SAP-S1-0019-2023

"... 1. Habiéndose concedido el Recurso de Queja por Incumplimiento a la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 872/2018 de 13 de diciembre de 2018, a través de la Resolución Constitucional N° 55/2022 de 02 de diciembre, se anula la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N° 67/2018 de 06 de noviembre de 2018, correspondiendo en consecuencia emitir una nueva Sentencia Agroambiental Plurinacional.

En ese contexto, es importante señalar previamente los argumentos de la Resolución Constitucional N° 55/2022 de 02 de diciembre, como sigue: “a) Que si bien es cierto que por parte del INRA no existe observación del derecho propietario de la Asociación Civil “Colonia Menonita Canadiense II” señalado en la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 100/2017, sin embargo existe la observación en relación al análisis que realiza en la sentencia respecto a la posesión sobre el predio, y que el Informe Técnico Legal JRLL-2 CE-INF-SAN N° 799/2016 de 04 de agosto de 2016 contendría una errónea interpretación y aplicación de la CPE en sus Arts. 398 y 399.I al no reconocer los dos institutos de la posesión y la propiedad, de forma separada, advirtiendo que existiría error en la interpretación y aplicación en el recorte de 4.332.0431 ha en posesión de la Colonia Menonita Canadiense II quienes serían poseedores espectaticios por lo que en la sentencia agroambiental no se habría realizado un exhaustivo análisis del art. 398 de la CPE con relación a la irretroactividad de la norma, y que debiera realizarse una cabal distinción entre lo que significa propiedad y posesión y sus alcances, por lo que se habría vulnerado el debido proceso en su elemento de motivación y fundamentación así como el principio de congruencia.

b) Ahora bien, en la SCP 0872/2018 de 13 de diciembre del 2018 confirmatorio de la resolución de amparo, en su parte resolutiva si bien es cierto que determinó conceder la tutela impetrada por el INRA en los términos expuestos y/o concedidos por el Juez de Garantías, no es menos cierto que dispuso también “… y además en base a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional”, en este sentido se advierte de la exposición fundada de los motivos así como de razonamientos jurídicos y citas de cambios de líneas jurisprudenciales en lo que respecta al límite máximo constitucional de la propiedad agraria, y esta situación no puede ser soslayada ni desconocida, ni resulta atendible el hecho de que en la parte resolutiva de la SCP no se haya dispuesto de forma expresa la emisión de una nueva sentencia agroambiental plurinacional cuando esta situación debe ser cumplida en el marco integral y contextualizada del fallo constitucional, habida cuenta que por disposición del art. 196 y 203 de la Constitución Política del Estado y art,. 15 del Código Procesal, “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”. Asimismo, no debe soslayarse el hecho de que la Sentencia Constitucional Plurinacional de referencia adicionalmente ha dispuesto en su numeral 2°: remitir por Secretaria General del Tribunal Constitucional Plurinacional, una copia del presente fallo constitucional a conocimiento de las diferentes Salas del máximo Tribunal de Justicia Constitucional.

c) A mayor abundamiento, debe considerarse que el Tribunal Agroambiental Plurinacional en cumplimiento de la Resolución del Juez de Garantías Constitucionales si bien ha emitido una nueva Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N° 67/2018 no es menos evidente que la nueva sentencia ha sido emitida en fecha 06 de noviembre de 2018, en el cual entre otros aspectos solo se ha referido a efectuar una diferenciación y eventual justificación respecto a la propiedad agraria que no estaba claramente motivada y justificada en cumplimiento de los razonamientos contenidos en la resolución de amparo que en puridad serían los términos en los que se habría emitido la SAP S1ª N° 67/2018; en ese sentido sobre el particular es importante señalar que la acción de tutelar con su respectivo fallo remitido al Tribunal Constitucional Plurinacional ha motivado la emisión de la SCP N° 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, en la que se introdujo otros argumentos y criterios legales y constitucionales adicionales a los que ha expuesto el Juez de Garantías como el relativo a la interpretación exhaustiva del Art. 398, 399.I de la Constitución Política del Estado así como en lo que respecta al instituto del latifundio y alcances a partir de la vigencia del nuevo texto constitucional y fundamentalmente el cambio de la línea de razonamiento de la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017; en ese contexto, de la compulsa de la segunda Sentencia Agroambiental Plurinacional se tiene que los criterios y razonamientos jurídicos de la SCP N° 0872/2018 no ha sido tenido en cuenta en la emisión de la segunda SAP S1ª N°67/2018, porque temporalmente no se conocía de la sentencia constitucional plurinacional, por lo que es evidente que no existe en puridad un pronunciamiento y consideración por parte del Tribunal Agroambiental Plurinacional en su segunda Sentencia Agroambiental sobre los nuevos criterios, lineamientos y cambios de líneas jurisprudenciales contenidos en la sentencia constitucional plurinacional de 13 de diciembre del 2018, pues como ya se ha señalado no se conocía de los mismos por haberse pronunciado la Sentencia Constitucional Plurinacional a casi un mes después de la emisión de la segunda Sentencia Agroambiental Plurinacional, de modo tal y siendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0872/2018-S3 HA concedido la tutela en los términos expuestos por el Juez de Garantías y en base a los fundamentos jurídicos expuestos en la precitada Sentencia Constitucional Plurinacional, en ese sentido corresponde que el Tribunal Agroambiental Plurinacional emita una nueva Sentencia Agroambiental Plurinacional conforme a todos los lineamiento y los cambios de líneas jurisprudenciales expuestos y señalados en la SCP 0872/2018-S3 de fecha 13 de diciembre del 2018, en cuyo mérito corresponde adoptar la medida orientada a su cumplimiento en el entendido de que todas las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio tal cual estatuye el Art. 196, 203 de la CPE y el Art. 15 del Código Procesal Constitucional dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional N° S1ª N° 67/2018 de fecha 06 de noviembre del 2018 para que el Tribunal Agroambiental cumpla íntegramente con la SCP 0872/2018-S3 de fecha 13 de diciembre del 2018.

d) Finalmente es importante dejar establecido que esta determinación de ninguna forma debe ser entendido como una forma de direccionamiento de la nueva Sentencia Agroambiental Plurinacional que debe pronunciarse, sino que ésta debe cumplirse con base a los razonamientos y de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos del Fallo expuestos a partir del numeral III de la SCP 0872/2018-S3 de fecha 13 de diciembre del 2018.”. (el subrayado es nuestro)

Ahora bien, conforme a los fundamentos expuestos en la Resolución Constitucional N° 55/2022 de 02 de diciembre de 2022, siendo de cumplimiento obligatorio, conforme lo dispuesto por los arts. 196, 203 de la CPE y el art. 15.I del Código Procesal Constitucional, corresponde emitir una nueva sentencia, considerando los argumentos expuestos en el mismo, así como, los criterios, nuevos lineamientos y el cambio de línea jurisprudencial expuesta y precisada en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 872/2018-S3 de 13 de diciembre; en ese contexto, es necesario revisar los fundamentos descritos en la mencionada Sentencia Constitucional que refiere: (…)

En tal sentido, es comprensible que pueda recortarse o recuperarse las superficies excedentes a las cinco mil hectáreas antes de adjudicarse y titularse un predio, aún se tenga posesión legal o cumpla la FES, debido a que por mandato constitucional la superficie máxima de la propiedad agraria no puede exceder en ningún caso el límite mencionado. No obstante, corresponderá que el INRA en las resoluciones de saneamiento y la Autoridad Máxima del Órgano Ejecutivo, sustenten objetivamente sus decisiones, expresando las razones y motivos por los cuales decidió revertir una superficie y declararla tierra fiscal, ya que de no hacerlo podría dar lugar a que su determinación se constituya arbitraria por no fundamentar cabalmente su decisión; puesto que debe tomarse en cuenta que la fundamentación y motivación, debe tener por finalidad lograr pleno convencimiento en las partes y la población, que la decisión que se asumió resulta ser de un análisis objetivo e intelectivo y por lo tanto ajustado a derecho. 

En ese comprendido, al existir una errónea interpretación y aplicación de las disposiciones constitucionales, corresponde conceder la tutela solicitada, en los mismos términos expuestos por el Juez de garantías y en base a los fundamentos jurídicos ahora desarrollados.”

Este lineamiento constitucional, ampliamente expuesto, fue confirmado en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021, misma que al referirse a la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, en su Fundamento Jurídico "III.2. La propiedad agraria desde la Constitución Política del Estado", expresa textualmente: "Dicho razonamiento constitucional, constituyó una modulación a lo precisado y desarrollado en la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre, en resguardo a los mandatos constitucionales, que proscriben el latifundio en cualquiera de sus formas en nuestro territorio nacional y lo establecido en la Disposición Final Segunda parágrafos III y IV de la Ley contra el Avasallamiento y Tráfico de Tierras.

En resumen, la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, modulatoria de la SAP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017 y confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021, establece un razonamiento basándose en el concepto de latifundio, señalando que corresponde otorgar la superficie de hasta sólo cinco mil hectáreas, ya sea en derecho de propiedad (con respaldo en antecedentes agrarios sustanciados ante el ex CNRA o el ex INC), en derecho de posesión o en la conjunción de ambos, siempre cumpliendo la Función Económico Social, y en caso de la posesión, acreditar que la misma es legal; es decir, que es anterior a la promulgación de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996”.

En ese entendido, de la revisión de los antecedentes en lo pertinente, corresponde señalar que el trámite de saneamiento del predio "Colonia Menonita Canadiense II”, fue efectuado en el marco del Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), Polígono 190, en el cual, efectuada la etapa de Relevamiento de Información en Campo, cursa el Informe en Conclusiones Acumulado Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Titulado de 2 de abril de 2015 (I.4.7) cursante de fs. 8658 a 8676 de los antecedentes, donde se constata que el punto "DOCUMENTOS E INFORMACIÓN DE RELEVAMIENTO DE INFORMACION EN CAMPO”, establece que: “… el predio Colonia Menonita Canadiense II" acredita su derecho propietario en base a los expedientes "La Estrella" N° 28541, Atabasca" N° 54163, "Villa Spechar" N° 28229, "San Mateo" N° 57795, "Tatiana" N° 28228, "Pedrito" N° 28231, "Puesto Winnpeg" N° 28232, "Las Cucharas" N° 37411 y "La Estancia N° 32804 y que el predio "La Estrella" se sobrepone al expediente del predio "Villa Spechar"; así también en el punto 5 “CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS”, expresa que: “…el predio en cuestión tendría respaldo en los expedientes "Tatiana", "Villa Spechar", "Pedrito", "Puesto Winnpeg", "La Cuchara", "Atabasca", "San Mateo" y "La Estrella", éste último sujeto a anulación”, por consiguiente refiere: "...en virtud a la solución de continuidad de superficies y por tratarse una sola unidad productiva, se dispone la emisión de un solo Título Ejecutorial individual en copropiedad y plano definitivo que comprende las superficies convertidas y la superficie modificada, los que hacen un total de 20992.9656 has..."; verificándose asimismo que dicho Informe en Conclusiones en el punto VALORACIÓN DE LA FES expresa que los beneficiarios identificados en el Relevamiento de Información en Campo del predio "Colonia Menonita Canadiense II" cumplen con la Función Económico Social, conforme a lo previsto en los arts. 396 y 397 de la CPE, art. 2 de la Ley N° 1715 y art. 164 de su reglamento; sin embargo, en el punto de CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS declara Tierra Fiscal la superficie de 2643,7358 ha por "cumplimiento parcial" de la FES; cursando posteriormente el Informe Técnico DDSC-COI-INF-No. 4740/2015 de 09 de diciembre de 2015 relativo a Ajuste de Superficie correspondiente al predio "Colonia Menonita Canadiense II" (fs. 8711 a 8713) donde rectifica que la superficie que cuenta con antecedente agrario sería de 19303,2931 ha y 4332,0431 ha sin antecedente, por consiguiente Tierra Fiscal.

Consta además el Informe Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 799/2016 de 4 de agosto de 2016 (I.4.8), cursante de fs. 8805 a 8812 de los antecedentes, mismo que en concordancia con el Informe ya señalado que consta de fs. 8711 a 8713 y en respuesta a las observaciones del representante de la "Colonia Menonita Canadiense II", modifica lo establecido en el Informe en Conclusiones, precisando en el subtítulo "Sobre la sugerencia de la declaración de Tierra Fiscal en el predio “Colonia Menonita Canadiense II" lo siguiente: "Previamente debemos aclarar que el predio "Colonia Menonita II", de acuerdo a la Ficha de la Función Económica Social cursante en la carpeta de saneamiento cumple la Función Económica Social en la totalidad del predio, de acuerdo a las mejoras identificadas en el mismo". Precisando más adelante que: "La superficie mensurada del predio Colonia Menonita Canadiense II alcanza a 23,636.9561 ha. de las cuales se reconoce la superficie de 19303.2931, quedando la superficie de 4332.0431 ha. sin respaldo en antecedentes agrarios validos que justifiquen su reconocimiento a favor de la mencionada Colonia, por lo que debe procederse a declarar la misma como “Tierra Fiscal” de conformidad a los artículos 56, 398 y 399 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, por vulnerar los mencionados artículos..."; sosteniendo a continuación que el art. 398 de la CPE establecería con claridad la prohibición de latifundio y la doble titulación y que en ningún caso la superficie máxima podrá exceder las cinco mil hectáreas, conforme al referéndum dirimidor de 2009, agregando que: "En relación a la posesión podemos señalar que los poseedores cuentan con derechos espectaticios, ya que será vía saneamiento que podrán cambiar su estatus de derecho espectaticio a derechos consolidados." (…)

concluyendo en tal sentido que: "En ese contexto de disposiciones legales, analizadas en párrafos anteriores, no corresponde reconocer vía adjudicación la superficie de 4332.0431 ha., superficie que además de ir contra el límite superficial ya establecido en norma constitucional, constituye también latifundio por exceder la superficie máxima ya definida, en la C. P. E." y en cuanto a la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 23/2016 de 28 de marzo de 2016, que fue invocada expresamente por los interesados, dicho Informe no efectúa ninguna fundamentación y responde de manera genérica señalando que: "... la misma no fue considerada por que el proceso de saneamiento del predio Colonia Menonita Canadiense II, fue llevado a cabo de acuerdo a la normativa agraria vigente y no existe duda o vacío legal en su valoración." (Cita textual).

En base a dicha fundamentación, el Informe Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 799/2016 (I.4.8), en el acápite V de Conclusiones, establece: "Se declare como TIERRA FISCAL la superficie de 4332.0431 ha (Cuatro mil trescientos treinta y dos hectáreas con cuatrocientos treinta y un metros cuadrados), (…)

Ahora bien, al emitirse la Resolución Suprema N° 20780 de 22 de diciembre de 2016 -ahora impugnada-, que resolvió reconocer a favor de ASOCIACION CIVIL COLONIA MENONITA CANADIENSE II, la superficie total de 19,303.2931. ha, queda en evidencia que el INRA no cumple con el entendimiento establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018 respecto al límite máximo de 5000 ha; de donde, es posible concluir que, la entidad administrativa demandada, ha reconocido una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de cinco mil hectáreas transgrediendo la voluntad del constituyente, situación que no corresponde de ninguna manera, conforme fue ampliamente desarrollado en la presente Sentencia, al constituirse la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre, cosa juzgada constitucional.

Con relación a la jurisprudencia mencionada por la parte actora (SAN S1ª N° 040/2014 de 17 de septiembre, SAN S1ª N° 023/2016 de 28 de marzo, SAN S1ª N° 067/2016 de 13 de julio, SAN S1 N° 44/2016 de 17 de junio de 2016 y SAN S1ª N° 84/2016 de 14 de septiembre), corresponde señalar que la jurisprudencia agroambiental, desde la gestión 2013, ha emitido sentencias agroambientales con diferentes alcances acerca del límite máximo de la propiedad agraria, habiéndose pronunciado el primer pronunciamiento acerca del alcance de los arts. 398 y 399 de la CPE, en la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 32/2013 de 24 de octubre, que estableció: “Que el art. 399-1 de la Constitución Política del Estado señala “Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley” (las negrillas son nuestras).

En ese contexto de la interpretación de la norma constitucional precedentemente citada se evidencia dos tipos de derechos a considerar, el derecho de propiedad y el derecho de posesión sobre la propiedad agraria, en el caso de autos se discute el derecho de posesión anterior a la vigencia de la actual C.P.E., consecuentemente siempre en aplicación a la supremacía constitucional, se debe observar lo previsto por el art. 123 de C.P.E. que indica que la ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral y penal, por lo que no puede aducirse retroactividad en materia agraria (…) Consecuentemente, de los antecedentes del proceso de saneamiento, si bien el Informe en Conclusiones de 30 de noviembre de 2005 cursante a fs. 273 de la carpeta predial sugiere el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10.386.0691 ha., sin embargo al entrar en vigencia la actual Constitución Política del Estado y al no haber concluido el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad de los actores, se deberá aplicar los preceptos constitucionales por supremacía de acuerdo a lo establecido por el art. 410-1l de la Carta Magna…”, razonamiento jurisprudencial que fue reiterado en la SAN S1ª N° 34/2015 de 12 de mayo, en la SAN S2ª N° 33/2015 de 28 de mayo; entre otras; criterio que también fue plasmado en la SAP S1ª N° 67/2018 de 06 de noviembre, emitida en el caso de Autos y que fue dejada sin efecto en atención a la Resolución N° 55/2022 de 02 de diciembre de 2022, como resultado del nuevo entendimiento emitido por la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre, que moduló lo establecido en la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre y estableció una nueva línea jurisprudencial, que fue consolidado por la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, mediante Sentencia Agroambiental S2ª N° 54/2022 de 18 de octubre, entre otras; razonamiento jurisprudencial a partir del cual se constituye en el entendimiento orientador en cuanto a la interpretación y alcance del art. 398 de la CPE, en cuanto al límite máximo de la superficie a ser reconocida respecto a la propiedad agraria.     

2. En lo pertinente a la falta de motivación y argumentación en la Resolución Suprema N° 20780 de 22 de diciembre de 2016, acusado por la parte actora; este Tribunal constata que resulta ser evidente que el ente administrativo vulneró el derecho del debido proceso, en sus componentes de motivación y fundamentación de las resoluciones judiciales, al haber omitido efectuar una relación de hecho y de derecho, de conformidad al cambio de línea constitucional, así como el nuevo entendimiento de los arts. 398 y 399 de la CPE ampliamente antes referido, en observancia del art. 66 del D.S. N° 29215.

(…)

En ese sentido y en observancia de lo contenido en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 872/2018-S3 de 13 de diciembre y la Resolución Constitucional 55/2022 de 02 de diciembre, corresponde al ente administrativo encargado del proceso de saneamiento, emitir una nueva Resolución Administrativa, conforme al cambio de línea constitucional, así como el de considerar y valorar conforme a ley el derecho de propiedad y derecho posesorio que manifiestan tener los beneficiarios, de manera integral con los demás medios probatorios introducidos en el proceso administrativo, tutelando, si corresponde, el derecho a la propiedad privada individual o colectiva, prevista por el art. 56-1 de la C.P.E.; lo cual impone la búsqueda de la verdad material conforme el art. 180-1 de la C.P.E. como principio procesal para asumir una definición administrativa que se halle ajustada a derecho, asumiendo la decisión administrativa que corresponda dentro del marco legal que regula la tramitación y los institutos jurídicos que contempla el proceso de saneamiento..."