SENTENCIA AGROAMBIENTAL
PLURINACIONAL S1ª Nº 23/2023
Expediente: Nº 4438/2021
Proceso: Contencioso
Administrativo
Demandante: Viceministerio de Tierras
Demandados: Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
Distrito: Beni
Predio: “TODO
SANTO”
Fecha: Sucre,
27 de junio de 2023
2do. Magistrado Relator: Dr. Gregorio
Aro Rasguido
La demanda Contencioso
Administrativa, cursante de fs. 22 a 33 vta. de obrados y memoriales de subsanación
de fs. 38 y vta., 43 y vta., interpuesta por Ramiro José Guerrero Peñaranda en calidad
de Viceministro de Tierras, contra Luís Alberto Arce Catacora, Presidente del
Estado Plurinacional de Bolivia y Remmy Rubén Gonzales Atila, Ministro de
Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema N° 26902 de 21 de octubre de 2020,
emitida como
resultado del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO)
MOVIMA II 1B, respecto al polígono N° 778, del predio
denominado “TODO SANTO”, con una superficie de 5815.8608 ha, clasificado
como empresarial ganadera, ubicado en los municipios Santa Ana del Yacuma y San
Ignacio, provincias Yacuma y Moxos del departamento del Beni; respuesta a la demanda de fs. 99 a 102 vta. y de 201 a
207 vta. de obrados, los antecedentes del proceso, la carpeta de saneamiento
remitido por el Instituto Nacional de Reforma Agraria; y,
I.
ANTECENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la Demanda
El demandante Viceministro de Tierras,
a través de sus representantes, en mérito al Testimonio de Poder N°
482/2021 de 29 de septiembre de 2021 cursante a fs. 3 y 4 vta., por memorial de fs. 22 a 33 vta. y memoriales
de subsanación de fs. 38 y vta. y 43 y vta. de obrados, interpone demanda Contencioso
Administrativo dentro del término legal, impugnando la Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de
2020, dictada como producto del proceso
de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO) MOVIMA II 1B,
respecto al polígono N° 778, del predio denominado “TODO SANTO”, ubicado en los
municipios Santa Ana del Yacuma y San Ignacio, provincias Yacuma y Moxos del
departamento del Beni; porque, se habría evidenciado la existencia de
irregularidades en la sustanciación del referido proceso de saneamiento, de
manera que, en previsión del parágrafo I de la Disposición Transitoria Primera
del Decreto Supremo N° 4494 de 21 de abril de 2021, tiene a fundar su
legitimación activa para interponer dicha Demanda Contenciosa Administrativa, solicitando que previos los
trámites de ley se declare PROBADA, dejando sin efecto la Resolución Suprema
ahora impugnada, disponiendo la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo,
vale decir, hasta el Informe en Conclusiones de 18 de agosto de 2011 y que por
lo tanto, el INRA rencauce el proceso de saneamiento; de acuerdo a los
argumentos siguientes:
I.1.1. Incorrecta valoración de los documentos transferencia,
no se acredita la subadquirencia en la superficie que se convalida y de la
posesión legal.
Sostiene que la Resolución
Suprema cuestionada, habría resuelto anular el Título Ejecutorial Individual N°
352820, de Constanza Villavicencio Rojas, con antecedente en la Resolución
Suprema N° 134854 de 06 de julio de 1966, con expediente agrario de dotación N°
12853 (TODOS SANTOS) y vía conversión reconocer el predio con el mismo nombre, en
la superficie de 1869.0750 ha, a favor de Juan Carlos Nacif Lisboa; al
respecto, refiere que el antecedente agrario N° 12853 (TODOS SANTOS), se
sobrepondría en un 88.4 % al predio mensurado "TODO SANTO" (según el
Informe Técnico INF/VT/DGDT/UTNIT/0081-2021 de 15 de noviembre), coincidiendo
en parte con el Informe UDSABN N° 1143/2011, cursante de fs. 109 a 113 de los
antecedentes, ante ello, se habría realizado la compulsa de los documentos de
transferencia acompañados estableciendo que:
El documento
privado de compra venta suscrito el 11 de junio de 2003, cursante a fs. 160 y
170, por la que María Mayra Lisboa de Rubis de Celis, transfiere el predio “Todos
Santos” ubicado en el cantón San Ignacio provincia Moxos del departamento de
Beni, la cuota parte que le corresponde del predio “Todos Santos”, en favor de
Juan Carlos Lisboa Melgar.
El documento de
transferencia suscrito el 20 de marzo de 2004, por el que Nelly Melgar
Villavicencio Vda. de Asebedo, vende la cuota parte del predio “TODO SANTO”,
ubicado en el cantón San Ignacio, provincia Moxos del departamento de Beni, en
favor de Juan Carlos Lisboa Melgar y documento aclaratorio de 16 de agosto de
2004, en la que se aclara que la venta corresponde la cuota parte.
Asimismo, señala
que cursa el documento de transferencia de 25 de noviembre de 2008, por la que
Juan Carlos Lisboa Melgar y Kathia Yina Villavicencio, transfieren el predio “TODO
SANTO”, en la superficie de 5926.1517 ha, en favor de Juan Carlos Nacif Lisboa representado
por su madre Jean Carla Lisboa Villavicencio.
Agrega señalando
que, de la relación de transferencias se acredita la sucesión de ventas desde la
titular inicial, sin embargo, considerando el Testimonio de declaratoria de
herederos extendido por el Juzgado de Instrucción 1° en lo Civil de Trinidad de
fs. 156 a fs. 159 de la carpeta, en la que se declara herederos forzosos
ab-intestatos de los bienes y acciones al fallecimiento de Constancia
Villavicencio Rojas, a sus hijas, Any, Nelly Mercedez, Dolly y Constanza Melgar
Villavicencio y a sus nietos Mayra y Juan Carlos Lisboa Melgar, las
transferencias corresponden solo a la cuota parte de Mayra Lisboa (nieta), de Nelly
Melgar Villavicencio Vda de Asebedo (hija), agregando a ello la cuota parte que
le corresponde a Juan Carlos Lisboa Melgar (nieto), razón por la que, solo
acredita la subadquirencia de 1246.0500 ha y no así de 1869.0750 ha, como
refieren los Informes Técnico Legal UDSA-BN N° 1399/2011 de 10 de octubre y
UDSABN N° 354/2018 de 30 de julio, en la que consideró también la cuota parte
de Ana Melgar Villavicencio, respecto a la cual no existe documento que
acredite la transferencia.
Con lo señalado
refiere que el INRA, habría realizado una mala valoración de los documentos de
transferencia adjuntos, inobservando lo establecido en el art. 304 inc. b) del
D.S. N° 29215 y que la Resolución Suprema ahora impugnada, adjudicaría la
superficie de 3946.7858 ha, en favor del beneficiario Juan Carlos Nacif Lisboa,
con base al certificado de posesión de 23 de septiembre de 2011, otorgada por
la Comunidad de Santa María, que cursa a fs. 176 de los antecedentes, misma que
certifica la existencia del predio “Todo Santo”, sobre la cual se habría
ejercido la posesión de forma continua y cuyo propietario actual es Juan Carlos
Nacif Lisboa; sin embargo, sostiene que no se ha cumplido con los dos
presupuestos de la posesión legal; Primero que no existe una declaración
jurada de posesión o certificado de posesión otorgada por autoridad natural,
que pruebe la posesión anterior a la Ley N° 1715, de Juan Carlos Lisboa Melgar
(anterior propietario), sobre el predio “TODO SANTO”, con relación a la
superficie que excede el antecedente agrario, aspecto que sería corroborable
con el análisis multitemporal de imágenes satelitales cursantes a fs.126 y fs. 127
de los antecedentes y con el Informe Técnico INF/VT/DGDT/UTNIT/0081-2021 de 15
de noviembre cursante en obrados, donde se evidenciaría que la mejora recae
sobre el área que se sobrepone el antecedente agrario y no así sobre el excedente
(que eran tierras fiscales); y Segundo, no puede considerarse una
posesión ejercida por un menor de edad, que por norma son incapaces de obrar; y
que el Informe en Conclusión no hace la valoración con respecto a la posesión
de Juan Carlos Lisboa Melgar, simplemente se limita a referir que el predio
cumple la Función Económica y Social (FES) y los Informes Técnico Legal UDSA-BN
N° 1399/2011 de 10 de octubre y UDSABN N° 354/2018 de 30 de julio, tampoco
efectuarían una valoración de la posesión del nuevo beneficiario Juan Carlos
Nacif Lisboa sobre del predio "TODO SANTO".
I.1.2. Se reconoce derecho propietario en
favor de una persona sin capacidad de obrar
Indica que, la propiedad
"TODO SANTO", según documento de transferencia adjunto cursante a fs.
166 a fs. 167 (de los antecedentes), ha sido transferida por los esposos Juan
Carlos Lisboa Melgar y Kathia Yina Villavicencio de Lisboa a favor de Juan Carlos
Nacif Lisboa, representada por su madre Jean Carla Lisboa Villavicencio, según
documento privado suscrito el 25 de noviembre de 2008, con reconocimiento de
firmas el 26 de noviembre de 2008; y que examinado el documento de transferencia,
se puede colegir, que la transferencia del predio "TODO SANTO", lo
hacen en favor de un menor de edad representado por su madre Jean Carla Lisboa
Villavicencio; y que en los Informes Técnico Legal UDSA-BN N°1399/2011 de 10 de
octubre e Informe Técnico-Legal UDSABN 354/2018 de 3 de julio, mismos que
sirvieron de sustento para la emisión de la Resolución ahora impugnada, el INRA
no hace un análisis del instrumento de translación de derecho respecto al
comprador, mismos que, reconocen la subadquirencia de Juan Carlos Nacif Lisboa,
en la superficie de 1869.0745 ha y a su vez, la posesión legal por lo que
adjudican una superficie de 4145,9334 ha, sin observar que al momento de emitir
los señalados informes el beneficiario aún seguía siendo menor de edad,
conforme se advierte del Certificado de Nacimiento y cédula de identidad
cursantes a fs. 154 y fs. 170 de los antecedentes; “reconocimiento de derecho que se hace en contravención del Decreto de
05 de mayo de 2000, que modifica el art. 4 del Código Civil” (cita
textual), de mayoría de edad y capacidad de obrar; y que advertida la minoría
de edad del beneficiario, correspondía sujetarse a lo dispuesto en el art. 5.II
del Código Civil, al efecto transcribe las citadas disposiciones legales.
I.1.3. Incumplimiento de la Función Económica Social, conforme
con el art. 41.4 de la Ley N° 1715
La parte
demandante señala que, la Resolución Suprema impugnada, reconoce vía anulatoria
de conversión y adjudicación la propiedad "TODO SANTO" con la
superficie total de 5815.8608 ha, en favor de Juan Carlos Nacif Lisboa, con la
clasificación de empresarial ganadera; y para acreditar el cumplimiento de la FES,
se remite a la Ficha Catastral y a la Ficha de Verificación de FES, cursantes a
fs. 58, 59, 61 y 62 de los antecedentes; al respecto, sostiene que el INRA al
momento de formular el Informe en Conclusiones de 18 de agosto de 2011, no habría
realizado un análisis correcto de los instrumentos directos de verificación de
la FES, tal como establece el art. 167 del D.S. 29215 y el punto 3.3 de la Guía
de verificación de FES, aprobada mediante Resolución Administrativa N° 083/2008
de 02 de abril, vigentes al momento de su valoración; toda vez que, el predio
al ser clasificado como empresarial ganadera, ineludiblemente para ser
reconocido como tal, debió cumplir con los requisitos y parámetros que exige el
art. 41 numeral 4 de la Ley 1715, aspecto que no ocurriría en el presente caso,
ya que en actuados del proceso no se evidencia en las placas fotográficas, ni
una sola cabeza de ganado, no se evidencia contratos de trabajo, ni planillas
de salarios de los dos trabajadores permanentes que se señala en la Ficha, no
existe los medios técnicos de explotación modernos, su forma de explotación es
rudimentaria tal como constaría en el Ficha Catastral, tampoco muestra que su
producción esté destinada al mercado, no se advierte saleros, no existen
atajados; con estos datos, sostiene, no podría ser valorado como cumplimiento
de FES para una empresa agropecuaria, y que el hecho de haberse consignado la
cantidad de 2853 cabezas de ganado, no es suficiente elemento para determinar
el cumplimiento de la FES del predio "TODO SANTO", pues lógicamente
debió advertirse en las fotografías el hato ganadero que se verificó en el
predio durante las pericias de campo, en ellas sólo se advertiría corrales y
bretes, aun con ello no sería suficiente hacer una valoración de la existencia
de actividad ganadera sino hay ganado en el predio; por lo que la información
generada en campo y documentación adjunta no llevaría a la convicción plena de
que la propiedad sea reconocida como empresa agropecuaria.
Agrega indicando
que, otro elemento a considerar, son los certificados registro de marca de
ganado cursante a fs. 42 de los antecedentes, ya que el registro de marca está
a nombre de Juan Carlos Lisboa Melgar y Jean Carla Lisboa Villavicencio, con la
que signan a su ganado que pasta en las propiedades “SAN GERMAN”, “TODOS SANTOS”,
“LAS MUSAS”, “CAMOTAL” y “ROCAMBOL”; asimismo, cursa otro certificado fs. 174
de los antecedentes, emitido por el Gobierno Autónomo de Santa Ana de Yacuma,
en la que consta el registro de marca está a nombre de Juan Carlos Lisboa
Melgar, marca para ganado vacuno y caballar que pastan en los mismos predios señalados
precedentemente; agrega que, estos instrumentos, muestran que el mismo diseño
de la marca ha servido para justificar el cumplimiento de FES para varios
predios, entre ellos el predio "TODO SANTO", y al momento de hacer el
análisis, el INRA no observó lo dispuesto por el art. 3 del D.S. N° 29251,
siendo obligatorio para todo productor pecuario el registro e inscripción de la
marca, carimbo o señal que identificará a sus semovientes en el catastro
municipal respectivo y en el catastro nacional, pues el diseño registrado
constituye la única prueba del derecho propietario según lo establece el art. 4
del D.S. N° 29251.
Concluye señalando
que, el INRA no valoró el cumplimiento de la FES con relación al nuevo
beneficiario del predio Juan Carlos Nacif Lisboa, quien no acreditó la
titularidad del ganado vacuno presuntamente identificado en las pericias de
campo del 2003, con cuya carga animal se hizo la valoración del cumplimiento de
la FES en los Informes Técnico Legal UDSA-BN N° 121399/2011 e Informe Técnico
Legal UDSABN-No 354/2018, en cuyos informes se reconoce en favor del nuevo
beneficiario la superficie 5815.8608 ha, sin cumplir lo que dispone el Art. 41.
4 de la Ley N° 1715.
I.1.4. Errónea interpretación y aplicación del art. 398 y 399
de la Constitución Política del Estado, reconociendo una superficie más allá del
límite previsto
La parte actora
indica que, la Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de 2020, ahora
impugnada, reconoce en favor de Juan Carlos Nacif Lisboa la superficie total de
5815.8608 ha; al respecto, señala que los arts. 398 y 399 CPE, establecen un límite
máximo de la propiedad agraria en cinco mil hectáreas; y en el caso presente,
si bien se ha reconocido la superficie 1869.0750 ha, en virtud a la
preexistencia del derecho propietario con base en antecedente agrario a los
efectos de la irretroactividad de la ley establecida de manera excepcional,
empero, ya no correspondía reconocer la superficie 3949.7858 ha, hasta superar
el límite establecido en la CPE, de 5000.0000 ha; en el entendido que, las
resoluciones que reconocen derechos al margen de la ley, carecen de legalidad
como se dio en el presente caso, al respecto, invoca jurisprudencia constitucional
con la SCP N° 872/2018-S3, de 13 de diciembre.
I.1.5. Del reconocimiento expreso de la existencia de errores
en la tramitación del procedimiento agrario
Sostiene que el
art. 399.II.4 del Código de Procedimiento Civil, refiere que la prueba documental
será considerada como auténtica y por ende, con reconocimiento expreso de su
contenido cuando esté suscrita por la parte contra quien se plantea la demanda.
En este sentido, arguye que, la
autenticidad del Informe Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 985/2021 de octubre de
2021, hace un reconocimiento expreso de las observaciones de fondo que tiene el
proceso de saneamiento del predio “TODO SANTO”; consecuentemente, se constituye
en un allanamiento pleno a los términos de esta demanda, toda vez que, en el
mismo hace detalles de errores y omisiones que violentan el normal y correcto
desarrollo de un procedimiento de saneamiento, identificando omisiones como: que
en las fotografías de mejoras sólo se muestra la infraestructura de viviendas y
no así del ganado, tampoco hay fotografías de ganado; mala valoración de
antecedentes agrarios en cuanto a la tradición según la clasificación del predio
como empresa, no cumple con las características establecidas en el numeral 4 del
art. 41 de la Ley N° 1715 y contravención del art. 398 de la CPE; de lo que
resulta, según el demandante, un reconocimiento expreso de la existencia de
errores y omisiones de fondo del proceso de saneamiento del predio denominado
"TODO SANTO", que vician el proceso.
I.1.6. Inexistencia de control de calidad establecido en el
art. 266 del D.S. N° 29215, modificada por D.S. N° 4320 de 31 de agosto de 2020
La parte actora
indica que, el art. 266 del D.S. N° 29215, modificada por el D.S. N° 4320 de 31
de agosto de 2020, vigente antes de emitirse la Resolución Final de
Saneamiento, refiere que el INRA debe necesariamente realizar el control de
calidad antes de emitirse la Resolución Final de Saneamiento, entendiéndose que
no es optativa sino obligaria el de ejecutar este acto administrativo por parte
del ente administrativo, con la finalidad de verificar el cumplimiento de la
normativa procedimental, que permite identificar observaciones de fondo y de
forma que puedan ser subsanadas, facultad que no ha sido cumplida por el INRA
en el proceso de saneamiento del predio “TODO SANTO”, omisión que dio lugar a
emanar una Resolución Final de Saneamiento con observaciones de fondo como se
tiene fundamentada en la presente demanda.
Agrega señalando
jurisprudencia, en lo pertinente a la observación, citando a la Sentencia
Agroambiental Nacional S1a N° 0026/2021 de 06 de julio; y la
Sentencia Constitucional Plurinacional 0230/2017-S3 de 24 de marzo de 2017, para
su consideración.
I.1.7. Falta de congruencia, motivación y fundamentación de la
Resolución Final de Saneamiento
La parte actora
refiere que, en el proceso de saneamiento del predio denominado "TODO
SANTO", se ha identificado errores de fondo que son insubsanables, los
cuales conforme se demostró en los puntos precedentes, haciendo que la
Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de 2020, no sea congruente con la
normativa que la sustenta, toda vez que, hubo inadecuada valoración en los
Informes Técnicos Legales UDSA-BN N° 1399/2011 y UDSABN No 354/2018, sobre la
valoración de FES, documentos de transferencia, e interpretación errónea de los
art. 398 y 399 de la CPE; evidenciándose que, la resolución ahora impugnada no
tiene la debida motivación y fundamentación, siendo que no considera en forma
objetiva los aspectos que motivaron reconocer el predio denominado "TODO
SANTO" en la superficie de 5815.8608 ha; consiguientemente, al no existir
un razonamiento integral y armonizado entre los distintos juicios emitidos en
la referida Resolución, se habría vulnerado el principio de congruencia.
Cita jurisprudencia,
relativa a lo expresado, mediante la SCP 1302/2015-S2 de 13 de noviembre, y
concluye señalando que, en consideración a lo anteriormente argumentado, se
puede evidenciar que la Resolución ahora impugnada no se encuentra acorde al
debido proceso, vulnerándose en consecuencia, la garantía al debido proceso en
su vertiente de motivación y fundamentación.
I.2. Argumentos de la Contestación
I.2.1. Contestación del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia
El codemandado Presidente del Estado
Plurinacional de Bolivia, representado legalmente por el Director Nacional a.i.
del INRA, en virtud al Testimonio de Poder N° 1076/2021 de 23 de noviembre de
2021, que cursa de fs. 97 a 98 de obrados, responde a la demanda interpuesta
mediante memorial cursante
de fs. 99 a 102 vta. de obrados, remitiéndose a los actuados del proceso de
saneamiento, y solicita se tenga por
respondida la demanda, debiendo pronunciarse el correspondiente fallo conforme
a derecho, con los siguientes argumentos:
Señala que, la ejecución del saneamiento se sujetó al
procedimiento previsto en el D.S. N° 25763 de 05 de mayo de 2000 y en
observancia de las modificaciones establecidas en el Decreto Supremo N° 25848
de fecha 18 de julio de 2000 (vigente en su oportunidad) y conforme la
Disposición Transitoria Segunda del D.S. N° 29215, modificado por el D.S. N°
3467 de fecha 24 de enero de 2018; en virtud a las
cuales se tiene la realización del proceso de saneamiento sujeto a la modalidad
de Saneamiento Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) correspondiente al
predio "TODO SANTO".
Indica que,
mediante el Relevamiento de Información en Campo, se realizó el registro de la Ficha
Catastral y el registro de Función Económica Social, datos que se refieren a
una propiedad con actividad ganadera en la superficie mensurada; así como la
recepción de la documentación aportada por la parte, cursando el registro y
fotografías de mejoras, croquis predial, referencias de vértices prediales GPS
y Actas de Conformidad de Linderos; así mismo, mediante Informe UDSABN N°
1143/2011 de 15 de agosto de 2011, se adecuó el procedimiento al Decreto
Supremo N° 29215.
Agrega indicando
que, el Informe en Conclusiones de 18 de agosto de 2011 sugirió se dicte Resolución
Suprema Anulatoria de los Títulos Ejecutoriales emitidos y vía conversión y
adjudicación, se emita nuevo Título Ejecutorial a favor de los subadquirentes
Katia Yina Villavicencio de Lisboa y Juan Carlos Lisboa Melgar, vía conversión
la superficie de 934.5375 ha y vía adjudicación 4,969.6120 ha, haciendo un
total de 5,904.1495 ha, clasificada como Empresa Ganadera y que con estos datos
se socializó los resultados mediante Informe de Cierre, habiéndose emitido
Informes posteriores producto del control de calidad.
Sostiene que
conforme a los antecedentes descritos precedentemente, se emitió la Resolución
Final de Saneamiento, Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de 2020, que
resuelve entre otros puntos: anular el Título Individual N° 352830
correspondiente al expediente agrario de dotación N° 12853, subsanando los
vicios de nulidad relativa y vía conversión y adjudicación otorgar nuevo Título
Ejecutorial Individual, en favor de su actual titular subadquirente, Juan Carlos
Nacif Lisboa, vía conversión otorgarle la superficie de 1869.0750 ha y
adjudicación la superficie de 3946.7858 ha, con una superficie total reconocida
de 5815.8608 ha, clasificada como empresa ganadera, sobre el predio denominado
"TODO SANTO", ubicado en los municipios Santa Ana del Yacuma y San
Ignacio, provincia Yacuma y Moxos del departamento de Beni, conforme a
especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos del
plano adjunto que forma parte indivisible de la Resolución; todo ello de
conformidad a lo establecido en la Constitución Política del Estado, Ley N°
1715 modificada por Ley N° 3545, Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº
3545 y Decreto Supremo N° 29215; en ese sentido, se remite a todas las actuaciones
técnico-legales y documentación adjunta las que conforman el antecedente del
proceso de saneamiento acumuladas en la carpeta predial.
I.2.2. Argumentos del codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
El codemandado Ministro de Desarrollo Rural y
Tierras a través de sus representantes, mediante el Testimonio de Poder N° 237/2022,
que cursa de fs. 212 a 215 vta. de obrados, por memorial cursante de fs. 201 a 207 vta. de
obrados, se apersona en calidad de codemandado dentro el presente proceso; y
responde a la demanda indicando que se evidencia irregularidades dentro del trámite
de saneamiento que dio origen a la Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de
2020 y solicita se declare Probada la demanda en todas sus partes y en
consecuencia se deje sin efecto dicha Resolución Suprema, disponiendo la
nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, vale decir, hasta el Informe en
Conclusiones y en consecuencia, el INRA realice nueva valoración del proceso de
saneamiento, enmarcándose en los preceptos legales que rige la materia agraria, con los siguientes
argumentos:
A continuación,
hace referencia a los argumentos que hacen a la demanda contencioso
administrativa interpuesta manifestando que tales argumentos serían evidentes;
agrega asimismo jurisprudencia constitucional en relación a la motivación y
fundamentación con las SCP 0049/2020-S2 de 17 de marzo, SCP 1414/2013 de 16 de
agosto y SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio y en relación al debido proceso con la
SCP 0450/2012 de 29 de junio; indicando que, habiendo sido corroboradas las observaciones
efectuadas por el ahora demandante, corresponde la nulidad de la Resolución Suprema,
antes mencionada y que se reencause el proceso de saneamiento conforme a
procedimiento; toda vez que, los argumentos y fundamentos efectuadas por el
Viceministerio de Tierras, emergen en función a la facultad que les fue
conferida en el parágrafo de la Disposición Transitoria Primera del Decreto
Supremo N° 4494 de 21 de abril de 2021.
I.3. Respuesta de los terceros interesados
El representante
de las Tierras Comunitarias de Origen MOVIMA II 1B, Miguel
Rea Mendoza, pese a su legal citación con la demanda como se evidencia con la
diligencia que cursa a fs. 131 de obrados, no se apersonó al presente proceso,
ni respondió a la demanda en calidad de tercero interesado.
I.3.1. Respuesta de los terceros interesados Jean Carla Lisboa Villavicencio y Amir
Nacif Gorayeb
Los terceros interesados Jean Carla Lisboa Villavicencio y Amir Nacif Gorayeb, en representación
legal de su hijo, Juan Carlos Nacif Lisboa (menor de edad), beneficiario del
predio denominado "TODO SANTO", representados legalmente por su
apoderada, al amparo del Testimonio de Poder N° 1266/2021 de 25 de noviembre de
2021, que cursa a fs. 285 y vta. de obrados, por memorial cursante de fs. 423 a
435 de obrados, contesta la demanda Contenciosa Administrativa, de manera
negativa, indicando que las supuestas irregularidades y observaciones de la
demanda, devienen de un análisis sesgado y forzado, por lo que, solicita se
declare Improbada la misma y en consecuencia, firme e incólume la Resolución
impugnada, con los siguientes argumentos:
En cuanto a la supuesta incorrecta valoración de los documentos de
transferencia, no acreditando subadquirencia en la superficie que se convalida
y en la posesión legal
Sostiene que, hubo una mala lectura de los
documentos de transferencia y que no se realizó una correcta sumatoria de las
superficies transferidas, por lo que aclara tal situación, refiriendo que la
titular del expediente N° 12853, del cual emergió el Titulo Ejecutorial N°
352830, fue Constancia Villavicencio Rojas y que, a su fallecimiento, fueron
declaradas herederas sus hijas: Ana, Dolly y Constanza Melgar Villavicencio,
Nelly Melgar Vda. de Acevedo y los nietos: María Mayra y Juan Carlos Lisboa
Melgar, quienes ingresaron en la sucesión en lugar de su difunta madre Mery
Melgar de Lisboa, haciendo una división sencilla de la superficie del predio
"TODOS SANTOS" en ese momento, en documentos tenía una superficie de
3115.1250 ha; dividido entre cinco fracciones, le corresponde a cada hija
623.0250 ha y a cada nieto 315,5125 ha; en este sentido, Juan Carlos Lisboa
Melgar habría heredado 315,5125 ha, asimismo, compró la alícuota parte de su
hermana María Mayra Lisboa Melgar, en la superficie de 315.5125 ha y las alícuotas
partes de Nelly y Ana Melgar Villavicencio, en la superficie de 1.246.0500 ha;
así acreditarían los documentos de transferencias y que fueron correctamente
valoradas por el INRA y que habrían pasado una serie de filtros y controles de
calidad, consecuentemente, de una simple sumatoria se tiene qué Juan Carlos
Lisboa Melgar, adquirió la superficie de 1.869.0750 ha, como se establece en el
informe UDSA-BN N° 1399/2011 de 10 de octubre de 2010 y ulteriores actuaciones
hasta la emisión la Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de 2020; aclarando
al respecto, que desde el fallecimiento de Constanza Villavicencio Rojas, en 27
de diciembre de 1988, Juan Carlos Lisboa Melgar, se hizo cargo del predio “TODO
SANTO”, ya que como se percibiría por la declaratoria de herederos, es el único
varón y como tal se hizo cargo del trabajo del predio en toda su extensión.
En cuanto a que no existe una
certificación de posesión de Juan Carlos Lisboa o una declaración jurada de
posesión, manifiesta que la Comunidad Santa María, ya certificó la posesión
legal que tiene el propietario actual Juan Carlos Nacif Lisboa, estableciendo
que el anterior propietario era Juan Carlos Lisboa Melgar y que el predio
existe desde 1965, cuya posesión es concordante con los antecedentes agrarios y
que se acreditó la tradición civil y que al margen de ello, adjunta al presente
una nueva certificación de posesión, emanada por Aquilina Zelana Cayuba,
Corregidora de la Comunidad Santa María, ubicada en el municipio de Santa Ana,
provincia Yacuma del departamento del Beni, que es una autoridad natural de la
zona, con el cual se da fe de la existencia legal del predio, su posesión legal
y cumplimiento de la FES.
Añade señalando que, respecto a que las
mejoras recaerían solamente en la parte con cobertura del expediente y no así
en la parte de posesión legal; esta afirmación se encuentra alejada de la
verdad, puesto que si se realiza una vista simple al plano del predio, se
evidenciaría que gran parte del predio está delimitado por límites arcifinios; que
son las mismas colindancias del expediente N° 12853, lo cual denota que el
predio y la superficie que se reconoce en la Resolución Suprema 26902 de 21 de
octubre de 2020, siempre ha sido la misma y la superficie total del predio
siempre estuvo cumpliendo la FES, haciendo notar que no existe conflictos de
sobreposición con ningún colindante y que a mayor abundamiento, adjunta un
Informe de Peritaje del predio “TODO SANTO”, el cual respalda la correcta
identificación del expediente en el lugar, las colindancias del expediente N°
12853, con la mensura realizada por el INRA, las mejoras y la data de las
mismas, que se remontan a las primeras imágenes satelitales de los años 80,
mostrando mejoras como: divisiones de potreros, alambradas aguadas y otros, que
guardan relación en el tiempo y el trabajo realizado; ya que se ve un puesto
del predio con data de 1973, asimismo, divisiones de potreros a orillas del
Arroyo Niquisi, con data del 1989 y una aguada con data de 1986, en la misma
zona, denotando la construcción de potreros de pastoreo y siguiendo la cronología
de las imágenes satelitales se podrá evidenciar que en estos potreros ganado
vacuno (en las imágenes que tienen mejor resolución); por lo que, se desvirtuaría
el argumento de que no hay mejoras en el área de posesión legal del predio “TODO
SANTO”, que cumplió la FES Juan Carlos Lisboa Melgar, mientras fue propietario
y poseedor, con lo cual se acreditaría la legal posesión y ejercicio de derecho
propietario que tiene actualmente Juan Caros Nacif Lisboa, a través de sus
representantes legales que son sus padres.
Con relación a que se reconocería el derecho propietario de
una persona sin capacidad de obrar
Refiere que, tal afirmación es atentatoria
a los derechos de los menores de edad, estableciendo que no se puede considerar
el derecho y la posesión de un menor de edad porque serían incapaces,
apreciación contraria a la CPE y a la Ley; coligiéndose del art. 60 de la CPE, que
los menores de edad necesitan tener una vida digna, con seguridad jurídica, con
igualdad y oportunidades que les permita asegurar un futuro digno; y que, efectivamente,
los menores de edad no tienen capacidad de obrar; sin embargo, la normativa
legal permite ser representados por sus padres en todos los actos civiles, es
decir, los padres son los tutores legales y la norma civil es aplicable en
materia agraria de acuerdo al art. 78 de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N°
3545 y que la patria potestad es el conjunto de derechos que la ley reconoce a
los padres sobre sus hijos no emancipados, para facilitar a aquellos el
cumplimiento de los deberes que su calidad les impone, a cuya consecuencia, la
administración de los bienes de propiedad de menores de edad, corresponde a sus
padres.
Agrega indicando que, en razón del art.
5.II del Código Civil, corresponde a los padres realizar los actos civiles, tal
cual ha sucedido en el predio "TODO SANTO", teniendo para el presente
caso, a los padres de Juan Carlos Nacif Lisboa, la facultad suficiente para
representar al hijo menor de conformidad al art. 36 del Código Adjetivo Civil,
el cual establece la representación de pleno derecho de los padres sobre los
hijos menores de edad y es en este sentido, todo tipo de compra-venta o
contrato suscrito por los padres a favor de menores, son documentos totalmente
legales pues la norma prevé la posibilidad de celebrar contratos por terceros y
en favor de terceras personas, conforme los alcances de lo dispuesto por los
arts. 454 y 472.I del Código Civil; asimismo, la CPE no establece prohibición
de que los menores de edad no puedan adquirir bienes o que estos menores no
puedan ser representados por sus padres o tutores para adquirir algún tipo de
propiedad urbana o rural, así también lo establecen los arts. 41.Il.d), 46.I. y
56.I. del Código de las Familias, pues de acuerdo a los documentos que cursan
en el proceso de Saneamiento, se ha reconocido el derecho de un boliviano,
menor de edad, representado por sus padres.
Concluye indicando que, el actual
propietario del predio “TODO SANTO”, tiene esa calidad en virtud al documento
de transferencia de 25 de noviembre de 2008, que cuenta con reconocimiento de
firmas de 26 noviembre de 2008, realizada en la Notaria de Fe Publica N° 60 de
la Ciudad de Santa Cruz, adquiriendo una superficie de 5.926,1517 ha, antes de
la promulgación de la nueva CPE y se han cumplido con todas las normas legales
al reconocer el derecho de Juan Carlos Nacif Lisboa, como propietario del
predio “TODO SANTO”, siendo esa la verdad material de los hechos, que es un
principio fundamental de la CPE.
En lo concerniente al presunto Incumplimiento de la Función
Económica Social, conforme con el art. 41.4 de la Ley N° 1715
Manifiesta que, el proceso de saneamiento
del predio "TODO SANTO” data del año 2003 y que en una primera instancia
se ejecutó conforme al D.S. N° 25763 y que dichos actos, supuestamente contendrían
vicios de nulidad, cuyos argumentos de forma cómo, la falta de algún dato en el
levantamiento de Información en Campo, observaciones a la Ficha Catastral y
datos en la Ficha FES, con referencia a la data de las mejoras, serían aspectos
que ya habrían sido absueltos con el Informe Pericial que presenta al actual
proceso, con el cual se acreditarían las mejoras del puesto principal y que
siempre han existido y otras mejoras habrían sido reparadas o reconstruidas, y
que en la propia demanda hacen referencia al Informe UDSABN N° 1143/2011 de 15
de agosto de 2011, por medio del cual se da por bien hecho los actuados
levantados durante Pericias de Campo, emitiéndose el Informe en Conclusiones de
18 de agosto de 2011 y ulteriores informes en los que se reconoce el derecho de
Juan Carlos Lisboa Melgar y Kathia Villavicencio de Lisboa y previo a cambiar
de modalidad, nuevamente se hace otro control de calidad y luego se emite la
Resolución Administrativa UDSABN N° 157/2017 de 20 de diciembre de 2017, que
resuelve modificar la modalidad del proceso de Saneamiento Simple de Oficio del
predio denominado “TODO SANTO”, a la modalidad de saneamiento de Tierras
Comunitarias de Origen, polígono 778 de la TCO MOVIMA II 1B.
Agrega que, administrativamente se habría
cumplido con el control de calidad del proceso y subsanación de los errores de
forma identificados en las Pericias de Campo, de conformidad a lo previsto en
los art. 267 y 278.Il del D.S. N° 29215; al margen de ello, el INRA Nacional hizo
un nuevo control de calidad, previo a emitir el proyecto de Resolución Final de
Saneamiento y finalmente vuelve a ser revisada con control de calidad en el
Ministerio de la Presidencia previo a autorizar la firma el Presidente y del
Ministro del área. Con lo que refiere
que, en las diferentes etapas e instancias ya se habría revisado este proceso y
aprobada la emisión de la Resolución Suprema que ahora se impugna; que en esencia
los procesos contencioso administrativos, en un Estado Constitucional de
Derecho, tendrían el propósito de lograr el equilibrio entre la actividad de la
Administración y la debida protección de los administrados, a fin de que se
pueda reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos eventualmente
arbitrarios del administrador, por ello, no es lógico que la Administración
pueda valerse de esta posibilidad legal, para observar procesos de saneamiento
ya avanzados, vulnerando el principio de seguridad jurídica en perjuicio del
administrado.
Señala que, si bien en los antecedentes del
predio “TODO SANTO”, no cursa ninguna fotografía de ganado, empero, cursarían
certificados de la infraestructura necesaria para el manejo de ganado, así como
medios complementarios de verificación de cumplimiento de FES, como lo son los
certificados de Vacunación emitidos por el SENASAG, que cursan en la carpeta a
nombre de Juan Carlos Lisboa Melgar; ahora bien, respecto al Certificado de Marca,
que la parte actora indica que al estar consignados los predios SAN GERMAN, LAS
MUSAS, CAMALOTAL, ROCAMBOL Y TODOS SANTOS, el ganado contado en el predio “TODO
SANTO”, se debería dividir en los predios citados; tal criterio sostiene que
sería incoherente, puesto que cada ganadero que registra su marca, debe indicar
los predios donde mantendrá su ganado con esa marca, por lo que no es correcto lo
aseverado por la parte actora, máxime si ningún predio de los mencionados es
colindante al predio “TODO SANTO”.
Asimismo, respecto al incumplimiento del
art. 41 de la Ley N° 1715, agrega que se debe entender, que esta disposición
determina en general las características de la empresa agropecuaria dentro de
las que se encuentra el predio actualmente denominado "TODO SANTO", donde
se percibiría inyección de capital necesario para poder sostener ésta actividad
con la implementación de infraestructura y mejoras propias de la actividad
ganadera, la contratación de personal permanente para coadyuvar con las tareas
propias de ésta actividad y considerando el uso de medios técnicos modernos
traducidos en el mejoramiento genético, mediante la inseminación artificial del
ganado al ser este de raza y en razón a la cantidad que se maneja; aspectos
verificados durante el Relevamiento de Información en Campo, verificándose la
existencia de 2.853 cabezas de ganado vacuno de raza y 17 cabezas de ganado
equino (que sirve precisamente para el manejo del ganado), clasificada como
"Empresa Agropecuaria" con actividad "Ganadera", debiéndose
también hacer notar que la disposición anteriormente mencionada, determina la
necesidad de establecer las características de las propiedades a través de una
"reglamentación especial", que a la fecha no ha sido emitida, por lo
que correspondería remitirse a las disposiciones contenidas en los arts. 13,
14, 15, 16, 17 y 21 del Decreto Ley N° 3464 de 2 de agosto de 1953, elevado a
rango de Ley por Ley de 29 de octubre de 1956, esto en cumplimiento a lo
dispuesto en la Disposición Transitoria Décima de la Ley N°1715; en
consecuencia, refiere que el INRA, ha
procedido a clasificar correctamente el predio "TODO SANTO",
atendiendo a la actividad verificada en campo, la zona geográfica en la que se
encuentra ubicada y su extensión superficial, cumpliendo además las características
generales legalmente establecidas para éste tipo de propiedad, conforme a lo
previsto en el art. 41 de la Ley N° 1715; máxime, cuando se tiene que en el
predio en cuestión, se habría verificado una actividad ganadera de gran
magnitud, pues resultaría iluso mantener la cantidad de ganado identificada en
el predio sin la inyección de capital suplementario, el empleo de trabajo
asalariado y medios tecnológicos modernos, considerando que no se trata de
ganado criollo, sino ganado de raza, información contenida precisamente en los
formularios cursantes a fs. 258 a 264 y 280 a 281 de los antecedentes del
proceso de saneamiento, corroborados por la documental presentada en su
oportunidad por los administrados y las fotografías de mejoras de fs. 282 a
286.
Por otro lado, señalando el art. 160 del D.S.
N° 29215, sostiene que la parte actora pretendería forzar el supuesto
incumplimiento de la FES en la propiedad “TODO SANTO” y que en ningún momento
se podría considerar un hecho de fraude en el cumplimiento de la FES, por lo
que, la denuncia de la parte actora quedaría desvirtuada, encontrándose fuera
de contexto las observaciones efectuadas por la parte actora, respecto a los certificados de marca y el certificado
de vacuna presentados durante la socialización del Informe de Cierre y que los
actuales propietarios adjuntan certificaciones emitidas por el Gobierno
Municipal de Santa Ana de Yacuma, considerando que el art. 2º de la Ley N° 80, establece
con carácter general la obligación de hacer registrar la marca de ganado, disposición
concordante con el art. 2 del D.S. N° 29251, siendo que el predio “TODO SANTO”,
se encuentra precisamente ubicado en el municipio Santa Ana de Yacuma,
provincia Yacuma del departamento de Beni, de donde justamente es este Gobierno
Municipal el encargado de registrar en su ámbito territorial y que con estos
antecedentes es importante hacer un análisis y valoración sobre el cumplimiento
de la FES con un criterio integral como lo establece los arts. 2.II, 167 y la Disposición
Transitoria Séptima de la Ley N° 1715; cita jurisprudencia contenida en la Sentencia
Agraria Nacional S2° N° 019/2010, las Sentencias Agroambientales Nacionales S1°
N° 13/2014, S1° N° 12/2016 y la Sentencia Constitucional 0731/2010-R de 26 de
julio de 2010.
Concluye refiriendo que, la parte actora
no ha cumplido con la obligación de identificar o establecer en sus
observaciones, como se configurarían estos presupuestos para pretender la
nulidad de la Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de 2020, toda vez que, en
ningún momento identifica la ley o norma que se hubiere vulnerado "que prescriba una determinada
formalidad para que su omisión o defecto origine la nulidad del acto o
procedimiento" (cita textual),
puesto que debe ser expresa y específica; tampoco ha demostrado la
trascendencia de las supuestas irregularidades, además éstas habrían sido subsanadas
mediante el Informe UDSABN N° 1143/2011 de 05 de agosto de 2011, en el que se da
por válidos y subsistentes los actos procesales del saneamiento cumplidos bajo
el alcance del D.S. N° 25763, quedando subsanada cualquier omisión de forma que
se hubiera dado en el procedimiento, conforme el art. 267 del D.S. N° 29215; en
consecuencia, manifiesta que se tendrían desvirtuados los fundamentos expuestos
por la parte actora en lo referente a este punto.
Respecto a la mala aplicación de los arts. 398 y 399 de
la Constitución Política del Estado.
Refiere que la SCP N° 872/2018-S3 de 13 de
diciembre de 2018, señalada por la parte actora, establecería que se debe
respetar las posesiones legales iniciadas antes de la promulgación de la Ley N°
1715, a efectos de la irretroactividad de la ley; y que en el presente caso se
adecúa totalmente, ya que con las certificaciones de posesión y con medios
complementarios se ha demostrado que, sobre la totalidad del predio, siempre
hubo trabajos, así se demostraría con el Peritaje que se adjuntó, es decir, la
existencia de actividad antrópica antes del 1994, cumpliendo así con la norma
agraria y su procedimiento de acuerdo a los arts. 166, 264 y 309 del D.S. N° 29215;
asimismo, agrega que sobre el área que se ha considerado como posesión legal,
se ha fijado un precio de adjudicación, cancelado en su totalidad conforme al art.
315 del mismo cuerpo legal adjetivo; concluye que, la posesión que se tiene
sobre el predio “TODO SANTO”, estaría totalmente perfeccionada a través del
tiempo, con el cumplimiento de la FES y actividad antrópica conforme a las
certificaciones de posesión otorgadas por autoridades naturales y las propias
características del predio que encierran prácticamente al predio con limites
arcifinios y que se ha sido cumplido a cabalidad con el procedimiento de
saneamiento y finalmente, con el pago del valor de adjudicación al Estado
Boliviano, por la superficie de posesión legal por ser anterior a la promulgación
de la Ley N° 1715 y que no pasaría las cinco mil hectáreas, por lo que no
existiría óbice legal para su titulación conjunta con la superficie con
antecedentes agrarios.
Señala que, el actor realiza una
incorrecta interpretación de los arts. 398 y 399.I. de la Constitución Política
del Estado (CPE), siendo que, este último concuerda con el art. 123 del mismo
cuerpo legal; por lo que, el fundamento de la parte actora sería violatorio de
la normativa Constitucional, por una errónea interpretación del alcance del art
398 y está sesgada al no referirse o considerar el art. 399 de la norma
señalada y debido a una interpretación errónea de los que es el latifundio,
modulado supuestamente por la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre, con lo que se
pretendería atentar al art. 397 de la CPE, que establece el principio de la
"tierra es para quien la trabaja".
Agrega indicando que, los terceros
interesados adquirieron la propiedad, bajo el amparo del art. 166 CPE, vigente
en su momento, que no establecía superficie máxima de la propiedad agraria; por
otro lado, si bien el art. 263 y las Disposiciones Transitorias Primera y
Segunda del D.S. N° 29215, se considera un proceso de saneamiento en trámite, desde
el inicio del mismo hasta la emisión del Título Ejecutorial, esta misma
normativa tampoco establece superficie máxima de la propiedad agraria, porque
la misma estará sujeta a la clase de propiedad a ser clasificada mediante dicho
proceso de saneamiento; consecuentemente, esa fue la visión del constituyente
establecida en la parte in fine del art. 399.I del CPE, que prevé los efectos de
la irretroactividad de la ley; en este entendido, considera que dar efecto
retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad jurídica; en
este sentido, la naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la
premisa según la cual en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con
base en la preservación del orden público, señalando el art. 410 de la CPE, que
establece que todas las persona naturales y jurídicas, así como los órganos
públicos, funcionarios públicas e instituciones se encuentran sometidos a la Norma
Suprema; asimismo, señala el art. 2.III de la Ley N° 1715, modificada por la
Ley N° 3545, donde se establece claramente que al referirnos a la "posesión"
en materia agraria, ésta se constituye en un instituto jurídico, con
características especiales que la alejan del concepto tradicional civilista,
constituyéndose en un derecho, independiente del derecho de propiedad y se
determina que la FES, es plena y válidamente reconocida en posesiones legales,
independiente y más allá de lo que eventualmente pueda reconocerse en virtud
del derecho de propiedad mediante el antecedente agrario; lo que hace concluir
que el Derecho Agrario boliviano reconoce el derecho de acceso a la tierra,
tanto de "propiedad" como por "posesión", siempre y cuando
se cumpla con la FES; tal reconocimiento, por dos vías, estaría plenamente
reconocido y regulado por la normativa agraria; con los arts. 18.9 y 66.I.3 de
la Ley N° 1715, que disponen que el INRA tiene atribuciones para dirimir
conflictos entre el derecho de "propiedad" y la "posesión";
concordante con el art. 76 de la misma ley, que tutela tanto el derecho de
propiedad, como la posesión agraria, en base al cumplimiento de la Función
Social o Función Económico Social, conforme lo establece el art. 397 de la
actual CPE.
Concluye señalando que, es evidente que la
normativa agraria, reconoce a la posesión como un derecho, independiente al
derecho de propiedad, ya que de la misma norma se infiere que no necesariamente
debe ser concurrente el primero con el segundo, no otra cosa puede concluirse por
la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545 y el art. 309 del D.S. N°
29215, que regulan lo que debe entenderse para cumplir una "posesión legal
agraria", que para ser reconocido debiera ser en un proceso de
Saneamiento, porque es un derecho preexistente, anterior a la vigencia de la Ley
N° 1715; lo que le llevaría a la conclusión que ése es un derecho adquirido y
que es valorado por la ley en condiciones similares al derecho de propiedad,
siempre que se cumpla la FES; en tal sentido, arguye que el Art. 399.I de la
CPE, sostiene que se salvan los derechos de propiedad y de posesión anteriores
a dicha Norma Suprema, en virtud a la irretroactividad de la ley, quiere decir
que, la "posesión agraria" anterior también debe ser respetada, ya
que ésta para ser tal requiere de la antigüedad prevista en la ley.
En lo concerniente al reconocimiento expreso de la existencia de
errores en la tramitación del procedimiento agrario
Respecto a que se pretende que se
incorpore como prueba el Informe Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 985/2021 de octubre
de 2021, en el cual, supuestamente se hace un reconocimiento expreso de errores
u observaciones en el procedimiento; sostiene que, tal situación verdaderamente
dejaría mucho que desear del trabajo de los funcionarios del INRA, que se han
preocupado por revisar procesos con Resoluciones Finales notificadas a los
interesados y sin tener la más mínima competencia, provocando desavenencias
legales; además que, el Viceministerio de Tierras, pretendería incorporar como
prueba este informe, en vez de cumplir su verdadero rol, que es fiscalizar y
llamar la atención al INRA, por el retraso en el avance de los procesos de
saneamiento, ya que el Informe Técnico Legal, no modificará una Resolución
Suprema y solo significa pérdida tiempo e incluso incumplimiento de deberes por
parte de los funcionarios del INRA, ya que no les competería revisar procesos
con Resoluciones Finales y menos generar informe al respecto, por lo que sostiene
que no se debería considerar dicho Informe Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 985/2021
de octubre de 2021.
En cuanto a la falta de control de calidad establecido en
el art. 266 del D.S. N° 29215, modificado por el D.S. N° 4320 de 31 de agosto
de 2020
Los terceros interesados señalan que, si
revisamos la capeta de saneamiento y el Proyecto de Resolución Final, cursa el proveído
de 31 de agosto de 2018, por el cual la Directora Departamental del INRA Beni, aprueba
las etapas de saneamiento; pero en esa fecha no se había modificado y ya había
actos cumplidos; pese a ello, el 29 de junio de 2020, el INRA Nacional, previo
control de calidad aplicable conforme art. 266 del D.S. N° 29215, modificado en
ese entonces por el D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018, vigente en ese
momento, modificó la superficie del predio “TODO SANTO” de 6.014,9434 ha a
5.815,8008 ha, debido a ajustes de cartografía; en tal sentido, la capeta es
remitida a la ABT, para fijación de precio de adjudicación y luego es remitida
al Ministerio de la Presidencia para el correspondiente trámite y control
previo a la firma de la Presidente; en consecuencia, por lo indicado sostiene
que, la carpeta del predio “TODO SANTO”, pasó por varios controles de calidad y
actos cumplidos, previos a la promulgación del D.S. N° 4320 de 31 de agosto de
2020, por lo que no correspondía retrotraer el proceso por una norma nueva que debería
ser aplicada para lo venidero.
En lo relativo a la falta de congruencia, motivación y
fundamentación de la Resolución Suprema N° 26902 de 21 de octubre de 2020
Sostiene que, no serían evidentes los
supuestos errores de fondo que afectarían a la Resolución Suprema 26902 de 21
de octubre de 2020; máxime, cuando todos y cada uno de los argumentos
esgrimidos en la demanda han sido desvirtuados, habiéndose demostrado que el Relevamiento
de Información en Campo, en el predio actualmente denominado “TODO SANTO”,
dentro de la etapa, en su momento denominada "Relevamiento de Información
en Gabinete y Campo", principalmente en la ejecución de las actividades de
"Pericias de Campo", se habría enmarcado en las previsiones
contenidas en el art. 163 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, modificado
por Decreto Supremo N° 25848 de 18 de julio de 2000, normas vigentes en
oportunidad de la sustanciación de éstos actuados; realizándose una correcta
valoración de los antecedentes de derecho propietario y de la documentación de
traslación de derechos que acreditan y sustentan los derechos de sus mandantes respecto
al predio "TODO SANTO"; así como, la valoración respecto al
cumplimiento de la FES en este predio, aspectos que se encontrarían plasmados
en el "Informe en Conclusiones" e "Informe de Cierre", que
han cumplido las previsiones contenidas en los arts. 155 y siguientes y 303 y
siguientes del D.S. N° 29215.
Agrega que, la Resolución Suprema 26902 de
21 de octubre de 2020, contiene una fundamentación y motivación conforme a
derecho respecto a la resolución asumida, efectuando una relación de los antecedentes
y actuados que conllevaron en este caso a la decisión asumida; por lo cual, la
supuesta existencia de errores que afectarían a esta Resolución no significaría
una falta de fundamentación y motivación en la Resolución, ya que estos
elementos son propios de la estructura misma de la Resolución que consisten
precisamente en la parte considerativa.
Ahora bien, respecto a que se evidenciaría
que no existe en la Resolución Suprema 26902, un razonamiento integral y
armonizado entre los actuados del proceso y la misma, señalando que esto constituiría
en una vulneración al principio de congruencia; considera que, esta aseveración
tampoco sería evidente ya que conforme se extrae de la SCP 1302/2015-S2 de 13
de noviembre, de donde se entiende que este principio se refiere a una
concordancia interna de la resolución entre la parte considerativa que
contienen los antecedentes del proceso debidamente relacionados y los
fundamentos y motivación con lo resuelto o la decisión asumida, situación que
se aprecia en la Resolución Suprema 26902; por lo que la parte actora, no
identificaría con precisión y claridad la incongruencia o falta de concordancia
entre la parte considerativa y resolutiva en la indicada resolución; al efecto,
señala jurisprudencia con relación a la fundamentación y motivación, citando la
SAP S2a N° 61/2021 de 15 de noviembre de 2021, por lo que no sería evidente
la supuesta falta de fundamentación y motivación acusada.
I.3.8. Respuesta del tercero interesado Director
Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra
(ABT)
El Tercero Interesado Omar Quiroga Antelo,
en calidad de Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control
Social de Bosques y Tierra (ABT), mediante memorial de fs. 181 de obrados, se
apersona al proceso y solicita remitir información técnica (coordenadas de
ubicación), para tener mayor precisión con relación a las autorizaciones
forestales y agrarias que se hubiera otorgado sobre el área y que fue objeto de
proceso de saneamiento, cumpliendo la formalidad de responder en calidad de
tercero interesado.
I.4. Trámite procesal
I.4.1. Auto de Admisión
Por Auto de 21
de enero de 2022 cursante a fs. 48 y vta. de obrados, se admite la demanda Contencioso
Administrativa, de fs. 22 a 33 vta. y memoriales de
subsanación de fs. 38 y vta., 43 y vta. de obrados, interpuesta por el Viceministro
de Tierras, contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ministro
de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema 26902 de 21 de
octubre de 2020, emitido como resultado del proceso de Saneamiento de Tierras
Comunitarias de Origen (SAN TCO) MOVIMA II 1B, respecto al polígono N° 778, del
predio denominado “TODO SANTO”, ubicado en los municipios Santa Ana del Yacuma
y San Ignacio, provincias Yacuma y Moxos del departamento del Beni, para su tramitación en la vía
ordinaria de puro derecho.
I.4.2 Réplica.
La parte demandante por memorial de fs. 136 y vta. de
obrados, presenta réplica con relación a las contestación del codemandado, Presidente del Estado
Plurinacional de Bolivia, a través de su apoderado legal el Director Nacional
a.i. del INRA, ratificando los extremos de su demanda y solicitando se declare Probada la demanda Contenciosa Administrativa
en todas sus partes y se disponga en consecuencia la nulidad de la Resolución
Suprema impugnada y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo según
los expresado en el memorial de demanda.
Asimismo, de fs. 353 a 354 de obrados, cursa réplica
con relación a la contestación del codemandado Ministro de Desarrollo Rural y
Tierras.
I.4.3. Dúplica.
El codemandado Presidente del Estado Plurinacional de
Bolivia, por memorial de fs. 177 y vta. de obrados, presentado inicialmente vía
buzón judicial, conforme cursa a fs. 140 de obrados, presenta dúplica
ratificándose y remitiéndose a los antecedentes del proceso de saneamiento del
predio denominado “TODO SANTO”, solicitando emitirse el correspondiente fallo,
tomando en cuenta los antecedentes del proceso y la normativa legal aplicable.
I.4.4. Incidentes.
El codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, a través de sus representantes, mediante memorial de fs. 269 y
vta., solicitó se deje sin efecto el Auto de Rebeldía de 08 de julio de 2022,
dispuesto en su contra, cursante a fs. 143 y vta. de obrados, mismo que fue
resuelto por Auto de 23 de agosto de 2022 cursante a fs. 345 a 346 de obrados, disponiéndose
dejar sin efecto dicho Auto de declaratoria de rebeldía, en ese sentido, se
admitió su contestación a la demanda y se corrió traslado para la réplica la
cual fue ejercida por la parte actora ratificándose en sus argumentos, sin
embargo, el codemandado Ministro de Desarrollo Rural y
Tierras, no ejerció la dúplica correspondiente.
I.4.5. Autos para Sentencia y Sorteo.
Por providencia
de 18 de noviembre de 2022 cursante a fs. 443 de obrados, se decretó Autos para
Sentencia y por providencia de 13 de enero de 2023 a fs. 445 de obrados, se
señaló el sorteo para día 16 de enero de 2023; en consecuencia, el presente
proceso fue sorteado de manera presencial en la referida fecha, como se
evidencia a fs. 447 de obrados, pasando al Magistrado relator.
I.4.6. Suspensión de plazo y reanudación
de plazo para emitir Sentencia.
Por providencia
de 17 de febrero de 2023 cursante a fs. 448 de obrados, se dispuso la
suspensión de plazo para dictar Sentencia, disponiendo que el Departamento
Técnico del Tribunal Agroambiental, respecto a la sobreposición de expediente
agrario N° 12853, en relación al predio “TODO SANTO” y realizar análisis
multitemporal desde antes de la promulgación de la Ley N° 1715; cumplido el
mismo, por providencia de 24 de marzo de 2023, se dispuso la reanudación del
plazo para emitir Sentencia, computable a partir del reingreso del expediente a
despacho de Magistrado relator; no habiendo existido consenso, se remitió
obrados a la Mgda. de turno de Sala Segunda para dirimir y conformar Sala,
habiéndose manifestado apoyo al Mgdo revisor, se emite la presente Sentencia.
I.5. Principales actuados procesales en
sede administrativa.
Se tomará en cuenta la foliación inferior derecha de la carpeta de
saneamiento, por ser la más completa:
I.5.1. De fs. 2 a 18, cursa
antecedentes del Expediente N° 12853, con N° de control 2234, correspondiente a
la propiedad “Todos Santos”, ubicado en el departamento del Beni, provincia
Yacuma, Cantón Santa Ana.
I.5.2. De fs. 41 a 42, cursa
Resolución Administrativa N° RES-ADM-000018/2003 de 23 de abril de 2003, que
resuelve priorizar el área de Saneamiento Simple de Oficio del Polígono 112
“Villavicencio Carvalho”, una extensión de 5.697,4103 ha.
I.5.3. De fs. 43 a 44, cursa
Resolución Instructoria N° R.I.-SSO-B-0039/2003 de 25 de agosto del 2003, donde
se intima a propietarios, beneficiarios, subadquirentes y poseedores a
presentar documentación que acredite su identidad y respalden su derecho de
propiedad.
I.5.4. De fs. 56 a 75, cursa
documentación presentada en el Relevamiento de Campo por los apersonados al
saneamiento.
I.5.5. De fs. 60 a 75, cursan
Registro de Marca de Ganado, planos y documentos de transferencia a efectos de
acreditar la tradición respecto al predio denominado “Todos Santos”,
presentados en el Relevamiento de Información en Campo.
I.5.6. De fs. 76 a 78,
cursa la Ficha Catastral levantada el 12 de septiembre de 2003, en relación al
predio "TODO SANTO", en la que figuran como beneficiarios Juan Carlos
Lisboa Melgar y Kathia Yina Villavicencio Ibañez de Lisboa.
I.5.7. De fs. 79 a 82, cursa fichas
de Registro de Función Económico Social, que consigna una superficie utilizada
de 6094.9200 ha, con un total de cabezas de ganado de 2853, cuenta con registro
de marca, casa, cocina, comedor, caballeriza, noria, corrales, bretes, personal
asalariado permanente y otras mejoras.
I.5.8. De fs. 127 a 131 cursa Informe
UDSABN N° 1143/2011 de 15 de agosto de 2011, de adecuación procedimental al
D.S. N° 29215.
I.5.9. De fs. 135 a 143, cursa Informe
en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN–SIM) Titulado de 18 de agosto de
2011, donde se sugiere el curso a seguir del predio denominado "TODO
SANTO", que ha acreditado una superficie para vía conversión de 934.5375
ha; así como, por vía adjudicación de 4.969.6120 ha, contando con una
superficie total de 5.904.1495 ha.
I.5.10. De fs. 144 a 146,
cursa el Informe de Análisis Multitemporal del predio “TODO SANTO”, que concluye
señalando: de las imágenes observadas en el predio “Todo Santo” hubo secuencias
en cuanto a la actividad antrópica mismos que guardan relación con la ubicación
de las mejoras registradas durante las Pericias de Campo.
I.5.11. De fs. 170 a 172 vta., cursa
memorial de Adolfo Barbery Julio, en representación de Jean Carla Lisboa
Villavicencio y de Juan Carlos Nacif Lisboa, por Testimonio de Poder Bastante y Suficiente
N° 1004/2011 de 14 de mayo de 2011, presenta observaciones y solicita
subsanación de errores, misma que acompaña documentación complementaria cursante
de fs. 167 a 168 y de 175 a 213 de obrados, consistente en: copia legalizada de
Testimonio de Poder Bastante y Suficiente N° 1004/2.011 de 14 de mayo de 2011;
copias simples de Cédulas de Identidad de Jean Carla Lisboa Villavicencio, Amir
Nacif Gorayeb y Juan Carlos Nacif Lisboa, de éste último también su Certificado
de Nacimiento; copia simple de Título Ejecutorial N° 081638 a favor de
Constanza Villavicencio Rojas del ex fundo “TODOS SANTOS”, con una superficie
de 3115.1250 ha, del expediente N° 12853; Testimonio de Declaratoria de
Herederos, seguido por Nelly Melgar Viuda de Acevedo y otros a la sucesión de
Constanza Villavicencio Rojas; original del Documento Privado de Compraventa de
11 de junio de 2003, con reconocimiento de firmas, donde María Mayra Lisboa de
Rubís de Celis, como copropietaria de predio “TODO SANTO”, otorga en venta real
y perpetua la cuota parte que le corresponde a favor de Juan Carlos Lisboa
Melgar; original de la Minuta con valor de Documento Privado de 20 de marzo de
2004, con reconocimiento de firmas, donde Nelly Melgar Villavicencio Vda. de
Asebedo, como propietaria de predio “TODOS SANTOS”, otorga en venta real y
perpetua a favor de Juan Carlos Lisboa Melgar; original del Documento Privado Aclaratorio
de 16 de agosto de 2004, con reconocimiento de firmas, donde Nelly Melgar
Villavicencio Vda. de Azebedo, aclara que la propiedad “TODO SANTOS”, ha sido
adquirida por María Mayra Lisboa Melgar y Ana Melgar Villavicencio, así como
también por Juan Carlos Lisboa Melgar, mediante declaratoria de herederos
contra la testamentaria de Constanza Villavicencio Rojas. Que la transferencia
que firmó en 20 de marzo de 2004, es sobre la alícuota parte que le
correspondía a su persona y a su hermana Ana Melgar Villavicencio y no así
sobre la totalidad del predio “TODOS SANTOS”; original de la minuta con valor
de Documento Privado de 25 de noviembre de 2008, con reconocimiento de firmas,
donde Juan Carlos Lisboa Melgar y Kathia Yina Villavicencio de Lisboa, quienes
declaran ser propietarios de predio “TODOS SANTOS”, con una superficie de
5926.1517 ha, de las cuales 3115.1250 ha, cuentan con Título Ejecutorial N°
352830, emitido producto del proceso social agrario N° 12853, otorgan en venta
real y enajenación perpetua a favor del menor de edad Juan Carlos Nacif Lisboa,
quien es representado por su madre Jean Carla Lisboa Villavicencio; Plano y
Certificado de Registro Catastral de propiedad inmueble y boleta de pago por
transferencia, del predio “TODOS SANTOS” a nombre de Juan Carlos Nacif Lisboa,
con una superficie de 5926.1517 ha; Certificado de Registro de Marca a nombre
de Juan Carlos Lisboa Melgar, con fecha de registro de 30 de agosto de 1996;
Certificado de Registro de Marca a nombre de Juan Carlos Nacif Lisboa, con
fecha de registro de 05 de enero de 2009; Certificado de Asentamiento y
Posesión del predio “TODO SANTO” que existiría desde el año 1965, a nombre de
Juan Carlos Nacif Lisboa, otorgado por la Comunidad Santa María el 23 de septiembre
de 2011; y Certificados de vacunación contra la fiebre aftosa de las gestiones
2002 a 2008 que consignan diferentes cantidades de dosis.
I.5.12. De fs. 214 a 217, cursa
Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 1399/2011 de 10 de octubre de 2011, que considera
la documentación antes mencionada y concluye: en subsanar el plano del predio
"TODO SANTO", debiendo consignar el nombre correcto y también
modificar el Informe en Conclusiones de 18 de agosto de 2011, consignando el
cambio de nombre a Juan Carlos Nacif Lisboa, como subadquirente de Constanza
Villavicencio Rojas (titular inicial), porque se habría acreditado la superficie
para vía conversión de 1869.0750 ha; así como, por vía adjudicación de 4.035.0745
ha, contando el predio "TODO SANTO" una superficie total de
5.904.1495 ha; y a fs. 219, cursa proveído de 11 de octubre de 2011, que
aprueba el Informe UDSABN N° 1399/2011 de 10 de octubre de 2011.
I.5.13. De fs. 280 a 284, cursa
Informe Técnico Legal UDSABN N° 1018/2017 de 18 de diciembre de 2017, que concluye
y sugiere: emitir Resolución Administrativa que disponga modificar la modalidad
del proceso de saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), correspondiente al
predio “TODO SANTO” del polígono 112, AMPLIACIÓN VILLAVICENCIO CARVALHO a la
modalidad de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO), polígono
778 de la TCO MOVIMA II 1B; y a fs. 285, cursa proveído de 18 de diciembre de
2017, que aprueba el Informe Técnico Legal UDSABN N° 1018/2017 de 18 de
diciembre de 2017.
I.5.14. De fs. 286 a 288, cursa
Resolución Administrativa UDSABN N° 157/2017 de 20 de diciembre de 2017, que
resuelve: modificar la modalidad del proceso de Saneamiento Simple de Oficio
(SAN SIM), correspondiente al predio “TODO SANTO”, del polígono 112 AMPLIACIÓN
VILLAVICENCIO CARVALHO a la modalidad de Saneamiento de Tierras Comunitarias de
Origen (SAN TCO), polígono 778 de la TCO MOVIMA II 1B, en aplicación del art.
278.II del D.S. N° 29215.
I.5.15. De fs. 302 a 307, cursa
Informe Técnico Legal UDSABN N° 354/2018 de 30 de julio de 2018, que concluye:
en modificar el Informe en Conclusiones de 18 de agosto de 2011, e Informe de
Cierre de 19 de agosto de 2011 y la superficie del plano predial socializado,
consignando que se habría acreditado la superficie para vía conversión de
1869.0750 ha; así como, por vía adjudicación de 4.145.8584 ha, contando el
predio "TODO SANTO" una superficie total de 6014.9334 ha; y a fs. 309,
cursa proveído de 30 de julio de 2018, que aprueba el Informe UDSABN N° 354/2018
de 30 de julio de 2018.
I.5.16. De fs. 317 a 319, cursa
Informe Técnico JRLL-USB-INF-SAN N° 99/2020 de 29 de junio de 2020, que por
ajuste cartográfico sugiere modificar la superficie del predio "TODO
SANTO" a una superficie total de 5815.8608 ha.
I.5.17. De fs. 329 a 334, cursa Resolución
Final de Saneamiento establecida en la Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre
de 2020, objeto de impugnación en el actual proceso contencioso administrativo.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA RESOLUCIÓN.
El Tribunal Agroambiental, en este proceso
Contencioso Administrativo, conforme a los argumentos de la demanda, de la
contestación y de los memoriales presentados por los terceros interesados y
conforme a los antecedentes del proceso administrativo de saneamiento, ha
identificado los problemas jurídicos que se detallan a continuación y que serán
resueltos en el acápite "Análisis del caso concreto" de la presente
Sentencia, conforme a la siguiente relación: 1) Incorrecta valoración de
los documentos transferencia, que no acreditaría la subadquirencia en la de
superficie que se convalida y en la posesión legal; 2) Reconocimiento de
derecho propietario en favor de una persona sin capacidad de obrar; 3)
Incumplimiento de la Función Económica Social, al no cumplir con las características
del art. 41 núm. 4 de la Ley N° 1715; 4) Errónea interpretación y
aplicación del art. 398 y 399 de la Constitución Política del Estado, en cuanto
al límite máximo de la propiedad agraria; 5) Reconocimiento
expreso de la existencia de errores en la tramitación del procedimiento
agrario; 6) Inexistencia de control
de calidad establecido en el art. 266 del D.S. N° 29215; y 7) Falta de
congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento.
En consecuencia y para efectos de analizar
en el caso concreto, es pertinente desarrollar previamente los siguientes
temas: 1.- La naturaleza jurídica del proceso contencioso
administrativo; 2.- El proceso de saneamiento de la propiedad agraria; 3.-
La legalidad de la posesión en propiedades rurales; 4.- La Función Económico
Social en propiedades con actividad productiva ganadera; 5.-El límite
máximo de la propiedad agraria (5000.0000 ha).
FJ.II.1. La naturaleza jurídica del
proceso Contencioso Administrativo
El proceso
administrativo está conformado por una serie de actuaciones de la autoridad
administrativa, cuya finalidad es la emisión de un acto administrativo,
preservando los derechos y garantías constitucionales de los administrados, de
conformidad al ordenamiento jurídico vigente; en ese orden, el debido proceso en
el procedimiento administrativo se constituye en el principio guardián de los
derechos y garantías reconocidos por la Constitución Política del Estado. En este sentido, el tratadista Argentino
Emilio Fernández Vásquez en su obra Diccionario de Derecho Público, señala: "Los procedimientos que se cumplen ante
la administración pública, deben ajustarse a la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos y, entre otros, al requisito del debido proceso adjetivo que
comprende: el derecho a ser oído, para lo cual deberá ser citado debidamente el
interesado y otorgarle un plazo razonable para defenderse; el derecho a ofrecer
y producir pruebas, debiéndosele hacer conocer las que utiliza la
administración para que pueda ponderarlas, admitirlas o impugnarlas; el derecho
de alegar sobre el mérito de las pruebas; el derecho a la decisión fundada; el
derecho a interponer contra la decisión que recaiga los recursos autorizados
por la ley". (las cursivas son añadidas).
Conforme lo
dispuesto por los arts. 7, 12.I, 186 y 189.3 de la CPE; art. 36.3 de la Ley N°
1715 modificada por la Ley N° 3545; arts. 11, 12, 144.4 de la Ley N° 025, es
competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos Contenciosos
Administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos
administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa
durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de
impugnación por el demandante, correspondiendo analizar el control de legalidad
y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso. Que, el
proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control
jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que
realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el
propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o
perjudicados en sus derechos. Que, el proceso de saneamiento de la propiedad
agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido
por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar de la autoridad
administrativa, a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la
materia; en ese entendido, siendo uno de los pilares del actual Estado
Constitucional de Derecho, el de velar por los derechos fundamentales de las
personas y del Estado Boliviano, corresponde que la valoración que realice el Tribunal
Agroambiental, se enmarque en la aplicación de los principios que rigen la
Constitución Política del Estado, tales como el debido proceso, verdad material
y legalidad, entre otros, que merezcan su consideración en el análisis legal
correspondiente a la demanda Contenciosa Administrativa, que impugna la
Resolución Final de Saneamiento emitido a la conclusión del proceso de
Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO) MOVIMA II 1B, respecto
al polígono N° 778, del predio denominado “TODO
SANTO”; en esa línea, es necesario
señalar que el control de legalidad se llevará a cabo dentro de los alcances
normativos de la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1715 modificada parcialmente
por la Ley N° 3545, los Decretos reglamentarios y toda la normativa inherente
que se encontraba en vigencia a momento de la tramitación del proceso de
saneamiento analizado.
FJ.II.2. El proceso de saneamiento de la propiedad
agraria
El
proceso de saneamiento, conforme a lo establecido en el art. 64 de la Ley N°
1715, modificada parcialmente por Ley N° 3545, establece que el mismo es "el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y
perfeccionar el derecho de propiedad agraria" (la negrilla es
nuestra).
Conforme
lo dispuesto por el art. 65 de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3501,
de 19 de octubre de 2006 y la Ley N° 429, de 31 de octubre de 2013, se
determina que el INRA, en coordinación con las direcciones departamentales está
facultado para ejecutar y concluir el saneamiento de la propiedad agraria,
labor que debió ser concluido entre los años 1996 a 2006, plazos que fueron
ampliados para ejecutar dicho procedimiento; en ese sentido, el art. 66
parágrafo I, en su numeral 1 de la Ley N° 1715, dispone que el saneamiento
tiene, entre otras, la siguiente finalidad: “La
titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico-social
o función social definidas en el artículo 2º de esta ley (…), aunque no cuenten
con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos
legalmente adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación
simple o de dotación, según sea el caso”; disposición legal que
posteriormente fue modificada tácitamente por la Disposición Transitoria Octava
de la Ley N° 3545; asimismo, el art. 2 de la Ley N° 1715 señala: “...la pequeña propiedad, la propiedad
comunaria y las tierras comunitarias de origen cumplen una función social
cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo
económico de sus propietarios, pueblos y comunidades indígenas, campesinas y
originarias, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra.”; en este
entendido, la función social o la función económica social, deberá ser
verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los
interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios
de prueba legalmente admitidos. Las verificaciones de las pruebas serán
consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso; así también,
en cuanto a la legalidad de posesión se refiere, que ésta se traduce, en que la
misma debe ser anterior a la promulgación de la Ley N° 1715.
Respecto
al proceso de saneamiento de la propiedad, del cual emergen las resoluciones
finales de saneamiento, es importante señalar que para el Estado Plurinacional
de Bolivia, el perfeccionar el derecho de la propiedad agraria, es una de las
finalidades de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, conforme lo
establecido en los arts. 64, 65, 66 y siguientes de la Ley N° 1715, esto ocurre
a través del proceso de saneamiento de la propiedad y de esta manera, no sólo
es regularizar el derecho de propiedad agraria, sino sobre todo, que a partir
de ésta regularización, otorgar seguridad jurídica con la titulación de las
propiedades individuales y colectivas, de predios públicos o privados, a fin de
promover el desarrollo rural integral sustentable, en los términos establecidos
por la norma especial D.S. N° 29215 (arts. 133, 144, 165 y 168) y en los arts.
9.2.6., 308.I, 346, 405 y siguientes del texto Constitucional vigente, entre
otros.
Este
proceso se ejecuta a todas las propiedades ubicadas en el área rural, que
tengan antecedente agrario (en Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en
trámite), sean subadquirentes (propietarios) o que se encuentren ejerciendo una
posesión, que respalde su derecho (poseedores).
En caso de que las mismas cuenten con Título Ejecutorial o estén en
trámite agrario que respalde su derecho propietario, previa verificación del
cumplimiento de la Función Social o Función Económica Social, se reconocerá el
derecho de propiedad a la propiedad individual o comunitaria, cuando así
correspondiere.
FJ.II.3. La legalidad de la posesión en propiedades
rurales
Respecto a la
legalidad de la posesión, en el ámbito civil, debe ser entendido como la acción
de tener bajo poder un bien con la intención de legitimar la inclusión de la
misma dentro del propio patrimonio o para que el bien sea incluido en el
patrimonio de una tercera persona; es así que, la posesión requiere o necesita
dos elementos para que se configure y ellos son el corpus y el animus "rem sibi habendi", que es la intención
de tener la cosa como propia, de comportarse respecto a ella como lo haría su
dueño; consecuentemente, la posesión requiere la intención (elemento subjetivo) y la conducta (elemento material) como un propietario, que debe
regularizar el mismo a través de los mecanismos regulados por ley; al respecto,
el art. 87.I del Código Civil establece: "La
posesión es el poder de hecho ejercido sobre una cosa mediante actos que
denotan la intención de tener sobre ella el derecho de propiedad u otro derecho
real"; en este entendido, la posesión en materia agraria se encuentra entendida
en el desarrollo de actividades agropecuarias y productivas en la propiedad
rural, con el empleo sostenible de la tierra, conforme a su capacidad y uso
mayor, con el cumplimiento de la Función Social
o Función Económica Social según corresponda al tipo de propiedad; es así que,
el art. 309 del Reglamento Agrario, dispone
expresamente: "(POSESIONES LEGALES).
I. Se consideran como superficies con posesión legal, aquellas que cumplan lo
previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545. (...) La
verificación y comprobación de la legalidad de las posesiones se realizará
únicamente durante el relevamiento de información en campo. (...) III. Para
establecer la antigüedad de la posesión también se admitirá la sucesión en la
posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer
ocupante acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de
asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes. ".
La Disposición
Transitoria Octava de la Ley N° 3545, establece: "(POSESIONES LEGALES). Las superficies que se consideren con
posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que, siendo anteriores a la
vigencia de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con
la función social o la función económico social, según corresponda, de manera
pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o
reconocidos."
FJ.II.4. La Función Económico Social en propiedades
con actividad productiva ganadera
El art. 393 de la Constitución Política del Estado (CPE),
prevé: "El Estado reconoce, protege
y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en
tanto cumpla una función social o una función económica social, según
corresponda."
Así también, el art. 397-III de la misma Carta
Fundamental, establece: "La función
económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el
desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor en
beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La
propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para
verificar el cumplimiento de la función económica y social."
De igual manera, el art. 2-II de la Ley N° 1715
modificada por Ley N° 3545, manifiesta que la Función Económico Social en
materia agraria, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de
actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como
en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el
ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad,
el interés colectivo y el de su propietario.
Asimismo, el art. 166-I del Reglamento Agrario
aprobado por Decreto Supremo N° 29215, determina expresamente: "La Mediana Propiedad y la Empresa
Agropecuaria cumplen la función económico social, cuando sus propietarios o
poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación
y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo".
De otro lado, el art. 2-III de la Ley N° 1715
modificada por Ley N° 3545, en concordancia con el art. 166-II del Reglamento
Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215, señala que la Función Económico
Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de
descanso (sólo en predios con actividad agrícola), de proyección de crecimiento
y servidumbres ecológicas legales (si correspondiera).
Bajo ese entendimiento, es importante aclarar, que las
propiedades sujetas al cumplimiento de la Función Económico Social son la
mediana propiedad y la propiedad empresarial; más no la pequeña propiedad y la
propiedad comunitaria o colectiva, que están sujetas al cumplimiento de la
Función Social, que es otro concepto, diferente al de análisis y verificación.
Ahora bien, específicamente sobre el cumplimiento de
la Función Económico Social (FES) con el desarrollo de actividad productiva
ganadera; recordando lo manifestado, es pertinente mencionar que, para
determinar cuál es la superficie que se encuentra cumpliendo la FES en
actividad productiva ganadera, ya sea, en el caso de mediana propiedad o en el
caso de propiedad empresarial, se debe considerar los siguientes
aspectos: 1) Las áreas
efectivamente aprovechadas de la propiedad ganadera, 2) Las áreas de proyección de
crecimiento de la propiedad ganadera, y 3) Las áreas de servidumbres ecológico legales, si es que las
hubiera en la propiedad ganadera y correspondiera; todo, de conformidad al art.
2-VII y X de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y arts. 167, 172-2 y 174
del Reglamento Agrario aprobado.
El art. 2, en sus parágrafos VII y X del Reglamento
Agrario, dispone: "VII. En predios
con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como
área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto
cultivado. (...) X. La superficie efectivamente aprovechada en áreas agrícolas
es la que se encuentra en producción; en propiedades ganaderas es la superficie
que corresponda a la cantidad de ganado existente."
El art. 167 del D.S. N° 29215, establece: "(ÁREAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS EN ACTIVIDAD GANADERA).
I. En
actividades ganaderas, se verificará lo siguiente:
a) El número de
cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su
conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo y;
b) Las áreas
con establecimiento de sistemas silvopastoriles, los pastizales cultivados, y
el área ocupada por la infraestructura, determinando la superficie y ubicación
de cada una de éstas áreas.
II. Para
corroborar la información descrita precedentemente, el Instituto Nacional de
Reforma Agraria podrá hacer uso de otros instrumentos complementarios como ser
los registros del SENASAG, registros de marcas, contramarca, señales y
carimbos, inventarios de altas y bajas.
El ganado cuya
propiedad no sea del interesado no será registrado como carga animal del
predio, por tanto, no se valorará como área efectivamente y actualmente. Las
áreas con pastos naturales no constituyen área efectiva y actualmente
aprovechadas en ningún caso.
III. Se
considera ganado mayor las especies de bovinos, equinos, acémilas y camélidos,
y ganado menor, las especies de caprinos y ovinos, la norma técnica incluirá
los criterios para determinar la unidad de ganado mayor y de ganado menor.
IV. Para el
cálculo del área efectivamente aprovechada se considerará la suma de
superficies que resulten de: a) La cantidad de cabezas de ganado mayor, por
cada una se reconocerá cinco (5) has., diez (10) cabezas de ganado menor
equivalen a una cabeza de ganado mayor, y b) Áreas con pasto cultivado, con
sistemas silvopastoriles e infraestructura.".
El art. 174 del D.S. N° 29215, expresamente señala: "(SERVIDUMBRES ECOLÓGICO LEGALES). Las
servidumbres ecológico legales, serán reconocidas como parte del predio cuando
éste cuente con antecedentes en Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en
trámite, no así en posesiones. (...)".
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 35 del
Reglamento Forestal, aprobado por D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996, las
servidumbres ecológicas son limitaciones legales a los derechos de uso y
aprovechamiento impuestas sobre una propiedad, en razón de la conservación y
sostenibilidad de los recursos naturales renovables; son servidumbres
ecológicas legales, entre otras, las siguientes: a) Las laderas con pendientes
superiores al 45%. b) Los humedales, pantanos, curichis, bofedales, áreas de
afloramiento natural de agua y de recarga. c) Las tierras y bolsones de origen
eólico. d) Las tierras o bolsones extremadamente pedregosos o superficiales. e)
Las cortinas rompevientos, f) Las riberas de ríos, arroyos, quebradas, lagos,
lagunas y otros cuerpos de agua. g) Las demás servidumbres ecológicas legales o
voluntarias que se establezcan.
En resumen, de todo lo manifestado se puede concluir
que, para determinar la superficie total con cumplimiento de FES en propiedades
con actividad productiva ganadera, se debe considerar, de manera integral:
1) La superficie actual y efectivamente aprovechada,
que son:
1.1) La superficie que corresponda a la cantidad de
ganado existente en el predio, cuya propiedad sea del beneficiario o interesado
del predio en saneamiento (1 cabeza de ganado mayor: bovinos, equinos, acémilas
y camélidos, equivale a 5 ha; 10 cabezas de ganado menor: caprinos y ovinos,
equivalen a 1 cabeza de ganado mayor); y,
1.2) La superficie ocupada por pasto sembrado, por
áreas con sistemas silvopastoriles (sistema mixto que combina áreas de especies
forestales o frutales, áreas de especies agrícolas o cultivadas y áreas para
pastoreo de animales) y por la infraestructura ganadera (corral, brete y
otros).
2) La superficie proyectada de crecimiento, que en el
caso de:
2.1) La Mediana Propiedad con actividad productiva
ganadera, es del 50% de la superficie actual y efectivamente aprovechada.
2.2) La Propiedad Empresarial con actividad productiva
ganadera, es del 30% de la superficie actual y efectivamente aprovechada.
3) Las Servidumbres Ecológico Legales, si corresponde.
Bajo todo el contexto manifestado, es necesario hacer
puntualizaciones respecto a ciertas particularidades de la propiedad ganadera
sujeta al cumplimiento de la Función Económica Social; es decir, con relación
al Registro de Marca de Ganado, a la infraestructura ganadera y a las
características de la propiedad establecidas en el art. 41-I-3 y 4 de la Ley Nº
1715 modificada por la Ley Nº 3545.
En cuanto al Registro
de Marca del Ganado, para acreditar la titularidad del ganado
contado durante el relevamiento de información en campo:
El art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961
(vigente a la fecha) determina: "Todo
ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías
Municipales de sus residencias, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de
Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños."
Respecto a la infraestructura ganadera; la infraestructura ganadera o
pecuaria es el conjunto de instalaciones que permiten el desarrollo de la
actividad ganadera o pecuaria; bajo ese entendido, se debe considerar
infraestructura ganadera: el corral para el ganado, bretes, bebederos o pozas
artificiales (para almacenar agua para el ganado), potreros (área donde se
concentra el pasto cultivado o se almacena el forraje - que es el pasto seco o
deshidrato - para alimentar al ganado), etc., incluso, se debe considerar parte
de la infraestructura ganadera, la vivienda o viviendas que tienen en la
propiedad ganadera, las personas que se dedican a desarrollar dicha actividad
productiva.
Cabe recordar, que la norma se refiere a la
infraestructura (Art. 167-I-b) D.S. 29215), establece: "En actividades ganaderas, se verificará lo siguiente: (...) el
área ocupada por la infraestructura, determinando su superficie y ubicación de
cada una de éstas áreas"; de ahí que, fijándonos a detalle lo
manifestado por la norma, cabe resaltar que la norma se refiere a la
infraestructura ganadera citándola de forma simple y llana, sin mencionar algo
que dé a entender que hay exigencia u obligatoriedad de "tener" infraestructura
con específicas características, para recién ser considerada infraestructura
ganadera.
Realizada tal aclaración, es necesario mencionar que
una infraestructura ganadera, bien podría ser, desde una "sencilla"
("mínima", "básica", "pequeña" o como sea conveniente
llamarle) hasta una "gran" infraestructura ganadera, puesto que, como
bien ya se mencionó, la norma no consigna parámetros expresos, entendiéndose
que la infraestructura ganadera es el conjunto de elementos necesarios para
poder garantizar la crianza de ganado mayor (bovino u otros) bajo un ambiente
adecuado y nutrición, es decir que su alimentación y descanso sean óptimos, en
atención a la cantidad del hato ganadero.
Por otro lado, cabe establecer que, conforme a lo
previsto en el art. 179 del D.S. Nº 29215, en el proceso de saneamiento se
verificará si la mediana propiedad o la empresa agropecuaria tienen las características correspondientes al tipo de
propiedad establecidas en el art. 41 de la Ley Nº 1715, con la sola
finalidad de corroborar los datos del cumplimiento o incumplimiento de la
Función Económico Social en la superficie de las mismas; empero, también es
cierto, que el mismo art. 41 en su parágrafo II, señala que esas
características de la propiedad serán objeto de reglamentación especial
considerando las zonas agroecológicas, la capacidad de uso mayor de la tierra y
su productividad, vale decir, que esas características de la propiedad están
sujetas a regulación, interpretación y hasta complementación o modificación,
seguramente; de ahí que, exigir un cumplimiento exageradamente estricto de
todas esas características, mientras no se regulen las mismas, no es lo más
acertado, proporcional ni razonable.
Ahora bien, si ocurriese de que se demandara
el cumplimiento exageradamente estricto de todas las características
establecidas en el art. 41-I-num. 3 y 4 de la Ley Nº 1715 modificada por Ley Nº
3545, y se llegara a la conclusión de que la mediana propiedad y la propiedad
empresarial, ambas con actividad productiva ganadera, no tienen todas las
características exigidas en el precitado artículo; ello, no necesariamente
significaría que no se desarrollan actividades productivas en dichas
propiedades, puesto que tal conclusión está sujeta a otros datos e información
levantados durante el relevamiento de información en campo, según los
parámetros establecidos en los arts. 166 y 167 del D.S. N° 29215.
FJ.II.5. El límite máximo de la propiedad agraria (5000.0000 ha)
El art. 398 de la
Constitución Política del Estado, refiere que: “La superficie máxima (de la propiedad agraria) en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas”, por su parte
el art. 499.I de la misma Norma Suprema, determina que: “Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a
predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta
Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y
respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley”, al
respecto, el Tribunal constitucional Plurinacional, como intérprete de la CPE,
mediante la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, confirmada por la SCP
0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021, refiere: “En ese contexto, cabe reiterar que el art. 399.I de la CPE,
efectivamente establece que: ‘A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se
reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de
acuerdo a Ley’; sin embargo, este reconocimiento y respeto de la posesión que
se tenía con anterioridad a la Constitución Política del Estado, debe ser
entendido en el sentido que la misma será considerada como un antecedente
agrario, un requisito o un medio a través del cual recién podrá perfeccionarse
y adquirirse en el presente la propiedad, pero en una superficie máxima
de cinco mil hectáreas; lo que quiere decir, que el reconocimiento del derecho
de posesión, no alude a que deba otorgarse la propiedad en la misma superficie
que se poseía con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política del
Estado (que podría ser mayor a las cinco mil hectáreas), sino a que se
adjudicará un predio reconociendo su posesión legal previa y se titulará hasta
el máximo constitucional permitido, que no podrá exceder las cinco mil
hectáreas; un entendimiento contrario implicaría permitir que en virtud a una
posesión legal que se tenía - superior a las cinco mil hectáreas-, se esté
adjudicando y titulando en la actualidad superficies mayores a la establecida
en la Norma Suprema, favoreciendo de esa manera al latifundio de manera
inconstitucional”; con dicho entendimiento, de acuerdo al mandato
constitucional, queda suficientemente claro que de ningún modo la propiedad
agraria o rural sobrepasará el límite establecido constitucionalmente de cinco
mil hectáreas, en los casos donde, producto del proceso de saneamiento, se dé
una situación mixta o combinada en un determinado predio, es decir exista
reconocimiento de propiedad con antecedente agrario y posesión, en cuyo caso
corresponderá reconocer sólo hasta un máximo de 5000.0000 ha, siempre que se cumpla
además, con la Función Económico Social, y que la posesión para ser reconocida
como legal, deberá ser anterior a la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de
octubre de 1996.
FJ.III. Análisis del caso en concreto
De acuerdo a los problemas jurídicos identificados anteriormente, se pasa
a revisar los aspectos denunciados, compulsando los mismos con los actuados
administrativos cursantes en la carpeta predial, dentro del proceso de Saneamiento
de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO) MOVIMA II 1B, respecto al polígono
N° 778, del predio denominado “TODO SANTO”; para determinar si
contravienen o no la normativa agraria y la CPE; en este sentido, se tiene el
siguiente análisis de acuerdo a los puntos reclamados en la demanda.
FJ.III.1. En cuanto a la incorrecta valoración de los documentos de transferencia, que no
acreditarían subadquirencia en la superficie que se convalida y de la posesión
legal
Al respecto, de la
revisión de los antecedentes del proceso de saneamiento se evidencia que, la
Resolución Suprema hoy impugnada, ha resuelto anular el Título Ejecutorial
Individual N° 352820 a favor de Constanza Villavicencio Rojas, con antecedente
en la Resolución Suprema N° 134854 de 06 de julio de 1966, con expediente
agrario de dotación N° 12853, denominado “Todos Santos” y vía conversión
reconocer el predio con el nombre de “TODO SANTO”, con la superficie de
1869.0750 ha, en favor de Juan Carlos Nacif Lisboa; en este contexto, para
evidenciar si existe o no una incorrecta valoración de los documentos
transferencia, corresponde analizar la relación de transferencias y ventas
desde la titular inicial Constanza Villavicencio Rojas hasta el último
beneficiario Juan Carlos Nacif Lisboa; documentación que cursa en antecedentes a
fs. 2 a 18, 60 a 75, 167 a 168 y de 175 a 213 de la carpeta de saneamiento, descrita
en los puntos I.5.1., I.5.5. y I.5.11.
de la presente Sentencia, las cuales evidencian que, por Testimonio del Auto de
Declaratoria de Herederos de 03 de junio de 1989, extendido por el Juzgado de
Instrucción 1° en lo Civil de Trinidad, se declaró herederos forzosos
ab-intestato de los bienes y acciones al fallecimiento de Constanza
Villavicencio Rojas, a sus hijas, Any, Nelly Mercedez, Dolly y Constanza Melgar
Villavicencio y a sus nietos Mayra y Juan Carlos Lisboa Melgar, estos dos últimos,
en representación de Mery Melgar Villavicencio de Lisboa; posteriormente, por Documento Privado de Compraventa de 11 de
junio de 2003 con reconocimiento de firmas del 13 de junio de 2003, María Mayra
Lisboa de Rubís de Celis (nieta de la titular inicial), como copropietaria de
predio “TODOS SANTOS”, otorga en venta real y perpetua la cuota parte que le
corresponde a favor de Juan Carlos Lisboa Melgar; asimismo, por minuta con
valor de Documento Privado de 20 de marzo de 2004, con reconocimiento de firmas
del 13 de agosto de 2011, Nelly Melgar Villavicencio Vda. de Azebedo (hija de
la titular inicial), alegando ser la única y legÍtima propietaria de predio
“TODOS SANTOS”, otorga en venta real y enajenación perpetua a favor de Juan
Carlos Lisboa Melgar; sin embargo, posteriormente por Documento Privado
Aclaratorio de 16 de agosto de 2004, con reconocimiento de firmas del 13 de
agosto de 2011, Nelly Melgar Villavicencio Vda. de Azebedo (hija de la titular
inicial), aclara que la propiedad “TODOS SANTOS”, ha sido adquirida por María
Mayra Lisboa Melgar y Ana Melgar Villavicencio, así también por Juan Carlos
Lisboa Melgar, mediante Declaratoria de Herederos de Constanza Villavicencio
Rojas; y que la transferencia que firmó en 20 de marzo de 2004, es sobre la alícuota
parte que le correspondía a su persona y la de su hermana Ana Melgar
Villavicencio y no así sobre la totalidad del predio “TODOS SANTOS”;
posteriormente, por minuta con valor de Documento Privado de 25 de noviembre de
2008, con reconocimiento de firmas de 26 de noviembre de 2008, Juan Carlos
Lisboa Melgar (nieto de la titular inicial) y Kathia Yina Villavicencio de
Lisboa, quienes declaran ser propietarios de predio “TODO SANTOS” con una
superficie de 5926.1517 ha, de las cuales 3115.1250 ha, cuentan con Título
Ejecutorial N° 352830, emitido producto del Proceso Social Agrario N° 12853,
otorgan en venta real y enajenación perpetua a favor del menor de edad Juan
Carlos Nacif Lisboa, quien es representado por su madre Jean Carla Lisboa
Villavicencio.
De lo descrito precedentemente, se puede evidenciar que, Juan Carlos Lisboa Melgar ha adquirido las cuotas
partes de María Mayra Lisboa de Rubís
de Celis, de Nelly Melgar
Villavicencio Vda. de Azebedo y de Ana Melgar Villavicencio, que sumados a sus
acciones y derechos alcanzan al 60 % de acciones y derechos del predio “TODOS
SANTOS”, con una superficie de 3115.1250 ha, es decir, acredita la
subadquirencia de 1869.0750 ha, en razón a que el Documento Privado Aclaratorio de 16 de agosto de 2004, con reconocimiento
de firmas del 13 de agosto de 2011, donde Nelly Melgar Villavicencio Vda. de
Azebedo (hija de la titular inicial), aclara que la transferencia que firmó en
20 de marzo de 2004, es sobre la alícuota parte que le correspondía a su
persona y la de su hermana Ana Melgar Villavicencio; aspecto que, si
bien la transferencia de la cuota parte de ésta última, la vendedora Nelly
Melgar Villavicencio Vda. de Azebedo, no acredita tener poder suficiente para trasferir
en calidad de venta definitiva; sin embargo, este documento tiene validez
mientras no se declare su nulidad judicialmente; máxime, si consideramos que Ana
Melgar Villavicencio, no objeta esta transferencia ni se opone al saneamiento
ejecutado; en consecuencia, los Informes
Técnico Legal UDSA-BN N° 1399/2011 de 10 de octubre y UDSABN N° 354/2018 de 30
de julio, descritos en los puntos I.5.10. y I.5.13. de la presente Sentencia, no evidencian una
mala valoración respecto a la acreditación de la subadquirencia del
beneficiario Juan Carlos Nacif Lisboa; en este entendido, no es atendible el
reclamo de la parte actora.
Ahora bien,
respecto al reclamo del demandante, de que la Resolución Suprema hoy impugnada,
adjudicó la superficie de 3946.7858 ha, en favor del beneficiario Juan Carlos
Nacif Lisboa, con base en el Certificado de Posesión de 23 de septiembre de
2011, otorgada por la Comunidad de Santa María, que cursa a fs. 195 de la
carpeta, incumpliéndose con los presupuestos de la posesión legal y que el
Informe en Conclusión no hace la valoración respecto a la posesión de Juan
Carlos Lisboa Melgar; sobre ello, de acuerdo con los fundamentos jurídicos
desarrollados en el punto FJ.II.3.
de la presente Sentencia, sobre la posesión legal en
propiedades rurales, revisada la carpeta de saneamiento, se evidencia que, no
cursa Declaración Jurada de Posesión Pacífica, que acredite la antigüedad de la
posesión de Juan Carlos Lisboa Melgar y Katia Yina Villavicencio Ibáñez
de Lisboa, con relación a la superficie que excede el antecedente agrario del
expediente N° 12853 (ex CNRA); asimismo, el Informe en Conclusiones descrito en
el punto I.5.9. de la presente
Sentencia, no realiza ninguna valoración respecto a la posesión de Juan Carlos
Lisboa Melgar, limitándose a referir que el predio cumple la Función Económica
y Social; empero, a fs. 366 de obrados, cursa original del Certificado de
Posesión de 22 de septiembre de 2022, presentado por Aurora Miranda Carballo, apoderada
del tercero interesado Juan Carlos Nacif Lisboa, por memorial cursante a fs.
423 a 435 de obrados, empero el mismo que no es coetáneo al proceso de
saneamiento, además resulta ser ambiguo, porque no señala la superficie en
posesión en la propiedad “TODO SANTO”, ni establece si se cumple la Función
Económica y Social el actual propietario, por lo que, no tiene el valor legal
suficiente para acreditar estos extremos; asimismo, en la carpeta de
saneamiento cursa a fs. 195 el original del Certificado de Asentamiento y Posesión
de 23 de septiembre de 2011, otorgada por la Comunidad de Santa María, en favor
del beneficiario Juan Carlos Nacif Lisboa, que refiere: “la existencia de la propiedad ganadera denominado “TODO SANTO”, misma que data de fecha 1965 y
sobre la cual se ha ejercido posesión y trabajo de forma pacífica y continuada,
cuyo propietario actual es Juan Carlos Nacif Lisboa, quien la adquiere de sus
anteriores propietarios Juan Carlos Lisboa Melgar y Katia Yina Villavicencio de
Lisboa.” (cita textual);
misma que, resulta insuficiente puesto que no señala la superficie de la
propiedad en la cual se habría ejercido posesión y trabajo en forma pacífica y
continua; tampoco refiere que el actual propietario cumple la Función Económica
Social (FES), aspectos
importantes para el reconocimiento de una posesión legal; máxime, si
consideramos el Informe Técnico TA-DTE N° 005/2023 de 13 de marzo de 2023, del
Departamento Técnico Especializado del Tribunal Agroambiental cursante de fs. 452
a 456 de obrados, que concluye en la parte pertinente que: “3.2. Del análisis e interpretación de las imágenes satelitales
Landsat 5 del año 1995, fecha anterior a la promulgación de la Ley N° 1715, y
del año 2003 fecha próxima al relevamiento de información de campo, se
identifican actividad antrópica dentro el área del antecedente agrario N°
12853. Además, en la imagen del año
2003, también se identifica dos áreas sometidas a quema (actividad antrópica 3
y 5 de la figura 2) que se encuentran en el área excedente del predio “TODO
SANTO” del proceso de saneamiento SAN-TCO MOVIMA II 1B, polígono 778”. (cita
textual); es decir, la actividad antrópica identificada en el área que excede
el antecedente agrario es a partir del año 2003 es decir, seis años después de la
promulgación de la Ley N° 1715; asimismo, es importante considerar que la minuta
con valor de Documento Privado de 25 de noviembre de 2008, con reconocimiento
de firmas de 26 de noviembre de 2008, donde Juan Carlos Lisboa Melgar y Kathia
Yina Villavicencio de Lisboa, transfieren en venta real y enajenación perpetua
el predio “TODO SANTO”, con una superficie de 5926.1517 ha, con todas sus
mejoras, usos y costumbres, a favor de Juan Carlos Nacif Lisboa (menor de edad),
representado por su madre, Jean Carla Lisboa Villavicencio; no comprende la
transferencia de cabezas de ganado, que hace al efectivo cumplimiento de la
FES del predio “TODO SANTO”; ya que si bien, el art. 309.III del D.S. N°
29215, dispone expresamente: "Para
establecer la antigüedad de la posesión también se admitirá la sucesión en la
posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante
acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de asentamiento,
certificadas por autoridades naturales o colindantes. "; retrotrayéndose
la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante; sin embargo, se tiene que considerar la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545, que señala: "(POSESIONES LEGALES). Las superficies
que se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que,
siendo anteriores a la vigencia de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con la función
social o la función económico social,
según corresponda, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos." (la
negrilla es añadida); en este entendido, se evidencia que el Informe en Conclusiones no realiza una valoración respecto a la posesión legal
de Juan Carlos Lisboa Melgar y Kathia Yina Villavicencio Ibañez de Lisboa; y los Informes Técnico Legal UDSA-BN N°
1399/2011 de 10 de octubre y UDSABN N° 354/2018 de 30 de julio, descritos en
los puntos I.5.12. y I.5.15. de
la presente Sentencia, evidencian una deficiente valoración respecto a la acreditación de la posesión legal del
beneficiario Juan Carlos Nacif Lisboa; en consecuencia, se puede concluir,
que el INRA ha procedido a reconocer
posesión legal en favor del
menor de edad Juan Carlos Nacif Lisboa, en áreas que exceden la
superficie del antecedente agrario expediente N° 12853, sin tener respaldo documentado de la antigüedad de la posesión es estas
áreas; asimismo, sin tener la certeza del cumplimiento de FES y peor aún,
afectando derechos legalmente adquiridos o reconocidos, como son las
acciones y derechos de Dolly y Constanza Melgar Villavicencio, en el predio
“TODO SANTO”, los cuales fueron acreditados por el Auto de Declaratoria de Herederos
de 03 de junio de 1989, extendido por el Juzgado de Instrucción 1° en lo Civil
de Trinidad, que cursa de fs. 156 a 159 de la carpeta de saneamiento y que
declara herederos forzosos ab-intestato de los bienes y acciones al
fallecimiento de Constanza Villavicencio Rojas (titular inicial), entre otros,
a Dolly y Constanza Melgar Villavicencio, aspecto que fue de conocimiento del
ente administrativo; motivo por el cual, evidencia vulneración a la normativa
agraria referida precedentemente, al debido proceso y al derecho a la defensa
tutelados por el art. 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado;
en este entendido, sobre este punto resulta ser cierto y atendible el reclamo
de la parte actora.
FJ.III.2. En cuanto a que se reconoce
derecho propietario en favor de una persona sin capacidad de obrar
La parte actora
refiere que, la Propiedad "TODO SANTO", ha sido transferida por los
esposos Juan Carlos Lisboa Melgar y Kathia Yina Villavicencio de Lisboa a favor
de Juan Carlos Nacif Lisboa (menor de edad), representado por su madre Jean
Carla Lisboa Villavicencio, según Documento Privado suscrito el 25 de noviembre
de 2008, con reconocimiento de firmas el 26 de noviembre de 2008 cursante a fs.
166 a fs. 167; y que en los Informes Técnico Legal UDSA-BN N°1399/2011 de 10 de
octubre e Informe Técnico-Legal UDSABN 354/2018 de 3 de julio, que sustentaron la
emisión de la resolución impugnada, el INRA no habría efectuado un análisis del
instrumento de translación de derecho respecto al comprador, reconociéndose la
subadquirencia de Juan Carlos Nacif Lisboa, en la superficie de 1869.0745 ha y
a su vez, la posesión legal por lo que se adjudicó una superficie de 4145,9334
ha, sin observar el ente administrativo que al momento de emitir los señalados Informes,
el beneficiario aún era menor de edad.
En lo concerniente,
revisada la carpeta de saneamiento, se evidencia que de fs. 170 a 172 y vta., cursa memorial de Adolfo Barbery Julio, en
representación de Jean Carla Lisboa Villavicencio y del menor Juan Carlos Nacif
Lisboa, por Testimonio de Poder Bastante y Suficiente N° 1004/2011, presentando
observaciones y solicitando subsanación de errores, para lo cual acompaña documentación
referida a un Documento Privado de 25 de noviembre de 2008, con reconocimiento
de firmas de 26 de noviembre de 2008, por el cual Juan Carlos Lisboa Melgar y
Kathia Yina Villavicencio de Lisboa, transfieren en Venta Real y Enajenación
Perpetua el predio “TODO SANTO”, con una superficie de 5926.1517 ha, con todas
sus mejoras, usos y costumbres, a favor de Juan Carlos Nacif Lisboa (menor de
edad), quien es representado por su madre Jean Carla Lisboa Villavicencio,
documentación que es considerada en los Informes Técnico Legales UDSA-BN
N°1399/2011 de 10 de octubre y UDSA-BN 354/2018 de 3 de julio, descritos en los
puntos I.5.12. y I.5.15. de
la presente Sentencia; sin embargo, como se manifestó en el punto anterior,
respecto a la subadquirencia el análisis realizado por el INRA es correcto, pero
no así con relación a la posesión legal, por los argumentos expuestos
precedentemente en el punto FJ.III.1. de la presente Sentencia; es decir, el ente
administrativo no efectuó un análisis adecuado del instrumento de translación
de derecho respecto al comprador, ya que se reconoce la subadquirencia de Juan
Carlos Nacif Lisboa, en la superficie de 1869.0745 ha y a su vez, se reconoce la
posesión legal adjudicándole la superficie de 4145,9334 ha; y luego, mediante
el Informe Técnico JRLL-USB-INF-SAN N° 99/2020 de 29 de junio de 2020, descrito en el punto I.5.16. de
la presente Sentencia, se sugiere modificar la superficie del predio "TODO
SANTO" a una superficie total de 5815.8608 ha, de los cuales 3946.7858 ha,
es por reconocimiento de posesión legal, que se realizó sin contarse con un respaldo
documentado de la antigüedad de la posesión en áreas que exceden el antecedente
agrario del expediente N° 12853, sin tener la certeza del cumplimiento de FES y
peor aún, afectando derechos legalmente adquiridos o reconocidos, que
corresponden a todos los herederos de Constancia Villavicencio Rojas (titular inicial),
conforme se argumentó en el punto anterior.
A todo ello, se suma el hecho que, el INRA al evidenciar que el
beneficiario del predio “TODO
SANTO” es un menor de edad, conforme se advierte del certificado de nacimiento
y cédula de identidad cursante en actuados a fs. 173 y 189 de la carpeta de
saneamiento, tenía la obligación de efectuar un discernimiento en cuanto a la
designación de un tutor ad litem para
Juan Carlos Nacif Lisboa, en cumplimiento del art. 5.II del Código Civil, para
fines de continuar el proceso de saneamiento hasta su titulación y registro en
Derechos Reales, de lo que resulta atendible y pertinente el reclamo de la
parte actora respecto a este punto.
FJ.III.3. Incumplimiento de la Función
Económica Social, de acuerdo al art. 41.4 de la Ley N° 1715
La parte actora
refiere que, la Resolución Suprema impugnada, reconoce vía anulatoria de
conversión y adjudicación la propiedad "TODO SANTO" con la superficie
total de 5815.8608 ha, en favor de Juan Carlos Nacif Lisboa, con la
clasificación de empresarial ganadera, sosteniendo que se habría acreditado el
cumplimiento de Función Económica y Social (FES) del predio, según Ficha
Catastral y Ficha de Verificación de FES y que el Informe en Conclusiones de 18
de agosto de 2011, no habría realizado un análisis correcto de los instrumentos
directos de verificación de la FES, tal como establece el art. 167 del D.S. N° 29215
y el punto 3.3 de la Guía de Verificación de FES, aprobado mediante Resolución
Administrativa N° 083/2008 de 02 de abril, vigentes al momento de su
valoración; toda vez que, el predio al ser clasificado como empresarial
ganadera, ineludiblemente debería cumplir con los requisitos y parámetros que
exige el art. 41 numeral 4 de la Ley 1715; aspecto que no ocurriría en el
presente caso, porque no se evidencian en placas fotográficas, ni una sola
cabeza de ganado en el predio "TODO SANTO", no se evidencia contratos
de trabajo, ni planillas de salarios de los dos trabajadores permanentes que se
señala en la Ficha, no existe los medios técnicos de explotación modernos, que su
forma de explotación es rudimentaria tal como constaría en el Ficha Catastral, tampoco
mostraría que su producción esté destinada al mercado, no se advierte saleros,
no existen atajados.
Sobre este punto, revisada
la carpeta de saneamiento del predio “TODO SANTO”, se evidencia que a fs. 76 a
78 y 79 a 82, cursan la Ficha Catastral y la Ficha de Verificación de FES, descritas
en los puntos I.5.6. y
I.5.7. de la presente Sentencia, registrándose un total de 2853
cabezas de ganado, con registro de marca, infraestructura ganadera como casa,
cocina comedor, caballeriza, noria, corrales, bretes, personal asalariado
permanente y otras mejoras; asimismo, de fs. 367 a 422 de obrados,
cursa original de Certificado de Registro Obligatorio de Empleadores a nombre
de Luís Fernando Suárez Iriarte; copia legalizada de Testimonio de Poder
Especial, Bastante y Suficiente N° 067/2018 de 13 de marzo de 2018, que otorga
Jean Carla Lisboa Villavicencio y Anir Nacif Gorayeb a favor de Luís Fernando
Suárez Iriarte, para que represente al hijo Juan Carlos Nacif Lisboa, para
tramitar el NIT del predio rural denominado “TODO SANTO” y pueda realizar otras
diligencias; copia legalizada de Comprobantes de Aporte a la Caja Nacional de
Salud, copias autenticadas de planilla de sueldos de la propiedad “TODO SANTO”
y original de aportes a la Administradora de Fondos de Pensiones de los meses
de julio y agosto de 2022; así también, Informe de Peritaje del predio “TODO
SANTO” de 13 de octubre de 2022, presentado por la apoderada del tercero interesado
Juan Carlos Nacif Lisboa, mediante memorial cursante a fs. 423 a 435 de
obrados; al respecto corresponde señalar que, si bien esta documentación no es
coetánea al proceso de saneamiento, corrobora la existencia de personal
asalariado en el predio “TODO SANTO”, como se señaló en la Ficha Catastral;
debiendo considerarse sin embargo, que, con el cambio de beneficiario a Juan Carlos Nacif
Lisboa, no se acredita cumplimiento de la FES, porque la transferencia del predio “TODO SANTO”,
no comprende cabezas de ganado en cantidad similar a lo verificado en campo, aspecto
determinante; siendo atendible en ese sentido el reclamo de la autoridad
demandante.
FJ.III.4. Errónea interpretación y aplicación del art. 398 y 399 de
la Constitución Política del Estado, reconociendo una superficie
más allá del límite previsto
La autoridad
demandante refiere que la Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de 2020, reconocería
la superficie total a favor del beneficiario del predio “TODO SANTO”, en la superficie
de 5815,8608 ha, lo que considera vulneraría el art. 398 de la CPE, que refiere
que la superficie máxima de la propiedad agraria en ningún caso podrá exceder
de cinco mil hectáreas y que conforme con el art. 3.1 de la Ley N° 1715, la
propiedad agraria privada debe cumplir con los postulados establecidos en la
Norma Suprema, por consiguiente, carecerían de legalidad las resoluciones que
reconozcan derechos al margen de dicha Norma Fundamental.
Al respecto,
corresponde señalar que en el marco del entendimiento establecido en la SCP
0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de
27 de septiembre de 2021, mencionada en el FJ.II.5.
de la presente Sentencia; se desprende que corresponde aplicar el límite máximo
de la propiedad agraria, establecido constitucionalmente, en 5000.0000 ha, en
predios que, por efecto del saneamiento, tengan la condición mixta o combinada
de ser producto del reconocimiento de derecho con antecedentes agrarios (sustanciados
ante el ex CNRA o el ex INC) y por posesión, siempre que cumplan con la Función
Económico Social y la misma será reconocida como legal al ser anterior a la
promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996; con ello, se debe
entender que, de ningún modo la propiedad agraria o rural sobrepasará el límite
establecido constitucionalmente de cinco mil hectáreas.
En el caso
concreto, al emitirse la Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de 2020, ahora
impugnada, que resolvió reconocer a favor de Juan Carlos Nacif Lisboa, la superficie
de 1869.0750 ha (vía conversión del antecedente agrario N° 12853) y vía
adjudicación la superficie de 3946.7858 ha, haciendo un total de 5815.8608 ha,
respecto al predio denominado “TODO SANTO”, clasificado como empresarial
ganadera; se evidencia que el ente ejecutor del saneamiento se ha apartado del
entendimiento establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional
0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de
27 de septiembre de 2021.
En efecto, es
posible concluir que con el pronunciamiento de la Resolución Suprema 26902,
ahora cuestionada, la entidad administrativa demandada, ha reconocido una
superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de cinco mil
hectáreas, en contraposición a lo establecido por la CPE, transgrediendo el
límite máximo de la propiedad agraria determinado en el art. 398 de la Norma
Suprema, que expresamente dispone que, en el Estado
Plurinacional de Bolivia se encuentra prohibido y proscrito el latifundio, por
ser contrario al interés colectivo y al desarrollo del
país; dejando claramente establecido que las formas de latifundio lo
constituyen precisamente aquellas propiedades agrarias que sobrepasan las 5000,0000
ha de superficie máxima zonificada.
El art. 398 de
la CPE, vigente resulta claro y explícito en cuanto a definir los casos en los
cuales debe considerarse a un predio como "latifundio", siendo
precisamente uno de estos casos: "la
propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la
ley" determinándose en el mismo artículo constitucional que: "La superficie máxima en ningún caso
podrá exceder de cinco mil hectáreas.", por consiguiente, al haberse
proscrito el latifundio, conceptualizado también como el predio que sobrepase
el límite máximo de la propiedad agraria, resulta meridianamente claro que al
reconocer en saneamiento un derecho propietario que sobrepase las 5000.0000 ha
sobre el predio “TODO SANTO” se infringió la Norma Suprema.
FJ.III.5. Del reconocimiento expreso de la existencia de errores
en la tramitación del procedimiento agrario
La parte actora
señala que el Informe Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 985/2021 de octubre de 2021, haría
un reconocimiento expreso de las observaciones de fondo que tiene el proceso de
saneamiento del predio “TODO SANTO”, constituyéndose en un allanamiento pleno a
los términos de esta demanda, toda vez que, realiza detalles de errores y
omisiones que violentan el normal y correcto desarrollo del procedimiento de
saneamiento, identificando omisiones y errores respecto al predio denominado
"TODO SANTO".
En lo
concerniente, de la revisión de antecedentes se evidencia que el señalado Informe Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 985/2021 de octubre de 2021,
resulta ser posterior a la Resolución Suprema N° 26902 de 21 de
octubre de 2020 ahora impugnada; y si bien, el art. 267 del D.S. N° 29215
modificado por el D.S. N° 4320 de 31 de agosto de 2020, permite la subsanación
de errores u omisiones de forma, señalando que: “(ERRORES U OMISIONES DEL PROCESO). I. A solicitud de parte o de
oficio, los errores u omisiones de forma identificados antes de la emisión
de las resoluciones finales de saneamiento, podrán ser subsanados en sede
administrativa a través de un Informe Técnico Jurídico. II. Si la identificación de errores u omisiones de forma, es
posterior a la resolución final de saneamiento hasta antes de la emisión del
Título Ejecutorial, la subsanación procederá mediante Resolución Administrativa
o Suprema Rectificatoria, a partir de conocidos los mismos en un plazo de diez
(10) días hábiles y será notificado de forma personal por el Instituto Nacional
de Reforma Agraria.”(las negrillas son añadidas); corresponde precisar que,
al haberse emitido la Resolución Suprema 26902 de 21 de
octubre de 2020, el ente administrativo perdió competencia
en sede administrativa, para poder subsanar errores u omisiones de fondo en el
proceso de saneamiento, operándose la preclusión de las etapas o actividades
cumplidas dentro del mismo; motivo por el cual, el Informe Legal
DGST-JRLL-INF-SAN N° 985/2021 de octubre de 2021, del supuesto reconocimiento expreso de errores de fondo en el
proceso de saneamiento del predio “TODO SANTO”, al
respecto, el ente administrativo perdió competencia para realizar observaciones
de fondo al proceso de saneamiento; no obstante de ello, los aspectos
observados por el referido informe, están siendo dilucidados en el presente
proceso Contencioso Administrativo, por lo que resulta irrelevante lo
manifestado por la parte actora a este respecto.
FJ.III.6. Inexistencia de control de calidad establecido en el
art. 266 del D.S. N° 29215, modificada por D.S. N° 4320 de 31 de agosto de 2020
La parte actora
indica que, conforme al art. 266 del D.S. N° 29215, modificado por el D.S. N°
4320 de 31 de agosto de 2020, vigente antes de emitirse la Resolución Final de
Saneamiento, el INRA debe necesariamente realizar el control de calidad antes
de emitirse la Resolución Final de Saneamiento, entendiéndose que no es facultativo
sino imperativo el ejecutar este acto administrativo por parte del ente
administrativo, con la finalidad de verificar el cumplimiento de la normativa
procedimental, identificando observaciones de fondo y de forma que puedan ser
subsanadas, facultad que no habría sido cumplida por el INRA en el proceso de
saneamiento del predio “TODO SANTO”.
De lo
anteriormente citado, revisada la carpeta de saneamiento, se evidencia que previo a emitirse la Resolución Suprema 26902 de 21 de octubre de 2020, el INRA Nacional emitió el
Informe Técnico JRLL-USB-INF-SAN N° 99/2020 de 29 de junio de 2020, descrito en
el punto I.5.16. de la presente Sentencia, que refiere que debido a ajuste cartográfico
sugiere modificar la superficie del predio "TODO SANTO" a un total de
5815.8608 ha, actuados que evidencian que si bien se realizó un control de
calidad técnico, se constata la inexistencia del control de calidad desde el
ámbito jurídico, previo a emitirse la Resolución Final de Saneamiento, por lo
que no se dio cabal cumplimiento a los alcances establecidos por el señalado art.
266 del D.S. N° 29215, modificado por el D.S. N° 4320 de 31 de agosto de 2020, que
dispone expresamente: “(CONTROL DE
CALIDAD, SUPERVISIÓN Y SEGUIMIENTO). I. Las Direcciones Departamentales del
Instituto Nacional de Reforma Agraria, una vez concluida la etapa de campo
dentro del proceso de saneamiento, elaborarán el proyecto de resolución final
de saneamiento, documento que será remitido conjuntamente los informes técnicos
y antecedentes a la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma
Agraria, para su evaluación. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de
Reforma Agraria, a tiempo de evaluar el expediente del proceso de saneamiento y
el proyecto de resolución final de saneamiento, deberá disponer control de
calidad de verificación de cumplimiento de las normas, relevamiento de
información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas,
regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control de calidad
interno efectuado por las Direcciones Departamentales.
II. La Dirección Nacional
del Instituto Nacional de Reforma Agraria, ejecutará la supervisión y
seguimiento de los diferentes procedimientos y proyectos de saneamiento, sin
suspender la ejecución de trabajos.
III. La Dirección Nacional
del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de oficio o a denuncia de parte,
deberá disponer la investigación en gabinete y/o campo sobre hechos irregulares
y actos fraudulentos, descritos en este reglamento, incluyendo la aplicación de
control de calidad y aplicación de los efectos previstos, respecto a las etapas
o actividades cumplidas.
IV. Como resultado de la
aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, la Dirección
Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante Resolución
Administrativa fundamentada, podrá disponer:
a) La anulación de actuados
de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo;
b) La convalidación de
actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados;
c) La prosecución de los
procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y
seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento
en programas de capacitación u otros que amerite el caso;
d) El inicio de procesos
administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables.” (las negrillas son añadidas); es
decir que, no se procedió a una adecuada verificación de cumplimiento de
las normas, relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de
las actuaciones cumplidas, conforme se tienen identificados en los puntos
precedentes, dando lugar a que se impugne la Resolución Final de Saneamiento
mediante el actual proceso contencioso administrativo.
Al respecto,
corresponde precisar que el codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras,
al momento de contestar la demanda de autos, a través de sus apoderados,
mediante memorial cursante de fs. 201 a 207 vta. de obrados, se allana a la
demanda, puesto que pide que la misma sea declarada Probada; aspecto que hace
ver la existencia de irregularidades que mediante el presnete fallo judicial
son identificadas.
FJ.III.7. Falta de congruencia, motivación y fundamentación de la
Resolución Final de Saneamiento
Respecto a lo cuestionado
por la parte demandante, el Tribunal Agroambiental, a partir del año 2019, estableció
una línea jurisprudencial a través de la Sentencia Agroambiental S2ª N°
066/2019 de 02 de agosto de 2019, la cual señala: "Si bien la
resolución impugnada efectúa dicha relación de actuados y no así una fundamentación
y motivación propiamente dicha, amerita señalar que al ser el saneamiento un
procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el
derecho de propiedad agraria, cuyo desarrollo se encuentra normado por el
Reglamento de la L. Nº 1715 y las guías de verificación del cumplimiento de la
función social o económico social emitidas por el INRA, los diferentes actos
administrativos que se ejecutan durante el desarrollo del proceso de
saneamiento y dada la particularidad del procedimiento que primordialmente es
técnico y que se efectúa directamente en el campo, es traducido en los Informes
Técnico Legales que se van elaborando durante su desarrollo, siendo éstos el
insumo e información en las que se basa necesariamente la Resolución Final de
Saneamiento, constituyendo por tal los fundamentos y motivación que en ellos se
expresa, en los que se cimienta la decisión final administrativa, razón por la
cual la Resolución Final de Saneamiento, como lo es la referida Resolución
Suprema N° 22225 de 09 de octubre de 2017, expresamente se remite a ellas,
siendo esta una actuación propia en sede administrativa, conforme prevé el art.
52 parágrafo III de la L. N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), que en
lo pertinente expresa: ‘La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación
a la resolución (...)’, previendo también en ése sentido el art. 65- c) del
D.S. Nº 29215, al señalar: "Toda Resolución deberá basarse en
informe legal y cuando corresponda además en un informe técnico" (las negrillas
son nuestras); de lo expuesto, se entiende que el fundamento de la
resolución ahora impugnada tiene como base precisamente el análisis efectuado
en los distintos informes que fueron emitidos por la entidad administrativa a
lo largo del proceso, mismos que son debidamente identificados en la parte
considerativa de la mencionada Resolución Suprema ahora impugnada; en este
entendido, del análisis realizado en el punto FJ.III.1. de la presente Sentencia, concluye en
que, el Informe en Conclusiones y los Informes Técnico Legal UDSA-BN N° 1399/2011 de 10 de octubre y
UDSABN N° 354/2018 de 30 de julio, descritos en los puntos I.5.9., I.5.12. y
I.5.15. de la presente Sentencia, evidencian una mala valoración respecto a la
acreditación de la posesión legal del beneficiario Juan Carlos Nacif Lisboa
conforme al FJ.III.1; el
Incumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento de la FES, conforme
a lo desarrollado en el punto FJ.III.3.;
y el incumplimiento de los arts.
398 y 399 respecto a la observancia del límite máximo de la propiedad agraria
sólo hasta 5000.0000 ha de acuerdo al FJ.III.4.; habiéndose
incurrido en errores en la tramitación del procedimiento administrativo
respecto al predio “TODO SANTO”, lo que incidió en que la Resolución Final de
Saneamiento reflejada en la Resolución Suprema N° 26902 de 21 de octubre de 2020, no manifieste un
adecuado sustento fáctico y normativo conforme a la Constitución Política del
Estado y la normativa agraria vigente, reflejada en los arts. 2.III, 3.I.IV y 41.4, de la Ley N°
1715 modificada por Ley N° 3545 y arts. 155, 167.I, 303 y 304 del D.S. N° 29215 del D.S. N° 29215 y arts. 115.II, 119.II, 393, 398 y
399 de la CPE.
Por todo lo
anteriormente expuesto, se establece que la Resolución Suprema N° 26902 de 21
de octubre de 2020, emitida como resultado del proceso de Saneamiento de Tierras
Comunitarias de Origen (SAN TCO) MOVIMA II 1B, respecto al polígono N° 778, del
predio denominado “TODO SANTO”, presenta
vicios de nulidad insubsanables detallados precedentemente, por lo que corresponde pronunciarse en ese sentido.
POR TANTO
La Sala Primera
del Tribunal Agroambiental, administrando
justicia en única instancia, en virtud a la jurisdicción y competencia que le
otorga el art. 189.3) de la CPE, concordante con el art. 36.3) de la Ley N°
1715 modificada parcialmente por la Ley N° 3545 y el art. 144.4 de la Ley N°
025, FALLA declarando:
1.- PROBADA la demanda
Contenciosa Administrativa cursante de fs. 22 a 33 vta. y memoriales de
subsanación de fs. 38 y vta., 43 y vta. de obrados, interpuesta por el Viceministro
de Tierras, contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro
de Desarrollo Rural y Tierras, conforme a los fundamentos jurídicos de la
presente Sentencia; disponiéndose lo siguiente:
2.- ANULAR OBRADOS hasta fs. 135 inclusive (foliación inferior derecha) de la carpeta de
saneamiento, es decir, hasta el Informe en Conclusiones de 18 de agosto de
2011, respecto al predio denominado "TODO SANTO", ubicado en
los municipios Santa Ana del Yacuma y San Ignacio, provincias Yacuma y Moxos
del departamento del Beni.
3.- El Instituto
Nacional de Reforma Agraria (INRA) debe realizar una nueva valoración integral,
es decir, efectuar un nuevo Informe en Conclusiones, conforme a lo señalado en
los fundamentos jurídicos del presente fallo; dando continuidad a las demás
tareas, actividades y etapas del saneamiento hasta la emisión de una nueva
Resolución Final de Saneamiento, conforme a derecho y a las normas que lo rigen
en resguardo del debido proceso consagrado en la Constitución Política del
Estado.
4.- Notificadas las partes con la
presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el INRA, en el
plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar, copias en formato digital
de las piezas pertinentes.
No suscribe la
presente Sentencia Agroambiental Plurinacional el
Mgdo. Dr. Rufo Vásquez Mercado, Primer Relator por ser de voto disidente.
Suscribe la
presente Sentencia Agroambiental Plurinacional la Mgda. de Sala Segunda, Dra.
Elva Terceros Cuellar, convocada para conformar Sala.
Regístrese,
notifíquese y archívese. –
Fdo.
GREGORIO ARO
RASGUIDO MAGISTRADO SALA
PRIMERA
ELVA TERCEROS
CUELLAR MAGISTRADA SALA SEGUNDA