INCOMPETENCIA
Desestimada: el INRA tiene competencia para conocer saneamiento en área rural y suburbana (área urbana-homologación)
Las áreas suburbanas, regularizan su derecho propietario vía saneamiento de tierras, no existiendo causal de nulidad de título ejecutorial por "incompetencia del INRA", no correspondiendo dejarse al arbitrio de los municipios temas de competencia entre lo urbano y lo rural, debiéndose considerar aspectos como el destino del predio (SAP-S1-0035-2018).
Cuando de antecedentes de la carpeta no existe Ordenanza que declare un área como urbana, menos una homologación de Ordenanza alguna, técnicamente no se puede considerar el "área urbana", en consecuencia el INRA ha actuado en apego a la norma agraria
" (...) Que, de la revisión de la demanda se puede identificar de manera puntual dos temas sujetos a un análisis, la competencia del INRA para poder realizar el trámite de Saneamiento y Dotación de Tierras en área urbana, considerando que a criterio del demandante existe un antecedente que data del 1 de mayo de 1985 a la fecha existiendo la identificación plena de una área urbana en el cruce de 3 Cantones Sepultura, La Lava y Belén de la Provincia Linares del Departamento de Potosí, donde existe la "Urbanización de la Localidad de Tres Cruces - Alcatuyo" y la vulneración al debido proceso , garantizado por el art 16 de la C.P.E. abrogada, además del incumplimiento de las formalidades procesales , incurriendo de esta forma en la causal del art. 50 parágrafo I, numeral 2 inc. a) de la L. N° 1715, por lo que pasamos a efectuar el desarrollo de los mismos.
1.- Referente a la intervención del INRA en Área Urbana, debemos manifestar que la Urbanización de la Localidad de Tres Cruces - Alcatuyo, a decir del demandante se remonta a mayo de 1981, que el 7 de junio de 1999 el Honorable Concejo Municipal de Caiza D. emite la Resolución 38/99 mediante el cual autoriza la urbanización, hasta que finalmente el 25 de agosto de 2009 se emite la Ordenanza Municipal N° 007/2009 aprobando los planos de actualización y el Proyecto de Catastro, por lo que no correspondería al INRA APROBAR planos urbanos. Al respecto cabe manifestar que la declaración de área urbana corresponde a un proceso de planificación que realizan los Gobiernos Municipales, mismo que sirve para organizar y articular el territorio de acuerdo a sus potencialidades, limitaciones, orientar las inversiones públicas y privadas mediante la implementación de políticas de uso y de ocupación del territorio, de la misma forma el art. 79 numeral 6 de la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999, exige que la "delimitación de las áreas urbanas que cuenten con los servicios básicos de energía eléctrica, saneamiento básico, educación y salud", además el art. 28 de la D.S. N° 24445 de 20 de diciembre de 1996, exige la existencia de condiciones mínimas, cuyo reconocimiento está sujeto al procedimiento dispuesto en el art. 31 de la misma norma, consistente en que estas necesariamente tienen que ser aprobada mediante Ordenanza Municipal, cuya vigencia está sujeta a la homologación correspondiente por el ministerio competente. Empero, de la revisión de los antecedentes de la carpeta correspondiente al expediente N° TCO-0511-004, se evidencia que no cursa un solo documento adjuntado a la demanda, de la misma forma, tampoco existe en antecedentes la Ordenanza que declara la "Urbanización de la Localidad de Tres Cruces - Alcatuyo" como área urbana, mucho menos la Resolución de Homologación de la Ordenanza, por lo que técnicamente no se puede considerar "área urbana", en consecuencia el INRA ha actuado en apego del art. 390 del D.S. N° 25763 (vigente en ese momento), que de manera expresa que el "INRA podrá ejecutar y resolver procesos de saneamiento, cuando los predios se encuentren fuera del radio urbano", actuando con jurisdicción y competencia conforme manda los arts. 17 y 18 de la L. N° 1715, por lo que el ente administrador no ha incurrido en la nulidad establecida en el art. 31 de la C.P.E. abrogada, acusado por el demandante.”
Cuando de antecedentes de la carpeta no existe Ordenanza que declare un área como urbana, menos una homologación de Ordenanza alguna, técnicamente no se puede considerar el "área urbana", en consecuencia el INRA ha actuado en apego a la norma agraria
" (...) Que, de la revisión de la demanda se puede identificar de manera puntual dos temas sujetos a un análisis, la competencia del INRA para poder realizar el trámite de Saneamiento y Dotación de Tierras en área urbana, considerando que a criterio del demandante existe un antecedente que data del 1 de mayo de 1985 a la fecha existiendo la identificación plena de una área urbana en el cruce de 3 Cantones Sepultura, La Lava y Belén de la Provincia Linares del Departamento de Potosí, donde existe la "Urbanización de la Localidad de Tres Cruces - Alcatuyo" y la vulneración al debido proceso , garantizado por el art 16 de la C.P.E. abrogada, además del incumplimiento de las formalidades procesales , incurriendo de esta forma en la causal del art. 50 parágrafo I, numeral 2 inc. a) de la L. N° 1715, por lo que pasamos a efectuar el desarrollo de los mismos.
1.- Referente a la intervención del INRA en Área Urbana, debemos manifestar que la Urbanización de la Localidad de Tres Cruces - Alcatuyo, a decir del demandante se remonta a mayo de 1981, que el 7 de junio de 1999 el Honorable Concejo Municipal de Caiza D. emite la Resolución 38/99 mediante el cual autoriza la urbanización, hasta que finalmente el 25 de agosto de 2009 se emite la Ordenanza Municipal N° 007/2009 aprobando los planos de actualización y el Proyecto de Catastro, por lo que no correspondería al INRA APROBAR planos urbanos. Al respecto cabe manifestar que la declaración de área urbana corresponde a un proceso de planificación que realizan los Gobiernos Municipales, mismo que sirve para organizar y articular el territorio de acuerdo a sus potencialidades, limitaciones, orientar las inversiones públicas y privadas mediante la implementación de políticas de uso y de ocupación del territorio, de la misma forma el art. 79 numeral 6 de la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999, exige que la "delimitación de las áreas urbanas que cuenten con los servicios básicos de energía eléctrica, saneamiento básico, educación y salud", además el art. 28 de la D.S. N° 24445 de 20 de diciembre de 1996, exige la existencia de condiciones mínimas, cuyo reconocimiento está sujeto al procedimiento dispuesto en el art. 31 de la misma norma, consistente en que estas necesariamente tienen que ser aprobada mediante Ordenanza Municipal, cuya vigencia está sujeta a la homologación correspondiente por el ministerio competente. Empero, de la revisión de los antecedentes de la carpeta correspondiente al expediente N° TCO-0511-004, se evidencia que no cursa un solo documento adjuntado a la demanda, de la misma forma, tampoco existe en antecedentes la Ordenanza que declara la "Urbanización de la Localidad de Tres Cruces - Alcatuyo" como área urbana, mucho menos la Resolución de Homologación de la Ordenanza, por lo que técnicamente no se puede considerar "área urbana", en consecuencia el INRA ha actuado en apego del art. 390 del D.S. N° 25763 (vigente en ese momento), que de manera expresa que el "INRA podrá ejecutar y resolver procesos de saneamiento, cuando los predios se encuentren fuera del radio urbano", actuando con jurisdicción y competencia conforme manda los arts. 17 y 18 de la L. N° 1715, por lo que el ente administrador no ha incurrido en la nulidad establecida en el art. 31 de la C.P.E. abrogada, acusado por el demandante.”
El INRA ejerce atribuciones en el marco de la Ley, cuando la Ordenanza Municipal donde se establece el uso de cambio de suelo aun no fue objeto de homologación, por el Ministerio de Desarrollo Sostenible, en la época de vigencia de la L. N° 1669 de 30 de octubre de 1995
"En cuanto al inciso a) Incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o de la jerarquía, salvo, en este último caso que la delegación o sustitución estuvieren permitidas .- De la revisión de la pretensión y de los antecedentes, se tiene que la parte demandante acusa como causal de nulidad el hecho de que el INRA hubiera desarrollado sus actividades, en un predio que se encuentra dentro del radio urbano del municipio de la Asunta, Quinta Sección de la Provincia Sud Yungas del Departamento de La Paz, toda vez que las Ordenanzas Municipales Nos. 06/2004 y 07/2005 emitidas por el Concejo Municipal de la Asunta, establecen que el predio "Motacal" del Cantón Huayabal, cuenta con planimetría urbana aprobada y la Ordenanza que aprueba dicha planimetría fue homologada por otra ordenanza del mismo ente, no obstante no se cumplió con el D.S. N° 24447 y la R. S. 222631 de 07 de septiembre de 2004, normas estas que se relacionan con la L. N° 1669 de 30 de octubre de 1995 en su art. 8, vigentes en ese momento estableció que los radios urbanos deben ser homologados por el Ministerio de Desarrollo Sostenible, de lo cual no se tiene constancia, máxime si la parte actora en su escrito de demanda fs. 74 vta párrafo cuarto declara: "...lo que debe quedar claro es que mas tarde o mas temprano, dicha Ordenanza será homolgada y por lo tanto dichas tierras pasarán a ser urbanas." Sic . Esta declaración no puede quedar al margen de lo que previene el art. 404-II del Cód. Pdto. Civ. en cuyo caso la parte actora reconoce que la Ordenanza Municipal donde se estableció el uso de cambio de suelo aun no fue objeto de homologación, por lo que se arriba al criterio de que el predio "Motacal", no se encuentra dentro del radio urbano del municipio de la Asunta Quinta Sección de la Provincia Sud Yungas del Departamento de La Paz, consecuentemente el INRA actuó ejerciendo sus atribuciones en el marco de la ley."
El INRA tiene competencia para conocer un proceso de saneamiento, respecto a un predio que colige que se encuentra dentro del área rural, pues no se encuentra comprendido en Ordenanza Municipal que determina área urbana y que este homologada
"Ahora bien, de acuerdo a lo establecido por las disposiciones legales vigentes tales como la Ley N° 247 de 5 de junio de 2012, cuyo antecedente al respecto constituye la Ley N° 1669 de 30 de octubre de 1995, corresponde al municipio determinar su área urbana, misma que debe que debe ser necesariamente homologada mediante Resolución Suprema a ser emitida por el Ministerio de Planificación y Desarrollo, actualmente regulado mediante Resolución Ministerial Nro. 152 de 30 de agosto de 2012 que aprueba el Reglamento Específico de Homologación de la Norma Municipal que Aprueba la Delimitación del Radio o Área Urbana, en cuyo mérito formal y legalmente sólo se determina el carácter urbano de un área mediante este instrumento legal, o sea Ordenanza Municipal debidamente homologada, a menos que el área urbana esté determinada mediante Ley, en cuyo caso, estaría exento de una homologación mediante una norma de rango inferior; por su parte el art. 11 del D.S. N° 29215 que por disposición del art. 2-II del mismo cuerpo reglamentario es aplicable también por la Judicatura Agroambiental para la resolución de los conflictos sometidos a su jurisdicción, dispone: "Los procedimientos agrario administrativos serán ejecutados sólo en el área rural. Los predios ubicados al interior del radio urbano de un Municipio que cuente con una Ordenanza Municipal homologada, no serán objeto de aplicación de estos procedimientos, bajo sanción de nulidad" (sic). En mérito a esta normativa señalada, resulta esclarecedor y determinante el Informe Técnico N° 16/2015 de 26 de febrero de 2015 y la documentación de 539 a 595 de obrados, en base a los cuales, se emitió el Informe Técnico TA-UG N° 014/2015, desprendiéndose de las mismas que del mes de septiembre de 2009 al 3 de marzo de 2011, periodo en que se presentó la solicitud de saneamiento por parte de los demandados y se realizó el proceso de Saneamiento Simple a Pedido de Parte del Predio "Chávez", no existió por parte del municipio de Vinto Ordenanza Municipal homologada que determine que el área donde está ubicado el predio "Chávez" pertenece al área urbana de dicho municipio, coligiéndose de ello que el referido predio se encontraba en área rural contando por tal motivo el INRA con la competencia que la L. N° 1715 y su reglamento le otorga para efectos de saneamiento de la propiedad rural, no siendo evidente la falta de competencia de esta institución en el correspondiente proceso de saneamiento como arguye la parte actora."
La homologación de la norma municipal que aprueba la delimitación del radio o área urbana constituye un requisito sine quanon para configurar la competencia del INRA y las características urbanas de una población no constituye error esencial
(...)por cuanto no se ha probado que tanto la Resolución Municipal N° 08/2003 de 24 de noviembre de 2003 que establecería el radio urbano intensivo y extensivo de Pisiga Bolívar, la Ordenanza Municipal N° 08/03, la Resolución Municipal N° 04/2004 de 26 de abril de 2004 de ampliación del Radio Urbano de Pisiga Bolívar, la Resolución Municipal N° 5/2004 de 28 de julio de 2004 con normas de desarrollo urbano que regulan la construcción en el radio urbano y la Resolución Municipal N° 14/2004 de 27 de diciembre de 2004 con aprobación de planos de demarcación del cantón Pisiga Bolívar, presentada por los demandantes, cuenten con una Ordenanza Municipal homologada a partir de un radio urbano que avale la existencia de un Ordenamiento Territorial como proceso que permita identificar las potencialidades y limitaciones de un determinado territorio en base a sus características ambientales, socio-económicas culturales y político institucionales con el fin de lograr el adecuado plan de uso de suelo, así como una adecuada ocupación del territorio, de acuerdo a lo establecido en los arts. 133, 136, 144 y 170 de la C.P.E., al margen de aquello se debe considerar que la homologación de la norma municipal que aprueba la delimitación del radio o área urbana constituye un requisito sine quanon para configurar la competencia del INRA en el área objeto de saneamiento, por cuanto de conformidad al art. 354 del D.S. N° 29215, "el Instituto Nacional de Reforma Agraria en el proceso de saneamiento define y consolida el derecho de Propiedad sobre Tierras Comunitarias de Origen, sin subordinación ni limitación respecto a las unidades político administrativas no tiene competencia alguna en la delimitación, municipales presentadas cuenten con una Ordenanza Municipal homologada asimismo se a las características urbanas que tendría la población de Pisiga, ignorada por el INRA a decir de los demandantes, la misma no constituye un error esencial que destruya la voluntad del administrador, por el contrario es la misma entidad ejecutora del saneamiento, en el caso de autos que identifico dichas características en el Distrito Municipal de Pisiga Bolívar dentro del área de saneamiento realizando al respecto consultas y acciones tendientes a establecer una determinación por parte de los beneficiarios del SAN TCO y conforme a las normas técnicas excluir dicha área a solicitud de los mismos; sin embargo, ante la decisión asumida por las Autoridades Originarias y Municipales, no se realizó ningún tratamiento en el área, y dado que no hubo reclamo ni observación por parte de los beneficiarios; evidenciando por el contrario, una participación activa en el proceso de saneamiento del "Territorio Originario Campesino Pisiga" y constatar sus firmas en los antecedentes del proceso, no pueden alegar desconocimiento ni vulneración de normas de orden público, menos violación del art. 56 de la C.P.E., por cuanto no se ha demostrado un derecho de propiedad privado sobrepuesto al área de dotación de la TCO Pisiga, amparado en normas de carácter técnico legal, como es la Ordenanza Municipal Homologada."
" no se puede concebir la incompetencia, en este caso, de la judicatura agraria en base al establecimiento de áreas urbanas, incluso establecidas las mismas conforme a normativa técnica y legal actual, cuando en los hechos, los predios tienen eminente actividad agraria y viceversa, superando de este modo la visión rigorista que pretende considerar las propiedades destinadas netamente a la actividad agraria bajo los alcances del ordenamiento civilista, cuando estas fueron incluidas dentro de la mancha urbana de los municipios"
"(...) De la documental aparejada a la demanda, no se acredita certificación de la época en la que se ejecutó el saneamiento y menos certificación actual que establezca que el predio de la demandante o el predio titulado a favor de la Comunidad Campesina "Cachuela Mamoré" se encuentren dentro el radio urbano de la ciudad de Guayaramerín y los planos de ubicación y de línea y nivel cursantes a fs. 101 y 107 emitidos por el Gobierno Autónomo Municipal de Guayaramerín tampoco acreditan dicho extremo.
En conclusión, de acuerdo a los antecedentes del proceso que dio origen al título cuya nulidad se pretende, se evidencia que el INRA efectuó el saneamiento en consideración a haberse dispuesto sobre el área de 10 km a la redonda dispuesta como área urbana por Ordenanza Municipal N° 03/93 y autorizada en su ampliación por Ley N° 1539, la salvedad de devolver a las comunidades la condición de áreas suburbanas mediante Ordenanza Municipal N° 34/2001, permitiéndoles la regularización de su derecho propietario vía saneamiento de tierras y en cumplimiento al art. 12 del Decreto Ley N° 3819 elevado luego a rango de ley de la república, razonamiento que no implica la incompetencia del INRA para efectuar el saneamiento puesto que la Ley N° 1539 sólo autorizó la ampliación del radio urbano y de ninguna manera aprobó el mismo y menos homologó la Ordenanza Municipal N° 03/93; no obstante la jurisprudencia citada por la ahora demandante ha sido superada bajo la línea marcada por el Tribunal Constitucional Plurinacional la misma que ha establecido con precisión que no puede dejarse al arbitrio de los municipios temas de competencia entre lo urbano y lo rural, puesto que deben ser considerados aspectos mucho más determinantes como el destino del predio que, como en el caso de autos, si bien parte de la comunidad quedó al interior del área de la Ordenanza Municipal N° 03/93 y no obstante que se liberó a la Comunidad mediante otra ordenanza municipal para que pueda efectuar el saneamiento con el INRA, su destino son las actividades agrarias efectuadas por una comunidad campesina correspondiendo por ende, su tratamiento bajo la normativa agraria."
A partir de una Ordenanza Municipal, se devuelve la condición de propiedad sub-urbana, efectuándose el saneamiento por el INRA con competencia, para la regularización del derecho de propiedad de una comunidad campesina, guardando concordancia con el derecho de autodeterminación de los pueblos indígena originario campesinos
" (...) que en lo concerniente a la competencia del INRA para ejecutar el saneamiento de la propiedad agraria, en el art. 390 disponía: "(Propiedades ubicadas fuera de radio urbano) El Instituto Nacional de Reforma Agraria, podrá ejecutar y resolver procesos de saneamiento, cuando los predios se encuentren fuera del radio urbano de un municipio, aprobado por Ordenanza Municipal y homologado conforme previene el artículo 8 de la Ley No. 1669, de 31 de octubre de 1995"."
" (...) Las decisiones asumidas por el Gobierno Municipal de Guayaramerín a través de la emisión de la precitada Ordenanza Municipal N° 34/2001 a través de la cual se devolvió la condición de propiedades sub-urbanas a las comunidades a efecto de regularizar su derecho propietario vía saneamiento de tierras guardan absoluta correspondencia con el objeto del saneamiento previsto en el art. 64 de la Ley N° 1715 que establece la regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad agraria, esto, en razón de que en el caso de autos, el saneamiento fue efectuado para la regularización del derecho de la propiedad de una comunidad campesina, que por lógica, su modo de vida está basado en actividades agrarias, sean estas agrícolas, pecuarias u otras a?nes, que permiten el sustento de los miembros que las componen."
"(...)la decisión del municipio de Guayaramerín en la Ordenanza Municipal (OM) N° 34/2001 (fs. 385 de obrados), asumida a pedido de las 11 comunidades que quedaron dentro del radio urbano establecido inconsultamente mediante las OMs 36/90 y 03/90 en cuyo mérito se suscribió el Convenio de 22 de junio de 2001 entre el Gobierno Municipal de Guayaramerín, el INRA y la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Guayaramerín, también guarda concordancia plena con el derecho de autodeterminación de los pueblos indígena originario campesinos, el derecho a la consulta previa cuando se trate de temas que atañen a su propias prioridades o al proceso de su desarrollo y el derecho de acceder a la titulación colectiva de sus tierras, previsto en el Convenio 169 de la OIT, vigente a momento establecerse el indicado radio urbano de Guayaramerín teniéndose en este sentido que, la mencionada Ordenanza Municipal N° 34/2001, cuyo objeto fue la de no dejar en estado de indefensión a las comunidades que debían regularizar su derecho propietario o posesorio, precautelando el bienestar común y considerando ante todo la condición de agrariedad de la cual estaban revestidas las propiedades de las comunidades como la Comunidad Campesina Cachuela Mamoré, cumple al mismo tiempo los compromisos asumidos por el Estado boliviano a tiempo de adoptar mediante Ley Nº 1257 de11 de julio de 1991 dentro la normativa boliviana, el Convenio 169 de la OIT, aspectos que fueron omitidos por las referidas OMs 36/90 y 03/90."
De no existir ordenanza municipal homologada, el INRA ejecuta el proceso de saneamiento de un predio con plena competencia, emitiéndose la Resolución Final de Sanemiaento, al tener etapa de campo concluída; aunque con posterioridad se homologue la ampliación de la mancha urbana
“(…) En ese sentido, se advierte que durante el proceso de saneamiento se formularon impugnaciones ante la posible falta de competencia del INRA-Tarija para la prosecución del proceso de saneamiento en la propiedad agraria, motivo de controversia, situación que mereció pronunciamiento por parte de la autoridad competente municipal mediante Informe Técnico (I.5.12) debidamente fundamentado, así como el pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa encargada del saneamiento que mediante el INFORME DDT-U.SAN-INF 903/2017 de 17 de marzo de 2017 (I.5.13) por el que se recomendó la desestimación de la solicitud de declinatoria de competencia, en razón a la previsión del art. 11.II del D.S. N° 29215 modificado parcialmente por el D.S. N° 2960, toda vez que la etapa de campo del proceso de saneamiento ya había concluido, informe que fue aprobado mediante resolución de 20 de marzo de 2017 cursante a fs. 1444 de la carpeta de saneamiento.”
“(…) Por lo que al no existir ordenanza municipal que estuviera homologada, se evidencia que el INRA ejecutó el proceso de saneamiento del predio "La Negra" con plena competencia, aunque años posteriores variaron las circunstancias debido a la homologación de la ampliación de la mancha urbana del municipio de Tarija, sin embargo se advierte que el proceso de saneamiento ya tenía la etapa de campo concluida al momento en que fue emitida la Resolución Ministerial N° 152/2017 cursante en fotocopias de fs. 57 a 60 de obrados, ello no impedía concluir con el proceso de saneamiento con la emisión de la respectiva resolución final de saneamiento y la correspondiente emisión del Título Ejecutorial, ahora impugnado.”