SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 024/2006

Expediente: Nº 46/05

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Alcaldía Municipal de Tiquipaya representada por Evaristo
	Peñaloza Alejo
	Demandados: Presidente de la República, Carlos Mesa Gisbert y Ministro de
	Desarrollo Sostenible, Erwin Aguilera Antúnez
	Distrito: Cochabamba
	Fecha: 7 de julio de 2006
	Vocal Relator: Dr. David Barrios Montaño

VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 7 a 14, contestación del Director Nacional del INRA que cursa de fs. 77 a 79, resolución suprema impugnada, antecedentes del proceso; y,

I.- ANTECEDENTES.

I.1.- Que de fs. 7 a 14, cursa demanda contencioso administrativa, presentada por Evaristo Peñaloza Alejo en representación de la Alcaldía Municipal de Tiquipaya, impugnando la Resolución Suprema Nº 223105 emitida por el Presidente de la República y la Ministra de Desarrollo Sostenible el14 de abril de 2005, sobre la base de los siguientes argumentos:

Que el 03 de agosto de 2001 el Alcalde de Tiquipaya de esa época, solicitó el saneamiento simple de 49.1537 has., de terreno constituidas por playas y aires de río, de las cuales indica que el municipio es propietario de 36.628 mts.2. Señala que dentro del resultado de pericias de campo, la Dirección Departamental del INRA, evidenció que la comunidad y la Alcaldía cumplen la FES, con una serie de mejoras que a decir del actor la resolución impugnada, nunca consideró.

Que la posesión real y efectiva del municipio es anterior a la L. Nº 1715 y que el proyecto efectivizado en el Municipio, denominado "Parque Metropolitano", cumple con la FES; es decir, con actividades forestales, engavionados y fundamentalmente destinadas a la conservación y protección de la biodiversidad.

Que dentro del saneamiento de referencia, resultado de la Resolución Instructoria, se presentó la Cooperativa San Miguel, quien nunca acreditó el cumplimiento de la Función Económica Social (FES), encontrándose más bien orientada al loteamiento y enriquecimiento ilícito, incumpliendo con los requisitos de toda Cooperativa que se ajuste a la Ley General de Sociedades Cooperativas.

Afirma que la Resolución Suprema impugnada, de manera atinada, anula el título ejecutorial de la supuesta Cooperativa por incumplimiento de la Función Social (FS), pero que vulnera los legítimos derechos naturales y consuetudinarios de toda una comunidad y población como es Tiquipaya al indicar que no existe antecedente de proceso agrario para el saneamiento, sin considerar que el derecho del Municipio emana de la Constitución y las leyes especiales, como la Ley de Municipalidades, así como de la Ordenanza Municipal Nº 25/98 en cuya emergencia se registró en Derechos Reales la superficie de 36.628 mts.2. a favor de la Alcaldía de Tiquipaya.

Manifiesta que vulnera el art. 64 de la L. Nº 1715 y 158 de su reglamento aprobado por D.S. Nº 25763, por cuanto su posesión es anterior a la L. Nº 1715. Señala también que desconoce los arts. 2-2) y 66, ambos de la precitada ley.

Que la consolidación del derecho propietario del gobierno comunal de Tiquipaya, así como la solicitud de saneamiento simple, se basa en el derecho que emana de la C.P.E, en el art. 85-4) de la Ley de Municipalidades, que determina hasta 25 metros al borde de la máxima crecida de los ríos, los transferidos por la Ley de Participación Popular L. Nº 1551, art. 9 de la L. Nº 2028 en su disposición Final y Transitoria, así como el art. 18 del Reglamento de la Ley de Participación Popular D.S. Nº 23813 de 30 de junio de 1994.

Que la Resolución impugnada incurre en la previsión del art. 31 de la C.P.E. ya que la Alcaldía atiene 36.628 mts.2., obtenidos por derecho natural y consuetudinario así como a través de sus títulos que no emanan de la Ley de Reforma Agraria, por ello indica que no pueden ser desconocidos por la resolución suprema impugnada que declara ilegal la posesión. Al respecto señala que dicha resolución se margina de la normativa prevista en el art. 218 del D.S. Nº 25763 reglamentario de la L. Nº 1715, que indica que en ninguno de sus incisos le faculta a declarar legal o ilegal una posesión ante existencia de títulos que no emanan de proceso agrario.

Que, la resolución impugnada ha transgredido el art. 354 y sgtes. del D.S. Nº 25763, ya que el procedimiento del desalojo de asentamiento y ocupación ilegal en tierras fiscales se realiza a través de la Dirección Departamental del INRA o de sus jefaturas y no por el Presidente de la República mediante Resolución Suprema, por ello manifiesta que no es aplicable el art. 363 del citado reglamento, toda vez que señala que esta normativa de desalojo es procedente para la ocupación de hecho, posterior a la promulgación de la L. Nº 1715

Afirma que se violó el art. 64 de la L. Nº 1715, toda vez que al declarar ilegal la posesión de la alcaldía se transgredió el art. 158 del D.S. Nº 25763, sin considerar que la posesión no sólo es de la alcaldía sino de toda la población y Comunidad de Tiquipaya y que es anterior a la L. Nº 1715.

Que el INRA debió pronunciarse por la conversión, aplicando el art. 223-b) del D.S. Nº 25763, otorgando nuevos títulos sobre las 49.1537 has., por cumplimiento de la FES.

Por todo lo expuesto, solicita al Tribunal Agrario Nacional, declare nula y sin valor la resolución impugnada, en relación a la declaratoria de posesión ilegal y desalojo de la Alcaldía, debiendo confirmarse o convalidarse por lo demás, la nulidad de los títulos de la supuesta cooperativa y demás oposicionistas, por cuanto no puede sobreponerse el interés particular sobre el interés de toda una colectividad.

I.2.- Que admitida la demanda en la vía de puro derecho, mediante auto de fs. 25 de obrados de 03 de junio de 2005, fue corrida en traslado al Presidente de la República, Carlos Mesa Gisbert y Ministro de Desarrollo Sostenible Erwin Aguilera Antúnez, habiéndose apersonado mediante memorial de fs. 77 a 79 de obrados el Ing. Roberto Tórrez Valdez, a nombre del Presidente de la República Dr. Eduardo Rodríguez Veltzé y de la Ministra de Desarrollo Sostenible, Dra. Martha Beatriz Bozo Espinoza y contestado la demanda, bajo los siguientes términos.

Que el proceso de saneamiento se ha realizado en cumplimiento de la normativa agraria vigente, toda vez que el Gobierno Municipal de Tiquipaya solicitó el saneamiento simple de 49.1537 has., argumentando posesión, lo cual a decir de la parte demandada legitima el proceso de saneamiento como posesión, no como trámite ni titulado, más aún si no se ha identificado expediente agrario que ampare su derecho.

Que en lugar de transgredirse el art. 158 del D.S. Nº 25763, se ha dado cumplimiento al mismo al declararse proceso de saneamiento de oficio por el interés público que representó el proyecto del Parque Metropolitano del Municipio y los trabajos evidenciados durante el proceso.

Que si bien es evidente que la Cooperativa Agropecuaria San Miguel no se encuentra en posesión de los terrenos objeto de litis, sino que más bien existen construcciones de la alcaldía de Tiquipaya, no es justificativo para proceder a una adjudicación simple a favor de la referida Alcaldía, menos a clasificar la propiedad dentro de los estándares establecidos en el art. 41 de la L. Nº 1715.

Que en ningún momento se ha desconocido la Ordenanza Municipal Nº 25/98 y que al declarar la ilegalidad de la posesión de la alcaldía no se vulnera los artículos de la Ley de Municipalidades, ya que los efectos de la declaración de tierra fiscal, implican una superficie saneada y certificada como fiscal, e inscrita a favor del INRA como representante del Estado.

Que la decisión asumida por el INRA para el área de márgenes de río y servidumbres ecológicas se encuentra dentro del marco de la equidad y sostenibilidad y que el CUMAT no permitirá realizar procesos de distribución sobre dichos terrenos, estando reservados para los fines que la alcaldía ha programado.

Por todo lo expuesto, solicita al Tribunal Agrario Nacional, declare improbada la demanda, con costas al demandante.

I.3.- Con la respuesta formulada por el INRA y corrido el traslado a la parte actora, ésta presentó memorial de réplica de fs. 82 a 89, así también de fs. 91 a 92 cursa memorial de dúplica presentados por el demandante Evaristo Peñalosa Alejo en representación de la Alcaldía de Tiquipaya y por Roberto Tórrez Valdez, en representación de la parte demandada, respectivamente.

De otro lado, a fs. 105 se dictó la providencia de autos para resolución, habiéndose procedido al sorteo del expediente conforme consta a fs. 108 vta., de obrados; empero, posteriormente se dictó el auto de 5 de mayo del presente año cursante a fs. 109 de obrados, por el cual -con los argumentos y fundamentos contenidos- se suspendió el plazo para pronunciar sentencia. Seguidamente la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional mediante auto de fs. 112 de obrados dispuso la reanudación del plazo para dictarse resolución en el presente caso.

II.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.

Que de conformidad a lo establecido por los arts. 36-3) y 68 de la L. Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, las Resoluciones Administrativas finales emergentes del proceso de saneamiento pueden ser impugnadas directamente en proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional como ocurre en el caso de autos.

Que el proceso contencioso administrativo es un sistema de control judicial a objeto de garantizar la seguridad jurídica, la legalidad y la legitimidad del quehacer administrativo y de establecer una equilibrada relación entre la autoridad administrativa y la sociedad dentro del marco de un Estado de Derecho, buscando garantizar los derechos e intereses legítimos de los administrados. En dicha consecuencia, el Tribunal Agrario Nacional, teniendo en cuenta los intereses contrapuestos entre administrado y administrador sometidos a su decisión debe pronunciarse, abriéndose su competencia para la revisión del proceso administrativo, en sus aspectos adjetivos como sustantivos. En dicho contexto y en mérito a la referida competencia jurisdiccional, considerando los términos tanto de la demanda cuanto de la contestación, se ingresa al análisis correspondiente.

II.1.- El saneamiento de la propiedad agraria es un procedimiento técnico jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y puede ser ejecutado de oficio o a instancia de parte, a cuyo efecto dicho saneamiento comprende varias etapas o fases traducidas en distintas actuaciones; en ese contexto, de una revisión de los antecedentes correspondientes al proceso de saneamiento inherente al presente caso se evidencia que fueron desarrolladas las siguientes actuaciones:

Mediante memorial de fs. 38 a 39 del cuadernillo de saneamiento adjunto a la contestación de la demanda, la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya representada por el alcalde Lucio Villazón Gonzáles el 03 de agosto de 2001, solicitó el saneamiento de 49.1537 has., situadas entre los ríos K´jora y Chuta K´jawa correspondientes al predio denominado "Parque Metropolitano Molinos", saneamiento que fue admitido mediante decreto de fs. 46, disponiendo se dicte la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio Nº RSSPP-148/01 de 21 de agosto de 2001, misma que cursa a fs. 47 a 48, su modificatoria de fs. 57 a 59, habiéndose posteriormente dictado la Resolución Instructoria R.I.- Nº 0013/02 de 04 de febrero de 2002 cursante de fs. 61 a 62, en aplicación de lo dispuesto por el art. 170 del Reglamento de la L. Nº 1715, procediéndose a la emisión del correspondiente edicto de fs. 63 y aviso público de fs. 64 y 65.

De fs. 466 a 472 y 473 del cuadernillo de saneamiento, cursan memorandumes de notificación a los colindantes y carta de representación otorgada por Lucio Villazón. Asimismo de fs. 475 a 540 siempre del cuadernillo de saneamiento, cursan anexos de acta de conformidad de linderos, de fs. 541 a 546 acta de conformidad de linderos y a fs. 547 ficha catastral, documentos por los cuales se objetiviza la ejecución de pericias de campo.

De igual forma de fs. 652 a 679 cursa el Informe de Evaluación Técnico Jurídica que sugiere la declaratoria de área fiscal de la superficie de 23.0240 ha., del predio denominado "Parque Metropolitano Molinos".

Asimismo, a fs. 125 del cuadernillo de saneamiento, se evidencia el inicio de la exposición pública de resultados, cuyo informe en conclusiones cursa de fs. 853 a 855 del referido cuadernillo de saneamiento. Finalmente, de fs. 1017 a 1021 cursa la Resolución Suprema Nº 223105 de 14 de abril de 2005 que resuelve -entre otros aspectos- determinar la ilegalidad de la posesión sin derecho a adjudicación y titulación, disponiendo el desalojo de la Honorable Alcaldía Municipal de Tiquipaya en la superficie de 23,0231 has., respecto al predio "Parque Metropolitano Molinos". De ésta forma fueron cumplidas las citadas fases del proceso de saneamiento.

II.2.- Que conforme prevé el art. 64 de la L. Nº 1715, el saneamiento es un procedimiento técnico jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y puede ser ejecutado de oficio o a instancia de parte; dicho procedimiento de saneamiento implica la regularización del derecho de propiedad agraria sobre predios titulados, procesos agrarios en trámite y posesiones; en ese entendido, los predios titulados, a fin de acreditar su derecho propietario necesariamente deben contar con títulos ejecutoriales expedidos por autoridad competente, los segundos con proceso agrario en trámite sustanciado también ante autoridad competente; y, las posesiones necesariamente deben ser legales en los términos establecidos por el art. 66-I-1) del la L. Nº 1715 y el art. 198 del D.S. Nº 25763; consiguientemente, dentro del proceso de saneamiento, a fin de que los predios puedan ser considerados en una de las distintas categorías señaladas supra (titulados, en trámite o posesiones) necesariamente deben cumplir con los citados requisitos exigibles para cada una de ellas.

En el presente caso, la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya, si bien dentro del proceso de saneamiento, presentó la Ordenanza Municipal 25/98 argumentando derecho de propiedad sobre el fundo "Parque Metropolitano Molinos"; empero, a partir de la vigencia del D. L. Nº 03464 de 2 de agosto de 1953 y del D. S. 3471 de 27 de agosto de 1953 los derechos de propiedad agraria sobre tierras rurales , debían ser constituidos mediante título ejecutorial expedido por el Presidente de la República y previo trámite sustanciado ante el Servicio Nacional de Reforma Agraria y posteriormente a partir del 18 de octubre de 1996 previo tramite sustanciado ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria; consiguientemente, la facultad para constituir derechos de propiedad agraria sobre tierras rurales, le correspondía al Servicio Nacional de Reforma Agraria.

En ese sentido, el actor dentro del proceso de saneamiento no presentó documentación que acredite la existencia de Título Ejecutorial expedido por autoridad competente o proceso agrario en trámite sustanciado ante autoridad competente, sobre el fundo "Parque Metropolitano Molinos" cuyo Saneamiento Simple de Oficio solicitó, y más por el contrario en su memorial de saneamiento simple de fs. 38 a 39, pidió al INRA, que previos los trámites de ley, otorgue título ejecutorial a su favor, razón por la cual en el proceso de saneamiento fue considerado en la categoría de poseedor.

En ese contexto el INRA de conformidad a lo establecido por la evaluación técnica jurídica de fs. 652 a 679 consideró como ilegal dicha posesión de la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya con el siguiente argumento: "Del análisis de la documentación acompañada y de la obtención de la información técnica y jurídica de campos se pudo establecer que las mejoras realizadas por la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya, como ser el mejoramiento de vías de acceso, el engavionado del río Khora y Chuta Kawa, la construcción de muros de contención y el rellenado de lechos del río se inician a partir del año 1981 conjuntamente con PROMIC Proyecto de Manejo Integral de Cuencas, la construcción de canal de riegos data de 1997, obra realizada conjuntamente con la Prefectura y la Asociación de Regantes, trabajos que son de competencia del Municipio.

Las obras de construcción realizadas posteriormente como la cancha multifuncional y el frontón de pelota de mano datan de 1996, la forestación realizada en el sector del predio numerado como el 6to. se remonta aproximadamente al año 1998, habiéndose reubicado el matadero municipal aproximadamente el año 1999 en el lugar actual, se observó también 2 canchas de foot ball, vivero municipal y otros."

Sin embargo de ello y no obstante que el propio INRA expresamente señala que las referidas mejoras se iniciaron el año 1981 , en forma contradictoria efectúa un promedio a la fecha de inicio de dicha posesión, señalando textualmente que: "De un modo general se pudo establecer que las obras que se observan en el predio solicitado por la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya se remiten aproximadamente al año 1996...", para concluir afirmando lo siguiente: "Por lo expuesto no se evidencia posesión legal conforme lo establece el art. 198 del Reglamento de la Ley 1715 por parte de la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya en el predio solicitado."; aspecto último que sirvió de fundamento a la Resolución Suprema impugnada cuando ésta en su parte considerativa señala "Que, resultado de las pericias de campo, se evidenció (...), el asentamiento posterior por parte de la Honorable Alcaldía Municipal de Tiquipaya determinándose la ilegalidad de su posesión.", para finalmente en su parte resolutiva declarar "... la ilegalidad de la posesión sin derecho a adjudicación y titulación, disponiendo el desalojo de la Honorable Alcaldía Municipal de Tiquipaya..."

Al respecto, cabe manifestar que el INRA a momento de declarar como ilegal la posesión de la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya no tuvo en cuenta que dicha posesión se inició a partir de 1981 con la construcción de mejoras en las vías de acceso al predio "Parque Metropolitano Molinos", así como el engavionado del río Khora y Chuta Kawa, la construcción de muros de contención y el rellenado de lechos de río; es decir, que dichas mejoras son anteriores a la vigencia de la L. Nº 1715 y que continuaron con obras de construcción como ser cancha multifuncional y frontón de pelota de mano (1996), forestación (1998), reubicación del matadero municipal (1999), así como construcción de dos canchas de football y vivero, extremos que fueron verificados por la entidad demandada durante el proceso de saneamiento del referido predio.

Por lo expuesto, el INRA durante la evaluación técnico jurídica, no valoró correctamente la fecha de inicio de la posesión de la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya, al haber promediado la misma al año 1996, toda vez que efectuó un análisis subjetivo de la misma, que incidió en la declaración de ilegalidad de dicha posesión.

II.3.- De otro lado, es menester considerar los fines a los que se encuentran destinadas las mejoras señaladas supra, que son fines eminentemente sociales y de beneficio a la colectividad de Tiquipaya; asimismo, al tratarse de bienes de dominio público se encuentran destinados a un fin de utilidad común, conforme a la previsión de los arts. 84-1), 85 y 86 de la Ley de Municipalidades Nº 2028 de 28 de octubre de 1999; es decir, al uso directo de la colectividad del municipio de Tiquipaya que por ser de interés colectivo es superior al interés particular , mas aún si la propia parte demandada, el INRA, en su contestación de demanda cursante de fs. 77 a 79 del proceso contencioso administrativo, señala "...que al tratarse de márgenes del río y servidumbres ecológicas el CUMAT no permitirá realizar procesos de distribución estando reservado para los fines que la alcaldía ha programado .".

II.4.- De lo analizado, se tiene que la información referida a la posesión de la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya sobre el predio "Parque Metropolitano Molinos", levantada en pericias de campo, no fue debidamente valorada en la evaluación técnico jurídica; aspecto que invalida inclusive la resolución final de saneamiento impugnada al haberse esta última sustentado en dicha evaluación técnico jurídica carente de objetividad respecto a la citada posesión.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia agraria en única instancia, en virtud a la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la L. Nº 1715, concordante con lo dispuesto en el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 7 a 14; en consecuencia, NULA EN PARTE la Resolución Suprema Nº 223105 de 14 de abril de 2005, únicamente respecto a la parte actora, la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya (puntos 3, 4 y 5 de la parte resolutiva de la indicada Resolución Suprema), debiendo el INRA efectuar una nueva evaluación técnico jurídica, única y exclusivamente respecto al predio "Parque Metropolitano Molinos" y a su titular la H. Alcaldía Municipal de Tiquipaya, y continuar el proceso de saneamiento hasta su conclusión.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes originales del proceso de saneamiento a la Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional.

No interviene en Vocal, Dr. Luis Arratia Jiménez por excusa declarada legal.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Vocal Sala Segunda Dr. David O. Barrios Montaño

Presidente Sala Segunda Dr. Antonio J. Hassenteufel Salazar