SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S1ª Nº 35/06

Expediente: Nº 42/06

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Gladys Apaza Vargas y otra
	Demandados: Presidente Constitucional de la República y Ministro de Desarrollo
	Rural, Agropecuario y Medio Ambiente
	Distrito: Cochabamba
	Asiento Judicial: Cochabamba
	Fecha: Sucre, 10 de octubre de 2006
	Vocal Relator: Dr. Iván Gantier Lemoine
	Dictada en el proceso contencioso administrativo seguido por Gladys Apaza V. por sí, con Elizabeth Sandra Fuentes Alarcon, y en representación de los vecinos de la Urbanización Nuevos Horizontes de la zona de Sivingani, Cantón Itocta del departamento de Cochabamba, contra el Presidente Constitucional de la República y el Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, impugnando la Resolución Suprema Nº 225862 de 28 de diciembre de 2005.

VISTOS: El expediente del proceso de la materia; y,

CONSIDERANDO: Que, por memorial de fs. 202 - 204, adjuntando la documental de fs. 1 a 201,Gladys Apaza Vargas por si y en representación de la Urbanización Nuevos Horizontes de la zona de Sivingani, cantón Itocta del departamento de Cochabamba, acreditando personería en mérito a los poderes de fs. 1 - 2 y 208 respectivamente, además de la documental de fs. 209 - 213, se apersona e interpone demanda contenciosa administrativa, dirigiendo su acción contra las autoridades mencionadas precedentemente, señalando como fundamento de su demanda, lo siguiente:

Que, el proceso de saneamiento simple (SAN-SIM) correspondiente al predio denominado Sindicato Agrario Sivingani El Rincón, con el expediente No. 4570, ubicado en la provincia Cercado del departamento de Cochabamba, se hubiera realizado de manera irregular y no conforme a procedimiento, ejecutándose así en forma irregular la anulación de 10 títulos ejecutoriales individuales y 20 títulos colectivos sin cumplirse las normas técnicas y jurídicas de procedimiento conforme a lo dispuesto por el art. 248 del reglamento de la L. No. 1715; asimismo, menciona que por el crecimiento demográfico, la densidad humana y como consecuencia la necesidad de vivienda, los vecinos de la urbanización Nuevos Horizontes llegaron a adquirir a título de compraventa pequeñas extensiones, donde realizaron humildes construcciones, asentamientos considerados ilegales porque se ubicaron en terrenos agrícolas, por ello se encontraban ante una inseguridad jurídica, al no poder contar con un derecho propietario registrado en DD.RR. Durante varios años, similares al tiempo que data su posesión (10 años atrás) hicieron constantes reclamos, lográndose que el Consejo Municipal de la provincia Cercado a través de la Ordenanza Municipal 3157/04 de 24 de marzo de 2004 apruebe el reglamento de regularización de asentamientos humanos en el distrito nueve, mismo que ha sido complementado con la ordenanza Municipal No. 3190/04 de 28 de mayo de 2004 que incluye la urbanización nuevos horizontes dentro del perímetro C; asimismo, refiere que el mencionado reglamento ha sido después delegado al PROYECTO ARCO (Acuerdo de responsabilidad compartida) suscrita entre la honorable alcaldía municipal de la provincia Cercado, el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos con la finalidad de regularizar sus construcciones y proceder al catastro correspondiente, llegándose a consolidar su derecho propietario para luego registrarlo en DD.RR, contando además con la personería jurídica para luego lograr la aprobación de la planimetría de Nuevos Horizontes cual demuestra la resolución ejecutiva No. 63/2005 de 8 de marzo de 2005 en virtud a la cual se aprobaron los planos de regularización de los lotes en forma individual registrándose después estos en DD.RR.

Que, asimismo, indica la demandante que ratifica lo expresado precedentemente con la certificación de 8 de marzo de 2006 otorgada por Nestor Mamani Lizite, presidente del consejo distrital No. 9 de las juntas vecinales y con la partida de 9 de marzo de 2006 otorgada por el Jefe del departamento de la unidad de desarrollo urbano, arq. Daniel Iriarte Rojas, evidenciándose por ello que su urbanización está legalmente constituida.

Que, de otro lado menciona la actora que la finalidad de la Ley INRA es sanear y emitir títulos ejecutoriales respecto a propiedades agrarias que estén enmarcadas dentro los ámbitos establecidos por el art. 2 de la L. No. 1715, siendo que su competencia está limitada sólo al ámbito rural, además carece de competencia para ejecutar saneamientos en propiedades urbanas y para anular títulos ejecutoriales de asentamientos urbanos, por lo que la Resolución Suprema 225862 vulnera derechos legalmente constituidos con características urbanas, sobre OTB´s, como es el caso de la urbanización que son afectados en 4 manzanos de los 5 existentes, puesto que el INRA es incompetente en jurisdicción y competencia, conforme lo dispuesto por los arts. 25 y 26 de la L.O.J. manifestando que todos estos actos son nulos conforme establece el art. 31 de la C.P.E.

Que, asimismo menciona que el saneamiento se llevó a cabo con una serie de irregularidades vulnerando el derecho a la defensa y al debido proceso conforme dispone el art. 16 de la C.P.E., que no fueron notificados con cédula, con ningún actuado administrativo y que ellos no participaron en pericias de campo, como colindantes afectados, que el abogado David Ferrufino era y es abogado asesor del Sindicato Agrario y trabajó en las gestiones del 2003 al 2005 del INRA Cochabamba, concluyendo que no se hizo ningún relevantamiento de información en gabinete y que no hubo transparencia en el trámite de saneamiento simple, pidiendo en definitiva se anule la resolución impugnada.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda mediante auto de fs. 230 se le imprime el trámite en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a los demandados así como a los terceros interesados, habiendo estos sido debidamente citados con la demanda.

CONSIDERANDO: Que, el codemandado Ministro de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente a fs. 673 - 674, responde negativamente al recurso contencioso administrativo indicando que la L. No 1715 en sus arts. 64 y 65, dispone que el objeto del saneamiento es regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, teniendo el INRA facultad de ejecución y conclusión, razón por la que el INRA en base a la petición realizada el 31 de marzo de 2000 por parte de Florencio Gonzáles Ayala y Orlando Vargas Moreira, ambos en representación del Sindicato Agrario Sivingani El Rincón, realiza el proceso de saneamiento sobre el predio Sivingani El Rincón ubicado en el cantón Cochabamba, sección primera, provincia cercado del departamento de Cochabamba, concluyendo el mismo con la R.S. No. 225862 de 28 de diciembre de 2005, evidenciándose dentro del mismo y mediante la evaluación técnico jurídica, la existencia de vicios de nulidad en el proceso agrario signado con el No. 4570, referido al predio denominado actualmente Sivingani El Rincón. También menciona que en la parte de antecedentes históricos de dicha resolución, se ha dado cumplimiento en su integridad al Reglamento de la L. No. 1715 en sus arts. 213 y 214, habiéndose ejecutado la etapa de exposición publica de resultados conforme se desprende del informe en conclusiones de 19 de agosto de 2005 dentro del cual se hizo constar las observaciones, omisiones, aclaraciones, consideración de solicitudes, realizadas dentro del trámite de saneamiento del sindicato agrario "Sivingani El Rincón" tantas veces referido, por lo que se pide declarar improbada la demanda y mantener subsistente la Resolución Suprema impugnada.

CONSIDERANDO: Que, Saúl Fernando Salazar Guzmán, en mérito a la R.S. No. 226309 de 7 de marzo de 2006 y al testimonio de poder No. 074/2006 (fs. 683 - 686) se apersona a nombre del Presidente de la República Juan Evo Morales Aima, manifestando lo siguiente:

Que, de todo lo argumentado por la demandante y de la revisión del expediente de saneamiento se evidencia que el INRA ha actuado conforme a la normativa vigente; asimismo, indica que la demanda se centra en que la Ley Nº 1715 no genera competencia para sanear y anular títulos ejecutoriales de terrenos urbanos, manifestando que los interesados en ningún momento han demostrado en obrados lo que establece el art. 390 del reglamento de la L. No 1715 en su parte in fine, disposición que establece que "los terrenos que están dentro del radio urbano de un municipio tiene que estar aprobados por ordenanza municipal y homologada ente el Ministerio competente, conforme previene el art. 8 de la L. No 1669 de 31 de octubre de 1995.

Que, de otro lado manifiesta que la jurisprudencia sentada en el T.A.N. indica que el área urbana se determina sólo por ordenanza municipal homologada por Resolución Suprema, de no contarse con estos documentos se considera al predio como rural, de conformidad con las disposiciones contenidas en el art. 31 - 1 del D.S. 24447, articulo 390 del D.S. 25763 y art. 8 02/2002 - CCC de 18 de julio de 2002 del Auto Nacional Agrario S 2ª No 2 del 10 de febrero de 2003 requisitos sin los cuales no pueden ser considerados como del radio urbano.

Que, también el presentante manifiesta que el INRA por mandato de la L. No 1715 está facultado para ejecutar el saneamiento de la propiedad agraria cuyas finalidades están establecidas en su art. 66, pidiendo también se considere lo establecido en la disposición final decimocuarta de la citada disposición legal, disposición que señala que si un título ejecutorial afectado de nulidad relativa será anulado, si la tierra no se encuentra cumpliendo la F.E.S. De acuerdo con las pericias de campo ejecutadas por la empresa constructora y consultora Aguirre Asociados se evidenció el incumplimiento de la F.E.S por los afiliados al sindicato agrario Sivingani El Rincón, por lo que no se estaría cumpliendo con las previsiones de los arts. 166, 169 de la C.P.E., debiendo procederse a la anulación de los títulos ejecutoriales mencionados en estricto apego a los arts. 218 inc. d , 222, 243 párrafo I, 248, todos de su Reglamento, pidiendo en definitiva se declare improbada la demanda confirmándose en todas sus partes la resolución suprema recurrida.

CONSIDERANDO: Que, a fs. 649 - 654, Hernan Fernando Inturias Sandoval y Efrain Grageda Pozo en representación de Juan Luis Teran Clavijo y otros, contestan a la demanda contenciosa administrativa por los terceros interesados indicando:

Que, conforme a la documentación que se acompaña se evidencia que sus poderconferentes son propietarios de diferentes terrenos adquiridos con antecedente de dominio en los títulos ejecutoriales: 338693 individual, 338713 colectivo, 338696 individual, 338716 colectivo, 338698 individual, 338718 colectivo, 338699 individual, 338719 colectivo, 338700 individual, 338720 colectivo, 338701 individual, 338721 colectivo, 338702 individual, 338722 colectivo, 338703 individual, 338723 colectivo, 338709 individual, 338729 colectivo, 338710 individual y 338730 colectivo, todos expedidos dentro de trámite seguido ante el Concejo Nacional de Reforma Agraria con expediente No 4570. Manifiestan también que jamás han sido notificados, siendo que de manera extraoficial se enteraron que los títulos referidos anteriormente habían sido anulados por la R.S. No. 225862 de 28 de diciembre de 2005, afectando los derechos legalmente constituidos de sus poderconferentes, sin haber participado jamás de dicho tramite, sorprendiéndose también al saber que la Resolución Suprema mencionada afirma que los terrenos mencionados no cumplen la F.E.S., siendo así que toda la zona esta densamente poblada por sus poderconferentes. De otro lado, indican que la nulidad de estos títulos ejecutoriales conlleva la nulidad de las partidas en DD.RR., causando todo esto un daño irreversible a sus mandantes, mismos que si bien no pierden el terreno quedan afectados por ausencia de registro en DD.RR.

Que, asimismo indican los representantes de los terceros interesados que el INRA se constituye en un organismo paralelo a la Judicatura Agraria, en razón de que a la primera de las nombradas se le atribuye la titulación y la anulación de títulos ejecutoriales, poniendo en tela de juicio la seriedad que debe tener la administración de justicia agraria, resultando más preocupante que las causas sometidas a conocimiento del INRA no son valoradas conforme a la normativa vigente en nuestro país, contenidas en el procedimiento civil ni a los principios enunciados en el art. 66 de la L. No. 1715, siendo estas disposiciones de orden público, su cumplimiento es obligatorio bajo pena de nulidad y a pesar de ello en el caso presente se ha procedido a emitir la R.S. No. 225862 de 28 de diciembre de 2005, con causales de nulidad absoluta dentro del trámite de saneamiento.

Que, también manifiestan los representantes de los terceros interesados que el art. 162 del reglamento de la Ley 1715 dispone que las organizaciones sindicales pueden presentar las solicitudes de trámites de saneamiento acompañando: copias simples de documentos que acrediten la existencia de la organización, la decisión adoptada para iniciar el saneamiento y la elección de representantes; ocurre que los solicitantes del trámite de saneamiento acompañan fotocopias simples de su libro de actas, cuando debieron haber presentado copias legalizadas (que no es lo mismo), también manifiestan que los supuestos representantes actuaron sin personería ya que jamás supieron sus representados que aquellos fueron elegidos como representantes ó si quizá en algún momento se tomó la decisión de realizar el saneamiento, constituyendo esto causal de nulidad, agregan también que a sus poderconferentes no se les ha notificado en el proceso, no habiéndose dado así publicidad a los trámites de saneamiento, dejándolos en completa indefensión. Además, reclaman que sus poderconferentes no han participado ni al principio ni al final de las pericias de campo y pese aún ser colindantes, arrastrando con ello la nulidad de obrados, de otro lado manifiestan que el T.A.N. tiene jurisdicción y competencia en todo el territorio de la república por lo que acuden al mismo para pedir la nulidad de la resolución impugnada en razón de que a ellos no se les ha dado ninguna participación en todo el proceso administrativo de saneamiento indicado, habiéndose vulnerado el art. 16 de la C.P.E., así como el art. 68 de la L. No. 1715 por lo que piden la nulidad de la referida resolución.

CONSIDERANDO: Que, estando así planteada la relación jurídico procesal en el caso de autos, es importante señalar las siguientes normas legales que tiene estrecha relación con el presente, así tenemos:

Que, el art. 165 de la C.P.E. establece que las tierras son de dominio originario de la nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria, conforme a las necesidades, económico - sociales y de desarrollo rural, el art. 166 de la misma Carta Magna dispone que el trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, determinando el derecho del campesino a la dotación de tierras. El art. 170 de la misma norma constitucional establece que el Estado regulará el régimen de explotación de los recursos renovables precautelando su conservación e incremento; asimismo, el art. 64 de la L. No 1715 preceptúa que el saneamiento es el procedimiento técnico - jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de la propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte, la ejecución del saneamiento por determinación del art. 65 de la norma antes citada, está encomendada al INRA, en coordinación con las Direcciones Departamentales, proceso que debe concluir en el plazo de 10 años computables a partir de la publicación de la presente ley.

CONSIDERANDO: Que, en atención a las normas jurídicas referidas y del análisis de los elementos que arrojan las piezas procesales arrimadas al expediente se tiene:

Que, no es evidente que tanto los actores como los terceros interesados no hayan sido notificados con el procedimiento administrativo de saneamiento simple ya que de la revisión del décimo cuerpo fs. 2386 a 2395 vta., se evidencia la publicidad de todas las fases de dicho proceso donde han sido notificadas las partes así como los terceros interesados.

Que, de otro lado, se advierte también que los solicitantes del saneamiento simple si bien lo han hecho con fotocopias simples y no con copias, el resultado es el mismo, en razón del avance de la tecnología, ésto por facilitar el trabajo de los servidores públicos en razón de que el contenido tanto en la fotocopia cuanto en la copia resulta ser el mismo, sin haberse alterado nada, porque lo que se pretende es contar con la documentación exigida como requisitos, habiendo cumplido con ello los solicitantes del saneamiento simple.

Que, en cuanto a la falta de jurisdicción y competencia del INRA para realizar saneamientos en áreas urbanas, vulnerándose con ello los derechos a la seguridad jurídica, a la legalidad de los procesos, defensa, debido proceso, petición y a la propiedad privada, aquello no es evidente, en razón de que si bien en la documentación adjunta a todo el proceso se demuestra que existe documentación que acredite derecho propietario vía contratos de compraventa, así como también trámites efectuados en la Municipalidad de Cercado, el hecho de que aquellos estén debidamente concluidos no implica que los mismos sean suficientes para el caso en cuestión debido a que para que se declare terrenos urbanos debe existir una ordenanza municipal, homologada ésta por resolución suprema cual determina el art. 8 de la L. No 1669 de 31 de octubre de 1995, cosa no ocurrida en el caso de autos.

Que, si bien es cierto que la delimitación de la competencia por razón de materia en acciones reales sobre bienes inmuebles, de manera formal ha sido definida a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio, sea en el área urbana o en el área rural, aplicándose en el primer caso las normas de la jurisdicción ordinaria civil y en el segundo las normas de la jurisdicción agraria (L.S.N.R.A.); no es menos evidente que materialmente dicha definición es compleja, puesto que dada la particularidad en la regulación del régimen del suelo y subsuelo previstos en el art. 136 de la C.P.E. y en especial lo previsto para la propiedad agraria en el régimen correspondiente (título tercero de la parte tercera de los regímenes especiales de nuestra constitución), se exige que además se tomen en cuenta otros elementos que son imprescindibles a la hora de determinar la jurisdicción aplicable, partiendo de la premisa de que conforme a lo establecido por la constitución, las tierras son del dominio originario de la nación y que corresponden al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria; que el trabajo es fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria y la función social que debe cumplir la propiedad agraria, por lo que el régimen legal de la tierra y en especial la jurisdicción ha aplicarse, no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los gobiernos municipales en cuanto al uso del suelo y menos aún cambiar automáticamente por el sólo hecho de ampliarse la mancha urbana según lo que dispongan los gobiernos municipales en sus respectivas ordenanzas, máxime cuando a partir de la vigencia de la Ley de Participación Popular y desde la perspectiva de éstos, el concepto de propiedad urbana y propiedad rural ha dejado de tener vigencia, toda vez que la jurisdicción municipal que daba origen a eso concepto se aplica a todo el territorio de la sección de provincia, incluyendo o si se quiere, fusionando lo urbano y lo rural.

Que, tomando en cuenta que la propiedad de la tierra destinada a la producción agraria o pecuaria se la adquiere por dotación del Estado sobre la base del trabajo, lo que define su uso exclusivo para el trabajo y la consiguiente producción otorgándole así una función económico social, consecuentemente, el régimen propietario no puede cambiar automáticamente por el sólo hecho de ampliarse la mancha urbana en la forma que dispongan los gobiernos municipales, conforme se tiene manifestado precedentemente, por lo que sin lugar a dudas, es absolutamente necesaria la existencia de un régimen legal específico que regule ese cambio, respetando los mandatos previstos en los arts. 136, 165, y 166 de la C.P.E, mientras tanto, no se puede operar dejando únicamente librado a lo que disponen las ordenanzas municipales, cuando menos no a los efectos de determinar una cuestión de vital importancia como es el de la jurisdicción aplicable, máxime cuando por definición ésta es de orden publico, no delegable y sólo emana de la ley.

Que, en el caso presente tanto los actores cuanto los terceros interesados no han demostrado en ninguna etapa del proceso de saneamiento, así como en el proceso contencioso que nos ocupa, la ordenanza municipal respectiva, homologada por la correspondiente resolución suprema, de lo que se colige que los demandados Presidente Constitucional de la República y Ministro de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, han ajustado sus actos al dictar la resolución suprema 225862 de 28 de diciembre de 2005, a lo claramente establecido en las disposiciones legales antes referidas, sin vulnerar derechos y garantías que los actores y terceros interesados no han podido fehacientemente demostrar en cumplimiento a la carga de la prueba señalada por el art. 375 del Cód. Pdto. Civ., aplicable supletoriamente por imperio de lo estipulado en el art. 78 de la L. No. 1715.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia agraria en única instancia y en virtud a la jurisdicción y potestad que por ley ejerce falla declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 202 - 204, consiguientemente, se confirma la Resolución Suprema No. 225862 de fecha 28 de diciembre de 2005.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, debiendo quedar fotocopias legalizadas en su lugar, con cargo al INRA, y sea en el plazo de 30 días.

No interviene el Dr. Esteban Miranda Terán, por encontrarse ausente en comisión.

Regístrese y hágase saber.

Presidente Sala Primera Dr. Iván Gantier Lemoine

Vocal Sala Primera Dr. Gonzalo Castellanos Trigo