SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S1ª Nº 29/2006

Expediente: Nº 54/06

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Superintendencia Agraria del Sistema de Regulaciónde Recursos Naturales Renovables, representado por el Superintendente Agrario
	Demandado: Instituto Nacional de Reforma Agraria, representado por el Director Nacional
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: 20 de septiembre de 2006
	Vocal Relator: Dr. Esteban Miranda Terán

VISTOS: La demanda contencioso administrativa, interpuesta por Geóg. Erwin Galoppo Von Borries, Superintendente Agrario Interino del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables, contestación del Ing. Saúl Fernando Salazar Guzmán, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, resolución administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda de fs. 14 a 19 y subsanación de fs. 24 de obrados, el Superintendente Agrario Interino del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables, Geóg. Erwin Galoppo Von Borries, interpone demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-ST-BN Nº 00001/2005 de 4 de febrero de 2005, argumentando:

Que se vulneró la Resolución Instructoria Nº R-ADM-TCO-017/99 de 14 de julio de 1999, al haberse admitido el apersonamiento del poseedor Herlan Vadillo Pinto, fuera del plazo perentorio e improrrogable de 20 días posterior a la publicación del edicto agrario y aviso público.

Que la declaración jurada de posesión pacífica del predio de Herlan Vadillo Pinto, se encuentra desvirtuada por el informe MDS-VT-DGT Nº 007/2005, demostrándose que dicha posesión se produjo con posterioridad a la promulgación de la L. Nº 1715 siendo en consecuencia una posesión ilegal, por lo que el proceso de saneamiento y sus resultados contenidos en la Resolución Final de Saneamiento vulnera la Disposición Final Primera de la nombrada L. Nº 1715.

Que se ha utilizado indebida e inoportunamente la figura de la conciliación prevista en el art. 66-I, inc. 3 de la L. Nº 1715, al suscribirse un acta de conciliación donde no existe conflicto ni observaciones de parte de las organizaciones indígenas ni materia que conciliar y que además, el reconocimiento de la función económica social no podía haberse definido mediante la referida conciliación.

Que se ha notificado con la Resolución de la Superintendencia Agraria I-TEC Nº 1762/2002 sobre fijación de precio de adjudicación del predio "La Toja", antes de la vigencia de la exposición pública de resultados, vulnerando lo establecido por los arts. 212 y 214-III del Reglamento Agrario, puesto que en aplicación de la Sentencia Constitucional Nº 042/2001 de 15 de junio de 2001 que declara inconstitucional la Disposición Transitoria Segunda del D. S. 24848, emitida con anterioridad a la referida notificación, debió procederse a notificar con los precios de adjudicación en la etapa de exposición pública de resultados. Agrega, que contradictoriamente existe otra notificación de 5 de agosto de 2004 con intención de subsanar la irregularidad en que se incurrió, no pudiendo subsanarse en sede administrativa por constituir vicios de nulidad del procedimiento de saneamiento, cuya competencia recae exclusivamente en el Tribunal Agrario Nacional.

Que el predio "La Toja" crece en superficie de 3, 959.1142 hectáreas a 3.981.4624 hectáreas debido a una actualización cartográfica realizada en gabinete, sin que se establezca en el informe que es lo que justifica legalmente este crecimiento y menos los efectos de la nueva superficie con relación a los datos de la evaluación técnica jurídica, precio de adjudicación y tasa de saneamiento.

Que en fecha 5 de agosto de 2004 mediante memorial se apersonan las organizaciones indígenas agrupadas en el COPNAG solicitando al INRA se reconozca con exactitud la superficie que cumple la función social o económica social el predio " La Toja", a partir de la verificación de imágenes por satélite, además de denunciar la conciliación irregular realizada sobre el referido predio, sin que dichas peticiones hayan merecido pronunciamiento alguno por el INRA, puesto que el informe de conclusiones no se realiza ningún análisis ni valoración de las denuncias, así como en la resolución final de saneamiento que en su parte considerativa menciona la inexistencia de denuncia y oposición de parte de las organizaciones indígenas Guarayas, viciándose de nulidad al no haberse cumplido el procedimiento previsto por el art. 215 del Reglamento Agrario; asimismo, no consta notificación al representante de la TCO GUARAYOS con la resolución final de saneamiento incumpliendo con lo previsto por el art. 260 del Reglamento Agrario, hecho que constituye un vicio procedimental al impedir al pueblo indígena el derecho a la impugnación de exigir un control jurisdiccional del proceso de saneamiento del predio "La Toja"

Que la mayor vulneración a la normativa agraria se produce cuando la resolución recurrida adjudica el predio "La Toja" a favor de Herlan Vadillo Pinto, sin considerar la prohibición establecida en el art. 47 de la L. Nº 1715, por el cual, ningún funcionario del Servicio Nacional de Reforma Agraria, ni sus parientes consanguíneos y por afinidad hasta el segundo grado inclusive, pueden ser beneficiados con adjudicación o dotación de tierras agrarias, prohibición que subsiste durante el año siguiente a la cesación de sus funciones, por lo que la adjudicación de tierras cuya calidad fiscal se halla reconocida en la propia resolución impugnada fue dictada cuando el Dr. Alcides Vadillo se encontraba en pleno ejercicio de funciones como Director Nacional interino del INRA contraviniendo la prohibición señalada. Con tal argumentación, solicita la revocatoria de la resolución impugnada y la anulación íntegra del proceso de saneamiento.

CONSIDERANDO: Que por auto de fs. 25 se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria así como la citación a Herlan Vadillo Pinto en calidad de tercero interesado. El nombrado demandado, por memorial de fs. 31 a 36, adjuntando antecedentes del proceso de saneamiento, responde argumentando:

Que el apersonamiento del Sr. Herlan Vadillo Pinto de 4 de mayo de 2000 se llevó a cabo durante las pericias de campo, toda vez que esta fase se cerró el 9 de abril de 2001, por lo que se apersonó al INRA dentro del término previsto por el art. 170, parágrafo I, inc. e), segunda parte del Reglamento de la L. Nº 1715.

Que la documentación aportada en pericias de campo por parte de Herlan Vadillo Pinto tiene fe probatoria para el proceso de saneamiento, procediéndose asimismo a la encuesta y mensura catastral evidenciándose las mejoras en el lugar conforme se desprende del análisis de la evaluación técnica jurídica, demostrándose la posesión pacífica y continuada desde antes de la promulgación de la L. Nº 1715.

Que acorde a lo que establece el art. 293 del Reglamento de la L. Nº 1715, los acuerdos conciliatorios a los que arriban las partes con intervención del INRA, no importa el reconocimiento a la validez de los derechos de propiedad o a la legalidad de posesión invocadas, encontrándose sujetos a revisión para determinar su procedencia o no, por lo que en el caso que nos ocupa no se violentó el efectivo cumplimiento de la función económica social sin que la resolución final de saneamiento vulnere derechos de terceros.

Que la notificación al interesado con la resolución de fijación de precio antes de la etapa de exposición pública de resultados, fue para dar celeridad al proceso de las pequeñas propiedades que no tenían ningún tipo de sobreposición y en laS cuales existía la aceptación tácita al haber hecho el pago respectivo; sin embargo, para evitar susceptibilidades y aplicando la potestad saneadora, en fecha 5 de agosto de 2004 se notificó al interesado con el resultado del saneamiento y la resolución de fijación de precio, hecho que no afecta el fondo del proceso.

Que el INRA al haber modificado la superficie consignada en la etapa de evaluación técnica jurídica como resultado de la actualización cartográfica, resuelve reajustando los precios de adjudicación simple tomando en cuenta los efectos que ésta produce.

Que ante las denuncias y observaciones presentadas por los representantes de la COPNAG contra las conciliaciones mencionadas, se instruyó la revisión de los procesos dentro del marco legal previsto por el art. 293 del Reglamento de la L. Nº 1715, estableciéndose al respecto criterios a ser aplicados en el tema de conciliación que se encuentran detallados en el informe emitido por la Responsable Jurídico del INRA Santa Cruz; asimismo, se obró en total observancia del art. 215 del D.S. Nº 25763 al no tratarse la observación de los representantes de la COPNAG de un error material ni de una omisión.

Que conforme consta en obrados, el ex Director del INRA, Dr. Alcides Vadillo Pinto presentó su excusa, aceptándose mediante resolución del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, sustituyéndolo en sus atribuciones el Director Departamental del INRA del Beni quién dictó la Resolución final de saneamiento.

Que el Presidente de la Central de Organizaciones Nativos de Guarayos (COPNAG), Sr. José Abiyuna Iaraipi fue legalmente notificado con la Resolución Administrativa RA-ST-BN Nº 001/2005 en fecha 30 de marzo de 2006. Con tal argumentación, solicita se declare improbada la demanda.

Que, de su parte, el tercero interesado Herlan Vadillo Pinto, por memorial de fs. 88 a 92 por intermedio de su apoderado Edgar Ricardo Rück Arzabe, se apersona argumentando:

Que su apersonamiento fue dentro de los términos previstos por la Resolución Instructoria Nº R-ADM-TCO-017/99, teniendo la opción de hacerlo dentro de 20 días a partir de su publicación o en la fase de pericias de campo tal como se efectuó.

Que ratifica su posesión ininterrumpida, pacífica, continua y legal desde el año de 1992, impugnado el informe MDS-VT-DGT Nº 007/2005 por falso e incompleto al no adjuntar las supuestas imágenes satelitales a las que hace referencia, tratando de desconocer la resolución administrativa Nº 0407/2004 emitida por la Dirección Nacional del INRA, la misma que en forma clara y precisa señala que las imágenes satelitales no pueden sustituir el principal medio de comprobación del cumplimiento de la FES, la cual por excelencia siguen siendo las pericias de campo.

Que el INRA es el órgano público que encabeza y hace fe en la concilación, por lo que no tiene que asumir alguna responsabilidad el administrado, habiendo a la fecha de la conciliación concluido las pericias de campo en el predio demostrándose el cumplimiento de la FES.

Que cumplió plenamente con lo ordenado por la instancia administrativa cancelando el precio de adjudicación simple, razón por la cual la resolución final de saneamiento se encuentra plenamente ejecutoriada.

Que no tiene fundamento de derecho o en su caso procedimental administrativo la notificación al pueblo indígena con las resoluciones emergentes de los saneamientos, por que la Superintendencia Agraria Nacional tiene la facultad de fiscalizar el proceso de saneamiento que efectúa el INRA y mal puede ahora trasladar la responsabilidad administrativa que comparte solamente a éste última.

Que el argumento respecto a la vulneración del art. 47 de la L. Nº 1715 es subjetivo y alejado de la verdad, por cuanto en el año de 1999 el Dr. Alcides Vadillo Pinto no era Director Departamental del INRA, cargo que lo ostentó a finales del 2003.

Que el Director Nacional del INRA ha perdido competencia desconociendo el derecho de Herlan Vadillo Pinto, al notificar el 20 de febrero de 2006 a la Superintendencia Agraria, a sabiendas que una vez ejecutoriada la resolución administrativa no puede realizar ningún acto administrativo. Con tal argumentación, solicita se declare improbada la demanda contenciosa administrativa.

Que, corridos los traslados por su orden, la parte actora , cursa memorial de réplica de fs. 70 a 73 ratificando los fundamentos de su demanda: de igual modo cursa memorial de dúplica de fs. 100 a 101 ratificando los términos de su respuesta.

CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Que el proceso de saneamiento para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante el procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través de un título ejecutorial en procesos agrarios en trámite o posesiones legales, o la extensión del certificado de saneamiento cuando se trate de predios titulados exentos de vicios de nulidad. En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:

1.- Si bien se advierte que el apersonamiento del adjudicatario Herlan Vadillo Pinto se efectuó después del plazo concedido en la Resolución Instructoria Nº R-ADM-TCO-017/99, no implica en estricto sentido que se haya vulnerado dicha resolución, infiriéndose que el INRA admitió el señalado apersonamiento atendiendo a principios que hacen al debido proceso y al derecho constitucional de defensa, considerando irrelevante la supuesta extemporaneidad al no tener efecto alguno que importe perjuicio o constituya irremediablemente vicio de nulidad que afecte al fondo del proceso de saneamiento en análisis. De igual forma, en lo que respecta a la conciliación efectuada respecto al predio "La Toja", que a decir de la parte demandante fue utilizada indebidamente al no existir en ese momento conflictos o tema que sea motivo de conciliación, debe tomarse en cuenta que los efectos de dicha actuación procedimental no importan reconocimiento de validez de derecho propietario o legalidad de posesión, estando facultado el INRA, como conciliador, a revisar la validez y veracidad de los acuerdos que sólo podrán fundarse cuando sean compatibles con el régimen de saneamiento, versen sobre derechos disponibles y no afecten derechos de terceros, conforme señala el art. 293 del Reglamento de la L. Nº 1715; extremo que fue observado por el administrador sin que se advierta vulneración a la normativa que rige la misma; asimismo, tampoco constituyó la base para determinar el cumplimiento de la función económica social, como expresa la institución demandante, toda vez que la superficie en la que se verificó dicho cumplimiento se halla detallada y determinada en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica cursante de fs. 126 a 131 del expediente de saneamiento, cuya extensión es similar a la consignada en el acta de conciliación saliente a fs. 135 del referido expediente. De otro lado, de antecedentes, se tiene que la representación de las organizaciones indígenas agrupadas en el COPNAG, intervino en la realización del proceso de saneamiento de referencia dentro de los parámetros previstos en el art. 260 del Reglamento de la L. Nº 1715, así como la consideración de sus reclamos y observaciones contempladas en el informe cursante de fs. 204 a 238 del legajo de saneamiento, procediéndose además a notificársele con la resolución final de saneamiento impugnada, conforme se desprende de la diligencia de fs. 363, no advirtiéndose por tal, vulneración a las previsiones contenidas en los arts. 215 y 260 del citado reglamento agrario; consecuentemente, carecen de sustento legal las supuestas vulneraciones argüidas por la parte actora respecto de los actos administrativos señalados precedentemente.

2.- El Reglamento de la L. Nº 1715, como toda norma reglamentaria, regula el procedimiento a observarse durante la tramitación del proceso administrativo de saneamiento, contemplándose las diferentes etapas secuenciales que comprende el mismo conforme se desprende de lo señalado por los arts. 168 y 169 del referido Reglamento, cuya observancia es de orden público y de cumplimiento obligatorio. Una de ellas, es la exposición pública de resultados, etapa en la cual, se hace conocer a los poseedores el precio de adjudicación intimándoles a manifestar su aceptación o rechazo; de igual forma a medianos propietarios y empresarios agropecuarios, respecto al monto de la tasa de saneamiento para su cancelación, conforme señalan los arts 212 y 214-III y IV del Reglamento de la L. Nº 1715; actuación procesal administrativa que necesariamente debe efectuarse en dicha etapa, toda vez que esa viene a ser la oportunidad procesal dado el objeto y finalidad que la misma persigue, en aras de un debido proceso que resguarde derechos e intereses legales de los sujetos que intervienen en el proceso y de terceros interesados. En el caso sublite, el INRA, tramita anómalamente dicho extremo, procediendo a notificar al adjudicatario mediante diligencia cursante a fs. 138 con la Resolución I-TEC Nº 1726/2002 de 22 de julio de 2002, sin que en el expediente de saneamiento curse disposición administrativa alguna que disponga el inicio y la ejecución de la etapa de exposición pública de resultados y menos el aviso correspondiente respecto del lugar y fecha de su realización, tal cual prevé el señalado art. 214-I y II del Reglamento Agrario de referencia, lo cual constituye una irregularidad que afecta al fondo del proceso, que dio lugar inclusive a la realización de posteriores actuaciones erróneas como la de volver a notificar al adjudicatario con la señalada resolución de la Superintendencia Agraria, conforme se desprende de la diligencia de fs. 177 del expediente de saneamiento, siendo que el beneficiario con la adjudicación ya había procedido a efectuar pagos por tal concepto, tal cual consta en la documentación de fs. 162 a 164, producto de la errada actuación del ente administrador vulnerando procedimientos bajo el argumento de "darle celeridad" al trámite, conforme se desprende del informe elaborado por la abogada de la Unidad SAN-TCO del INRA de Santa Cruz saliente de fs. 157 a 160, pese inclusive a la extrañeza de falta de explicación de los motivos para dicho proceder, como consta en la nota de fs. 155 elaborado por el Coordinador Nacional Técnico TCO´s del Instituto Nacional de Reforma Agraria que observó en su momento tal irregularidad, evidenciándose por tal la vulneración de los arts. 212 y 214, parágrafos I- II- III y IV del Reglamento de la L. Nº 1715.

3.- Con relación a la modificación de la superficie del predio "La Toja" efectuada en gabinete en mérito a una actualización cartográfica sin la justificación legal para ello, de obrados se advierte que la misma evidentemente constituye una ilegalidad. En efecto, la normativa agraria sobre el particular es clara y terminante respecto al medio, la forma y modo de determinación de la superficie donde se cumple la función económica social, que conforme señala el art. 239 del Reglamento de la L. Nº 1715, se efectúa y se determina en la etapa de pericias de campo dentro del proceso de saneamiento, con la comprobación directa de las superficies en las que se desarrollan las actividades agrarias considerada como el principal medio para la comprobación de la FES, más aún tomando en cuenta la calidad de poseedor del beneficiario Herlan Vadillo Pinto, desprendiéndose de los actuados levantados en oportunidad de las pericias de campo en el predio "La Toja" que la extensión donde se cumple la función económica social a ser adjudicada es de 3.959,1142 Has., así se desprende de la ficha catastral de fs. 54 a 55, registro de la función económica social de fs. 56 a 58, croquis y registros de mejoras de fs. 59 a 79, informe de campo circunstanciado de fs. 105 a 111, evaluación técnica de la función económica social de fs. 125 y evaluación técnica jurídica de fs. 126 a 131 cursantes en el referido legajo del proceso de saneamiento; consecuentemente, el informe de actualización cartográfica de fs. 172 a 173 y la Resolución de modificación de la superficie del predio en cuestión de fs. 263 del mencionado legajo de saneamiento, constituye determinaciones irregulares e ilegales al ser obtenidas en gabinete y no en campo como señala textual y puntualmente la normativa agraria señalada supra, vulnerándose de este modo el procedimiento inherente al saneamiento de la propiedad agraria y la finalidad del mismo. De otro lado, el INRA reincide en la vulneración de los arts. 212 y 214-III y IV del Reglamento de la L. Nº 1715, puesto que como producto de la ilegal modificación de la superficie, se produce un incremento en el precio de adjudicación; Resolución ésta, cursante a fs. 263, que conforme a procedimiento, debe hacerse conocer al interesado en la exposición pública de resultados; extremo naturalmente incumplido, efectuándose más al contrario actuaciones alejadas de la normativa procesal, puesto que ni siquiera se notifica con dicha resolución al beneficiario, a más de advertir que fue pronunciada un día antes de la Resolución Final de Saneamiento impugnada, denotándose la manifiesta irregularidad en las actuaciones que le cupo efectuar al INRA en el proceso de saneamiento de referencia.

4.- Si bien por regla general todas las personas naturales o jurídicas que reúnan los requisitos establecidos en la L. Nº 1715 y su reglamento pueden ser beneficiados con la adjudicación de tierras agrarias; sin embargo, el art. 47 de la referida ley agraria establece una excepción a la misma señalando expresa y puntualmente la prohibición para que determinadas personas no puedan acceder a la adjudicación, norma agraria cuyo cumplimiento es de observancia obligatoria dado el carácter de orden público, moral y social que ésta conlleva, advirtiéndose de obrados la contravención por parte del INRA ante la inobservancia de la misma. En efecto, conforme se desprende del memorial de demanda de fs. 14 a 19, respuesta de fs. 31 a 36, memorial del tercero interesado de fs. 88 a 92 del presente proceso contencioso administrativo, así como de los actuados relacionados a la excusa del Director Nacional del INRA salientes de fs. 184 a 198, Resolución Final Administrativa de Saneamiento de fs. 264 a 266 del legajo de saneamiento, se tiene que el Instituto Nacional de Reforma Agraria emitió resolución de adjudicación del predio "La Toja" a favor de Herlan Vadillo Pinto siendo éste pariente consanguíneo (hermano) del Director Nacional del INRA Dr. Alcides Vadillo Pinto quién ejercía en esa oportunidad las referidas funciones públicas, pese a la prohibición expresa de adjudicar a parientes consanguíneos y por afinidad hasta el segundo grado inclusive de funcionarios dependientes del Servicio Nacional de Reforma Agraria cualesquiera fuese su rango y jerarquía, subsistiendo incluso dicha prohibición durante el año siguiente a la cesación de las funciones públicas, conforme señalan los parágrafos I y II del referido art. 47 de la Ley Nº 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, no siendo valedero legalmente, a los efectos precedentemente señalados, la excusa formulada por el ex mencionado Director Nacional de Reforma Agraria para el conocimiento del proceso de saneamiento de referencia, dado que el mismo solo le inhibió conocer el referido proceso manteniendo su condición de funcionario del Servicio Nacional de Reforma Agraria, por ende, implícito dentro de la prohibición señalada supra; por lo que, evidenciándose la infracción a dicha disposición legal, se ha incurrido en la nulidad de pleno derecho prevista por el art. 49-I de la referida ley agraria con referencia a la adjudicación antes mencionada.

Que, del análisis precedente, se establece que el INRA ha incumplido las normas establecidas para el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad agraria, dada las omisiones e irregularidades descritas, lo que lleva a declarar la procedencia de la demanda contenciosa administrativa.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 14 a 19 de obrados interpuesta por Geóg. Erwin Galoppo Von Borries, Superintendente Agrario Interino; en su mérito, NULA la Resolución Final Administrativa de Saneamiento RA-ST-BN Nº 0001/2005 de 4 de febrero de 2005, debiendo el INRA adecuar sus actuaciones a la normativa agraria vigente.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizas, con cargo al INRA.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Vocal Sala Primera Dr. Esteban Miranda Terán

Presidente Sala Primera Dr. Iván Gantier Lemoine

Vocal Sala Primera Dr. Gonzalo Castellanos Trigo