SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S1ª Nº 07/2007
Expediente: Nº 122/2006
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Percy Miguel Añez Rivero
Demandados: Presidente Constitucional de la República y Ministro de
Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente
Distrito: Santa Cruz
Fecha: Sucre, 07 de marzo de 2007
Vocal Relator: Dr. Gonzalo Castellanos Trigo
VISTOS: La demanda Contencioso Administrativa, interpuesta por Vanessa Carola Burgos Zamora, en representación de Percy Miguel Añez Rivero contra el Presidente Constitucional de la República y Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, pidiendo la nulidad de la Resolución Suprema Nº 225886 de 28 de diciembre de 2005 y se realice la tramitación del proceso de saneamiento conforme a derecho y;
CONSIDERANDO: Que mediante memorial presentado el 3 de agosto de 2006, Vanessa Carola Burgos Zamora, en representación de Percy Miguel Añez Rivero manifiesta que durante las pericias de campo quedó en evidencia que su mandante, como propietario del predio "Medio Oriente" de 520,0000 has., tenía conflictos con los propietarios de los predios "Santa María" y "Monterrey"; conflicto cuya solución se propuso en el Informe de Evaluación Técnico-Jurídica en el que se sugirió se le convalide derechos de apenas una superficie de 387,2583 has.; dentro del término en que se ejecutó la etapa de exposición pública de resultados presentó observaciones (formulario de reclamo de observaciones de 19 de marzo de 2004 y escrito presentado el 28 de abril de 2004) en las que dejó establecidos los fundamentos de sus reclamos; posteriormente logró superar el conflicto que tenía con el predio "Santa María", pero subsistió con relación al predio "Monterrey".
Existiendo un conflicto pendiente de resolución con el predio "Monterrey", antes del dictado de la Resolución Final de Saneamiento debió procederse a la acumulación de ambos expedientes, de modo que se dicte una sola resolución que comprenda a ambos predios, por mandato imperativo contenido en el art. 176 del Reglamento de la Ley Nº 1715, aprobado por DS Nº 25763, lo que no ha ocurrido en el curso del proceso de saneamiento, en el que ni se han acumulado los expedientes correspondientes a los predios "Medio Oriente" y "Monterrey", ni se ha producido una resolución simultánea del conflicto.
Los argumentos de sus observaciones debieron ser considerados y analizados al dictarse esa Resolución Final de Saneamiento, en la que debió haberse resuelto el conflicto de ambos predios, pero no ocurrió así pues en la misma no se hizo ninguna consideración seria con relación al conflicto y sin el menor justificativo ni fundamento, se le cercenó la propiedad de una superficie de 39,8823 has., que quedarían consolidadas en el predio "Monterrey", por supuesto cumplimiento de la FES. Al haberse emitido esa resolución sin la debida motivación ni fundamentación, se ha incumplido el art. 41 inc. a) del Reglamento de la Ley Nº 1715, atentándose contra el debido proceso y principio de publicidad consagrado por la CPE y la Ley Nº 1715.
La resolución impugnada hace referencia al Dictamen Legal DGS Nº 271/05 de 29 de marzo, que no se le hizo conocer y aún en ese supuesto, no tiene ninguna fuerza legal para definir superficies de predios en conflicto ni para disponer la emisión de una Resolución Suprema anulatoria y de conversión de título ejecutorial.
Por lo que solicita se declare probada la demanda, nula y sin efecto la resolución impugnada, disponiéndose que previa acumulación de los predios, se dicte nueva Resolución Suprema, por la que se resuelva, de manera fundada, el conflicto de derechos que se ha presentado en ambos predios, con base en la prueba.
CONSIDERANDO : Que admitida que fue la demanda a fs. 30, mediante memoriales cursantes de fs. 56-57 y 60-63, las autoridades demandadas Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y Presidente Constitucional de la República, respectivamente, respondieron negativamente a la demanda manifestando que por la documentación aportada durante las pericias de campo, valorada correctamente en el Informe de Evaluación Técnico-Jurídica se estableció que: a) el predio "Monterrey" (que cuenta con antecedente en un trámite agrario, por lo que no puede ser considerado como un poseedor) fue titulado antes que el predio "Medio Oriente", b) entre ambos predios existía una sobreposición en una superficie de 101,3654 has. y c) el mejor derecho propietario del área en conflicto se reconoció a favor del predio "Monterrery", cuyo titular cumplió con la función económica.
Remitidos los antecedentes del proceso conforme lo dispone el art. 217 del DS Nº 25763, se dispuso se emita un Dictamen Legal sobre las observaciones respecto a las áreas en conflicto; conforme al art. 28 inc. g) del DS 25763 se emitió el Dictamen Legal DGS Nº 271/05 de 29 de marzo de 2005, procediéndose a la revisión de antecedentes, sugiriéndose apartarse de las recomendaciones descritas en el Informe de Evaluación Técnico-Jurídico, sugerencia que fue adoptada en la resolución suprema impugnada, lo que no lesionó ningún derecho, ni provocó indefensión a nadie.
Concluyéndose que en el proceso de saneamiento, se hizo una valoración correcta de la información obtenida en campo y de la documentación presentada, por lo que se resolvió anular el Título Ejecutorial Nº Serie C-11967 con antecedente en el proceso agrario de dotación Nº 34742 y en vía de conversión otorgar nuevo Título Ejecutorial Individual a favor del ahora recurrente; por lo que solicitan se declara improbada la demanda y subsistente la Resolución Suprema Nº 225886 de 28 de diciembre de 2005, con costas.
CONSIDERANDO : En la segunda etapa del procedimiento de saneamiento (Evaluación Técnica Jurídica), sobre la base de los antecedentes que constan en la carpeta predial, corresponderá a las autoridades agrarias determinar la existencia de sobreposición de derechos, en lo que respecta a los procesos agrarios titulados, procesos agrarios en trámite y posesiones, en cuyo caso se acumularán los antecedentes a fin de su análisis y resolución simultáneos, considerando el cumplimiento de la función social o económico-social, de acuerdo a lo previsto por los arts. 236 y siguientes del Reglamento, como dispone el art. 176-II de dicha instrumento legal.
En la siguiente etapa, de exposición pública de resultados, los aspectos obtenidos hasta la etapa anterior (de evaluación técnico-jurídica), podrán ser cuestionados por los propietarios, poseedores o personas que invoquen un interés legal, quienes tienen la obligación de hacer conocer a las autoridades administrativas del INRA cualquier error material u omisiones en la ejecución de etapas anteriores de saneamiento; lo que se colige de lo establecido en el art. 213 del DS Nº 25763 o reglamento de la Ley Nº 1715.
De obrados se evidencia que durante la etapa tercera etapa de exposición pública de resultados, el actor el 19 de marzo de 2004 suscribió el registro de reclamos u observaciones, así como presentó un escrito el 28 de abril del mismo año, en los que realizó las observaciones que consideró pertinentes (fs. 127-128 y 136-140, respectivamente). De una lectura cuidadosa de esos actuados, se evidencia que el actor en momento alguno cuestionó la existencia de algún error en la segunda etapa o de evaluación técnica jurídica, en cuanto se refiere a una omisión de acumulación de expedientes de predios en conflictos, vale decir que no denunció la violación o no aplicación del art. 176-II del Reglamento, o lo que es lo mismo, no extrañó la acumulación de antecedentes por sobreposición de derechos o conflictos entre predios.
La acumulación de expedientes de predios en conflicto, debió haber sido considerada por las autoridades administrativas antes de dictarse la resolución final de saneamiento, pero solo en el supuesto que tal extremo haya sido denunciado en su oportunidad, lo que no ocurrió en el caso de autos, puesto que el actor recién cuestionó esos aspectos a través del presente proceso contencioso-administrativo y no así durante el procedimiento de saneamiento, negligencia del actor que no puede ser salvada por este recurso extraordinario que tiene por finalidad cuidar que las autoridades administrativas actúen dentro del marco legal, actuación que en la especie no se evidencia como ilegal, puesto que las autoridades demandadas no se pronunciaron sobre lo que las partes no solicitaron, en consecuencia menos desconocieron el imperativo del art. 176 del Reglamento señalado.
CONSIDERANDO : En la demanda también se denuncia que los argumentos de sus observaciones no fueron considerados ni analizados en la resolución final de saneamiento impugnada.
Debe tenerse en cuenta que el procedimiento de saneamiento, como cualquier otro, implica una serie de actos sucesivos, tanto de los funcionarios que conocen de él como de los particulares, sujetos todos que en su actuación se encuentran sometidos a las normas que regulan su tramitación. En ese contexto se tiene que en el procedimiento de saneamiento las observaciones que realizan las partes (denunciando errores materiales u omisiones), deben ser considerados y resueltos en el Informe en Conclusiones que elaboran los Directores Departamentales del INRA, autoridades harán constar los errores materiales u omisiones denunciados por las partes; ello en el marco de lo dispuesto por los arts. 213 y 215 del Reglamento.
De obrados se evidencia que durante la etapa de la exposición pública de resultados, el actor en 19 de marzo de 2004, suscribió el Registro de Reclamo u observaciones a resultados de saneamiento, en el que manifiesta no estar de acuerdo con la E.T.J., tampoco con la solución de los conflictos (fs. 127-128), no habiendo fundamentado su posición en tiempo oportuno, las autoridades administrativas emitieron el Informe en Conclusiones de 25 del mismo mes y año, en el que se sugirió no haber lugar al reclamo (fs. 130-134).
Con posterioridad al Informe en Conclusiones, el 28 de abril de 2004, el actor presentó un extenso memorial en el que fundamentó su disconformidad con la propuesta del Informe de E.T.J. para la definición de derechos por conflictos de sobre posición. (fs. 136-140); todas esas observaciones de manera puntual fueron consideradas y resueltas por las autoridades administrativas, que emitieron el Informe de 14 de mayo de 2004, en el que punto por punto fueron analizando el reclamo del Sr. Percy Añez Rivero, llegándose a la conclusión que corresponde denegarse el reclamo efectuado (fs. 168-171).
Por la relación anterior se tiene que las observaciones y reclamos efectuados por el actor durante la realización de la etapa de exposición pública de resultados, fueron considerados por las autoridades administrativas del INRA de Santa Cruz, aunque las observaciones fueron resueltas en sentido negativo a lo solicitado; en un razonamiento contrario, se tiene que no es obligación de las autoridades administrativas, considerar las observaciones y dar respuesta positiva a lo pedido por las partes, puesto que dentro del marco legal sus obligaciones se limitan y se sujetan a lo constatado técnicamente en el campo y documentado por las partes, pudiendo ser la respuesta positiva o negativa según cada uno de los casos que se analizan.
En consecuencia, las observaciones que se realizan en la etapa de exposición pública de resultados, se resuelven y consideran en la misma etapa por las autoridades administrativas, por lo que equivocadamente pretende el actor que esos sus reclamos y observaciones sean considerados y resueltos en la Resolución definitiva emergente del procedimiento de saneamiento, que como acto integrante de la secuencia del procedimiento de saneamiento, constituye otra etapa que complementa a las anteriores, en las que si se consideró y se fundamentó adecuadamente los motivos por los que se desestimó su reclamo; por todo lo que no es cierto que en la Resolución Final de Saneamiento se hubiera incumplido con el art. 41 inc. a) del Reglamento de la Ley Nº 1715.
CONSIDERANDO : Finalmente, en la demanda se denuncia que en la Resolución Final de Saneamiento se habría hecho referencia a un Dictamen Legal DGS Nº 271/05 de 21 de marzo, que no tiene fuerza para definir superficies de predios en conflicto ni para disponer el tipo de resolución definitiva a emitirse.
De obrados se evidencia que en el marco del art. 217 del Reglamento, por providencia de 19 de mayo de 2004, el Director Departamental del INRA de Santa Cruz, dispuso la remisión de antecedentes a conocimiento de la Dirección Nacional (fs. 172).
Recibidos los antecedentes del proceso de saneamiento por la Dirección Nacional, de oficio o a pedido de parte podrá disponer instrucciones a los órganos y servidores públicos de su dependencia, para que emitan un dictamen técnico y/o legal, a fin de dictar resoluciones en el proceso de saneamiento; todo ello se entiende de las normas establecidas en los arts. 28 inc. a), 192 y 224 del Reglamento.
En el caso de autos, estando la carpeta predial en esa Dirección Nacional, en cumplimiento a una instrucción emitida, el Asistente Jurídico presentó a conocimiento del Director General de Saneamiento, el Dictamen Legal DGS Nº 27/05 de 29 de marzo, en el que previo análisis de los actuados, se llegó a la conclusión de que en los Informes de Evaluación Técnico-Jurídica hubo una incorrecta valoración de la documentación y aplicación de la normativa, por lo que sugiere apartarse de sus recomendaciones, debiendo procederse a la emisión de una resolución final de saneamiento por la que se anule el Título Ejecutorial Nº 11967 y en vía de conversión se otorgue uno nuevo sobre la superficie de 480,1177 has. a favor del predio "Medio Oriente" de Percy Miguel Añez Rivero (fs. (fs. 176-179).
El dictamen consiste en una opinión de carácter técnico-jurídico, destinada asesorar a los órganos de la administración pública, facilitándoles los elementos de juicio que sirvan de base para la formación de la voluntad del órgano llamado a pronunciarse; lo que implica que un dictamen no tiene carácter vinculante, o lo que es lo mismo, no obliga al órgano ni a la autoridad administrativa asesorada. En aquellos casos en los que la autoridad administrativa se aparta de lo aconsejado, la doctrina más generalizada sostiene que esa autoridad está en la obligación de fundamentar cuidadosamente su decisión, de modo que aparezcan las razones de tal apartamiento (Diccionario de Derecho Público de Emilio Fernández Vázquez, págs. 241 y 242)
En la especie, dentro del marco legal antes referido, se emitió el Dictamen Legal DGS Nº 27/05 de 29 de marzo, que otorgó una serie de elementos de juicio que fueron considerados como válidos por las autoridades destinatarias del mismo y facultadas para pronunciarse, quienes entendieron que las cuestiones detalladas en ese dictamen se ajustan a los datos del proceso, en cuanto a superficies definidas de predios, así como en cuanto al tipo de resolución a pronunciarse, razón por la cual no se apartaron de lo aconsejado, al contrario se ajustaron plenamente a lo sugerido, emitiendo por ello la Resolución Suprema impugnada, resolviendo anular el Título Ejecutorial Nº Serie C-11967 y en vía de conversión otorgarse uno nuevo sobre la superficie de 480,1177 has. a favor del predio "Medio Oriente" de Percy Miguel Añez Rivero (fs. 182-184).
Las autoridades demandadas, al haber emitido la resolución impugnada, han seguido la opinión expresada y fundamentada en el dictamen técnico-legal, en tal circunstancia el actor debe tener en cuenta que la motivación extrañada en su demanda, solo se exige cuando la decisión final se aparta del dictamen, lo que en este caso no ocurrió; por lo que no es cierto que se habría incumplido o infringido el art. 41 inc. a) del Reglamento, menos se habría violado el debido proceso.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, con la facultad conferida por el art. 36-3) de la Ley N° 1715, administrando justicia agraria en única instancia y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, declara IMPROBADA la demanda Contencioso Administrativa cursante a fs. 23-28 del presente expediente; en consecuencia y SUBSISTENTE la Resolución Suprema Nº 225886 de 28 de diciembre de 2005, emitida por el Presidente Constitucional de la República y Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia; devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas con cargo al INRA.
Regístrese y notifíquese .-
Vocal Sala Primera Dr. Esteban Miranda Terán
Vocal Sala Primera Dr. Gonzalo Castellanos Trigo
Presidente Sala Primera Dr. Iván Gantier Lemoine