SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 042/2006

Expediente: Nº-89-06

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Adolfo Sánchez Suárez representado por Eva Calderón Flores
	Demandado: Saúl Fernando Salazar Guzmán, Director Nacional del Instituto
	Nacional de Reforma Agraria
	Distrito: Pando
	Fecha: 24 de noviembre de 2006
	Vocal Relator: Dr. David Barrios Montaño

VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 2 a 5 y memorial de subsanación de fs. 15 interpuesto por Adolfo Sánchez Suárez representado por Eva Calderón Flores, contestación de fs. 38 a 41 del proceso, resolución administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

I.- ANTECEDENTES.

I.1.- Que por memorial de demanda de fs. 2 a 5 y subsanación de fs. 15 de obrados, Eva Calderón Flores en representación de Adolfo Sánchez Suárez, interpone demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa Nº RASS-PA Nº 0048/2005, argumentando los siguientes extremos:

Que se llevaron a cabo las pericias de campo del predio "Santa Ana", de propiedad de su representado; empero refiere que la verificación de la Función Social (FS) o Función Económico Social (FES) no se adecua a derecho. Asimismo indica que en la Ficha Catastral existe equivocación y error por parte de los funcionarios del INRA al clasificar arbitrariamente el referido predio como Empresa Agrícola, a pesar de haberse señalado que la actividad del suelo para uso mayor es la recolección de castaña.

Indica además que dicha incoherencia en la clasificación o caracterización del predio "Santa Ana" al señalarlo como Empresa Agrícola, jamás fue manifestado por su representado, por encontrarse dicha propiedad dentro de la Reserva Manuripi, donde no podrían desarrollarse actividades agrícolas y/o ganaderas al tener éstas un impacto negativo en el habitad natural. Al respecto señala que la misma sentencia de dotación determina la propiedad como gomera y castañera y no agrícola cual la caracterizaron erróneamente los funcionarios del INRA.

Señala además, que en la Ficha Catastral, como en el Registro de la Función Económico Social (FES) y en el Registro de Mejoras, se establece la existencia de galpones y casas en distintos puntos del predio "Santa Ana" y no solo dentro de un radio de 50 hectáreas, que sirven para almacenar castaña y vivienda; extremos que a decir del demandante dan lugar a que el INRA de una forma arbitraria desconozca estas mejoras e ignore su posesión.

Menciona además, que el Informe Técnico Jurídico ITJC Nº 09-080/2002 señala que en la propiedad denominada "Santa Ana" solo se realiza actividad agrícola, lo cual resulta ser falso porque predominantemente se ejercita la actividad castañera.

Afirma que en el informe en Conclusiones e Informe de Evaluación Técnico Jurídico SAN-SIM/ETJ 09 Nº 0004/2002, se desconoció su derecho al trabajo y por ende a la tierra que trabaja; al señalar que si bien la actividad en el predio es la recolección de almendra; sin embargo, que al no contarse con un plan de manejo dicha situación no importa a efectos del saneamiento; asimismo indica que el INRA de manera arbitraria pretende perfeccionar el derecho de la propiedad agrícola y ganadera, sin importarle la propiedad castañera y gomera que es típica de Pando y de la zona.

Por todo lo expuesto solicita al Tribunal Agrario Nacional declare probada su demanda, por consiguiente deje sin efecto la Resolución Administrativa RASS-PA Nº 0048/2005 y se anulen las actuaciones arbitrarias por parte del INRA, disponiéndose una nueva verificación de la FES, a efectos de la emisión de una nueva Resolución justa y conforme a derecho.

I.2.- Que por auto de 8 de mayo de 2006, cursante a fs. 16, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndosela en traslado al demandado Saúl Fernando Salazar Guzmán en su condición de Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, quien por memorial de fs. 38 a 41 responde la demanda, con los siguientes argumentos:

Que por Resolución Instructoria Nº R.I. -DP-002/2001, se dispuso el inicio del proceso en el polígono 009, ubicado en el Municipio de Puerto Rico, en la Provincia Manuripi, en sus Cantones Conquista, Victoria y el Carmen del Departamento de Pando. Asimismo que entre los predios de dicho polígono se encuentra el denominado "Santa Ana", donde se realizaron las pericias de campo y se mensuró una superficie de 12.174,0031 has. habiéndose procedido a la Evaluación Técnico Jurídica.

Que se estableció la posesión del señor Adolfo Sánchez Suárez y la verificación de mejoras, haciendo un total de superficie utilizada de 14,8485 has. conforme consta en el Registro de la Función Económico Social, cursante de fs. 65 a 66 del procedimiento de saneamiento.

Manifiesta que la suscripción de la Ficha Catastral de fs. 49 a 50 por parte del interesado es señal de su plena conformidad; asimismo, indica que la ficha de Registro de la Función Económico Social (FES) de fs. 65 a 66, fue suscrita por el señor Carlos Sichori Cuata en representación de Adolfo Sánchez Suárez y que tiene alcances de confesión judicial respecto de la información y datos que contiene.

Que mediante certificación de la Superintendencia Forestal se pudo constatar que no existe autorización alguna de aprovechamiento forestal, así también se pudo establecer que el recurrente no cuenta con un plan de manejo forestal. Por otro lado, señala que la actividad de la recolección de castaña no importa para efectos de saneamiento de la propiedad agraria, debido a que el saneamiento tiende a perfeccionar el derecho de propiedad agraria; por ello manifiesta que las concesiones forestales otorgadas por el Estado, no pueden ser por si mismas objeto de saneamiento, bajo sanción de nulidad y responsabilidad de las autoridades agrarias encargadas. Al respecto señala que las concesiones no generan derecho de propiedad agraria conforme establece el art. 143-II del D.S. Nº 25763.

Que Adolfo Sánchez Suárez es poseedor del predio "Santa Ana" y que no tiene derecho propietario sobre el mismo, correspondiendo que éste solicite la concesión forestal no maderable para la actividad que desempeña. Asimismo indica que no es de aplicación el art. 32-III de la L. Nº 1700 por cuanto esta normativa se refiere a la autorización de aprovechamiento en tierras de propiedad privada con documentos que acreditan derecho propietario como título ejecutorial o certificado de saneamiento que a decir de la parte demandada no es el caso de autos, donde el actor es solo poseedor con un derecho espectaticio.

Que en las pericias de campo se verificaron las mejoras existentes, estableciéndose el cumplimiento de la Función Social en el predio "Santa Ana", constituyéndose en una posesión legal demostrada, sugiriéndose la adjudicación del predio a favor de Adolfo Sánchez Suárez con una superficie de 50.0000 has., clasificándola como pequeña propiedad agrícola.

Que el recurrente no realizó observación alguna a la Evaluación Técnica Jurídica y la Resolución de Fijación de Precio de Adjudicación emitida por la Superintendencia Agraria, cancelando inclusive el precio de la adjudicación.

Concluye que en el proceso de saneamiento realizado sobre el predio "Santa Ana", ubicado en el Cantón El Carmen, Provincia Manuripi del Departamento de Pando, se hizo una valoración correcta de la información obtenida en trabajo de campo y de la entregada por el recurrente, pidiendo se rechacen los extremos de la demanda y se declare improbada la demanda contenciosa administrativa.

I.3.- Que corridos los traslados por su orden, de fs. 44 a 46 cursa memorial de réplica, no habiéndose considerado el memorial de duplica de 49 a 50 por providencia de 19 de septiembre de 2006, cursante a fs. 51, al haberse presentado fuera del plazo legal, procediéndose a dictar autos para sentencia.

II.- RELACION DE ACTUADOS DENTRO DEL PROCESO DE SANEAMIENTO

Que del análisis y revisión de antecedentes del saneamiento realizado en la zona y remitidos a conocimiento del Tribunal Agrario Nacional, en el marco de lo demandado, se establece lo siguiente:

- Que mediante Resolución Aprobatoria de Área de Saneamiento Simple de Oficio Nº 039/2000 de 22 de septiembre de 2000, cursante de fs. 11 a 12 del cuadernillo de saneamiento se aprobó la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio Nº 0001/2000 de 18 de agosto de 2000 de fs. 9 a 10, que dispuso la ejecución del saneamiento en el Departamento de Pando.

-Mediante Resolución Instructoria SAN-SIM OF Nº RI-DP 0002/2001, de 9 de febrero de 2001, cursante de fs. 21 a 22 del cuadernillo de saneamiento, se intima a personas naturales o jurídicas que cuenten con derechos en el área, a su apersonamiento en el proceso de saneamiento, a fin de acreditar su identidad y el derecho que les asiste. Asimismo, se dispone la ejecución de la Campaña Pública a desde el 11 hasta el 21 de febrero de 2001, señalándose que la Pericia de Campo correrá desde el 28 de febrero de 2001 al 7 de julio del mismo año. Dicha Resolución, fue publicada mediante Edicto Agrario que cursa de fs. 25 a 27 del trámite de saneamiento y posteriormente ampliada mediante Resolución Administrativa (SAN SIM OF) Nº R.A.A.- 004/2001 de 6 de julio de 2001 de fs. 36 a 37 que establece el término para las pericias de campo en el polígono 9 hasta el 23 de noviembre de 2001, debidamente difundida conforme consta de la certificación de fs. 28.

- De fs. 29 a 35 del cuadernillo de saneamiento, cursa el Informe de Campaña Pública realizada en el Area de Saneamiento Simple de Oficio, Polígono 9, Municipio de Puerto Rico, Provincia Manuripi, Cantones de Victoria, El Carmen y Conquista del Departamento de Pando.

- De fs. 120 a 130, cursa el Informe Técnico Jurídico ITJC Nº 09-080/2002 de 22 de marzo de 2002, correspondiente a las pericias de campo efectuadas en el predio "Santa Ana" de Adolfo Sánchez Suárez. Dentro de esta etapa realizada en la referida propiedad, a fs. 38 cursa Carta de Citación al actor, así también a fs. 45 Carta de Representación otorgada por éste en favor de Carlos Sichori Cuata y a fs. 49 Ficha Catastral levantada sobre el predio denominado "Santa Ana", debidamente firmada por el actor Adolfo Sánchez Suárez en señal de conformidad con la información contenida, así como Registro de Función Económico Social de 13 de noviembre de 2001, documento último suscrito por el representante del actor Carlos Sichori Cuata conforme consta de fs. 65 a 66 del cuadernillo de saneamiento.

- De fs. 135 a 160, consta Informe de Evaluación Técnico Jurídica SAN-SIM ETJ 09 Nº 0004/2002 de 14 de noviembre de 2002; en el cual, se establece la posesión legal de Adolfo Sánchez Suárez sobre el predio denominado "Santa Ana", calificándolo como pequeña propiedad agrícola, sugiriendo la adjudicación simple en su favor sobre 50.0000 has.

-De fs. 167 a 168, cursa Informe en Conclusiones IECP9 Nº 34/2005 de 2 de diciembre de 2005, por el que se efectúa la relación, análisis y sugerencias finales respecto a todas las observaciones presentadas por los participantes del proceso de saneamiento, así como de apersonamientos nuevos. No consta en obrados, la existencia -durante esta etapa- de apersonamiento, reclamo u observación alguna del demandante respecto al saneamiento ejecutado -entre otros- sobre el predio denominado "Santa Ana".

- Finalmente, se emite la Resolución Administrativa RASS-PA No. 0048/2005, de 6 de diciembre de 2005, cursante de fs. 170 a 172 del cuadernillo de saneamiento, mediante la cual -entre otros aspectos- se dispone la adjudicación del predio denominado "Santa Ana" ubicado en el Cantón El Carmen, Sección Primera, Provincia Manuripi del Departamento de Pando, en favor de Adolfo Sánchez Suárez sobre la superficie de 50.0000 has., clasificándolo como Pequeña Propiedad Agrícola, con código catastral 09020103009080.

En consecuencia, por los antecedentes señalados precedentemente, se evidencia la ejecución de las actividades formales de saneamiento, previstas por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y su Reglamento.

III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando sea lesionado o perjudicado en sus derechos.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda y contestación, debidamente compulsados con los antecedentes del proceso, se establece lo siguiente:

III.1.- Conforme señala el art. 64 de la L. Nº 1715, el saneamiento es un procedimiento técnico jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria; asimismo, el art. 66-I de la L. Nº 1715 establece como finalidades del saneamiento de la propiedad agraria -entre otras- la titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social (FES) o función social (FS) según corresponda a la clase de propiedad agraria determinada por el art. 41 de la referida L. Nº 1715, siempre de acuerdo a los parámetros establecidos por el art. 2 del mismo cuerpo legal especial, de lo cual se tiene que cuando se trata de posesiones legales o procesos agrarios en trámite, el elemento imprescindible para la titulación de tierras es el cumplimiento de la FS o FES en relación a las superficies territoriales a ser tituladas; procedimiento que aplicó el INRA en el proceso de saneamiento del predio denominado "Santa Ana".

Asimismo, de conformidad a lo establecido por el art. 239-II del D.S. Nº 25763, el principal medio para la comprobación de la función económico social (FES) es la verificación directa en el terreno durante la ejecución de la etapa de pericias de campo, información que -entre otros documentos- debe ser consignada en la ficha catastral, la cual contiene datos físicos, jurídicos y económicos sobre el predio investigado, en estricta relación y correspondencia con la realidad predial; dichos datos son analizados durante la ejecución de la Evaluación Técnico Jurídica que se constituye en la fase del proceso de saneamiento que comprende el análisis y valoración de la situación técnico jurídica de un predio, resultante de la fase del relevamiento de información efectuada en gabinete y/o en campo.

En ese sentido, si bien la Ficha Catastral contiene información primaria acorde con la realidad predial verificada en pericias de campo; empero, en lo que respecta a la clasificación del predio, ésta es preliminar, toda vez que la clasificación definitiva se la establece en el título ejecutorial de conformidad con la previsión del art. 137-I-a) del D.S. Nº 25763, misma que surge del análisis y valoración del cumplimiento de la FES y la extensión superficial del predio establecida durante la evaluación técnico jurídica y la Resolución Final de Saneamiento.

En el caso de autos, la clasificación del predio "Santa Ana" como "Empresa Agrícola", efectuada en la Ficha Catastral durante las pericias de campo y reclamada por la parte actora como arbitraria e incoherente, es preliminar, toda vez que dicha clasificación puede variar posteriormente por encontrase en función y en relación directa con el cumplimiento de la Función Económica Social (FES) y con la extensión superficial del predio, determinándose la clasificación predial acorde con la realidad, una vez sea efectivizado el análisis de la FES en la etapa de Evaluación Técnica Jurídica, por ello no es cierta la incoherencia en la clasificación del citado predio "Santa Ana" como "Empresa Agrícola", toda vez que dicha clasificación -en el presente caso- fue rectificada a "Pequeña Propiedad Agrícola" en la Evaluación Técnico Jurídica y ratificada por la Resolución Final de Saneamiento impugnada de fs. 170 a 172 del cuadernillo de saneamiento, en razón a las características de la propiedad que se encuentran relacionadas con el cumplimiento de la FES.

III. 2.- De otro lado, respecto a la tesis de la parte actora en sentido de que la actividad de aprovechamiento forestal no maderable con la explotación de la castaña no fue tomada en cuenta durante el saneamiento del predio "Santa Ana", es necesario señalar que la L. N° 1715 en su art. 2 define la función económico social (FES) como el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo conforme a su capacidad de uso mayor en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario.

En ese sentido, se tiene que tanto la actividad agropecuaria, cuanto la actividad forestal -entre otras- constituyen cumplimiento de la función económico social (la primera, acreditada por su sola existencia y, la segunda, además con la autorización legal correspondiente), de acuerdo a normas especiales aplicables y al cumplimiento actual y efectivo establecido en la referida autorización conforme imperativamente lo establece el art. 238-IV del D.S. Nº 25763, con la salvedad prevista por el art. 264 del referido Decreto Supremo.

En el presente caso, de un análisis integral de la información contenida en la carpeta de saneamiento se evidencia que ni a momento de la encuesta catastral efectuada en pericias de campo ni durante todo el proceso de saneamiento del predio "Santa Ana" la parte actora presentó la respectiva autorización de aprovechamiento forestal, habiéndose por ello considerado en el rubro XIII de la Ficha Catastral, como uso actual de la tierra "agrícola y pastizal", consignándose también como "otros" refiriéndose a la recolección de la castaña. Al respecto, dicho apartado se refiere al uso actual de la tierra verificado y acreditado en el predio y no precisamente al establecido en el Plan de Uso de Suelo.

Que de acuerdo a lo establecido por el art. 238-IV concordante con el punto 4.1.4 párrafo séptimo de la Guía para la Verificación de la Función Económica Social y la Función Social, se tiene que respecto a las actividades forestales, se debe constatar la respectiva autorización de aprovechamiento forestal emitida por autoridad competente; en tal virtud, la adjudicación a favor de la parte actora en la superficie de 50.0000 Has. considerando la actividad agrícola y no la actividad forestal no maderable (explotación de castaña), está sustentada, precisamente, en esta constatación "in situ" y en el hecho de que la parte actora no acreditó la respectiva autorización de aprovechamiento forestal; aspecto que la propia parte recurrente admite en su demanda contencioso administrativa de fs. 2 a 5, lo cual al tenor del art. 404-II del Cód. Civ. se constituye en confesión judicial espontánea generando los efectos jurídicos que ello conlleva; consiguientemente, la verificación, el análisis y valoración de la Función Económico Social (FES) se la realizó en estricta observancia de la citada normativa reglamentaria agraria en relación con el art. 2 de la L. Nº 1715.

A mayor abundamiento, cabe destacar que dicho aspecto ya fue sometido a control constitucional existiendo jurisprudencia del Tribunal Constitucional de Bolivia; así se tiene la SC. Nº 1237/2004-R de 03 de agosto de 2004, que en su último párrafo de los fundamentos jurídicos (III.3.1) textualmente señala:

"...la sentencia agraria nacional sostiene que el demandante (...) no acreditó, documentalmente contar con la respectiva concesión, autorización o permiso forestal, cual era su deber, y menos presentó el Plan de Manejo, requisito indispensable para todo tipo de utilización forestal (...)"; para arribar a dicha conclusión las autoridades recurridas han efectuado el análisis contextualizado de las disposiciones legales con la Ley Forestal (LF) y el Decreto Reglamentario de la misma, análisis en el que no se evidencia signo alguno de ilegalidad que hubiese lesionado los derechos invocados por los recurrentes." (las negrillas son nuestras).

Similar criterio ha sido emitido por la R. Corte Superior del Distrito Judicial de Chuquisaca constituido en Tribunal de Garantías Constitucionales en el Auto Constitucional Nº SCII-215/2006 de 19 de mayo de 2006, cuando textualmente señala:

" 1. El recurrente no acreditó con documentación idónea, ante el Tribunal Agrario Nacional, el cumplimiento de las normas de la Ley 1700 y las disposiciones reglamentarias, que constituyen norma especial y específica y por tanto de preferente aplicación para la actividad forestal desarrollada por la Sociedad hoy recurrente y que no se limitan sólo al Plan de Manejo Forestal, sino además al cumplimiento y obtención de las autorizaciones y permisos forestales otorgados por la Superintendencia Forestal a través de Resoluciones Administrativas expresas, con lo que se verifica el incumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 238 del Decreto Supremo 25763".

Por todo lo analizado, se afirma que Adolfo Sánchez Suárez representado por Eva Calderón Flores, no demostró durante el proceso de saneamiento, haber dado cumplimiento a las referidas disposiciones legales especiales citadas supra, habiendo en consecuencia el INRA actuado conforme a derecho al haberlas aplicado correctamente.

III.3.- Asimismo, conforme se señaló precedentemente, se verificó en el predio "Santa Ana" actividad agrícola en pequeña escala así como la existencia de mejoras y cumplimiento de la Función Social (FS), conforme establece el Informe de Evaluación Técnico Jurídica de fs. 135 a 160, mismo que tiene como base toda la información obtenida en pericias de campo -entre otras- la consignada en la Ficha Catastral de fs. 49 y en la ficha de Registro de la Función Económica Social de fs. 65 a 66, documentación que se encuentra debidamente suscrita en señal de conformidad; por ello el INRA adjudicó a favor de la parte actora una superficie de 50.0000 has. como pequeña propiedad agrícola, en correcta interpretación y aplicación de la normativa agraria.

En ese sentido, siendo clara la información contenida en la Ficha Catastral, tampoco resulta ser evidente el desconocimiento de las mejoras y posesión acusadas por la parte actora, menos es incorrecta la clasificación de la propiedad "Santa Ana" como pequeña propiedad agraria, ni la acusación de que el INRA deliberadamente no hubiera aplicado el D.L. Nº 3615 toda vez que a más de ser impertinente al proceso de regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad agraria, en el último párrafo de su articulo 1-a) establece que al trabajador agrícola se le adjudicará una propiedad pequeña en lugar adecuado para la agricultura.

III.4.- De otro lado, respecto a la falta de orden cronológico en las actuaciones del INRA, acusada por la parte actora específicamente con el argumento de que el Informe Técnico Jurídico ITJC Nº 09-080/2002 de fs. 120 a 130 fue elaborado incorrectamente en forma anterior a la Ficha Catastral de fs. 49, ambos del cuadernillo de saneamiento; cabe señalar que dicho argumento carece de veracidad toda vez que las referidas actuaciones fueron realizadas en orden cronológico y correctamente al establecerse que el referido informe fue elaborado en su oportunidad, luego de realizada la encuesta catastral y conforme establece el art. 175 del D.S. Nº 25763; es decir, que la Ficha Catastral fue levantada en fecha 12 de noviembre de 2001 conforme consta a fs. 49 vta. y el Informe de fs. 120 a 130, elaborado en fecha 22 de marzo de 2002, conforme consta en el folio 120.

Que en razón de los fundamentos expuestos y en atención a las normas citadas, se concluye que el INRA, adecuó sus actos a las normas que regulan el proceso de saneamiento, no siendo evidente, haberse vulnerado las disposiciones legales acusadas de infringidas, toda vez que la parte actora no acreditó las mismas.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, y en virtud a la jurisdicción y potestad que por ley ejerce, FALLA, declarando IMPROBADA la demanda contencioso-administrativa de fs. 2 a 5 de obrados, interpuesta por Adolfo Sánchez Suárez representado por Eva Calderón Flores; en consecuencia, SUBSISTENTE la Resolución Administrativa Resolución Administrativa RASS-PA No. 0048/2005, de 6 de diciembre de 2005, pronunciada dentro del Saneamiento Simple de Oficio del Polígono 9, con costas.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas, con cargo al INRA.

Regístrese y notifíquese

Fdo.

Presidente Sala Segunda Dr. David O. Barrios Montaño

Vocal Sala Segunda Dr. Antonio J. Hassenteufel Salazar

Vocal Sala Segunda Dr. Luis A. Arratia Jiménez