SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 12/2007

Expediente: Nº 79/2006

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandantes: Zacarías Jiménez Pereira, Rossemary Villarroel de
	Salazar, José Ernesto Parada García y Adrián Agreda Gil
	Demandado: Director Nacional del INRA
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: 26 de julio de 2007
	Vocal Relator: Dr. Antonio J. Hassenteufel Salazar

VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 9 a 12 y vta., la contestación de fs. 34 a 38 y vta., la Resolución Administrativa impugnada, los antecedentes del proceso; y,

I.- CONSIDERANDO.-

I.1. Que Julio Arias Soto, actuando en representación de Zacarías Jiménez Pereira, Rossemary Villarroel de Salazar, José Ernesto Parada García y Adrián Agreda Gil, mediante memorial cursante de fs. 9 a 12 de obrados, interpone ante este Tribunal demanda contencioso administrativa, dirigiéndola contra el Director Nacional del INRA, impugnando la Resolución Administrativa RA-ST Nº 0453/2005 de 12 de diciembre de 2005, argumentando irregularidades dentro del proceso de saneamiento en los siguientes términos:

Primero: Con relación al proceso de saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen SAN-TCO Guarayos, Polígono 502, correspondiente al predio denominado "Sinini", ubicado en el Cantón Santa María o Nueva Esperanza, Sección Primera, Provincia Guarayos del Departamento de Santa Cruz, manifiesta que al haberse iniciado el proceso de saneamiento el año 1997, estuvo regulado por el D.S. Nº 24784 de 31 de julio de 1997, que en su art. 276 disponía que una vez recibidas las solicitudes, el Director del INRA debía requerir a la entidad competente el Informe de Caracterización que especifique población beneficiaria y áreas de ocupación tradicional y actualizada, de acceso a los recursos naturales; informe que debía ser expedido en el plazo de 60 días, computables a partir de la recepción de la solicitud.

Que la Resolución de Inmovilización correspondiente al caso de autos, menciona que la Subsecretaría de Asuntos Étnicos remitió a la Dirección Nacional del INRA, el estudio de caracterización preliminar de la demanda, sin embargo, en la Resolución Determinativa no se hace mención alguna a este requisito de cumplimiento obligatorio, afectando seriamente la legalidad del proceso de saneamiento en análisis, por ausencia del Informe de Necesidades Espaciales que importaría causal de nulidad de la resolución final respectiva.

Segundo: Refiere también, que el art. 16-II de la C.P.E., establece que el derecho a la defensa en juicio es inviolable, aspecto que en el presente caso no fue debidamente observado, puesto que la resolución ahora impugnada constituye una flagrante vulneración al principio constitucional anotado, ya que los demandantes, declarados posteriormente como poseedores ilegales), no recibieron oportunamente las cartas de citación respectivas, con excepción de José Ernesto Parada García que fue citado mediante memorando de fs. 28 de la carpeta predial, importando ello el estado de indefensión de los afectados, a pesar de constar en obrados de la carpeta predial los antecedentes que establecen el cumplimiento de la campaña pública iniciada con la publicación del edicto agrario y concluye con los talleres correspondientes.

Tercero: Continua señalando que la ficha catastral debe contener la información recogida in situ y se pregunta donde quedaron las fichas catastrales de Zacarías Jiménez Pereira, Rossemary Villarroel de Salazar y Adrián Agreda Gil, puesto que en antecedentes de la carpeta predial esta consignada solamente la defectuosa ficha catastral correspondiente a José Ernesto Parada García, significando ello que se omitió el levantamiento de información en campo con relación a los nombrados en principio; hace referencia al hecho de que no se tomó en cuenta la declaración jurada de posesión pacífica del predio, hecha por José Ernesto Parada García, incumpliendo así con el mandato del art. 173 I.b) y c) y 239 II del D.S. Nº 25763 de 5 de mayo de 2000.

Cuarto: Haciendo alusión al informe de Exposición Pública de Resultados, señala que el mismo debe pronunciarse en forma expresa sobre errores u omisiones denunciados por los interesados, de conformidad a lo establecido por el art. 215 del D.S. Nº 25763. En ese sentido, hace énfasis en el hecho de que el Informe en Conclusiones de fs. 122 a 124 de la carpeta predial, así como el de fs. 126 a 127 no contienen mención alguna sobre los reclamos fundados de los demandantes, omitiendo su subsanación en contravención a lo establecido por el art. 216 del ya citado reglamento agrario; lo cual, a decir de la parte demandante, violenta el derecho a la defensa consagrado en el C.P.E. dejando inconclusa la etapa antes descrita, y tiene su interpretación en la Sentencia Constitucional Nº 042/01.

Prosigue diciendo que sus mandantes continuaron trabajando y explotando sus propiedades agrarias, introduciendo mejoras, obteniendo cosechas y cumpliendo con la FES como demuestra el certificado otorgado por la Central de Organizaciones de los Pueblos Guarayos (COPNAG), que en su parte resolutiva establece haberse verificado mediante inspección ocular, trabajos de ganadería, especificando que en el predio "Sinini" se constató la existencia de dos potreros de pasto y ganado bovino, estableciendo el cumplimiento de la FES, y concluyen acordando solicitar al INRA que se consoliden las superficies mensuradas en pericias de campo a favor de los predios objeto de inspección, entre los cuales fue consignado el predio "Sinini"; intervención comunitaria que fue desconocida por el INRA, desconociendo por añadidura, que el Pueblo Originario Guarayo intervino en el saneamiento de tierras en ejercicio de los derechos económicos y sociales que le reconoce el art. 171 de la C.P.E.

Que el Director Nacional de Saneamiento del INRA, solicitó al Director Departamental del INRA Santa Cruz una inspección ocular en el área del predio, a fin de verificar los errores cometidos y arbitrariedades denunciadas, contándose al efecto, con la predisposición del representante de COPNAG, acto que no se realizó por la oposición de personas ajenas al proceso, ya que los personeros del INRA optaron por su suspensión, quedando como resultado de este proceso, la emisión de la resolución ahora impugnada, en base a las erráticas pericias de campo efectuadas el año 2000, haciendo evidente una notoria retardación de justicia agraria en la vía administrativa.

Por lo expuesto, solicita se declare la nulidad de la Resolución Administrativa RA-ST Nº 0453/2005 de 12 de diciembre de 2005, disponiendo que el proceso de saneamiento del predio "Sinini" sea cumplido en estricta observancia de normas sustantivas y adjetivas, con especial atención en los derechos y garantías que consagra la C.P.E. y en observancia del debido proceso.

I.2. Que admitida la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho y cumplida que fue la citación y el traslado al demandado, se apersona el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante memorial de fs. 34 a 38 y vta. de obrados, argumentando que dentro del proceso de saneamiento del predio "Sinini", con relación a la inexistencia del Informe de Necesidades Espaciales acusada en la demanda, cuya existencia está mencionada en la Resolución de Inmovilización emitida para el área de la TCO, manifiesta que el Reglamento aprobado por D.S. 24784 estableció claramente el procedimiento para dotación y titulación de nuevas solicitudes , es decir, aquellas que se generen con posterioridad a la L. Nº 1715, estableciendo también el procedimiento para dotación y titulación de solicitudes en trámite, lo cual implica que se trata de procesos diferenciados e informes totalmente distintos. Esta diferencia, a decir de la parte demandada, implica que el art. 276 observado por la parte demandante, es aplicable a las solicitudes nuevas, ya que no se encuentra dentro del ámbito de aplicación del art. 286.

Por otra parte, señala que ningún artículo del reglamento agrario establece que debe darse cumplimiento al art. 276 entratandose de procesos de dotación y titulación de solicitudes en trámite, como es el caso de la solicitud de la TCO Guarayos, en que se dio cabal cumplimiento al Reglamento de la L. Nº 1715 aprobado por D.S. 24784.

Refiere que de no existir un Informe de Necesidades Espaciales en un proceso de Dotación y Titulación de tierras en favor de una TCO, cabría la nulidad del proceso, aspecto que no es propio del caso de autos, ya que el informe señalado sí existe, pero no está inmerso en la carpeta predial, por estar incluido en la carpeta poligonal.

Con relación a las pericias de campo, señala que la declaración efectuada por José Ernesto Parada tanto en la Ficha Catastral como en el Registro de la FES, versó sobre la inexistencia de mejoras en el predio "Sinini", habiendo declarado además, ser el único poseedor del predio, lo cual no permitió que los encuestadores del INRA identifiquen a los demás poseedores, de quienes se tuvo conocimiento luego de la elaboración del Informe de Evaluación Técnico Jurídico, pues por su negligencia no se apersonaron oportunamente al proceso de saneamiento a pesar de haber tomado conocimiento de la publicación del Edicto Agrario y de la Resolución Instructoria como señalan en su memorial de demanda, correspondiendo en consecuencia, se sometan a los resultados del saneamiento que acompañó debidamente José Ernesto Parada; por lo mencionado anteriormente, manifiesta que se declaró la ilegalidad de la posesión en el predio "Sinini" por incumplimiento de la FES.

En lo que respecta a la Exposición Pública de resultados, la parte demandada hace referencia al hecho de que a fs. 122 de la carpeta predial, cursa el respectivo Informe en Conclusiones que evidencia haberse realizado la etapa correspondiente, que está concebida para a subsanar errores materiales y no de fondo. Por otro lado, señala que el COPNAG mediante memorial cursante a fs. 104 se pronuncia por que se mantengan los resultados del Informe de Evaluación Técnico Jurídico, es decir, improcedencia de la titulación.

Por lo expuesto pide se declare improbada la demanda con expresa condenación de costas a los demandantes.

I.3. Que, corridos los traslados respectivos, fueron ejercidos por su turno, los derechos a la réplica y a la dúplica.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.-

II.1. Que de conformidad a lo establecido por los arts. 36-3) y 68 de la L. Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, las Resoluciones Administrativas finales, emergentes del proceso de saneamiento pueden ser impugnadas directamente en proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional como ocurre en el caso de autos.

Que el proceso contencioso administrativo en materia agraria, tiene por finalidad que el órgano jurisdiccional competente "controle" los actos de las autoridades administrativas agrarias, dependientes del Poder Ejecutivo; se trata pues, de que el órgano jurisdiccional revise si los administradores aplicaron correctamente las normas y procedimientos que rigen sus actos durante la sustanciación del trámite en sede administrativa; en este caso, el trámite de saneamiento de la propiedad agraria.

Al respecto la doctrina es uniforme al señalar que la jurisdicción contenciosa administrativa en un Estado de Derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la acción administrativa y la debida protección de los administrados; frente a los actos eventualmente "arbitrarios" del administrador. En este contexto, la autoridad jurisdiccional tiene la obligación de revisar la legalidad de los actos del órgano administrativo y verificar si se cumplieron los procedimientos y las normas legales aplicables, en resguardo de los principios de legalidad y de seguridad jurídica.

Que la autoridad jurisdiccional, en mérito al principio de control de la legalidad, cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contenciosa administrativa, tiene la obligación de velar porque los actos de la autoridad administrativa se desarrollen dentro del marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente precautelando que el accionar de la autoridad administrativa se ajuste a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, de manera que el acto administrativo resulte exento de vicios que afecten su validez y eficacia jurídica; ese marco de análisis es el que corresponde aplicar al presente caso.

Que del análisis de los términos de la demanda, debidamente compulsados con los antecedentes producidos en oportunidad de la sustanciación del proceso de saneamiento y los aportados durante el desarrollo del presente proceso, se arriba a las siguientes conclusiones:

De fs. 1 a 4 del cuadernillo de saneamiento cursa la respectiva Resolución de Inmovilización, correspondiente al territorio del Pueblo Indígena Guarayo; de fs. 5 a 7 cursa la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Nº R - ADM - TCO - 0006-99; de fs. 10 a 13 cursa la Resolución Instructoria Nº R - ADM - TCO - 017/99; a fs. 14 cursa el Auto que resuelve dar inicio a la campaña pública; asimismo, de fs. 15 a 18 cursa el Edicto Agrario correspondiente, de fs. 19 a 21 el Aviso Público, y a fs. 22 cursa la publicación de prensa tanto de los Edictos Agrarios como también del Aviso Público. De fs. 23 a 25 cursa el Informe de Campaña Pública Polígono II Guarayos y a fs. 26 se dispone la realización de pericias de campo.

A fs. 28 cursa Memorando de Notificación a José Ernesto Parada García, como poseedor del predio "Sinini", así como la respectiva Carta de Citación que cursa de fs. 29 a 30; de fs. 37 a 40 cursan cartas de representación otorgadas a distintas personas, por José Ernesto Parada García, con relación al predio "Sinini"; a fs. 42 cursa la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio "Sinini", que hizo José Ernesto Parada García; de fs. 43 a 44 cursa la ficha catastral correspondiente, que está debidamente firmada por José Ernesto Parada García, misma que no anota la existencia de otros co poseedores, y permite evidenciar la inexistencia de ganado y mejoras en el predio "Sinini"; a fs. 51 cursa el Acta de Conformidad de Linderos que está debidamente firmada por José Ernesto Parada García.

De fs. 74 a 79 cursa el Informe de Campo de la propiedad "Sinini" que concluye señalando que el predio en cuestión, se encuentra sin actividad agrícola o ganadera. De fs. 83 a 88 cursa el Informe Técnico Jurídico de 20 de julio de 2001 que sugiere se dicte resolución de improcedencia de titulación del predio "Sinini" en relación a José Ernesto Parada García.

A fs. 100 de la carpeta predial, cursa memorial presentado a la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz por José Ernesto Parada García, Zacarías Jiménez Pereira, Rossemary Villarroel de Salazar, y Adrián Agreda Gil, que solicita saneamiento por posesión del predio "Los Sininis"; a fs. 101 cursa Registro de Reclamo u Observaciones a Resultados del saneamiento, mediante el cual José Ernesto Parada García, quien manifiesta su desacuerdo con el resultado del saneamiento del predio "Sinini": a fs. 104 cursa memorial de las Centrales, Subcentrales y Comunidades Indígenas Guarayas representadas por la COPNAG, mediante el cual solicitan se mantengan los resultados del Informe de Evaluación Técnico Jurídico del predio "Sinini"; de fs. 119 a 121 cursa memorial interpuesto por José Ernesto Parada García, Zacarías Jiménez Pereira, Rossemary Villarroel de Salazar, y Adrián Agreda Gil a la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, pidiendo se corrijan errores y omisiones en el proceso de saneamiento del predio "Sinini"; de fs. 122 a 124 cursa el Informe en Conclusiones respectivo, que sugiere la elaboración de un informe complementario; de fs. 126 a 127, mediante Informe de 10 de febrero de 2005, el INRA Santa Cruz sugiere desestimar las observaciones realizadas por José Ernesto Parada García, Zacarías Jiménez Pereira, Rossemary Villarroel de Salazar, y Adrián Agreda Gil respecto al predio "Sinini" por no adecuarse a lo dispuesto en el art. 216 del Reglamento de la L. Nº 1715; de fs. 154 a 155 cursa Dictamen Legal de 9 de diciembre de 2005 que establece que el principal medio para la comprobación de la FES es la etapa de pericias de campo que con relación al predio "Sinini" determinó su incumplimiento, no correspondiendo efectuar evaluaciones posteriores a ésta por mejoras introducidas en el predio, luego de cumplida la etapa correspondiente.

II.2. Con relación a la infracción a que hace referencia la demanda, al acusar la vulneración del art. 276 del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, extrañando el Informe de Caracterización con relación a la demanda "Tierra Comunitaria de Origen" (TCO) del Pueblo Guarayo, que concluye señalando textualmente que la "falta del informe de identificación de necesidades espaciales en el saneamiento de tierras comunitarias de origen, es causal de nulidad de la resolución final", corresponde aclarar que la Caracterización de Solicitudes prevista en el art. 276 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria aprobado por D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, es cosa diferente del Informe de Identificación de Necesidades Espaciales, previsto en los arts. 280, 281 y 282 del citado Decreto Supremo Reglamentario, requisitos que han sido confundidos por el demandante en su memorial de demanda, pues en el subtítulo "primera infracción", en principio se refiere al Informe de Caracterización de Solicitudes, con la transcripción del texto correspondiente, para culminar acusando la nulidad de la Resolución por falta del Informe de Identificación de Necesidades Espaciales. Esta confusión y falta de claridad sobre la causal que sustenta la demanda hace inviable su análisis en sentencia.

No obstante lo anterior, se aclara que si bien es evidente que tanto el Informe de Caracterización de Solicitudes como el Informe de Identificación de Necesidades Espaciales, son requisitos para el saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (TCOs), no implica lo mismo para terceros propietarios o poseedores de predios que se encuentren dentro de la TCO, pues para el saneamiento de estos últimos no se requiere el cumplimiento previo de los requisitos aludidos, debiendo mas bien cumplirse con las diferentes etapas del proceso de saneamiento, demostrar el derecho propietario o su posesión legal y el cumplimiento de la función social (FS) o en su caso la función económica social (FES), siendo irrelevante e inatinente la existencia o ausencia de los informes señalados en relación a terceros como en el caso de autos, por lo que no constituye causal para determinar la nulidad de la Resolución impugnada, no siendo en consecuencia evidente la vulneración del art. 276 del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997.

II.3. En lo que hace a la citación de los actores en el proceso de saneamiento del predio "Sinini", lo relacionado precedentemente permite evidenciar que José Ernesto Parada García fue citado personalmente mediante Carta de Citación de 27 de octubre de 2000, para participar en las pericias de campo del predio "Sinini"; por lo que tomando en cuenta que es citado personalmente para participar en las pericias de campo, no es evidente que se hubiere dejado en indefensión a la parte actora con la consiguiente vulneración del art. 16 de la C.P.E. De otra parte, los antecedentes de la carpeta predial permiten evidenciar que José Ernesto Parada García, estuvo presente en las actividades desarrolladas durante el saneamiento de su propiedad, por las distintas actuaciones que llevan su firma, mismas que irrefutablemente demuestran su activa participación. Por otra parte, teniendo en cuenta que se dio la publicidad debida al proceso en sí, mediante la publicación del edicto y avisos públicos correspondientes, como se evidenció por los antecedentes que se consigan en la carpeta predial, Zacarías Jiménez Pereira, Rossemary Villarroel de Salazar, y Adrián Agreda Gil tuvieron el tiempo necesario para apersonarse y participar en la actividad ya descrita.

II.4.- La ficha catastral perteneciente al predio "Sinini", debidamente firmada por José Ernesto Parada García, refleja la inexistencia de ganado y mejoras en el predio, y consigna un solo beneficiario, lo cual permite evidenciar el incumplimiento de la función económico social en el mismo, así como la inexistencia de otros poseedores del predio "Sinini"; aspectos que fueron debidamente valorados por el INRA Santa Cruz conforme determina el art. 239 I-II del Reglamento de la L. Nº 1715, así como el punto 4.2.3 de la Guía para la Verificación, cuando establece que el principal medio para la valoración de la FS o FES, es la verificación directa en terreno durante la ejecución de las pericias de campo.

II.5.- Que la etapa de exposición pública de resultados, de conformidad al art. 213 del Reglamento de la L. Nº 1715, tiene por objeto que propietarios, poseedores y personas con interés legal, hagan conocer errores materiales u omisiones en las etapas anteriores de ejecución del saneamiento. De la revisión de obrados, se establece que el INRA acogió oportunamente las observaciones realizadas por los actores, disponiendo inclusive una inspección posterior a la elaboración del Informe en Conclusiones, con relación al predio "Sinini", determinando mediante Dictamen Legal posterior, que no pueden evaluarse mejoras introducidas en el predio, con posterioridad a la ejecución de la etapa de pericias de campo, en función a la preclusión de las etapas procesales que se opera en el proceso de saneamiento.

Cabe aclarar que la cita jurisprudencial que efectúan los actores en su demanda, con relación a la Sentencia Constitucional Nº 042/01, hace referencia a que la Exposición Pública de Resultados es una etapa de cumplimiento ineludible por la entidad administrativa, aspecto que no guarda relación con lo denunciado en el caso de autos, en que la misma fue efectivamente cumplida por la entidad ejecutora del proceso de saneamiento.

Por lo relacionado precedentemente se establece que el INRA adecuó sus actos en estricta observancia de las normas que regulan el proceso de saneamiento, no siendo evidente haberse vulnerado las disposiciones legales contenidas en los arts. 173-I-b) y c) y 239 II del D.S. Nº 25763; arts. 16-II, 166, 169 y 171 de la C.P.E.; ni en los arts. 190-II y 276 del D.S. Nº 24784, acusadas de infringidas, que son fundamento de la presente acción; en tal virtud, los demandantes no cumplieron con la carga de la prueba que les incumbe, en conformidad con el art. 375 inc. 1) del Cód. Pdto. Civ., aplicable supletoriamente a la materia, por mandato del art. 78 de la L. Nº 1715.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, con la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la L. Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, administrando justicia en única instancia FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 9 a 12 y vta. de obrados; en consecuencia, SUBSISTENTE la Resolución Administrativa RA-ST Nº 0453/2005 de 12 de diciembre de 2005 correspondiente al predio denominado "Sinini", pronunciada por el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, con costas.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia; devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas con cargo al INRA.

Regístrese y notifíquese.-

Fdo.

Vocal Sala Segunda Dr. Antonio Hassenteufel S.

Presidente Sala Segunda Dr. David Barrios Montaño

Vocal Sala Segunda Dr. Luis Arratia Jilménez