por Industria Forestal CIMAL IMR S.A.

Que corridos los traslados por su orden se tienen los memoriales de réplica y dúplica ratificando los fundamentos de la demanda y contestación cursantes de fs. 305 a 308 y 300 a 324, respectivamente. Asimismo, cursan memoriales de apersonamiento y fundamentación de los representantes de la Comunidad Indígena Santo Corazón en su calidad de terceros interesados, salientes de fs. 300 a 302 y 319 a 321 de obrados.

CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:

1.- El saneamiento de la propiedad agraria, se constituye en un procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, teniendo como finalidad, entre otras, la titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social definidas en el art. 2º de la L. Nº 1715, por lo menos 2 años antes de su publicación, aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente constituidos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según sea el caso, estableciéndose tres modalidades de saneamiento: Saneamiento Simple, Saneamiento Integrado al Catastro (CAT-SAN) y Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO), ejecutándose ésta ultima en las áreas comprendidas en las tierras comunitarias de origen, dentro de los cuales pueden existir derechos de personas denominados "terceros", cuyas etapas, común a las tres modalidades, se hallan descritas de manera genérica en el art. 169 del Reglamento de la L. Nº 1715. En ese contexto, conforme establece el art. 143, parágrafo II) del reglamento de la L. Nº 1715, el proceso de saneamiento regulariza y perfecciona únicamente el derecho de propiedad agraria y no así las concesiones forestales o sobre otros recursos otorgadas por el Estado, que por sí mismas no pueden ser objeto de saneamiento, bajo sanción de nulidad y responsabilidad de las autoridades agrarias encargadas de su ejecución, por lo que, dichas concesiones, cualquiera fuera su naturaleza, no generan derecho de propiedad alguno, por ende menos pueden ser considerados como "terceros" dentro del proceso de saneamiento, ya que éstos, a diferencia de las concesiones forestales, tienen derecho propietario agrario o posesorio sobre la tierra a ser regularizada.

2.- De lo relacionado precedentemente, se tiene que si bien dentro del proceso de saneamiento de la TCO Pantanal se identificó la existencia de la concesión forestal "Industria Forestal CIMAL IMR S.A" que se encuentra sobrepuesta a las tierras de la Comunidad Indígena "Santo Corazón"; sin embargo, acorde a la finalidad y esencia del procedimiento de saneamiento, dicha concesión no participa como tercero en el referido procedimiento administrativo al constituir el mismo solo un derecho de explotación y aprovechamiento de recursos forestales en un área específicamente delimitadas de tierras fiscales, distinta al derecho de propiedad entendido como el derecho de una persona, respecto de un bien apto para la producción a fin de utilizarlo económicamente en la obtención de frutos y productos para beneficio propio y el de la colectividad; por ello, suscitado el conflicto de sobreposición de ambos derechos (propiedad agraria y concesión forestal) señaladas precedentemente, es de estricta observancia lo dispuesto por la Disposición Final Segunda de la L. Nº 1715, cuando señala: "(Derecho Preferente).I. En las tierras de aptitud de uso agrícola o ganadera, en las de protección o producción forestal y en las comunitarias de origen, en las que existiera superposición o conflictos de derecho, prevalecerá el derecho de propiedad agrícola, ganadera o de la comunidad campesina, pueblo o comunidad indígena u originaria, sobre las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal", disposición legal debidamente observada y aplicada por el INRA en el proceso de saneamiento de referencia.

3.- Respecto a la afirmación de la parte actora en sentido de que el nacimiento del derecho forestal de la empresa CIMAL IMR S.A. es anterior a la demanda de la TCO Pantanal, por lo que no tenía ni tiene título ejecutorial que superponga a su derecho de concesión, no es evidente, toda vez que por las connotaciones de carácter histórico y social, la existencia y el derecho de la Tierra Comunitaria de Origen es preexistente a cualquier trámite, en el caso de autos; si bien, el proceso de saneamiento que dio origen a la titulación de la Comunidad Santo Corazón es de fecha posterior a la referida concesión forestal, ello simplemente significa la regularización de su derecho preexistente mediante un reconocimiento legal y expreso. Dicho derecho es reconocido por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por Bolivia mediante L. Nº 1257 de 11 de julio de 1991, donde se reconoce la relación especial que tienen los pueblos indígenas con las tierras y territorios, particularmente, sobre su derecho de propiedad y posesión sobre dichas tierras a las que tradicionalmente hayan tenido acceso para el desarrollo de sus actividades ancestrales y de subsistencia, garantizando siempre el respeto a su integridad, así lo establece el art. 14 de dicho convenio cuando señala: "1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia..." "...3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados". El art. 15 del mencionado convenio, señala que: "Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos". En ese sentido, Bolivia al haber ratificado el señalado convenio 169 se compromete a adecuar su legislación nacional y a desarrollar acciones pertinentes de acuerdo a las disposiciones contenidas en el convenio, promulgándose, entre otras, la L. Nº 1715 que en su art. 1 crea las instituciones relacionadas al agro y la Judicatura Agraria, reconociendo en su art. 3 la vigencia de Tratados Internacionales, como el caso del mencionado convenio 169; de igual forma, el art. 11 de la L. Nº 1700, establece su relación armónica con instrumentos internacionales; consecuentemente, la aplicación de los alcances y finalidad de la referida normativa en el caso de autos, es de estricto cumplimiento, cuya observancia fue correctamente efectuada por el Instituto Nacional de Reforma Agraria.

4.- De otra parte, es menester señalar que la distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras es atribución potestativa del Estado Boliviano, en consideración a que éstas son de dominio originario de la Nación, por lo que la reducción porcentual efectuada a la concesión forestal de CIMAL IMR S.A. como resultado del proceso de saneamiento de la TCO Pantanal, está sustentada en la previsión contenida en el art. 98-II-j) del Reglamento de la L. Nº 1700 que establece categóricamente la declaración de sumisión de las concesiones a los procesos de saneamiento legal puedan efectuarse a futuro y las consecuentes reducciones que puedan afectarla, como ocurrió en el caso sublite. Esta declaración de sumisión, se halla expresa y claramente determinada en el numeral 2 del artículo segundo de la Resolución Nº 036/97 de 31 de julio de 1997 emitida por la Superintendencia Forestal cursante de fs. 153 a 56 de obrados, estando por tal, la empresa CIMAL IMR S.A. reatada a su cumplimiento, particularmente, en lo que respecta a la afectación de áreas de la concesión otorgada resultantes del proceso de saneamiento que emergieran de la aplicación de la L. Nº 1715; careciendo por tal de sustento legal valedero la impugnación efectuada por la parte actora con relación a la reducción del 0,16% de su concesión forestal dispuesta en la Resolución Administrativa impugnada, al considerar dicha determinación ajustada a derecho, por cuanto la información, análisis y conclusión que contiene, se halla respaldada por los informes legales cuestionados, guardando los mismos coherencia, legalidad y estrecha relación con los antecedentes del proceso de saneamiento de la TCO Pantanal.

5.- Finalmente, con relación a la supuesta vulneración del art. 44-I del D. S. Nº 25763, que según el demandante, se dio al no haber sido notificado con el inicio de las pericias de campo, en las que debieron identificar "in situ" las concesiones forestales para excluirlas de la dotación y titulación de la TCO Pantanal, la misma carece de veracidad y asidero legal; en efecto, pese a que las concesiones forestales o sobre otros recursos otorgadas por el Estado, por sí mismas no pueden ser objeto de saneamiento conforme establece el art. 143, parágrafo II) del reglamento de la L. Nº 1715, el proceso de saneamiento de la TCO Pantanal, se llevó a cabo con la publicidad y transparencia exigida por ley, donde el actor podía, si el caso así lo ameritaba, apersonarse en el trámite a fin de acreditar sus supuestos derechos vulnerados. Posteriormente, ante su apersonamiento en la etapa de exposición pública de resultados, se procedió al análisis de sus observaciones conforme a procedimiento emitiéndose las conclusiones y sugerencias contenidas en el Informe de Conclusiones de fs. 263 a 268 del legajo de saneamiento, notificándosele con dicho informe en la persona de su representante legal, cual se desprende de la diligencia de notificación cursante a fs. 268 vta.; por lo que, no se observa violación alguna a normas que hacen al debido proceso y menos se causó indefensión alguna al demandante

Que, de lo precedentemente analizado, se tiene que la Resolución administrativa impugnada, es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, sin vulnerar las disposiciones legales referidas por el demandante en su demanda de fs. fs. 212 a 222 y subsanación de fs. 219 de obrados.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 212 a 222 y subsanación de fs. 219 de obrados interpuesta por Industria Forestal CIMAL IMR S.A. representada por Marco Antonio Peredo Mercado y Ramiro Pérez Peredo, contra el Director Nacional del INRA ; en consecuencia, subsistente la Resolución Administrativa RA-ST Nº 0219/2006 de 2 de junio de 2006, con costas.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizas, con cargo al INRA.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Vocal Sala Primera Dr. Esteban Miranda Terán

Presidente Sala Primera Dr. Iván Gantier Lemoine

Vocal Sala Primera Dr. Gonzalo Castellanos Trigo