SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1a N° 28/2023
Expediente: Nº 4431-DCA-2021
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Viceministro de Tierras
Demandados: Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
Predios: “San Simón, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”
Fecha: Sucre, 27 de julio de 2023
Magistrado Relator: Dr. Gregorio Aro Rasguido
La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 75 a 92 de obrados; memorial de respuesta del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, representado por Eulogio Núñez, cursante de fs. 135 a 138; memorial de respuesta del Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, representado por Valerio Llanos Chicchi, Maggi Susana Corrillo Romero y Nancy Llanos Choque, cursante de fs. 175 a 182; memorial de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra ABT, cursante de fs. 224 a 225; memorial de apersonamiento y respuesta de los Terceros Interesados Luis Jorge Mayser Ardaya, Arturo Mayser Hurtado, Margarita Hurtado de Mayser y Lidia Mayser Hurtado, representados por Víctor Adrián Patiño Butrón, cursante de fs. 268 a 294 de obrados, memoriales de réplica, dúplica, Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020 que se impugna.
I.- ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la demanda
El Viceministro de Tierras, Ramiro José Guerrero Peñaranda, acreditando su personería mediante Resolución Suprema N° 27587 de 26 de agosto de 2021, cursante a fs. 31 de obrados, representado por Jimmy Calle Ochoa y Maribel Sara Bautista, cuya personería fue admitida en mérito al Testimonio de Poder N° 482/2021 de 29 de septiembre de 2021, interpone demanda contencioso administrativa cursante de fs. 75 a 92 de obrados, impugnando la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, emitida dentro del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto al polígono N° 187 de los predios denominados “San Simón”, “Nuevo San Simón” y las “Piedras”, ubicados en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, solicitando se declare probada la demanda, con los siguientes argumentos:
I.1.1. Antecedentes
Señalando que, conforme a lo previsto en el parágrafo I de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Supremo N° 4494 de 21 de abril de 2021, cuenta con legitimación activa para interponer la presente demanda contencioso administrativa, identifica como actuaciones administrativas efectuadas en el proceso de saneamiento de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, las siguientes:
Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° DDS S00 008/2000 de 18 de agosto de 2000; Resolución Aprobatoria de Área de Saneamiento N° RSS-0038/2000 de 20 de septiembre de 2000; Resolución Administrativa N° DDSC ADM 021/03 de 18 de agosto de 2003 por la que se amplía el plazo previsto en la Resolución Administrativa de Área de Saneamiento; Resolución Administrativa N° DDSC-RA 206/2011 de 25 de julio de 2011, por la que se declara área priorizada la superficie del polígono N° 187 en una extensión de 14,283.4800 ha.; Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011, por el que se instruye la ejecución del procedimiento de saneamiento simple de oficio sobre el área del polígono N° 187; Resolución Administrativa RES-ADM-SS N° 0191/2018 de 22 de noviembre de 2018, por el que se reinicia y amplía el plazo dispuesto en la Resolución de Inicio de Procedimiento; Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, que resuelve anular el Título Ejecutorial Individual del predio “Las Piedras” con antecedente en la Resolución Suprema N° 179108 de 20 de enero de 1976 y vía conversión y adjudicación otorgar nuevo Título Ejecutorial Individual a favor de Margarita Hurtado de Mayser en la superficie de 1212,4144 ha, clasificada como mediana propiedad ganadera; anular el Título Ejecutorial Proindiviso N° 380523 del Predio “Nuevo San Simón” y vía conversión y adjudicación otorgar nuevo Título Ejecutorial Individual a favor de Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado en la superficie de 4874,0949 ha, clasificada como Empresarial con actividad ganadera; adjudicar el predio “San Simón” a favor de Lidia Mayser Hurtado, con la superficie de 2916,9910 ha, clasificada como Empresarial con actividad ganadera.
I.1.2. Incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social
I.1.2.1. Predio “San Simón”
Mencionando los actuados administrativos efectuados en el proceso de saneamiento, referidos a: Ficha Catastral en el ítem correspondiente a documentos presentados; Acta de conteo de ganado en el relevamiento de información en campo; Ficha de verificación de FES en campo; Formulario de cálculo de la FES e Informe en conclusiones, indica que la incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social, se plasma en lo siguiente:
I.1.2.1.a. Incumplimiento de normativa referente a registro de marca de ganado
Arguye que, de conformidad a la Ficha Catastral y Ficha FES, la propiedad “San Simón” está clasificada como empresarial con actividad ganadera, por lo que su actividad debe sujetarse a lo establecido en el art. 167-I del D.S. N° 29215 (trascribe dicha norma) y en el presente caso se levantó acta de conteo de ganado donde se registró 492 cabezas de ganado vacuno y 12 equinos con la marca registrada en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz el 26 de septiembre de 2002, incumpliendo lo establecido en el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 (transcribe dicha norma); transcribe también el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007 que es el Reglamento de dicha Ley, vigente a momento de la valoración de la FES, en el que se establece claramente que los registros de marca para acreditar la titularidad del ganado vacuno corresponden a los catastros municipales respectivos y no así en las asociaciones ganaderas, por lo que la falta de su registro en dicha instancia municipal, hace que no se hubiera acreditado debidamente la titularidad del ganado vacuno identificado en el predio “San Simón”. Por otra parte, indica el demandante, cursan certificados de vacunación contra la fiebre aftosa del ciclo 36 de 28/11/2018 de la cantidad de 549 vacunados, los cuales no corresponden al predio, resultando impertinente a los efectos de verificación de la FES. Añade que, se demuestra la contradicción respecto del conteo de ganado realizado en campo por el INRA, misma que solo muestra 492 cabezas de ganado vacuno vacunados con los certificados 166 y 167; a esto se debe sumar, menciona el demandante, que no existen las guías de movimiento de ganado conforme prevé el art. 6 del D.S. N° 29251 (Transcribe dicha norma). Cita y transcribe también el art. 2 de la Ley N° 2215 de 11 de junio de 2001.
I.1.2.1.b. Incumplimiento de las características de empresa ganadera
Menciona que, el predio “San Simón” no cumple con las características de propiedad empresarial conforme prevé el art. 41 de la Ley N° 1715 y art. 179 del D.S. N° 29215, toda vez que el INRA no consideró la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio, como se evidencia de las fotografías de mejoras, que evidencian la falta de infraestructura como ser corrales, bretes, bebederos de agua, que tiene la finalidad de incremento en su producción y su destino al mercado, tampoco no se advierte inventarios de altas y bajas respecto de la comercialización de ganado y finalmente no cuenta con personal asalariado, toda vez que cuenta únicamente con copias simples del cuaderno de pago de trabajo solo por la gestión 2017, omitiendo registro obligatorio de empleadores que debe realizarse ante el Ministerio de Trabajo, registrándose en la Ficha FES, 11 trabajadores eventuales, pero en la carpeta de saneamiento solo cursa dos contratos que contradice lo declarado. Cita como precedente la SAN S2a N° 043/2017.
I.1.2.1.c. Sobreposición a Tierras de Producción Forestal Permanente y haberse efectuado desmontes, en inobservancia de lo dispuesto por la Ley Forestal
Expresa que, en la Ficha FES se ha registrado pastizales cultivados de 300,0000 ha, lógicamente esta superficie no es suficiente para alimentar y menos sostener la cantidad de 489 cabezas de ganado, más aún cuando la propiedad “San Simón” se halla sobrepuesta parcialmente dentro de la clasificación de Tierras de Producción Forestal Permanente según el Plan de Uso de Suelo PLUS-SC y por esa característica, si en la propiedad se desarrolla actividad ganadera, debe contar con sistema agrosilvopastoril que no se evidencia; esta incoherencia, indica el demandante, hace que exista una duda razonable de la existencia de la cantidad de 489 cabezas de ganado mayor en la propiedad, entendiendo que en el predio se desarrolla ganadera intensiva y no extensiva, para lo cual se realizó el cálculo de carga animal de 5 ha por una cabeza de ganado, cuantificándose la actividad productiva ganadera de 2.520 ha de pastizales cultivados que no se evidencia en las fotografías. Indica que, en el cálculo de la FES, no se ha consignado superficie de actividad forestal, a sabiendas que el predio se sobrepone en 233.3592 ha a área de uso forestal permanente, por lo que era deber del INRA-Santa Cruz, exigir la presentación del Plan General de Manejo Forestal mayor a 200 ha con una superficie bajo manejo de 2.916,9910 ha.; por lo que, refiere el demandante, se puede colegir que la ausencia de Plan General de Manejo Forestal, no se ajusta a lo establecido en los arts. 28 y 32 de la Ley N° 1700 (Transcribe dicha norma). También cita y transcribe la RM 248/98 de Normas Técnicas para la Elaboración de Instrumentos de Manejo Forestal
Agrega que, los desmontes en el predio alcanzan a una superficie de 126 ha que fueron realizados a partir del año 2000 a 2020, conforme lo acredita el Informe Técnico INF/VT/UST/0135-2021 de 27 de octubre de 2021, desmontes que fueron realizados en inobservancia a lo dispuesto por la normativa forestal antes citada y en claro incumplimiento de las medidas precautorias dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011 de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar cuyo cumplimiento es de carácter obligatorio. Cita y transcribe como precedente la SAN S2a N° 033/2014.
I.1.2.2. Predio “Nuevo San Simón”
Mencionando los actuados administrativos efectuados en el proceso de saneamiento, referidos a: Ficha Catastral en el ítem correspondiente a documentos presentados; Acta de conteo de ganado en el relevamiento de información en campo; Ficha de verificación de FES en campo; Formulario de cálculo de la FES e Informe en Conclusiones, indica que la incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social, se plasma en lo siguiente:
I.1.2.2.a. Incumplimiento de normativa referente a registro de marca de ganado
Arguye que, de acuerdo a la Ficha Catastral y Ficha FES, la propiedad “Nuevo San Simón” está clasificado como empresarial con actividad ganadera, por lo que su actividad debe estar enmarcada en lo establecido en el art. 167 del D.S. N° 29215, habiéndose identificado 782 cabezas de ganado vacuno y 13 equinos con la marca registrada en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz el 13 de mayo de 2016, incumpliendo lo establecido en el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 (transcribe dicha norma); trascribe igualmente el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007, de donde se tiene que los registros de marca para acreditar la titularidad del ganado vacuno corresponde a los catastros municipales y no así en las asociaciones ganaderas. Por otra parte, indica el demandante, cursan certificados de vacunación contra la fiebre aftosa del ciclo 36 de 28/111/2018 de la cantidad de 830 vacunos, datos que tienen contradicción con el acta de conteo de ganado, mismo solo llega a 782 cabezas de ganado, no existiendo los certificados de vacunación de los ciclos de las gestiones 2015, 2016 y 2017 que acredite la continuidad de la actividad ganadera, y tampoco se tiene acreditado las guías de movimiento de ganado, conforme prevén los arts. 2 y 6 del D.S. N° 29251.
I.1.2.2.b. Sobreposición a Tierras de Producción Forestal Permanente y haberse efectuado desmontes, en inobservancia de lo dispuesto por la Ley Forestal
Menciona que, en la Ficha FES se ha registrado pastizales cultivados de 300,0000 ha y lógicamente esta superficie no es suficiente para alimentar y menos sostener la cantidad de 782 cabezas de ganado, más aún cuando la propiedad “Nuevo San Simón” se encuentra en 417,4853 ha dentro del área de clasificación de Tierras de Producción Forestal Permanente según Plan de Uso de Suelo PLUS-SC y por esta característica, si en la propiedad se desarrolla actividad ganadera, necesariamente debe contar con sistemas agrosilvopastoril, que no se evidencia en la propiedad, incoherencia que hace que exista una duda razonable de la existencia de 783 cabezas de ganado mayor, dando a entender que se desarrolla ganadería intensiva y no extensiva para lo cual se realizó el cálculo de la carga animal de 5 ha por cabeza de ganado, cuantificándose la actividad productiva ganadera de 3975 ha y 300,0000 de pastizales cultivados, mejora que no se evidencia en las fotografías. Indica que, en la Ficha de Cálculo de la FES, no se ha establecido superficie de actividad forestal, lo mismo que en el Informe en Conclusiones e Informe Técnico legal Complementario DDSC-R.E INF. N° 332/2019 de 8 de mayo de 2019, identifican sobreposición del predio con área clasificada como Tierras de Producción Forestal Permanente en una superficie de 434,1277 ha, sin embargo, no se hace consideración legal ni técnica alguna; por lo que en contraste con el Informe Técnico INF/VT/DGT/UST/0135-2021 de 27 de octubre de 2020, no se ajusta sus determinaciones a lo establecido en los arts. 28 y 32 de la Ley N° 1700.
Agrega que, se evidencia que la ABT no ha aprobado el Plan General de Manejo Forestal para el predio “Nuevo San Simón”; tampoco no se evidencia la presentación de Planes Operativos Forestales violentando lo dispuesto en el art. 83 del D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996; consiguientemente, menciona el demandante, los desmontes identificados en el Informe del Viceministerio de Tierras antes señalado, han sido desarrollados de manera ilegal y en inobservancia de la medida precautoria de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar cuyo cumplimiento es de carácter obligatorio.
I.1.2.2.c. Falsedad en la declaración del año de las mejoras
Indica, citando el Informe Técnico INF/VT/DGT/UST/0135-2021 de 27 de octubre de 2021 con relación al análisis multitemporal, que se identifica en el predio “Nuevo San Simón” ausencia de actividad antrópica desde el año 1984 hasta el 2010, al no evidenciarse actividad agrícola o ganadera alguna; sin embargo, en el formulario de registro de mejoras, se identifica vivienda con fecha de construcción del año 1994, resultando contradictoria por la data de su construcción cuando del análisis multitemporal dicha mejora no existía; asimismo respecto del “atajado” que según los beneficiarios fueron realizadas el año 1999 y constituiría un “ojo de agua”, cuando no existe mínimos rastros de intervención humana como ser camellones, bordes geométricos que den fe de la existencia de las mejoras detalladas, no habiendo existido actividad antrópica anterior a 1996 para su valoración como cumplimiento de la FES, por lo que dichas mejoras no deben ser valoradas, considerando además, indica el demandante, que se estaría incumpliendo las medidas precautorias dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011 de prohibición de asentamiento, de innovar, al identificarse que las mejoras son a partir del año 2012.
I.1.2.2.d. Incumplimiento de las características de Empresa Ganadera
Menciona que, de las documentales obtenidas en el trabajo de Relevamiento de Información en Campo, no se demuestra el cumplimiento de las características de Empresa, al no contar con documentación idónea respecto del personal asalariado, al presentar el propietario solo copias simples de planillas de pago de 2 personas, omitiendo el registro obligatorio de empleadores ante el Ministerio de Trabajo, siendo contradictorio con la declaración en la ficha FES donde no se registra personal asalariado; asimismo, indica el demandante, no se consideró la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio como corrales, bretes, bebederos de agua que demuestren que la producción este destinado al mercado, al no advertir inventario de altas y bajas. Citan como precedente la SAN S2a N° 043/2017.
I.1.2.3. Predio “Las Piedras”
Mencionando los actuados administrativos efectuados en el proceso de saneamiento, referidos a: Ficha Catastral, en el ítem correspondiente a datos del propietario se consigna a Margarita Hurtado de Mayser, haciendo constar que es subadquirente de 1204,3100 ha como mediaba propiedad con actividad ganadera; Ficha de verificación de FES en campo; Formulario de cálculo de la FES e Informe en Conclusiones, indica que se colige incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social, plasmándose en lo siguiente:
I.1.2.3.a. Incumplimiento de normativa referente a registro de marca de Ganado
Expresa que, de conformidad a la Ficha Catastral y Ficha FES, al estar el predio “Las Piedras” clasificado como mediana propiedad con actividad ganadera, su actividad debe adecuarse al art. 167-I del D.S. N° 29215 y en el predio de referencia, se ha identificado 185 cabezas de ganado vacuno, 5 equinos con marca de ganado, que serían de propiedad de Jorge Mayser Ardaya; sin embargo, la beneficiaria Margarita Hurtado de Mayser pretende usar la misma a su favor, extremo contradictorio con la marca de ganado registrada el 29 de octubre de 2018 que es diferente a la registrada durante el Relevamiento de Información en Campo, siendo evidente que el ganado presentado en el conteo, resulta ser de propiedad de Luis Jorge Mayser Ardaya, que al ser hecho contradictorio, debió el INRA aplicar lo establecido en el art. 167 del D.S. N° 29215 (transcribe dicha norma) que no fue cumplido. Asimismo, indica el demandante, la marca de ganado del predio “Las Piedras”, fue registrado en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz el 2 de octubre de 2018, incumpliendo el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 y el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007; además, cursan certificados de vacunación contra la fiebre aftosa de los ciclos 36 de 28/11/2018 en la cantidad de 250 vacunas, que se contradice con el acta de conteo de ganado que solo llega a 185 cabezas de ganado, no existiendo certificado de vacunación de las gestiones 2015, 2016 y 2017; tampoco, se tiene acreditado las guías de movimiento de ganado conforme al art. 6 del D.S. N° 29251 y art. 2 de la Ley N° 2215 de 11 de junio de 2001.
I.1.2.3.b. Sobreposición a Tierras de Producción Forestal Permanente y haberse efectuado desmontes ilegales
Señala que, en la ficha FES se ha registrado 130,0000 ha de pastizales cultivados, no siendo suficiente esta superficie para alimentar y menos sostener la cantidad de 185 cabezas de ganado, más aún cuando la propiedad “Las Piedras” se encuentra 100% dentro del área de clasificación de Tierras de Producción Forestal Permanente según el Plan de Uso de Suelo PLUS-SC, por lo que debía contar la propiedad con sistemas agrosilvopastoril que no se evidencia, lo que hace que exista duda razonable de la existencia de la cantidad de dichas cabezas de ganado, dando a entender que se desarrolla ganadería intensiva y no extensiva para lo cual se realizó el cálculo de carga animal de 5 ha, por cabeza de ganado, así como tampoco existe autorización de desmonte. Cita como precedente la SAN S2a N° 033/2014. Agrega que, de la sobreposición antes señalada, no fue considerado la superficie de actividad forestal en la Ficha FES e Informe en Conclusiones e Informe Técnico Legal Complementario DDSC-R.E. INF. N° 332/2019 de 8 de mayo de 2019, no ajustándose a lo establecido en los arts. 28 y 32 de la Ley N° 1700, no habiendo aprobado la ABT el Plan General de Manejo Forestal, al no evidenciarse la presentación de planes Operativos Anuales Forestales violentando el art. 83 del D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996; por lo que, indica la parte demandante, los desmontes identificados, han sido desarrollados de forma ilegal y en inobservancia de la medida precautoria dispuesta en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011 de prohibición de asentamiento, de innovar, cuyo cumplimiento es de carácter obligatorio.
I.1.2.3.c. Falsedad en la declaración de mejoras
Arguye que, el INRA tampoco consideró la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio como corrales, bretes, bebederos de agua que demuestre que la producción este destinado al mercado en calidad de empresarial ganadera y tampoco se evidencia inventarios de altas y bajas. Agrega que, el INRA no consideró analizar la ausencia de actividad antrópica desde el año 1984 hasta 1996, al no evidenciarse actividad ganadera o agrícola, asentándose mejoras como vivienda con fecha de construcción de 1996, siendo inexistente hasta el año 2013; asimismo el “atajado” registrado que, según los beneficiarios datan del año 2000 y que la misma existiría de forma natural como “ojo de agua”, no existe mínimos rastros de intervención humana como camellones, bordes geométricos que den fe de la existencia de las mejoras; no existiendo, indica el demandante, el cumplimiento de la FES anterior a 1996 y que la mejoras identificadas corresponde a actos realizados en violación a las medidas precautorias dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011 de prohibición de asentamiento, de innovar, ya que se identificó mejoras a partir del año 2012, estableciéndose en el Informe Técnico INF/VT/DGT/UST0136-2021 de 27 de octubre de 2021, la inexistencia de actividad antrópica y sólo se observa recién en los años 2015 y 2017, siendo las imágenes satelitales un medio complementario para apoyar o desaprobar las pruebas que se presentó para validar que existió cumplimiento de la FES, siendo ilegal dicho cumplimiento en el predio “Las Piedras”.
I.1.2.3.d. Incumplimiento de las características de la mediana propiedad ganadera
Menciona que, no se demuestra el cumplimiento de las características de la propiedad mediana ganadera, conforme prevé el art. 41 de la Ley N° 1715 y art. 179 del D.S. N° 2925, al no contar con documental idónea respecto del personal asalariado, presentando solo planillas de pago de 2 personas sin registro en el Ministerio de Trabajo, además contradictorio con la Ficha FES donde no se registra con dependientes laborales, no cumpliéndose en el predio “Las Piedras” la FES acorde a su clasificación y actividad.
I.1.3. Ausencia de falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento impugnada
Expresa que, en el proceso de saneamiento de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, existen errores de fondo insubsanables, acreditándose que la resolución ahora impugnada no tiene la debida motivación, fundamentación y falta congruencia, que toda resolución debe tener, al no considerar en forma objetiva los aspectos que motivaron a reconocer a Margarita Hurtado de Mayser la superficie de 121.4144 ha del predio “Las Piedras” clasificado como propiedad mediana ganadera; a Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado la superficie de 4874,0949 ha del predio “Nuevo San Simón” clasificado como Empresa Agropecuaria y a Lidia Mayser Hurtado la superficie de 2916.9910 ha del predio “San Simón”, clasificado como Empresa Agropecuaria, al omitir sustentar en hecho y derecho la decisión asumida, al no considerar la totalidad de la normativa agraria, realizando solo una cita de informes cursantes en antecedentes que en su contenido son contradictorios entre sí (Informe en Conclusiones e Informe Técnico Legal Complementario DDSC-R.E. INF N° 332/2019 de 8 de mayo de 2019), afectando la congruencia que debe existir en el contenido total de la resolución, omitiendo señalar los fundamentos sobre los que respaldaría su decisión.
Agrega, describiendo la finalidad y esencia del Informe en Conclusiones, que no se fundamenta ni motiva lo referente a la sobreposición de los tres predios a Tierras de Producción Permanente, sobre la falsedad de la antigüedad de las mejoras, la infraestructura y las características de acuerdo a la clasificación de la propiedad, por lo que al no haber valorado cada uno de los puntos referidos, el INRA incumplió aplicar el entendimiento antes citado, omitiendo considerar que la motivación debe contener la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, efectuando un razonamiento integral y armonizado, estableciendo los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215 las formalidades a cumplir en la emisión de las resoluciones administrativas. Sobre la congruencia, cita como precedente la SCP N° 1302/2015-S2 de 13 de noviembre de 2015. Sobre la fundamentación, cita la SCP N° 0181/2018 de 22 de mayo de 2018; por lo que, indica el demandante, la resolución administrativa impugnada vulnera la garantía del debido proceso, a más de no cumplir lo establecido en el art. 66 del D.S. N° 29215 y arts. 27 y 28 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo.
I.2. Argumentos de la contestación
I.2.1. El Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Luis Alberto Arce Catacora, representado por Eulogio Núñez Aramayo, mediante memorial que cursa de fs. 135 a 138 de obrados, responde a la demanda solicitando que se pronuncie el fallo correspondiente conforme corresponda a derecho, con los siguientes argumentos:
Que el proceso de saneamiento se sujetó al procedimiento previsto por el D.S. N° 29215, identificando los siguientes actuados procesales: Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° DD SS00 008/2000 de 18 de agosto de 2000; Resolución Administrativa N° DD SC ADM 021/03 de 18 de agosto de 2003, se amplía el plazo previsto por la Resolución determinativa de Área de Saneamiento para la ejecución y conclusión del proceso de saneamiento en el departamento de Santa Cruz; Resolución Administrativa DDSC RA N° 216/2011 de 25 de julio de 2011, se dispone la priorización del área de Saneamiento Simple de Oficio en el polígono N° 187; Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC RIP N° 0218/2011 de 25 de julio de 2011, se instruye la ejecución del proceso de Saneamiento Simple de Oficio sobre el área del polígono 187; Resolución Administrativa RES ADM SS N° 191/2018 de 22 de noviembre de 2018, se reinicia y se amplía el plazo dispuesto en la Resolución de Inicio de Procedimiento; Informe en Conclusiones de 21 de enero de 2019, sugiere dictar Resolución Administrativa de Adjudicación; Informe Técnico Legal Complementario DDSC R.E INF N° 332/2019 de 8 de mayo de 2019, da por subsanada las observaciones de una supuesta incorrecta revisión del “shapefile” en cuanto a topología; Informe Técnico Legal de Control de Calidad Interno DDSC-RE. INF N° 512/2019 de 31 de mayo de 2019, por el que se establece que los predios cumplieron con lo establecido en el Reglamento de la Ley N° 1715.
Agrega que, en mérito a los antecedentes descritos, se emitió la Resolución Suprema 26919 de 21 de octubre de 2019 (describe la parte resolutiva), mencionando que, corresponderá a éste Tribunal analizar y valorar conforme a los actuados cursantes en la carpeta de saneamiento y establecer si el proceso de saneamiento se encuentra conforme a normativa agraria, por lo que se remite a todas las actuaciones que cursan en la carpeta de saneamiento, debiendo pronunciar fallo conforme corresponda a derecho.
I.2.2. El Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, a través de sus apoderados Valerio Llanos Chicchi, Maggi Susana Corrillo Romero y Nancy Llanos Choque, mediante memorial de fs. 175 a 182 de obrados, responde a la demanda señalando que presenta respuesta con la finalidad de que se efectúe el control de legalidad de los actos administrativos emitidos por el INRA, señalando:
Describiendo los argumentos expuestos por la parte demandante en el memorial de demanda de Nulidad de Título Ejecutorial, menciona que, toda vez que los argumentos y fundamentos efectuados por el Viceministro de Tierras emerge en función a la facultad que les fue conferida en el parágrafo I de la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 4494 de 21 de abril de 2021 (transcribe dicha norma), se allana a las consideraciones vertidas y para resolver el fondo de la demanda y en mérito al principio de control de legalidad, proceda éste Tribunal a la verificación, análisis y control de los actos efectuados y desarrollados, y en cuanto al Informe Técnico INF/VT/DGT/0135-2021 de 27 de octubre de 2021, el mismo sea considerado a través del Departamento Técnico de éste Tribunal.
Agrega que, en cuanto a la supuesta carencia de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento ahora impugnada, los mismos fueron demostrados, lo que hace que la R.S. N° 26919 de 21 de octubre de 2020, no sea congruente con la normativa que la sustente, al haber una inadecuada valoración de los informes de relevamiento de expedientes, por lo que la resolución impugnada no tiene la debida motivación y fundamentación.
I.3. Terceros Interesados
I.3.1. Argumento del Tercero Interesado la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra ABT.
El Tercero Interesado la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra ABT, por memorial de fs. 224 a 225 de obrados, se apersona, mencionando:
La ABT de acuerdo a sus atribuciones y competencias conferidas por ley, otorga permisos, derechos, concesiones y autorizaciones de derechos forestales y agrarios, derechos y autorizaciones cuyos antecedentes podrían ser aportados en calidad de prueba por la entidad a efectos de acreditar el cumplimento de la FES; sin embargo, indica la ABT, revisado el contenido de la demanda y demás antecedentes, se tiene que la misma carece de información o datos técnicos que permitan a dicha entidad individualizar los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” para acreditar, informar y/o certificar sobre su ubicación, estado de saneamiento, sobreposición con tierras fiscales, áreas protegidas, reservas forestales e informar sobre la existencia o inexistencia de derechos de aprovechamiento y uso legalmente autorizado, por lo que esta carencia de datos impide a la ABT contestar fundadamente y/o aportar mayores elementos probatorios; por lo que solicita se le remita las coordenadas de referencia, plano de ubicación, coordenadas geográficas, límites u otros datos técnicos.
I.3.2. Argumentos de los Terceros Interesados Luis Jorge Mayser Ardaya, Arturo Mayser Hurtado, Margarita Hurtado de Mayser y Lidia Mayser Hurtado, representados por Víctor Adrián Patiño Butrón.
Los Terceros Interesados Luis Jorge Mayser Ardaya, Arturo Mayser Hurtado, Margarita Hurtado de Mayser y Lidia Mayser Hurtado, representados por Víctor Adrián Patiño, mediante memorial de fs. 268 a 294 de obrados, se apersonan y responden a la demanda solicitando se declare improbada la demanda, con los siguientes argumentos de relevancia para la resolución del caso de autos:
I.3.2.1. Consideraciones legales previas
Arguye, bajo el subtítulo de Naturaleza de predios con actividad ganadera, que la normativa y procedimiento agrario para el saneamiento de la propiedad rural en Bolivia que regulan la Función Social y la Función Económica Social son de orden público, por lo tanto de cumplimiento obligatorio e irrenunciable, siendo el relevamiento de información en campo el principal medio de comprobación y cualquier otra es complementaria, siendo éstos las imágenes satelitales, fotografías áreas y toda información técnica útil, que no sustituyen la verificación directa en campo y que la clasificación de los predios será obtenida de los límites de la mensura.
Indica, bajo el subtítulo de Base legal utilizada por el Viceministerio de Tierras para la identificaciones de irregularidades, que el Viceministerio de Tierras glosa definiciones y leyes que solo complementan el objetivo central del INRA en el otorgamiento de derecho propietario, para lo cual no debe perderse de vista que las actividades que se regulan para este fin son esencialmente la agrícola y ganadera, señalándose en el art. 180 del D.S. N° 29215 que las actividades supletorias forestal, mineras, hidrocarburos, telecomunicaciones, no dan lugar al reconocimiento de derecho de propiedad, estableciéndose en el art 179 del mismo cuerpo legal que para medianas y empresas se verificará las características al tipo de propiedad según corresponda con la finalidad de corroborar los datos del cumplimiento o incumplimiento de la FES en sus superficies que fueron cumplidos en las propiedades, no comprendiendo que ahora les quieran quitar enunciando características de actividades que no reconocen derecho propietario en materia agraria (cita la Ley N° 80, Ley N° 1700, D.S. N° 24453 y RM 248/98 de Normas Técnicas de Manejo Forestal), emitiendo el Viceministerio de Tierras el Informe Técnico INF/DGT/UST/0135-2021 de 27 /10/2021 por demás forzado identificando errores que no hacen al fondo del proceso, basando sus observaciones en normativa ajena al saneamiento para su tramitación en otras dependencias como ser la ABT, SENASAG y otros que no otorgan derecho propietario.
I.3.2.2. Respuesta a la demanda
I.3.2.2.1. Predio “San Simón”
I.3.2.2.1.a. Respecto a supuesto incumplimiento de normativa referente a registro de marca de ganado
Indica que, en la demanda se arguye supuesto incumplimiento del art. 2 de la Ley N° 80 y art. 3 del D.S. N° 29251, ya que los registros de marca de ganado corresponden a los catastros municipales y no así a las asociaciones ganaderas, cuando la Ley N° 80, establece con carácter general la nomenclatura de marcas y señales, disponiendo la obligación de todo productor ganadero de registrar las marcas y señales en la HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, Inspectoría de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería y dentro de ese marco legal el D.S. N° 28303 de 26 de agosto de 2005 que reglamenta la Ley N° 80, en lo referente al registro único de marcas, previamente registrada el derecho propietario, es el único medio idóneo legal para probar el derecho de propiedad sobre el ganado, definiendo en su art. 2 que la Asociación de Ganaderos, es aquella organización gremial que asocia a los productores de ganado en un ámbito territorial definido y la Federación de Ganaderos, como aquella organización gremial que afilia a las Asociaciones de Ganaderos, siendo que las autoridades competentes para el registro de marcas son los Gobiernos Autónomos Municipales y las Asociaciones de Ganadería y por ende las Federaciones de Ganaderos; de igual forma la Guía de Verificación de Cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social, en la parte de registro de marca prevé que en los procesos de saneamiento anteriores al 2007 que contengan registro de marca provenientes de entidades no competentes, se aceptará la validación de dichos registros a través de certificaciones o registros emitidos por la Federación de Ganaderos, Asociación de Ganaderos, Municipios o SENASAG, así como de procesos nuevos mediante certificación actualizada de la Asociación de Ganaderos que contemple la fecha del primer registro. En ese entendido, indica el apoderado de los Terceros Interesados, el registro de marca de ganado de la propiedad “San Simón” se encuentra emitida por la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Velasco (AGASIV) de 27 de noviembre de 2018 que es miembro de la Federación de Ganaderos de Santa Cruz (FEGASACRUZ), contando además con registro inicial de 26/09/2022 ante la Subprefectura de la Provincia Velasco y por ende cuenta con todo el valor probatorio ante el INRA que fue valorado, aclarando que el D.S. N° 29251 tiene por objeto la constitución del catastro de marcas, carimbos y señales en los catastros municipales, concordante con los arts. 21 y 3 de la Resolución Ministerial MDRyT N° 655 de 10/11/2010 que establece que el Gobierno Autónomo de cada jurisdicción y las Asociaciones de Ganadería, son las autoridades competentes para el registro y actualización de marcas, señales y carimbos. Agrega que, respecto a la observación sobre los certificados de vacunación, la Guía de Verificación del Cumplimiento de la FS y FES, establece como instrumentos de verificación directo el conteo de ganado, ficha de registro de la Función Económica Social, mensura de áreas efectivamente utilizadas, infraestructura, personal renumerado, registro de marca de ganado a momento de realizar el relevamiento de información en campo, siendo estos el principal medio de prueba y cualquier otro es complementario conforme al art. 2 de la Ley N° 1715, arts. 159 y 161 del D.S. N° 29215 y Guía FES, no así los medios complementarios como ser registro en SENASAG, Guía de movimiento de ganado, por lo que la información relevada en campo por el INRA es la que prevalece y que en su momento fue valorada correctamente. Indica que, respecto a la supuesta contradicción en el conteo de ganado que no cuadraría, las vacas por múltiples factores no podrían cuadrar de un día para otro y como personas naturales son llevadas de manera informal, no afectando la diferencia de 57 vacas en el fondo del cálculo de la FES en la superficie reconocida.
I.3.2.2.1.b. Respecto al supuesto incumplimiento de las características de la Empresa Ganadera
Indica que, la propiedad cuenta con todos los requisitos exigidos por la normativa y procedimiento agrario que se registró a momento de la realización de relevamiento de información en campo en el formulario de verificación de la FES, en la que se destaca como mejoras vivienda, tanque elevado, 2 atajados, corral, brete, pasto cultivado que datan desde el año 1973, información que fue acompañada incluso por la comisión de Control Social de la Comunidad Indígena San Simón Alto Paragua, existiendo suficientes elementos de convicción para aseverar que existió una correcta valoración por parte del INRA, oportunidad en que ninguna de las instancias de control previo y posterior identificaron observación sobre aspectos que impidan la continuidad del trámite de saneamiento del predio “San Simón” y que ahora extrañamente estos medios complementarios tengan mayor valor que lo verificado en campo causándoles inseguridad jurídica como administrado, evidenciándose que se acreditó las características de la Empresa Ganadera exigida por el Reglamento y Guía FES concluyendo reconocer la superficie de 2916.9910 ha en sujeción a los datos recabados en campo, registrándose la infraestructura y mejoras, que de ninguna manera pueden ser sustituidas por medios complementarios “Análisis Multitemporal” que conforme a la jurisprudencia no son aplicables a actividades ganaderas, porque su uso es recomendable dentro de lo que se constituye la actividad agrícola (Cita como precedente la SAP S2a N° 063/2021; SAP S1a N° 40/2020; SAP S2a N° 025/2020, entre otras). Añade que, el personal asalariado cuenta con planillas arrimadas al proceso correspondiente a las gestiones de julio 2017 a diciembre de 2018, registrado en el Formulario de Verificación de FES, estando a su cargo el inventario de ganado, partos y muertes que siempre fue informal, realizando el INRA verificación y registro respectivo, estableciéndose como instrumentos de verificación indirectos las imágenes satelitales, registros de SENASAG, guía de movimiento de ganado, inventarios de altas y bajas, no pudiendo sustituir a lo verificado en campo, careciendo de asidero legal lo argumentado en la demanda.
I.3.2.2.1.c. Respecto a la sobreposición a Tierras de Producción Forestal Permanente y Desmontes Ilegales
Menciona que, conforme a las etapas del saneamiento cumplidas, documentación aportada y conforme al análisis en el Informe en Conclusiones, Informe de Cierre e Informe Legal DDSC-CO II-INF N° 332/2019, se identificó en su momento la sobreposición parcial con Tierras de Producción Forestal Permanente de 234.6624 representando un 8.04%, creada por Decreto Suprema N° 26075 de 16 de febrero de 2001, los cuales fueron debidamente valorados y considerados a momento de emitir la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020; sin embargo, indica, que el Viceministerio de Tierras realiza observaciones posteriores a la sustanciación del proceso, refiriendo de mala fe que el registro de pastizales del predio con 300 ha no sería suficiente para alimentar y menos sostener la cantidad de 489 cabezas de ganado, siendo una apreciación subjetiva y atentatoria, siendo que el INRA verificó la actividad ganadera y la cantidad de cabezas de ganado en la Ficha FES y Acta de conteo de ganado del cual se acreditó la titularidad del ganado conforme a registro de marca, registrándose 350 ha de pastizales, datos con los cuales los funcionarios evaluadores realizaron el cálculo de la FES conforme a parámetros establecidos en los arts. 166 y 167-IV del D.S. N° 29215, resultados que fueron ratificados por distintos controles de calidad, además, indica, que en ninguna parte de la norma agraria señala que la cantidad de cabezas de ganado debe guardar relación exacta con el pasto sembrado, ya que el manejo de la actividad de un predio a otro es distinto, poseyendo en este caso cantidad de carga animal que no impide que la administración de la propiedad adopte medidas propias para suplir alternativamente la alimentación de su ganado existente en las 300 ha.
Añade que, con relación a la supuesta inexistencia de cabezas de ganado en la propiedad, el saneamiento es público contando con la participación del control social del lugar, registrándose información sobre mejoras, infraestructura, pastizales, 489 bovinos y 12 equinos, quedando desvirtuada la supuesta duda razonable del VT, olvidando que el principal medio de comprobación es la verificación en campo; ahora en el supuesto de que el predio “San Simón” tendría que contar con 2520 ha de pastizales, estas estimaciones más allá de lo que ideal tendrían que tener las propiedades ganaderas, de ninguna manera sustituyen la verificación física en campo, al haber contado el INRA el ganado levantando in situ la Ficha FES, sistema de crianza, alimentación del ganado, buscando utilizar la mayor cantidad de ganado posible en un espacio determinado, mereciendo estos documentos plena fe y valor legal, lo contrario implicaría sujetarse a apreciaciones subjetivas y arbitrarias.
Menciona que, durante el relevamiento de información en campo, se verificó la actividad ganadera desarrollada en el predio “San Simón”, hecho por el que no se encuentra registrada en el ítem “otras áreas efectivamente aprovechadas”, porque en la propiedad se desarrolla únicamente actividad ganadera; y sobre la ausencia de Plan General de Manejo Forestal, el predio no cuenta con actividad forestal, que al estar en sobreposición al área B-G de Tierras de Uso Forestal y Ganadero reglamentado y las Tierras de Producción Forestal Permanente que abarca un porcentaje de 8.18% del predio, al parecer éste debió considerarse como forestal, cuando en la Guía FES, parte 3.2.2 que regula las actividades distintas a la agropecuaria, se consigna que en actividades forestales se evaluaría las autorizaciones de uso, planes de manejo con verificación de su cumplimiento en campo; aclarando que en la Ley N° 1715 y su Reglamento, se establece que las Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP) no es “Área Protegida”, tampoco es “Reserva Fiscal”, conforme la Disposición Final Vigésima Sexta del D.S. N° 29215 y la creación del mismo se dio a través del D.S. N° 26075 de 16 de febrero de 2001, correspondiendo únicamente disponer la sujeción a las normas de uso y conservación del área conforme al art. 156 del D.S. N° 29215, evidenciándose además que la propiedad “San Simón” cuenta con existencia anterior a la vigencia de la Ley N° 1715, por tanto la TPFP y la vigencia del PLUS son posteriores y si el desmonte de la propiedad es anterior a la vigencia del PLUS, de la Ley N° 1715 y de la Ley N° 1700, sólo se dispondrá adecuación del PLUS en la Resolución Final de Saneamiento con conocimiento de la ABT, apoyándose en estos casos en lo dispuesto en el art. 175 del D.S. N° 29215. Respecto al PLUS de SC aprobada mediante D.S. N° 24214 de 21/09/1995, el predio “San Simón” se encuentra sobrepuesto por las categorías GE-1 Tierras de uso ganadero extensivo; GE-C1 Tierras de uso agrosilvopastoril y B-G Tierras de uso forestal ganadero reglamentado, en las dos categorías citadas está permitida la actividad ganadera con limitación, en esta área no existe actividad antrópica, bajo ese entendido el INRA a momento de emitir la R.S. N° 26919, dispone la adecuación del PLUS y la sujeción a las normas y conservación del área de conformidad a lo establecido por los arts. 15 de la Ley N° 1700 y 45 del D.S. N° 24453, por lo que la exigencia de Plan General de Manejo Forestal (PGMF) se realiza para predios con actividad forestal conforme al art. 170 del D.S. N° 29215, no siendo aplicables a predios con actividad ganadera, los arts. 28 y 32 de la Ley N° 1700 y que la ABT nunca habría aprobado el PGMF haciendo mención la RM 248/98 como señala el Viceministerio de Tierras, por lo que en saneamiento se valora de acuerdo a la actividad mayor.
Indica que, en relación a supuesto desmonte de 126 ha realizada en los años 2000 al 2022, acusada por el Viceministerio de Tierras, según la Guía FES, si el desmonte es anterior a la vigencia del PLUS, de la Ley N° 1715 y de la Ley N° 1700, sólo se dispondrá adecuación del PLUS en la Resolución Final de Saneamiento y si fuera posterior, se derivarán los informes y coberturas técnicas pertinentes solicitando a la ABT un informe de autorización de aprovechamiento forestal y estas autorizaciones se tramita ante el Programa de Producción de Alimentos y Restitución de Bosques (UCAB) conforme leyes 337 de 11/01/2013 y 739 de 29/06/2015, instancia que determina las sanciones; aspectos que de ningún modo afecta la tramitación del saneamiento ante el INRA. Con relación a supuesto incumplimiento de medidas precautorias consignadas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC RIP N° 0218/2011, recién a finales del año 2018 se realizó el relevamiento de información en campo conforme la R.A. RES-ADM-RA-SS N° 191/2018 de 22 de noviembre, por lo que no puede acusar falsamente que se infringió medidas precautorias desde el año 2011, remitiéndose a informes evacuados por el INRA y el VT, en el que no se identifica actividad antrópica en el área de las TPFP y categoría B-G.
I.3.2.2.2. Predio “Nuevo San Simón”
I.3.2.2.2.a. En relación al supuesto incumplimiento de la normativa de registro de marca de ganado
Arguye que, durante el relevamiento de información en campo ejecutada a partir del 04/12/2018 se presentó certificado de registro de marca de ganado emitida por la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Velasco (AGASIV) de 18/05/2016 con registro inicial de 25/04/1969 del predio “Nuevo San Simón”, así como certificado de ganadero de 21/03/1991, carnet de ganadero de FEGASACRUZ, registro de marca de 26/09/2002, entidad reconocida por la Ley N° 80, concordante con los arts. 2 y 3 de la Resolución Ministerial MDRYT N° 655 de 10/11/2010 que estipula que el Gobierno Autónomo de cada jurisdicción y las Asociaciones de Ganadería, son las autoridades competentes para el registro actualización de marcas, señales y carimbos, siendo por tal documentos plenamente válidos para fines de reconocimiento de derecho propietario, valorando los funcionarios del INRA, ejecutándose los controles de calidad, tiempo en el que no se identificaron observaciones a la tramitación del proceso de saneamiento, concluyendo con la emisión de la R.S. N° 26919 de 21/10/2020 reconociendo vía conversión y adjudicación la superficie de 4874.0949 ha clasificado como Empresarial Ganadera, quedando enervadas el supuesto incumplimiento del art. 2 de la Ley N° 80 y D.S. N° 29251.
Agrega que, con relación a la observación vertida sobre el ciclo 36 de vacunación en la que se consigna 830 vacunas que supuestamente sería contradictorio con el acta de conteo de ganado, la ausencia de certificados de vacunación de gestiones anteriores y guías de movimiento de ganado obedecen a medios complementarios conforme dispone el art. 159 del D.S. N° 29215, donde se establece que el INRA verificará de forma directa en cada predio la Función Social o la Función Económica Social, siendo éste el principal medio de prueba; por lo que la diferencia identificada por el VT entre el ciclo de vacunación y el acta de conteo de ganado, obedece a que es anterior al relevamiento de información en campo, siendo que éste prevalece frente a cualquier otro dato que estuviere consignado en el certificado de vacunas.
I.3.2.2.2.b. En relación a la sobreposición a Planes de Manejo Forestal Permanente y desmonte ilegal
Menciona que, según la lógica del Viceministerio de Tierras, en la Ficha FES se registró 300 ha de pastizales cultivados que no sería suficiente para alimentar y menos sostener 782 cabezas de ganado, existiendo duda razonable sobre la existencia de ganado en el predio, siendo una apreciación posterior a la sustanciación del proceso que no corresponde a la realidad, al ser público el registro de datos ejecutado por el INRA.
Menciona que, la propiedad “Nuevo San Simón” fue valorada bajo el régimen de subadquirente con respaldo en el expediente agrario N° 18501 con R.S. N° 158631 de 27 de septiembre de 1971 con Título Ejecutorial N° 461812, determinándose en el proceso de saneamiento el cumplimiento de la FES y legalidad de la posesión en la superficie excedentaria contando con la participación del control social de la Comunidad Indígena San Simón Alto Paragua, no siendo evidente la deducción realizada por el VT al pretender que los medios accesorios cuenten con mayor relevancia que lo verificado en campo.
Agrega que, el predio fue registrado con actividad ganadera, por esa razón no se consignó en la Ficha Catastral la actividad forestal, concluyéndose en reconocer vía anulatoria, conversión y adjudicación como Empresarial con actividad ganadera. Indica que, es preciso señalar la existencia de sobreposición mínima a las TPFP, que no es una área protegida, ni reserva fiscal por lo que no es considerada como área clasificada conforme la Disposición Final Vigésima Sexta del D.S N° 29215, contando con existencia anterior a la vigencia de la Ley N° 1715, por lo que la norma de creación de las TPFP es posterior y su tratamiento debe ajustarse a lo dispuesto en el art. 156 del D.S. N° 29215, tal es así que en la R.S. N° 26919 de 21 de octubre de 2020 se consigna la sobreposición y se dispone la sujeción a dicha norma, el cual no afecta al reconocimiento del derecho propietario, recalcando que no son aplicables los arts. 28 y 32 de la Ley N° 1700 a predios con actividad ganadera.
Menciona que, el Plan de Manejo Forestal es exigible a predios con actividad forestal y no ganaderos conforme al reglamento de la Ley N° 1715 y la Guía de verificación del cumplimiento de la FES, estableciendo respecto del PLUS SC disponer en la resolución final de saneamiento la condición de mantener esta limitante de uso en el espacio forestal, y si el desmonte de la propiedad es anterior a la vigencia del PLUS, de la Ley N° 1715 y de la Ley N° 1700, solo se dispondrá su adecuación en la Resolución Final de Saneamiento con conocimiento de la ABT, apoyándose en este caso en lo dispuesto por el art. 175 del D.S. N° 29215; asimismo, indica, el predio se encuentra sobrepuesto por las categorías B-G Uso Forestal y Ganadero Reglamentado, estando permitida la actividad ganadera con limitación, disponiéndose en la Resolución Final de Saneamiento la adecuación al PLUS y sujeción a las normas de uso y conservación del área de la TPFP cumpliéndose con la normativa y procedimiento previsto en el art. 15 de la Ley N° 1700 y 45 del D.S. N° 24453; por lo que, la sobreposición mínima de 434.1277 ha a las TPFP, cumplió el ente ejecutor con la identificación y valoración consiguiente disponiendo su adecuación.
En cuanto a supuestos desmontes identificados por el Viceministerio de Tierras, no observó el INRA durante el saneamiento este aspecto, ya que la valoración y resultado final fue basado en la verificación in situ durante el relevamiento de información en campo, con desarrollo de actividad ganadera desde la emisión del Título Ejecutorial N° 461812, contando también con certificado de continuidad de asentamiento y tradición emitida por el Cacique de la Comunidad Indígena “San Simón de Alto Paragua”, valorando a los beneficiarios bajo la condición de subadquirentes y legalidad de la posesión en áreas excedentarias; y en cuanto a la supuesta inobservancia de la medida precautoria consigna en la Resolución de Inicio de Procedimiento, no puede sustituir el análisis multitemporal a la información recopilada en campo con lo que se determinó en ese entonces el cumplimiento de la FES.
I.3.2.2.2.c. Respecto de la supuesta falsedad en la declaración del año de las mejoras
Indica que, el Viceministerio de Tierras refiere en su Informe Técnico INF/VT/DGT/UST/0135/2021 de 27/10/2021 ausencia de actividad antrópica en el predio desde el año 1984 hasta el 2010, sin embargo en el formulario de registro de mejoras se identifica vivienda con fecha de construcción de 1994 que sería contradictoria, correspondiendo señalar que la principal prueba de verificación de la Función Social y la Función Económica Social es aquella que se realiza en campo, en la que se comprueba el ganado existente, las mejoras y el pasto sembrado, identificándose exactamente estos elementos en el predio “Nuevo San Simón”, efectuándose una valoración a la documentación presentada en esta actividad que en definitiva servirá para acreditar el cumplimiento de FS o FES y antigüedad de la posesión de conformidad a los arts. 64 y 66 de la Ley N° 1715, que es lo fundamental para el reconocimiento de la propiedad agraria, por lo que los instrumentos complementarios como es el análisis multitemporal, no se aplica a las pequeñas propiedades y predios con actividad ganadera conforme lineamiento jurisprudencial (cita Sentencias Agroambientales Plurinacionales), quedando desvirtuada la aseveración, a que la data de las mejoras como la actividad desarrollada fueron registrados en los formularios de campo con participación plena del control social de la Comunidad Indígena San Simón Alto Paragua, no pudiendo considerarse el señalado Informe Técnico de la VT por ser posterior al saneamiento del predio que cuenta con respaldo legal en expediente agrario demostrando su existencia anterior a la vigencia de la Ley N° 1700, su reglamento, decreto de creación de las I.3.2.2.3.a. y vigencia del PLUS SC mereciendo plena fe probatoria.
I.3.2.2.2.d. Con relación al supuesto incumplimiento de las características de Empresa Ganadera
Menciona que, el proceso de saneamiento al ser de carácter social e informal, es que la presentación de la documentación sobre los dependientes laborales, se realiza por parte del INRA con verificación en campo, de la misma forma en el manejo interno de las propiedades ganaderas se los realiza de lo más sencilla posible, habiendo acreditado la actividad ganadera en el predio conjuntamente con sus dependientes laborales, no habiéndose realizado observaciones a las que hacen referencia los actuales personeros del VT porque esta no afectan al fondo del proceso de saneamiento, siendo extemporáneos ya que estas supuestas falencias debió identificarse en su momento, denotando clara intención de causar daño a los administrados vulnerando la seguridad jurídica, aclarándose que el predio cuenta con infraestructura necesaria para el manejo de la carga animal registrada durante la pericias de campo que demuestran la actividad ganadera desarrollada en el predio, quedando enervadas las observaciones del Viceministerio de Tierras.
I.3.2.2.3. Predio “Las Piedras”
I.3.2.2.3.a. Del supuesto incumplimiento de normativa referente a registro de marca de ganado
Arguye que, el Viceministerio de Tierras señala que la propiedad “Las Piedras” debe adecuarse a lo establecido en el art. 167-I del D.S. N° 29215 que define las características y exigencias que deben cumplirse a momento de clasificar la propiedad como mediana ganadera y que también refiere que el registro de marca serían de propiedad de Luis Jorge Mayser Ardaya, cuando la beneficiaria es Margarita Hurtado de Mayser quien pretende usar la misma marca en su favor siendo diferente a la registrada durante el relevamiento de información en campo; por lo que, indica el nombrado apoderado, que su mandante Margarita Hurtado de Mayser adquirió la propiedad con expediente agrario de dotación N° 29619 con Título Ejecutorial N° 667770, acreditándose también la titularidad de ganado ante los técnicos del INRA, exhibiéndose el registro de marca de ganado individualizado para el predio “Las Piedras” con registro en la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Velasco (AGASIV), contando también con certificación de continuidad de asentamiento y tradición de 03/12/2018 emitida por el Cacique de la Comunidad Indígena San Simón de Alto Paragua, desarrollándose desde entonces la actividad ganadera, siendo que la administración la realiza junto a su esposo Luis Jorge Mayser Ardaya, demostrando también los certificados de vacuna, personal asalariado, Ficha FES y acta de conteo de ganado y además, el registro de marca de ganado otorgado por la Federación de Ganaderos de Santa Cruz o en su caso por la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Velasco correspondiente al predio “Las Piedras”, está plenamente regulado y válido para fines de reconocimiento de derecho propietario conforme los alcances de la Ley N° 80 y D.S. N° 29251; por lo que en base a los antecedentes jurídicos y técnicos, el INRA realizó valoración integral del proceso incluida el certificado de registro de marca, no advirtiéndose errores que afecten a la sustanciación del proceso en su momento, concluyendo con la emisión de la Resolución Final de Saneamiento en la que se resuelve reconocer vía anulatoria, conversión y adjudicación la superficie de 1212.4144 ha, quedando enervado el supuesto incumplimiento del art. 2 de la Ley N° 80 y D.S. N° 29251. Con relación a la observación del ciclo de vacunación que fuera contradictoria con el acta de conteo de ganado y que no se hubiese acreditado las Guías de movimiento de ganado, refuta dichos cuestionamientos que obedecen a aspectos complementarios, siendo que el momento procesal para demostrar el cumplimiento de la FES es el relevamiento de información en campo, contando con la participación de la propietaria y control social de la zona, mereciendo plena validez los datos recopilados en campo.
I.3.2.2.3.b. De los supuestos desmontes ilegales identificados posterior al saneamiento
Indica que, según la lógica del Viceministerio de Tierras, se registró 130 ha de pastizales que sería insuficiente para alimentar y menos sostener la cantidad de 185 cabezas de ganado, más aún cuando se encuentra sobrepuesto en 100% al área de las TPFP y que por esta característica debe contar con sistemas agrosilvopastoril, existiendo duda razonable de la existencia de 185 cabezas de ganado mayor, dando a entender que en la propiedad se desarrolla ganadería intensiva y no extensiva; por lo que, indica, corresponde señalar que el relevamiento de información en campo es el único medio para demostrar la FES, habiendo acompañado su representada prueba documental de respaldo de derecho propietario que le asiste en el predio “Las Piedras” en el que desarrolla actividad ganadera, registrándose las mejoras existentes. Agrega que, las TPFP no es área protegida ni reserva fiscal conforme la Disposición Final Vigésima Sexta del D.S. N° 29215, por lo que la propietaria cuenta con el Informe Jurídico UOB-SAN IGNACIO de 07/07/2005 emitido por la Superintendencia Forestal, en el que se dictamina favorablemente la solicitud de Margarita Hurtado de Mayser sobre la propiedad “Las Piedras” con una extensión superficial de 2149.1320 ha, siendo importante señalar que la propiedad cuenta con existencia anterior a las TPFP, inclusive anterior a la Ley N° 1700 y vigencia del PLUS SC, es así que en la R.S. N° 26919 de 21 de octubre de 2020 se dispuso la sujeción del mismo en aplicación del art. 156 del D.S. N° 29215 y Guía FES.
Señala que, la exigencia de los Planes Generales de Manejo Forestal (PGMF) son para aquellos predios con actividad forestal conforme lo establecido en el art. 170 del D.S. N° 29215 en concordancia con lo dispuesto en la Guía para la verificación de la Función Social o Función Económica Social, o sea, para predios distintos a la ganadería y agrícola, no existiendo relación al momento de citar los arts. 28 y 32 de la Ley N° 1700 y RM N° 248/98, ya que dichas normas deben observarse y/o exigirse para realizar trámites en esas dependencias administrativas y el INRA debe aplicar la normativa especial que rige la materia.
Añade que, el predio “Las Piedras” cuenta con antecedente agrario en el expediente agrario de dotación N° 29619 con Título Ejecutorial N° 667770, desarrollándose actividad ganadera desde el año 1976 y también cuenta con certificación de continuidad de la posesión firmada por autoridad natural del Municipio de San Ignacio de Velasco, habiéndose valorado bajo el régimen de subadquirente con cumplimiento de la FES; siendo también errado señalar transgresión a medidas precautorias dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento, omitiendo considerar que el predio cuenta con asentamiento anterior a las normas acusadas por parte del VT, ya que una actividad accesoria como es el análisis multitemporal realizado en el Informe Técnico INF/VT/DGT/UST 0135-2021 de 27/10/2021, no puede sustituir la información recopilada en campo, estando direccionadas las observaciones del VT en perjudicar y causar daño irreparable, poniendo en conocimiento, indica el nombrado apoderado, que su representada cuenta con Informe Jurídico UOB-San Ignacio IJU-PGMF-055/2005 de 07/07/05 de autorización de Plan de Manejo Forestal y Resolución Administrativa ante la ABT RU-ABT-SIV-PDM-035-2020 de 23/01/2020, de aprobación de requisitos formales para el Plan de Desmonte correspondiente al predio “Las Piedras”.
I.3.2.2.3.c. Del supuesto incumplimiento de las características de la mediana propiedad ganadera.
Indica que, el Viceministerio de Tierras señala erróneamente que la documentación obtenida en el relevamiento de información en campo no es idónea respecto del personal asalariado contradictorio con la Ficha FES, aclarando, menciona, que según normativa y procedimiento agrario, no establece que las planillas de trabajadores sea un documento de verificación indirecta o complementario, peor aún como medio principal de verificación de la FES en predios con actividad ganadera, agrícola y/o forestal, ya que la norma señala que solo se debe verificar los dependientes laborales en el predio objeto de saneamiento, pero en ningún caso exige como requisito la presentación, obedeciendo más a criterios que con el tiempo se hizo costumbre, habiéndose verificado en campo 2 dependientes laborales, recabándose los requisitos mínimos para la clasificación como propiedad Mediana Ganadera, quedando desvirtuado el supuesto incumplimiento de la FES y demás observaciones identificadas por el Viceministerio de Tierras.
I.3.2.3 Sobre la supuesta ausencia de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento
Arguye que, la supuesta falta de fundamentación, motivación y congruencia en la resolución impugnada de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, no constituye errores de fondo, sino se refiere a aspectos complementarios que no desnaturalizan el reconocimiento de derecho propietario, como ser: Las certificaciones de registro de marca por la Federación de Ganaderos de Santa Cruz se encuentran debidamente acreditadas, ya que según la Ley N° 80 se encuentra establecido que tanto el Gobierno Autónomo de cada jurisdicción y las Asociaciones de Ganadería, son las autoridades competentes para el registro y actualización de las marcas de ganado, acreditándose la carga animal verificada en campo en los predios de referencia. Indica que, en su momento, los predios mencionados demostraron en el relevamiento de información en campo que cuentan con todas y cada una de las características sobre la actividad desarrollada en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, valoradas objetivamente cumpliéndose de esta manera con el art. 41 de la Ley N° 1715. Agrega que, los Planes de Ordenamiento Predial y de Manejo Forestal, es un instrumento técnico destinado a planificar el uso sostenible de la tierra y se diferencia del proceso de verificación de la Función Económica Social, siendo éstos un análisis de la actividad productiva y los POPs son instrumentos jurídicos de planificación a nivel predial y en muchos casos puede coincidir con los usos en el nivel macro establecido en el PLUS y que los Planes Generales de Manejo Forestal tienen relación directa con predios con actividad forestal.
Indica que, el INRA realizó la valoración integral del proceso de forma correcta en estricto apego a la normativa agraria en vigencia, por haberse demostrado plenamente el cumplimiento de la Función Económica Social, la subadquirencia en antecedentes agrarias titulados y la legalidad de la posesión en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” derivándose en el reconocimiento de derecho propietario sobre los citados predios en la R.S. N° 26919 de 21 de octubre de 2020, consignándose de forma clara y concreta las etapas y actividades cumplidas conforme las disposiciones reguladas mediante D.S. N° 29215, sin que se hubiera identificado observaciones al proceso, ni conflicto de sobreposición o de derechos en cumplimiento de los arts. 393 y 397 de la CPE; 64, 66 y 67 de la Ley N° 1715; Disposición Transitoria Octava y Disposición Final Octava de la Ley N° 3545; 320, 322, 321-I-b), 333, 334-II-1-b), 343 y 396-III-b) y c) del D.S. N° 29215.
I.4. Trámite Procesal
I.4.1. Auto de Admisión
A través del Auto cursante de fs. 94 a 95 de obrados, se admite la demanda Contencioso Administrativa de referencia, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a los demandados y disponiéndose asimismo poner en conocimiento de Terceros Interesados descritos precedentemente.
I.4.2. Réplica y dúplica
Por memoriales de fs. 187 y vta. de obrados, el demandante presenta réplica, ratificándose en los argumentos expuestos en la demanda contencioso administrativa.
Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras; así como el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de sus apoderados, por memoriales cursantes a fs.191 y vta., 303 a 304 y 195 y vta. de obrados, respectivamente, haciendo uso del derecho a la dúplica, se ratifican íntegramente en sus memoriales de respuesta.
I.4.3. Autos para sentencia, sorteo, suspensión de plazo, prueba de oficio y reanudación de plazo para dictar sentencia.
Por providencia de fs. 357, se decreta Autos para Sentencia; posteriormente por providencia de fs. 259, se señaló fecha de sorteo del expediente, procediéndose a realizar el mismo, conforme cursa a fs. 361 de obrados; luego por Auto cursante a fs. 362 y vta. se suspendió el plazo para dictar sentencia, a objeto de contar con información por parte de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), que certifique si en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, se identifican desmontes realizados sin autorización y realice contraste con el Informe Técnico INF/VT/DGT/UST/135/2021; posteriormente, por Auto de fs. 450 a 451, se dejó sin efecto el señalamiento y acto de sorteo del expediente, disponiéndose nuevo sorteo entre los actuales Magistrados que componen esta Sala Primera del Tribunal Agroambiental, disponiéndose que quedan subsistentes los actuados y/o informes que se hubieren producido con anterioridad; procediéndose luego mediante providencia de fs. 461 a señalar fecha de sorteo, realizándose el mismo el 31 de enero de 2023, conforme cursa a fs. 463; posteriormente, por Auto de 16 de febrero de 2023 cursante de fs. 464 a 465 de obrados, se suspendió el plazo para dictar sentencia, a objeto de que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), certifique si en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, se hubiese realizado o no desmontes en el período de los años 2000 al 2020 y en caso de identificar que hubo desmontes, informar si éstos contaban o no con autorización expresa, debiendo además contrastarse la información requerida con el Informe Técnico INF/VT/DGT/UST/0135/2021 elaborado por el Viceministerio de Tierras, emitiéndose el Informe Técnico ITD-DGMBT-722-2022 de 20 de diciembre de 2022, cursante de fs. 468 a 470 de obrados. Posteriormente, ante la solicitud de aclaraciones al referido Informe Técnico por parte del Viceministerio de Tierras, la ABT, emite la Comunicación Interna CID-DGMBT-10066-2023 de 16 de mayo de 2023, cursante de fs. 507 a 509 de obrados, por el que, en lo pertinente, informa sobre desmontes sin autorización en los predios “San Simón” y “Las Piedras” en 83,7 ha y 7.5 ha., respectivamente; asimismo, no se identifica desmonte ilegal en el predio “Nuevo San Simón”.
Por Auto de fs. 533 de obrados, se dispone el reinicio de plazo para dictar sentencia.
I.5. Actos procesales relevantes en sede administrativa
Se identifica en el expediente de saneamiento de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, los siguientes actos procesales vinculados al problema jurídico del caso de autos.
I.5.1. Fojas 124 a 125, Ficha Catastral del predio “San Simón” de propiedad de Lidia Mayser Hurtado.
I.5.2. Fojas 164, cursa registro de marca de ganado de propiedad de Lidia Mayser Hurtado ante la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Velasco con fecha de solicitud de 27 de noviembre de 2018.
1.5.3. Fojas 192 a 195, cursa formulario de Verificación FES en Campo del predio “San Simón”, en el que se consigna 494 bovinos, 12 equinos, registro de marca de ganado, 350 ha de pasto cultivado, casa, corrales, atajados, 11 trabajadores eventuales.
1.5.4. Fojas 196, Acta de Conteo de Ganado en el predio “San Simón”, en el que se consigna 492 bovinos 12 equinos y registro de marca de ganado efectuado en San Ignacio de Velasco de 26 de septiembre de 2002.
1.5.5. Fojas 236 a 237, cursa Ficha Catastral del predio “Nuevo San Simón” de propiedad de Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado.
1.5.6. Fojas 298 a 301, cursa formulario de Verificación FES en Campo del predio “Nuevo San Simón”, en el que se consigna 782 bovinos, 12 equinos, registro de marca de ganado, 300 ha de pasto cultivado, casa corrales, atajado.
1.5.7. Fojas 302 cursa Acta de Conteo de Ganado en el predio “Nuevo San Simón”, en que se consigna 782 bovinos, 13 equinos, registro de marca de ganado efectuado en San Ignacio de Velasco de 13 de mayo de 2016.
1.5.8. Fojas 320 a 321, cursa Ficha Catastral del predio “Las Piedras” de propiedad de Margarita Hurtado de Mayser.
1.5.9. Fojas 361 a 364, cursa formulario de Verificación FES en Campo del predio “Las Piedras”, en el que se consigna 185 bovinos, 5 equinos, registro de marca de ganado, casa, corrales.
1.5.10. Fojas 365, cursa Acta de Conteo de Ganado en el predio “Las Piedras”, en el que se consigna 185 bovinos 5 equinos, registro de marca de ganado efectuado en San Ignacio de Velasco el 21 de octubre de 2018.
1.5.11. Fojas 396, 397 y 398, cursan Fichas de Cálculo de Función Económica Social de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” por las que se reconoce como superficie final para consolidación 2959.8957 ha; 4873.4563 ha y 1207.0136 ha, respectivamente.
1.5.12. Fojas 402 a 406, cursa Informe Técnico DDSC-RE-INF. N° 082/2019 de 16 de enero de 2019, por las que informa que los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” se sobreponen con Tierra de Protección Forestal Permanente (TPFP), con áreas de Capacidad de Uso Mayor de la Tierra (CUMAT) y con áreas de Plan de Ordenamiento Predial (POP) y que según el PLUS se encuentran dentro de la clasificación de B-G (Uso 1: Ganadero Extensivo I, Uso 2: Silvopastoril).
1.5.13. Fojas 427 a 438, Informe en Conclusiones de 21 de enero de 2019, por el que se sugiere emitir una sola Resolución Suprema Conjunta que disponga anular el Título Ejecutorial individual con antecedente en la R.S. N° 158631 de 27/09/1971 del predio “Nuevo San Simón”; así como el Título Ejecutorial Individual con antecedente en la R.S. N° 179108 del predio “Las Piedras” por estar afectados por vicios de nulidad relativa y subsanados los mismos vía conversión y adjudicación emitir nuevos Títulos Ejecutoriales en copropiedad e individual. Asimismo, con relación al predio “San Simón”, al verificarse el cumplimiento de la Función Económica Social, sugiere dictar Resolución Administrativa de Adjudicación.
1.5.14. Fojas 555 a 561, cursa Resolución Suprema 26919 de 21 de octubre de 2020, por la que resuelve anular el Título Ejecutorial Individual con antecedente en la R.S. N° 179108 de 20/01/1976 del expediente de Dotación N° 29619 del predio “Las Piedras” y vía conversión y adjudicación otorgar nuevo Título Ejecutorial Individual en favor de Margarita Hurtado de Mayser con la superficie de 1212.4144 ha como Mediana Propiedad Ganadera. Asimismo, anular el Título Ejecutorial Individual con antecedente en la R.S. N° 158631 de 27/09/1971 del expediente de Dotación N° 18501 del predio “Nuevo San Simón” y vía conversión y adjudicación otorgar nuevo Título Ejecutorial en copropiedad a favor de Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado con la superficie de 4874.0949 ha como Empresarial Ganadera, y finalmente Adjudicar el predio “San Simón” a favor de Lidia Mayser Hurtado en la superficie de 2916.9910 ha como Empresarial Ganadera.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO
II.1. Problemas jurídicos del presente caso
El Tribunal Agroambiental, en este proceso contencioso administrativo, conforme a los argumentos de la demanda, contestación, réplica y petitorio de terceros interesados, identifica los siguientes problemas jurídicos a ser resueltos:
Incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social, referida a: 1) Incumplimiento de normativa referente a registro de marca de ganado. 2) Incumplimiento de las características de la empresa y mediana propiedad ganadera. 3) Sobreposición de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” a Tierras de Producción Forestal Permanente y haberse efectuado desmontes, en inobservancia de lo dispuesto por la Ley Forestal. 4) Falsedad en la declaración del año de las mejoras. 5) Ausencia de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento impugnada
II.2. Naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo
Conforme prevé el art. 189.3 de la CPE, art. 144.4 de la Ley del Órgano Judicial y 36.3 de la Ley N° 1715, es competencia del Tribunal Agroambiental, conocer y resolver en única instancia procesos contencioso administrativos respecto de actos y resoluciones administrativas que definen derechos en materia agraria, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, a fin de determinar si la resolución impugnada emerge o no de un debido proceso.
El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, vinculado a los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.
II.3. Análisis del caso concreto
Conforme se tiene identificado los problemas jurídicos en el punto II.1. Fundamentos Jurídicos del Fallo, del análisis de la demanda y la respuesta, lo argumentado por los terceros interesados, compulsado con los antecedentes administrativos de la sustanciación del proceso administrativo de saneamiento que dio origen a la emisión de la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020 y siendo que los problemas jurídicos a resolver en el caso de autos, son los mismos para los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, el análisis y resolución se efectuará de manera conjunta, estableciéndose lo siguiente:
II.3.1. Antecedentes del proceso de saneamiento de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”
Predio “San Simón”
De lo cursante en el expediente de saneamiento del predio “San Simón” de propiedad de Lidia Mayser Hurtado, se elabora el 4 de diciembre de 2018 la Ficha Catastral, el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos en el que se consigna el Certificado de Registro de marca de ganado expedido por la Asociación de Ganaderos de San Ignacio, Certificado de Registro de marca de ganado emitido por la SubPrefectura de la Provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, Ficha de Verificación de FES en Campo, Acta de Conteo de Ganado, respaldada también con fotografías de mejoras, cursantes a fs. 124 a 125, 126 a 128, 164, 165,192 a 195, 196, 198 a 204, respectivamente; dando lugar luego a la emisión de la Ficha Cálculo de la Función Económica Social de 15 de enero de 2019, el Informe en Conclusiones de 21 de enero de 2019 y la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, cursantes a fs. 396, 427 a 438, 555 a 561, respectivamente, del indicado legajo de saneamiento.
Predio “Nuevo San Simón”
De lo cursante en el expediente de saneamiento del predio “Nuevo San Simón” de propiedad de Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado, se elabora el 4 de diciembre de 2018, la Ficha Catastral, el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos en el que se consigna el Certificado de Registro de marca de ganado expedido por la Asociación de Ganaderos de San Ignacio, Certificado de Registro de marca de ganado emitido por la SubPrefectura de la Provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, Ficha de Verificación de FES en Campo, Acta de Conteo de Ganado, respaldada también con fotografías de mejoras, cursantes a fs. 236 a 237, 239 a 240, 277 y 281, 298 a 301, 302 y 304 a 310, respectivamente; dando lugar luego a la emisión de la Ficha Cálculo de la Función Económica Social de 15 de enero de 2019, el Informe en Conclusiones de 21 de enero de 2019 y la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, cursantes a fs. 397, 427 a 438 y 555 a 561, respectivamente, del indicado legajo de saneamiento.
Predio “Las Piedras”
De lo cursante en el expediente de saneamiento del predio “Las Piedras” de propiedad de Margarita Hurtado de Mayser, se elabora el 4 de diciembre de 2018, la Ficha Catastral, el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos en el que se consigna el Certificado de Registro de marca de ganado expedido por la Asociación de Ganaderos de San Ignacio, Ficha de Verificación de FES en Campo, Acta de Conteo de Ganado, respaldada también con fotografías de mejoras, cursantes a fs. 320 a 321, 322 a 323, 346, 361 a 364, 365 y 368 a 373, respectivamente; dando lugar luego a la emisión de la Ficha Cálculo de la Función Económica Social de 15 de enero de 2019, el Informe en Conclusiones de 21 de enero de 2019 y la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020, cursantes a fs. 398, 427 a 438 y 555 a 561, respectivamente, del indicado legajo de saneamiento.
De los actuados administrativos descritos supra, se advierte que en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, ubicados en el municipio San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz de propiedad de Lidia Mayser Hurtado, Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado y Margarita Hurtado de Mayser, respectivamente, se desarrolla actividad ganadera, en el que se verificó y registró in situ, en el predio “San Simón”, la existencia de 492 cabezas de ganado bovino, 12 equinos, 350 hectáreas de pasto cultivado, una casa, corrales, 2 atajados, la declaración de que tiene 11 trabajadores eventuales, así como la marca de ganado perteneciente a la propietaria Lidia Mayser Hurtado que ésta utiliza con la figura cursante en los certificados de fs. 164 y 165 de legajo de saneamiento; en el predio “Nuevo San Simón”, la existencia de 782 cabezas de ganado bovino, 13 equinos, 300 hectáreas de pasto cultivado, una casa, corrales, 1 atajado, así como las marcas de ganado perteneciente a los propietarios Luis Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado que éstos utiliza con la figura cursante en los certificados de fs. 277 y 281, respectivamente, del legajo de saneamiento, y en el predio “Las Piedras”, la existencia de 185 cabezas de ganado bovino, 5 equinos, 130 hectáreas de pasto cultivado, una casa, corrales, 1 atajado, así como la marca de ganado perteneciente a la propietaria Margarita Hurtado de Mayser que ésta utiliza con la figura cursante en el certificado de fs. 346 del legajo de saneamiento; por lo que, acorde a la previsión contenida en el art. 167-I del D.S. N° 29215, al verificarse en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” la actividad descrita anteriormente, el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento, vía conversión y adjudicación, dispone otorgar nuevos Títulos Ejecutoriales y adjudicar los predios de referencia en favor de Lidia Mayser Hurtado, Jorge Mayser Ardaya y Arturo Mayser Hurtado y Margarita Hurtado de Mayser, en la superficie de 2916.9910 ha; 4874.0949 ha y 1212.4144 ha, clasificados como Empresarial y Mediana con actividad ganadera, respectivamente.
II.3.2. Respecto del incumplimiento de normativa referente a registro de marca de ganado
II.3.2.1. El demandante Viceministerio de Tierras, arguye que, en el levantamiento de datos de conteo de ganado, los propietarios de los predios de referencia, adjuntaron certificados de marca de ganado registrados en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz, incumpliendo lo establecido en el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 y que además, según el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007, el registro de marca, para acreditar la titularidad del ganado vacuno, corresponde a los catastros municipales respectivos y no así a las asociaciones ganaderas, por lo que la falta de registro en dicha entidad hace que no se demuestre la titularidad del ganado.
Ante tal argumentación, amerita referir que, el art. 2 de la Ley N° 80 prevé: “Todo ganadero tiene la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de su residencia, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de su rebaños”; por su parte, el art. 1 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007, expresa: “(Objeto) El presente Decreto Supremo tiene por objeto establecer las instancias y procedimientos para el registro de marcas, carimbos y señales tendientes a garantizar el derecho propietario ganadero en la lucha contra el abigeato y para las guías de movimiento de ganado, que permitan un adecuado control sanitario”; consignándose en el art. 3 de dicha norma legal: “Obligatoriedad de registrar la marca, carimbo o señal en el catastro municipal) Es obligatorio para todo productor pecuario el registro e inscripción de la marca, carimbo, o señal que identificará a sus semovientes en el catastro municipal respectivo y en el catastro nacional, pues el diseño registrado constituye la única prueba del derecho propietario”. Del marco legal precedentemente descrito, se tiene que, la marca o señales que se usa en los ganados, tiene por finalidad otorgar seguridad al derecho de propiedad de los productores sobre sus animales, para apoyar a la lucha contra el abigeato y coadyuvar con el Programa Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa; por lo que, a efecto de reconocimiento de derecho propietario en el proceso de saneamiento, debe evidenciarse que dicha marca de ganado registrada en la entidad correspondiente, coincida con la marca que lleva el ganado durante la verificación directa en campo en el predio sometido a saneamiento; extremos que fueron verificados por el INRA en oportunidad del levantamiento de datos en los predios “San Simón”,” Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, al evidenciarse que la marca de ganado, cuyos diseños cursan en los certificados de fs. 164 y 165, 277 y 281 y 346, respectivamente, del legajo de saneamiento, fueron inscritos en la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Velasco con fechas de solicitud de 27 de noviembre de 2018, 15 de mayo de 2018 y 29 de octubre de 2018, así como los registros efectuados en la SubPrefectura de la Provincia Velasco del departamento de Santa Cruz de 26 de septiembre de 2002, resultando de ello, que el registro de marca de ganado, se efectuó conforme prevé el art. 2 de la Ley N° 80, esto es, en la Asociación de Ganaderos, y si bien el art. 3 del D.S. N° 25251 prevé que el registro debe efectuarse en el Catastro Municipal, no es norma que contradiga o sustituya lo previsto en la ley de referencia, sino que constituye otra entidad, a más de las señaladas en el art. 2 de la Ley N° 80, donde puede registrarse la marca de ganado; asimismo, resulta también válido los registros efectuados en la Sub Prefectura, al ser, en ése entonces, una entidad pública del Estado; consecuentemente, no se evidencia incumplimiento de normativa referente a registro de marca, al estar las mismas registradas conforme la norma que la regula.
En cuanto a la certificación de vacunación que presentó la propietaria del predio “San Simón”, se advierte, por un lado, que las cursantes a fs. 166, 167, 168 y 169 del legajo de saneamiento, consigna como comprador a persona distinta a la titular del predio, y por otro lado, se adquirieron 550, 700 y 525 dosis, respectivamente, que no condice con la cantidad de ganado que se verificó in situ que fue 492 cabezas de ganado bovino. De igual forma, la certificación de vacunación que adjuntaron los propietarios del predio “Nuevo San Simón”, cursante a fs. 282 y 283 del legajo de saneamiento, figura la cantidad de 830 dosis adquiridas, que no coinciden con la cantidad de ganado que se verificó en el predio de referencia que fue de 782 cabezas de ganado bovino. Igual situación se presenta en el predio “Las Piedras”, puesto que las certificaciones de vacunación cursantes a fs. 347 y 348 del legajo de saneamiento, dan cuenta de la adquisición de 250 dosis de vacunas, que no coinciden con la cantidad de cabezas de ganado que se verificó in situ en el predio de referencia que alcanza a 185 cabezas de ganado vacuno.
II.3.2.2. Asimismo, los propietarios de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” , no presentaron la Guía de Movimiento de Ganado,
documento que de
manera obligatoria deben recabar y portar, conforme prevé el art. 2 de la Ley
N° 2215 de 11 de junio de 2001 que señala: “La vacunación del
ganado bovino y bubalino obligatoria para los productores, criadores y
comercializadores, quienes deben portar el certificado de vacunación y la
Guía de Movimiento, para la movilización interprovincial o
interdepartamental. Los Infractores serán sancionados por el Servicio Nacional
de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria “SENASAG”, de acuerdo con el
Reglamento de “PRONEFA”, sin perjuicio de iniciarles proceso penal en
aplicación de los Artículos 216° inciso 7) y 350° del Código Penal. (Sic) (el subrayado es nuestro). De igual forma, se halla
previsto en el art. 6 del D.S. N° 29251, que señala: “Con la finalidad de
fortalecer el sistema de control sanitario animal, en su fase de producción,
transformación y comercialización en el territorio nacional, para garantizar la
calidad de los productos de consumo y evitar la propagación de enfermedades
infecciosas y de impacto en la salud pública, y de conformidad con el Artículo
2 de la Ley Nº 2215 de 11 de junio de 2001, se establece que los productores
que movilicen ganado bovino y bubalino deberán recabar y portar las guías de
movimiento de ganado. La autoridad competente para la emisión de
las guías de movimiento de ganado es el Servicio Nacional de Sanidad
Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria - SENASAG; la emisión de estas guías es de
carácter obligatorio y gratuito en todo el territorio nacional. (Sic) (el subrayado es
nuestro).
De
lo relacionado en los parágrafos II.3.2.2. y II.3.2.3 que anteceden, se colige
que la entidad administrativa, no
efectuó análisis técnico-jurídico de los señalados instrumentos que hacen a la
actividad ganadera, prescindiendo adoptar criterio o decisión administrativa
sobre el particular, que se considera necesario para aclarar y establecer la
diferencia evidenciada entre la documental presentada con lo verificado en
campo, permitiendo de esta manera contar el ente administrativo encargado del
proceso de saneamiento con elementos probatorios suficientes para asumir la
decisión administrativa que corresponda; lo que amerita reponer en aras del
debido proceso.
II.3.3. Con relación al incumplimiento de las características de Empresa y Mediana Ganadera
Menciona el demandante, que en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “La Piedras”, no cumple las características de propiedad empresarial y mediana ganadera, conforme prevé el art. 41.3. y 4. de la Ley N° 1715 y art. 179 del D.S. N° 29215, al no considerar el INRA la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio, tampoco se advierte inventarios de altas y bajas de comercialización de ganado y no cuenta con personal asalariado, contando únicamente con cuaderno de pago de trabajo, omitiéndose el registro obligatorio de empleadores ante el Ministerio de Trabajo.
Sobre el particular, si bien en los predios de referencia, se verificó actividad ganadera reflejada en la Ficha Catastral, Ficha de Verificación de FES, Acta de conteo de ganado y registro de marca, cuyo detalle se halla consignado en el punto II.3.1. del Análisis del Caso en Concreto; sin embargo, se tiene que dentro de la clasificación de la propiedad establecida en el art. 41-I, numerales 3 y 4 de la Ley N° 1715, respecto a la propiedad empresarial o Empresa Agropecuaria, prevé la norma que la misma “es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos”; con relación a la Mediana Propiedad, señala que: “es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con el concurso de su propietario, de trabajadores asalariados, eventuales o permanentes y empleando medios técnicos-mecánicos, de tal manera que su volumen principal de producción se destine al mercado”; previendo el art. 179 del D.S. N° 29215, que “Dentro del proceso de saneamiento se verificará si la Mediana Propiedad o la Empresa Agropecuaria tienen las características correspondientes al tipo de propiedad establecidas en el Artículo 41 de la Ley N° 1715, según corresponda, con la sola finalidad de corroborar los datos del cumplimiento o incumplimiento de la función económico social en la superficie de las mismas”; consiguientemente, en observancia de la normativa señalada supra, corresponde a la entidad administrativa encargada del proceso de saneamiento, verificar que los predios de referencia sometidos a proceso de saneamiento, cumplen con los elementos o presupuestos previstos por ley para clasificar el tipo de propiedad que le corresponde acorde a la actividad que se realiza en los mismos, extremo que no se observa haber sido cumplido por el INRA, puesto que los predios “San Simón” y “Nuevo San Simón” que fueron clasificados como Empresarial con actividad ganadera, no demostraron, ni fueron verificados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, que tuvieran capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos, que se traduce en la existencia de infraestructura y maquinaria que demuestren fehacientemente el empleo de capitales en el giro empresarial que permita la generación de alimento para el ganado, a través del cultivo de extensiones de cultivo de pasturas acorde a las cantidades de ganado existente en los predios, que dada su característica, son manejados por personal asalariado del cual debe acreditarse su existencia mediante contratos de trabajo registrados en el Ministerio de Trabajo, así como constancia de pago de salarios y aportes a la seguridad social, que si bien, cuentan con vivienda y otros elementos inherentes a la actividad ganadera que fueron detallados en el punto II.3.1., no son propios de una actividad empresarial, puesto que, con relación a personal asalariado, los propietarios se limitaron simplemente a señalar que cuentan con trabajadores, sin respaldo legal alguno como son los contratos de trabajo, así también en cuanto al pago de salarios, presentando simples cuadernos de supuestos pagos, cuando debe manejarse planillas de pago debidamente llenadas y firmadas por los trabajadores. De igual forma, sucede con relación al predio “Las Piedras”, al no haber demostrado su propietaria y tampoco fue verificado por el INRA, que el mismo cuenta con trabajadores asalariados y el empleo de medios técnico-mecánicos; por lo que corresponde su reposición, a fin de que se observe eficazmente la previsión contenida en el art. 41-I-numerales 3 y 4 de la Ley N° 1715 y 179 del D.S. N° 29215.
II.3.4. Respecto de la sobreposición de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” a Tierras de Producción Forestal Permanente y haberse efectuado desmontes, en inobservancia de lo dispuesto por la Ley Forestal
II.3.4.1. Menciona el demandante, que existe duda razonable de la existencia de las cabezas de ganado mayor en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, al haberse registrado 350, 300 y 130 ha. de pastizales, respectivamente, que no es suficiente para alimentar y menos sostener la cantidad de ganado verificado en los referidos predios.
Sobre el particular, amerita señalar, que conforme se analizó en el punto II.3.3. precedente, la extensión de pastizales debe estar en relación a la cantidad de ganado existente en el predio, más aún cuando los predios de referencia fueron clasificados como Empresa y Mediana propiedad agropecuaria con actividad ganadera, cuyos elementos o presupuestos se encuentran regulados por ley; extremo que debió merecer atención por parte del ente administrativo encargado del proceso de saneamiento, para que de manera integral considere al momento de la clasificación de la propiedad y verificación del cumplimiento de la Función Económico Social o Función Social.
II.3.4.2. Respecto de la sobreposición de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” en 233.3592 ha; 417,4853 ha y en el 100%, respectivamente, a Tierras de Producción Forestal Permanente según el Plan de Uso de Suelo PLUS-SC, no ajustándose a lo establecido en los arts. 28 y 32 de la Ley Forestal; corresponde señalar que, el Informe Técnico DDSC-RE-INF- N° 082/2019/ de 16 de enero de 2019, cursante de fs. 402 a 406 del legajo del proceso de saneamiento, advierte que los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, presenta “sobreposición con Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP)”, expresando en el apartado de Conclusión y Sugerencia: “Del análisis técnico realizado al Plan de Uso de Suelo y otros sobre la Superficie mensurada de 2444.9285 ha. del predio SAN SIMON, NUEVO SAN SIMON Y LAS PIEDRAS, se concluye y sugiere lo siguiente: Según el PLUS este se encuentra dentro de la clasificación B-G- (Uso 1: Ganadero Extensivo; Uso 2: Silvopastoril). Se sobrepone con áreas de tierras de producción forestal permanente (TPFP). Se sugiere el análisis jurídico del presente informe a fin de estar a derecho” (sic) (Las cursivas, negrillas y subrayado nos corresponde); de lo que se colige, que para garantizar que el proceso de saneamiento se desarrolle en el marco de la legalidad que prevé la norma agraria, debe ejecutarse y/o realizarse todas las actuaciones administrativas que correspondan a fin de contar con decisión administrativa justa, correcta y legal, que dada la particularidad de dicho proceso, se traduce en la elaboración de los informes técnicos y jurídicos en los que se expresa el análisis e interpretación de la normativa que la regula, la consideración y evaluación de los medios probatorios y la verificación in situ del cumplimiento de la Función Social o Función Económica Social, que constituirán la base fáctica y legal para asumir la decisión administrativa que permita cumplir con su objeto y finalidad, que es la regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad agraria, tal cual prevé el art. 64 de la Ley N° 1715.
En ese sentido, conforme se tiene sugerido en el Informe Técnico señalado supra, es necesario contar con un Análisis Jurídico traducido en el informe correspondiente, en el que se analice y se emita pronunciamiento fundado y motivado del tratamiento legal a adoptar que corresponda en derecho, con relación a la sobreposición de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” a las Tierras de Producción Forestal Permanente, así como las medidas precautorias si el caso amerite, no cursando en el legajo de saneamiento el informe jurídico correspondiente, y tampoco en el Informe en Conclusiones cursante de fs. 427 a 438 de legajo de referencia, se efectúa análisis jurídico sobre la referida sobreposición, limitándose únicamente a consignar la sobreposición existente a la TPFP, así como la superficie y porcentaje que abarca las mismas, omitiendo valorar, considerar y aplicar lo que corresponda en derecho, derivando con ello en la falta de análisis jurídico y decisión administrativa que corresponda que determine con claridad y precisión el tratamiento legal a observarse respecto de las superficies sobrepuestas al área de las Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP), más más, cuando se trata precisamente de áreas de protección forestal, correspondiendo la observancia de lo dispuesto en el art. 156 del D.S. N° 29215 que determina que el ejercicio de derecho propietario agrario, debe sujetarse a lo establecido en los Planes de Uso de Suelo para determinar su aptitud y el empleo sostenible”, conforme lo establecido en la Ley N° 1333 del Medio Ambiente, la Ley N° 1700, la Ley N° 1715, el D.S. N° 26732 de 30 de junio de 2002 que regula los Planes de Uso de Suelo y el D.S. N° 26075 de 16 de febrero de 2011, que reglamenta las Tierras de Producción Forestal Permanente, que no fueron examinados ni analizados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria; lo que implica, que no existe definición administrativa sustentada en derecho sobre dicho aspecto, prescindiéndose del análisis jurídico, sugiriéndose simplemente en el Informe en Conclusiones el reconocimiento de derecho propietario sobre los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, sin fundamentar sobre la vocación forestal identificada y el tratamiento legal a seguir; que si bien en la Resolución Suprema 26919 de 21 de octubre de 2099 impugnada en el presente proceso contencioso administrativo, cursante de fs. 555 a 561 del legajo de saneamiento, se dispone que al encontrarse los nombrados predios sobrepuestos a Tierras de Protección Forestal Permanente, deberá sujetarse a las normas de uso y conservación del área, dicha decisión no cuenta con el respaldo jurídico que debe estar imprescindiblemente expresado en el Informe Jurídico correspondiente y reflejado en el análisis y sugerencia que debe contener el Informe en Conclusiones respecto de la sobreposición a la TPFP, al ser la base técnica y legal para la emisión de la resolución final de saneamiento, determinando con ello que el INRA inobservó la previsión contenida en el art. 304-d) del D.S. N° 29215, que amerita reponer en aras de un correcto, legal y justo proceso de saneamiento; siendo por tal viable lo accionado por el actor en éste punto demandado.
II.3.4.3. Con relación a que en los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, se realizaron a partir del año 2000 al 2020, desmontes en la extensión de 126 ha, 42 ha y 823 ha, respectivamente, en inobservancia de lo dispuesto por la normativa forestal e incumpliendo las medidas precautorias dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento; amerita señalar que, la protección y utilización sostenible de bosques y tierras forestales, es de orden público y de cumplimiento universal, previendo el art. 386 de la Constitución Política del Estado, que los “bosques y los suelos forestales son de carácter estratégico para el desarrollo del pueblo boliviano”; disponiéndose en el art. 387-I constitucional, que: “El Estado deberá garantizar la conservación de los bosques naturales en las áreas de vocación forestal, su aprovechamiento sustentable, la conservación y recuperación de la flora, fauna y áreas degradadas”; por ello, la Ley Forestal N° 1700 de 12 de junio de 1996, tiene por objeto “normar la utilización sostenible y protección de bosques y tierras forestales, armonizando el interés social, económico y ecológico del país”; por lo que, siendo el objeto principal del régimen forestal boliviano, el aprovechamiento forestal sostenible, se establece de manera general la obligación de obtener un Permiso de Desmonte para la realización de usos diferentes a la actividad forestal, los que deben ser autorizados por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, mediante la presentación de Planes de Desmonte elaborados de acuerdo a normas técnicas, autorización que, de acuerdo al art. 35 de la Ley N° 1700, será otorgada directamente por la instancia local de la ABT y con comunicación a las gobernaciones y municipalidades de la jurisdicción, bajo las condiciones específicas que se establezcan de conformidad con las regulaciones de la materia; consiguientemente, cualquier desmonte efectuado sin autorización debida, constituye una contravención, tal cual lo establece el art. 42.IV de la Ley Forestal, al estipular que: "Constituyen actos de destrucción y deterioro de bienes del Estado y la riqueza nacional tipificados en el artículo 223 del Código Penal, la tala o quema de la cobertura arbórea en tierras de protección, producción forestal o inmovilización y en las áreas protegidas, la tala o quema practicadas en tierras con cobertura boscosa aptas para otros usos sin la autorización de la autoridad competente o sin cumplir las regulaciones de la materia (...)", y a efectos del proceso administrativo de saneamiento, el desmonte ilegal no puede considerarse como cumplimiento de la FES, conforme prevé el art. 175 del D.S. N° 29215, que señala: “Los desmontes, a partir de la vigencia de la Ley Forestal, sin autorización no constituyen cumplimiento de la función económico social o función social por ser ilegales y constituir delito. Los desmontes para ser considerados como superficie aprovechada deberán estar autorizados por la autoridad competente, para el desarrollo de actividades agropecuarias y haber cumplido con las obligaciones asumidas en la autorización, además de demostrar que se están desarrollando o se desarrollarán actividades en el tiempo inmediato al desmonte”.
En ese marco legal, ante la denuncia del Viceministerio de Tierras de haberse procedido a efectuar desmonte sin autorización en los referidos predios, con la facultad contenida en el art. 378 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a la materia por ultractividad dispuesta por la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, para mejor resolver, se solicitó a la Autoridad de Fiscalización de Bosques y Tierra, al ser la entidad que tiene atribuciones y competencia para otorgar permisos, derechos, concesiones y autorizaciones de derechos forestales, remita información respecto de la existencia o no de desmonte ilegal en los nombrados predios entre los años 2000 a 2020, enviando dicha autoridad adjunto al memorial de fs. 517 a 518 de obrados, la Comunicación Interna CID-DGMBT-1066-2023 de 16 de mayo de 2023, cursante de fs. 507 a 509, más imágenes que cursan de fs. 510 a 516 de obrados, en la que informa que en el predios “San Simón” y “Las Piedras” se evidenciaron “83,7 ha. y 7,5 ha de desmonte sin autorización”, así como: “(…) no se evidencian autorizaciones de desmonte, desmontes registrados al Programa de Producción de Alimentos y Restitución de Bosques ni Procesos Administrativos por desmonte ilegal en las áreas de referencia” (sic) (las cursivas son nuestras), y con relación al predio “Nuevo San Simón”, “no se evidenció desmonte ilegal”; lo que implica que, la entidad administrativa encargada del proceso de saneamiento, no asumió decisión administrativa alguna respecto de los desmontes ilegales evidenciados en los predios “San Simón” y “Las Piedras”, al no constar en los Informes Técnicos y Legales y menos en el Informe en Conclusiones que se elaboraron en el proceso de saneamiento de referencia, análisis técnico y jurídico alguno, mismo que por su trascendencia, puesto que el área donde se efectuaron desmontes ilegales no constituye cumplimiento de la Función Económica Social o Función Social, conforme prevé el art. 175 del D.S. N° 29215, se impone que se asuma decisión por parte del ente administrativo, en base a informes técnicos y jurídicos, lo que corresponda en derecho sobre el particular, más aún, cuando de las Fichas de Cálculo de la Función Económico Social, cursantes a fs. 396 y 398 del legajo de saneamiento, se advierte que el INRA estableció el cumplimiento de la FES en el 100% de las superficies mensuradas, donde obviamente, no se contempló áreas en las que se identificó desmonte sin autorización legal en los años 2000 al 2020; que si bien, mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PDM-035-2020 de 23 de enero de 2020, se aprobó un desmonte para el predio “Las Piedras”, conforme se consigna en la Circular de referencia; empero, éste fue emitido recién en el año 2020, documento que no contempla ni demuestra que tuviera autorización de desmontes efectuados desde el año 2000; lo que deriva también, que efectivamente, se incumplió las medidas precautorias de prohibición de innovar y paralización de trabajos, entre otros, dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RIUP N° 0218/2011 de 25 de julio, cursante de fs. 75 a 77 del legajo de saneamiento, medidas que se encontraban vigentes en oportunidad de haberse efectuado el referido desmonte (años 2000 al 2020); consecuentemente, tiene consistencia lo expresado por el Viceministerio de Tierras sobre este punto, lo que amerita reponer la tramitación del proceso de saneamiento, a fin de subsanar y asumir decisión administrativa sobre el particular conforme a derecho.
II.3.5. Con relación a la falsedad en las declaraciones del año de mejoras en los predios “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”
Arguye el demandante Viceministro de Tierras, que conforme al Informe Técnico INF/VT/DGT/UST0135-2021 que presentó con la demanda contencioso administrativa, el INRA no consideró, en los predios “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, analizar la ausencia de actividad antrópica anterior al año 1996 y que por imágenes satelitales y análisis multitemporal se observa que la misma es recién en los años 2015 y 2017, por lo que no correspondería su valoración como cumplimiento de la FES.
Ante lo expresado, amerita señalar, que conforme prevé el art. 159 del D.S. N° 29215, la verificación directa en el predio, respecto del cumplimiento de la Función Económico Social o Función Social, es “el medio principal de prueba y cualquier otra es complementaria”, identificando el parágrafo segundo de dicha norma, que las “imágenes satelitales”, son “instrumentos complementarios”; por lo que, tratándose de propiedades donde se realiza actividad ganadera, la verificación que efectúa el ente administrativo en el predio sometido a proceso saneamiento, es directamente en el predio para la verificación de las condiciones previstas por el art. 167, parágrafo I, incisos a) y b) del D.S. N° 29215, así como de lo señalado en el art. 41-I-numerales 3 y 4 de la Ley N° 1715 y 179 del D.S. N° 29215; por ende, el instrumento complementario como son las imágenes satelitales, no sustituyen dicha verificación, lo que determina su inaplicabilidad en la verificación de propiedades donde se desarrolla actividad ganadera, como son los predios “Nuevo San Simón y “Las Piedras”; aspecto que la entidad ejecutora del saneamiento observó en oportunidad de la verificación in situ; por lo que, carece de consistencia lo afirmado por el actor en éste punto demandado.
II.3.6. Respecto de la falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento impugnada
Si bien el saneamiento es un procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuyo desarrollo se encuentra normado por el Reglamento de la L. Nº 1715 y las Guías Técnicas para ejecutar las actividades propias e inherentes de dicho proceso administrativo, en el cual se van elaborando Informes Técnico Legales siendo éstos el insumo e información en las que se basa necesariamente la Resolución Final de Saneamiento, por ello en su redacción se remite a los fundamentos y motivación que en los mismos se expresa, conforme prevé el art. 52 parágrafo III de la L. N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), que en lo pertinente expresa: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución (...) ", previendo también en ése sentido el art. 65-c) del D. S. Nº 29215, al señalar: “Toda Resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda además en un informe técnico” (Las cursivas son nuestras); no es menos evidente que, en el caso de autos, conforme se analizó en el numeral II.3.3.2. anterior, no cursa en el Informe en Conclusiones, ni en informes técnico-jurídicos anteriores y/o posteriores, análisis y conclusiones fundamentadas respecto de las características de la Empresa y Mediana propiedad ganadera, la sobreposición de los predios “San Simón”, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras” al área identificada de Tierras de Producción Forestal Permanente (PPFP), así como también no se consigna en informe alguno, respecto de las áreas donde se identificó desmontes sin autorización en los predios “San Simón” y “Las Piedras” en los años 2000 al 2020; por lo que, al constituir los fundamentos y motivación que deben estar expresados en los informes técnico-jurídicos, los insumos para que la entidad administrativa asuma decisión final y por ello se emiten imprescindiblemente como una etapa anterior a su emisión, la ausencia de ellos, determina que la Resolución Final de Saneamiento, carezca de fundamentación y motivación, lo que implica la importancia y necesidad de su emisión insoslayable por parte de la entidad encargada del proceso de saneamiento.
II.3.7. Con relación a los fundamentos esgrimidos por los Terceros Interesados Luis Jorge Mayser Ardaya, Arturo Mayser Hurtado, Magarita Hurtado de Mayser y Lidia Mayser Hurtado
En cuanto a los argumentos expresados por los Terceros Interesados Luis Jorge Mayser Ardaya, Arturo Mayser Hurtado, Magarita Hurtado de Mayser y Lidia Mayser Hurtado, fueron debidamente considerados en su contexto de manera conjunta con los argumentos argüidos por la parte actora y los demandados, estando plasmado el análisis, fundamentación y motivación asumida por éste Tribunal en los Fundamentos Jurídicos de la presente sentencia, en la que se concluyó acorde a los datos del proceso de saneamiento, que el Instituto Nacional de Reforma Agraria incurrió en irregularidades e inobservancia de la normativa que regula la tramitación de dicho procedimiento, que en aras del debido proceso deben ser repuestos por el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento.
II.3.8. Consideración Final
Que, de lo relacionado y analizado precedentemente, lleva a declarar la procedencia de la demanda contenciosa administrativa por los fundamentos y motivación contenidos en los Fundamentos Jurídicos II.3.2.3., II.3.2.4., II.3.3., II.3.4. y II.3.6. del presente fallo, retrotrayéndose el proceso administrativo hasta el vicio más antiguo por el efecto retroactivo que produce la nulidad de actuados administrativos, como consecuencia del control de legalidad ejercido por éste Tribunal Agroambiental.
POR TANTO:
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, impartiendo justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3) de la Constitución Política del Estado, FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 75 a 92 de obrados, interpuesta por el Viceministro de Tierras, contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras; en su mérito, dispone:
1) Declarar NULA la Resolución Suprema N° 26919 de 21 de octubre de 2020.
2) Se anula obrados hasta el Informe en Conclusiones de 21 de enero de 2019, cursante de fs. 427 a 438 inclusive, del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto al polígono N° 187 de los predios “San Simón, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, ubicados en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, correspondiendo al Instituto Nacional de Reforma Agraria, reencausar el proceso de saneamiento, emitiendo los informes técnico-jurídicos correspondientes y el Informe en Conclusiones, observando los fundamentos de hecho y de derecho contenidos en el presente fallo y asumiendo la decisión administrativa que corresponda dentro del marco legal que regula la tramitación y los institutos jurídicos que contempla el proceso de saneamiento y el resguardo de las garantías constitucionales
3) Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes del proceso de saneamiento de los predios “San Simón, “Nuevo San Simón” y “Las Piedras”, al Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, bajo de constancia, quedando en su lugar copia digitalizada.
4) La autoridad administrativa encargada del proceso de saneamiento deberá reencauzar el proceso de saneamiento en un plazo razonable, cumpliendo las etapas del proceso de saneamiento en los términos previstos en la normativa legal vigente y sin suspensión de plazos.
Regístrese y notifíquese.