SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S1ª Nº 021/2006

Expediente: Nº 100/05

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: La Asamblea del Pueblo Guaraní Zona Yaku-Igua
	representada por Pablo Ibáñez
	Demandado: Ministro de Desarrollo Sostenible
	Distrito: Tarija
	Fecha: 6 de junio de 2006
	Vocal Relator: Dr. Hugo Salces Santistevan

VISTOS: La demanda contencioso-administrativa de fs. 79 a 83 interpuesta por Pablo Ibáñez en representación de La Asamblea del Pueblo Guaraní Zona Yaku-Igua, contra la Resolución Ministerial Nº 311 de 4 de octubre de 2004, la contestación de fs. 136 a 137, los antecedentes del proceso, y;

CONSIDERANDO: Que Pablo Ibáñez, en representación de La Asamblea del Pueblo Guaraní Zona Yaku Igua, interpone demanda contencioso administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional contra la Resolución Ministerial Nº 311 de 4 de octubre de 2004, misma que revoca la Resolución Ministerial Nº 163 de 1 de julio de 2004 por la cual el Ministerio de Desarrollo Sostenible instruye al Director Nacional del INRA emitir Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de origen en el área demandada por la Asamblea el Pueblo Guaraní, debiendo convertir parcialmente la modalidad de Saneamiento Simple que se llevaba a cabo en el lugar. Esta demanda la dirige contra la entonces Ministra de Desarrollo Sostenible Lic. Martha Bozo Espinoza en base a los siguientes argumentos:

1.Que habiendo interpuesto en fecha 19 de octubre de 2004, recurso administrativo de revocatoria ante el Ministerio de Desarrollo Sostenible contra la mencionada Resolución Ministerial Nº 311, fueron notificados el 7 de septiembre de 2005 con el informe legal MDS/DGJA Nº 174/2005 emitido por ese Ministerio, dándoles a conocer que ante la procedencia del silencio administrativo dentro del recurso de revocatoria, procedía la vía contencioso administrativa, razón por la cual y coligiendo que el recurso de revocatoria fue denegado y ratificada la Resolución Ministerial Nº 311, interponen ante el Tribunal Agrario Nacional demanda contencioso administrativa de conformidad al art. 65 inc. b) del Reglamento de la Ley Nº 1715, contra la Resolución Ministerial Nº 311 de 15 de octubre de 2004, haciendo presente que el incumplimiento de alguna formalidad no puede generar posteriores nulidades o anulabilidades, por lo que convalidan expresamente los defectos formales que podría adolecer la clara voluntad administrativa.

2.Que la Resolución Ministerial Nº 163 sólo podía ser revocada o anulada por el Tribunal Agrario Nacional tal como ordena el art. 51-I inc. b) del Reglamento Agrario aprobado mediante Decreto Supremo Nº 25763 concordante con el art. 36 inc. 3) de la Ley Nº 1715, y no de oficio por el Ministro de Desarrollo Sostenible aferrado al D.S. 27113, (Reglamento de la Ley Nº 2341 de procedimiento Administrativo), que si bien establece revocaciones de oficio de actos administrativos en general, lo hace con excepción y exclusión de los actos del Régimen Agrario como es el presente caso que tiene procedimiento propio, conforme prevé y sanciona la misma Ley Nº 2341 en su art. 3-II d), habiendo por tanto el Ministerio de Desarrollo Sostenible, incurrido en la nulidad sancionada por el art. 31 de la C.P.E., además de restringir derechos y garantías constitucionales como la seguridad Jurídica, derecho a sus Tierra Comunitarias de origen y otros.

3.Que de conformidad a los establecido por el art. 72 de la ley Nº 1715, el saneamiento de Tierras Comunitarias de origen (SAN-TCO), se ejecuta en las áreas comprendidas en las tierras comunitarias de origen. Que en el presente caso, la Certificación de Identidad Étnica emitido por el Ministerio de Asuntos Campesino, Pueblos Indígenas y Originarios, Nº 005/2002 DT, certifica que el pueblo demandante, Pueblo Guaraní Zona Yacuiba", mantiene identidad y prácticas culturales propias como pueblo indígena y que se encuentra asentados en el área demandada, consiguientemente y en aplicación del art. 72-I de la Ley Nº 1715 y art. 149 de su Reglamento, corresponde modificar parcialmente la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio determinada en la Disposición Transitoria Primera del D. S. 25848, en la superficie comprendida en la demanda del Pueblo Indígena Guaraní Zona Yacuiba en la provincia Gran Chaco del departamento de Tarija, determinando como área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de origen SAN TCO (Tal como ocurrió con la demanda Tacana-Cavineña).

4.Que la Resolución Ministerial Nº 163 no fue objeto de recurso administrativo alguno razón por la cual alcanzó ejecutoria por el transcurso del tiempo.

5.Que como señala la jurisprudencia las resoluciones de los Directores Departamentales del INRA, no pueden ser reclamadas en contencioso administrativo si no se agotaron los recursos en sede administrativa, como erróneamente fue impugnada por la Federación de Campesinos la Resolución Determinativa de área RS-ST018/2004 que fuera dictada en base a la Resolución Ministerial Nº 163.

6.Que la Resolución Ministerial Nº 311 adolece de nulidades absolutas:

-Presenta oscuridad o imprecisión esencial e insuperable a pesar de una razonable interpretación.

-Transgrede prohibiciones expresas de normas constitucionales, toda vez que se baso en la ley 2341 y su reglamento, normas que son inaplicables al régimen agrario.

-Adolece de incompetencia en razón a la materia por haber ejercido atribuciones judiciales.

-Esta en discordia con la cuestión de hecho acreditada en el expediente o con la situación de hecho reglada por normas, por pretender anular un proceso legal de mas de 4 años.

-Vulnera la estabilidad o irrevocabilidad de otro acto administrativo, estable, por no haberse impugnado en el debido proceso.

-Es emitida por órgano incompetente, toda vez que correspondía que sea impugnada ante el Tribunal Agrario Nacional.

-No cumple con la finalidad debida, es irracional, viola los principios elementales de la lógica, carece de motivación, habida cuenta que argumenta la existencia de susceptibilidades y posibles vulneraciones a derechos de propietarios y poseedores invocando normas impertinentes.

7.Que, contrariamente, la Resolución Ministerial Nº 163 cumplió con todos los requisitos, etapas, términos y caracteres de un acto administrativo revistiendo por tanto, de toda la legitimidad y validez por no haber sido anulada por autoridad competente, sin que pueda ser revocada, modificada o sustituida, como tampoco es factible suspender sine die sus efectos, siendo su ejecución obligatoria a partir de su notificación e irrevocable por la propia administración, salvo se extinga o altere en beneficio del interesado, debido a la seguridad jurídica y la buena fe que ampara las situaciones por ellas creadas, quedando atada a la irrevocabilidad sólo cuando el interés público reclama una rectificación, debiendo, en este caso, acudir al órgano judicial para que anule el acto lesivo.

8.Que además la Resolución Ministerial Nº 311 proviene de una autoridad sin competencia por razón del grado, una resolución dictada por instancia inferior es atribuirse competencia que no nace de la Ley, viciando la validez del acto, que carece de presunción de legitimidad, por lo cual, los particulares no están obligados a cumplir ni de ser ejecutada por los agentes públicos , debiendo en sede judicial, declararse su inexistencia.

9.Que por otra parte, los arts. 3.III, 41 de la Ley Nº 1715, así como el art. 171 de la C.P.E. y art. 13 del Convenio Internacional 169 de la OIT, garantizan el territorio hábitat y cosmovisión de las Tierras Comunitarias de Origen, debiendo los gobernantes respetar la importancia que para los estos pueblos reviste su relación con el territorio que ocupan o utilizan, siendo la dotación, de tierras, preferente a favor de quienes residan en el lugar y sobre todo a favor de los pueblos y comunidades indígenas que no cuenten con tierras, debiéndoles reconocer el derecho a la propiedad y posesión que tradicionalmente ocupan, sin que por ello, no se tomen medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos.

10.Que es incuestionable la vigencia de la Disposición Transitoria Primera del D. S. Nº 25848, sin embargo, no es menos cierto, que la Ley prevé casos de conversión de la modalidad de Saneamiento, como viene sucediendo con la demanda de TCO de los Pueblos Indígenas de Cavineños y Tacaña de la Amazonia en las provincias Vaca diez, José Ballivián y Yacuma del departamento del Beni, donde se dictó Resolución Determinativa de Área de Saneamiento TCO Nº RA-ST 346/2003 , disponiendo modificar parcialmente (como ellos pretenden) la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio determinada en las Disposición Transitoria Primera del D.S. Nº 25848 y la Resolución Administrativa Nº RSS-CTF 0041/2000 , a Saneamiento de Tierras Comunitarias de origen.

Por todo lo expuesto, basados en los principios constitucionales de prevalencia de libertad, solidaridad, legalidad, racionabilidad, equidad y seguridad piden al Tribunal Agrario Nacional declaren probada su demanda y nula la Resolución Ministerial Nº 311 de 15 de octubre de 2004, con costas y pago de daños y perjuicios.

CONSIDERANDO: Que admitida la demanda por auto de 7 de noviembre de 2005, se corrió traslado a Martha Bozo Espinoza en su calidad de Ministra de Desarrollo Sostenible, quien de fs. 136 a 137, contesta la demanda en los siguientes términos:

1.Que de conformidad al art. 65 del D. S. 25763, el plazo para interponer la acción contencioso administrativa es de 45 días calendario computables a partir de la notificación con la resolución denegatoria del recurso o del vencimiento del plazo establecido para dictarla, siendo el plazo para dictar la resolución del Recurso Jerárquico de 20 días calendario siguientes a la recepción de actuaciones conforme señala el art. 64 de la norma ritual señalada supra. Que en el presente caso, conforme a los antecedentes citados en la demanda, el recurso de Revocatoria contra la R.M. 311 fue interpuesto el 19 de octubre de 2004, lo que implica que el mismo debió ser resuelto hasta el día 8 de noviembre del mismo año, fecha desde la cual corrió el plazo de 45 días para interponer el Recurso contencioso, habiendo precluido este, el 23 de diciembre de 2004, situación que no puede dejar de ser considerada por el Tribunal Agrario Nacional y tomarse en cuenta para ser rechazada la presente demanda.

2.Que respecto a los fundamentos jurídicos sustantivos argumentados por el demandante para declarar la nulidad de la R. M. Nº 311, referentes a las garantías del territorio, hábitat y cosmovisión, sobrevivencia, desarrollo, y la atención prioritaria al saneamiento de TCO, no pueden ser considerados en esta instancia por tratarse de una demanda de puro derecho.

3.Que la Resolución Ministerial ahora impugnada ha sido dictada en cumplimiento a la disposición Transitorio Primera del Decreto Supremo Nº 25848 de 18 de julio de 2000 y arts. 59 y 60 inc. a) del Reglamento de la Ley Nº 2341 aprobado por D.S. Nº 21113 de 23 de julio de 2003, con el objeto de preservar la seguridad y el bienestar del área en conflicto, debido principalmente a la susceptibilidad de propietarios y poseedores de predios agrarios quienes sintieron vulnerados sus derechos y la existencia de un clima de convulsión social en la provincia Gran Chaco.

4. Que de conformidad al art. 36 -3) de la Ley nº 1715, el Tribunal Agrario Nacional es competente para conocer los procesos contenciosos administrativos, por lo que se constituye en un órgano de control respecto a los actos emanados del Ministerio de Desarrollo Sostenible. Que el art. 60 inc. e) del D. S. 27113 de 23 de julio de 2003 (Reglamento de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo) prevé que "La autoridad administrativa que dicta un acto sujeto a aprobación por otra autoridad, tiene competencia para revocar su propio acto, antes de la aprobación por el órgano superior o de control". Que en mérito a las normas citadas se establece que la R. M. Nº 311 de 15 de octubre de 2004, ha sido dictada por el Ministerio de Desarrollo Sostenible con plena competencia, sin embargo, por la interposición de la presente demanda, el Tribunal Agrario sabrá analizar y resolver conforme a derecho el presente Recurso, de acuerdo a sus atribuciones y competencias.

Por lo expuesto, niega la demanda en todos sus extremos, solicitando a éste Tribunal proceder y dictar resolución conforme a derecho.

Que corrido eL traslado con la contestación a la demanda para la réplica, éste derecho no fue ejercido por el demandante, por lo tanto tampoco se dio lugar a la dúplica; consiguientemente a fs. 144 se decreto Autos para Sentencia.

CONSIDERANDO: Que siendo el proceso contencioso administrativo el mecanismo de control jurisdiccional para garantizar la seguridad jurídica, la legalidad y legitimidad del acto administrativo, tanto en sus aspectos formales como sustantivos y establecer el equilibrio entre la autoridad administrativa y la sociedad; de un cuidadoso estudio del proceso, se arriban a las siguientes conclusiones:

1.La Disposición Transitoria Primera el Decreto Supremo Nº 25848 de 18 de julio de 2000 años, determina por única vez y por vía de excepción, Área de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), a la Provincia Gran Chaco del departamento de Tarija.

2.La Asamblea del Pueblo Guaraní Zona Yacuyba en fecha 2 de agosto de 2001, interpone demanda de conversión de Modalidad de Saneamiento para esta zona, por la de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria

3.Por Resolución Administrativa R-ADM Nº 136/2003 de 4 de junio de 2003, el Director Nacional del INRA dispuso la continuidad del Saneamiento Simple de oficio inicialmente determinada por Resolución Determinativa de Área Nº 0002/2000 de 18 de agosto, conforme la Disposición Transitoria Primera del D.S. 25848, disponiendo que las Tierras Fiscales identificadas serán dotadas preferentemente a favor del pueblo demandante, sin embargo la Asamblea del Pueblo Guarani solicita al INRA emitir Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, solicitud que es denegada mediante auto de 23 de abril de 2004 por el Director Nacional del INRA, basando su determinación en la Disposición Transitoria Primera del D. S. 25848, art. 158 inc. a) y art. 151 del Reglamento Agrario y art. 228 de la Constitución Política del Estado, ordenando proseguir el proceso de saneamiento originalmente determinado. Contra este auto, La Asamblea del Pueblo Guarani Zona Yacuiba interpone Recurso Jerárquico ante el Ministerio de Desarrollo Sostenible, el que mediante Resolución Ministerial Nº 163 revoca la determinación, instruyendo al Director Nacional del INRA emitir Resolución determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen. (fs. 572 de los antecedentes) razón por la cual en 2 de septiembre de 2004 el director nacional del INRA dicta nueva Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen RA-ST 018/2004 modificando la modalidad de SAN-SIM (fs. 602-614)

Contra esta Resolución Determinativa de Área, Resolución RA-ST 018/2004, emitida en cumplimiento de la Resolución Ministerial Nº 163, la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de la Provincia Gran Chaco del departamento de Tarija, interpone demanda contencioso Administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional, pidiendo que se restituya la primera modalidad SAN-SIM, establecida por D.S.25848.

Ante esta demanda interpuesta por la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de la Provincia Gran Chaco, impugnando la Resolución Determinativa RA-ST 018/2004, el Tribunal Agrario Nacional mediante sentencia de 4 de agosto de 2005, (Sentencia Agraria Nacional S1º Nº 17/2005), advertido de la revocatoria de la Resolución Ministerial Nº 163, por la Resolución Ministerial Nº 311 de 15 de octubre de 2004, que fue la base, aquella, para la emisión de la Resolución Determinativa de área impugnada, resuelve declarar probada la demanda contencioso administrativa interpuesta por la Federación Sindical de Trabajadores Campesinos de la provincia Gran Chaco de Tarija dejando sin efecto la Resolución Determinativa de Area de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen RA-SST 018/2004 de 2 de septiembre de 2004, y disponiendo que el INRA emita nueva Resolución Determinativa de Área, en cumplimiento a la normativa vigente.

Sin embargo de lo anteriormente relacionado, de obrados se evidencia que la R. M. Nº 311, sí bien fue impugnada por la Asamblea del Pueblo Guaraní zona Yacuiba, en -Recurso de Revocatoria ante el Ministerio de Desarrollo Sostenible, frente al silencio administrativo se interpuso la presente demanda contencioso administrativo que hoy se analiza. Al respecto cabe hacer las siguiente análisis y observaciones:

1.Conforme se tiene establecido en el art. 65-II del Reglamento de la Ley Agraria, aprobado por D.S. 25763, la demanda contencioso administrativa debe interponerse dentro del plazo de 45 días calendarios computables a partir de la notificación con la resolución denegatoria del recurso o del vencimiento del plazo establecido para dictarla, de lo que se infiere que el Ministro de Desarrollo Sostenible para dictar resolución del Recurso de revocatoria tenía 20 días calendario a partir de la recepción del mismo. Habiendo el impetrante interpuesto el Recurso de Revocatoria contra la R.M. Nº 311 el 19 de octubre de 2004, debió ser resuelto el 8 de noviembre del mismo año, fecha desde la cual corrió el plazo para interponer la demanda Contencioso administrativa al producirse el silencio administrativo, y no como señala el demandante, que el tiempo corre a partir del informe legal MDS/DGJA Nº 174/2005 que le dio a conocer del silencio administrativo. Consiguientemente la demanda contencioso administrativa fue interpuesta ante el Tribunal Agrario Nacional fuera de Término establecido por ley.

2.Por otra parte, los demandantes sostienen que el Ministro de Desarrollo Sostenible revocó la Resolución Ministerial Nº 163, amparándose en el art. 59 y 60 del Decreto Supremo Nº 27113 (Reglamento de la Ley de Procedimientos Administrativos), normas que otorgan plena facultad a una autoridad administrativa para revocar total o parcialmente sus propios actos cuando advierte la existencia de vicios al momento de su emisión, o por razones de oportunidad para la mejor satisfacción del interés público comprometido; sin embargo -sostienen- que el art. 3-II inc. d) de la Ley Nº 2341 (Ley de Procedimiento Administrativos) excluye al Régimen agrario entre otros, de la aplicación de esta Ley, razón por la que el Ministerio de Desarrollo Sostenible al emitir dicha resolución, hubiera actuado sin competencia, siendo por tanto la Resolución Ministerial Nº 311, nula al tenor del art. 31 de la C.P.E.

3.Que habiéndose agotado la vía administrativa y activado la jurisdicción contencioso administrativa en la vía ordinaria de puro derecho, corresponde pronunciar sentencia examinando la interpretación de las disposiciones legales acusadas como infringidas en la demanda.

Que del estudio de la demanda y contestación, se evidencia que en el proceso de petición de nulidad de Resolución Ministerial Nº 311, se deslizan errores procedimentales al atacar la resolución impugnada como si la misma hubiera sido dictada por una autoridad incompetente.

Que en este contexto además, al haber impugnado los demandantes la nulidad de la mencionada resolución ministerial Nº 311 en la vía contenciosa prevista por el art. 778 del Cod. Pdto. Civ., ha equivocado la vía que nuestro ordenamiento jurídico le franquea al administrado que ve perjudicado sus intereses por un acto del poder administrador.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia agraria en única instancia, en virtud a la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3 de la Ley Nº 1715, falla declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 79 a 83.

No interviene el Dr. Iván Gantier Lemoine, Vocal de Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, por encontrarse en comisión oficial.

Regístrese y notifíquese.-

Fdo.

Presidente Sala Primera Dr. Hugo Salces Santistevan

Vocal Sala Primera Dr. Iván Gantier Lemoine