SENTENCIA
AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 019/2023
Expediente: Nº
2588/2017
Proceso: Contencioso
Administrativo
Demandante: Asociación
Civil "Colonia Menonita Canadiense II", representada por María José
Cabrera Antelo y Skarlyn Mariely Palma Verduguez
Demandados: Presidente
Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo
Rural y Tierras
Distrito: Santa
Cruz
Predio: “Colonia
Menonita Canadiense II”
Fecha: Sucre,
09 de junio de 2023
Magistrado
Relator: Dr. Gregorio Aro Rasguido
La demanda contencioso administrativa
interpuesta mediante memorial cursante de fs. 45 a 56 de obrados por la
Asociación Civil “Colonia Menonita Canadiense II", representada por María
José Cabrera Antelo y Skarlyn Mariely Palma Verduguez, contra el Presidente
Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo
Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema N° 20780 de 22 de diciembre
de 2016, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM),
respecto al polígono N° 190 del predio denominado "Colonia Menonita
Canadiense II", ubicada en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del
departamento de Santa Cruz, Resolución que en lo principal dispone reconocer
vía anulación y conversión de antecedentes agrarios la superficie de 19303,2931
ha, clasificada como empresarial ganadera y declarar Tierra Fiscal 4332,0431
ha, producto del recorte del indicado predio; la Resolución de Amparo
Constitucional N° 280/2018 emitida por el Juzgado Público Civil y Comercial
Décimo Noveno de La Paz, Sentencia Constitucional Plurinacional N° 872/2018-S3
de 13 de diciembre, Resolución Constitucional N° 55/2022 de 02 de diciembre de
2022, demás antecedentes del proceso; y,
I.
ANTECEDENTES PROCESALES
I.1.
Argumentos de la demanda.
La parte actora señala que la Asociación Civil
"Colonia Menonita Canadiense II", está conformada por alrededor de
374 familias, cuyos miembros son bolivianos, y a través de diferentes compras
con tradición en antecedentes agrarios, tendrían como derecho propietario los
expedientes N° 54163, N° 28228, N° 28229, N° 28231, N° 28232, N° 32804, N°
37411 y N° 57795, adquiriendo derecho propietario sobre la totalidad del predio
o superficie mensurada de 23636.9561 ha, sin embargo, producto del análisis
técnico legal realizado en el relevamiento de información en gabinete, se otorgó
una superficie de 19303.2931 ha sobrepuesta a los antecedentes agrarios N°
28228, N° 28229, N° 28231, N° 28232, N° 32804, N° 37411 y N° 57795, quedando un
excedente de 4332.0431 ha, superficie respecto a la cual, el ente
administrativo pretendería declarar Tierra Fiscal, no obstante el cumplimiento
de la Función Económico Social y la antigüedad de su posesión en dicha
superficie.
Asimismo, refieren que en lo que respecta a la
interpretación del art. 399-I de la CPE, los nuevos límites de la propiedad
agraria se aplicarían a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la
vigencia de la Constitución Política del Estado y que, a efectos de la
irretroactividad de la ley, se reconocen los derechos de propiedad y de
posesión de acuerdo a Ley; así también cita los arts. 56-I y II, 315-I, 393.
397-I y III de la Constitución Política del Estado y el art. 3-I de la Ley N°
1715, que de manera concordante establecerían que la propiedad colectiva e
individual estaría garantizada siempre y cuando cumpla con la Función Social o
Económica Social conforme la Constitución y las leyes; manifestando que la
irretroactividad de la norma no sólo alcanzaría al derecho propietario, sino también
a la posesión de la tierra, aspecto éste que en materia agraria, tiene igual
relevancia que la titularidad misma, toda vez que, la posesión de la tierra al
estar ligada estrechamente al trabajo y al cumplimiento de la Función Social o
Económica Social, constituye fuente fundamental para la adquisición y
conservación de la propiedad agraria, conforme a las disposiciones
constitucionales y legales expuestas y al principio fundamental de la
administración de la justicia agraria, cual es el de la Función Social y
Económico Social, establecida en el art. 76 de la Ley N° 1715 modificada por la
Ley N° 3545; señala que en consideración a dicho cumplimiento, tal cual se
establece en la ficha FES de la "Colonia Menonita Canadiense II", así
como en el Informe Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 799/2016 de 04 de agosto
de 2016, que textualmente concluye: "Previamente
debemos aclarar que el predio Colonia Menonita Canadiense II, de acuerdo a la
ficha de Función Económico Social cursante en la carpeta de saneamiento cumple
con la Función Económico Social en la totalidad del predio, de acuerdo a las
mejoras identificadas en el mismo" y el asentamiento legal anterior al
18 de octubre de 1996, correspondía que el INRA consolide no sólo la superficie
de 19303.2931 ha (con antecedente agrario), sino también la superficie
identificada por el INRA en posesión que asciende a 4332.0431 ha, respecto a la
cual, al no exceder la superficie de 5000.0000 ha, debió emitirse Resolución de
Adjudicación a favor de la "Asociación Civil Colonia Menonita Canadiense
II", independientemente de la superficie consolidada vía Resolución
Suprema, consolidando en definitiva la superficie total mensurada de 23636.9561
ha, observaciones que habrían sido reclamadas en diferentes oportunidades e
invocado incluso jurisprudencia del Tribunal Agroambiental.
En calidad de jurisprudencia agroambiental, en
relación al límite máximo de la propiedad establecidos en los arts. 398 y 399
de la CPE, la interpretación pro homine y conforme a los Pactos Internacionales
sobre Derechos Humanos y el derecho a la propiedad privada, cita además la
Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 40/2014 de 17 de septiembre de 2014,
Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 023/2016 de 28 de marzo de 2016,
Sentencia Agroambiental Nacional S2ª Nº 67/2016 de 13 de julio de 2016,
Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 44/2016 de 17 de junio de 2016 y
Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 84/2016 de 14 de septiembre de 2016,
que sostiene diferenciarían los institutos del derecho propietario y el de la
posesión, por lo que solicita que en sentencia se consideren dichos
precedentes, con un entendimiento uniforme en ambas Salas del Tribunal
Agroambiental.
Asimismo, señala que en la Resolución Suprema
N° 20780 de 22 de diciembre de 2016, ahora impugnada, no existiría motivación y
fundamentación, siendo éste un deber que se halla vinculado directamente con el
debido proceso; al respecto cita la Sentencia Constitucional N° 0752/2002-R de
25 de junio, la SC N° 1369/2001-R de 19 de diciembre y la SC N° 1365/2005- R de
31 de octubre, indicando que la Resolución Suprema impugnada se limitaría
únicamente a hacer una relación del marco normativo aplicado y de manera
general mencionar las etapas del saneamiento desarrolladas en el predio y los
informes en los que supuestamente se basaría, así como el tipo de resolución
sugerida, aspecto que infiere, vulneraría el art. 66 del D.S. N° 29215 y el
derecho del debido proceso en su elemento de motivación y fundamentación de las
"resoluciones judiciales".
Como conclusión, conforme a normativa agraria y
constitucional vulnerada expresa que en el presente caso se cometieron errores
de forma y de fondo que distorsionaron las finalidades establecidas en el art.
66 de la Ley N° 1715; que se transgredieron los arts. 56.I y II, 393, 397, 398
y 399.I de la Constitución Política del Estado, arts. 2.II, IV, 3.I, 64, 66 y
76 de la Ley N° 1715, Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545; arts.
66, 166, 300, 309 y 325 del Decreto Supremo N° 29215 del 2 de agosto de 2007, vulnerándose
asimismo el derecho al debido proceso, a la defensa, a la propiedad privada, y
los principios de irretroactividad de la ley, de Función Social y Económico
Social, de verdad material, seguridad jurídica y de favorabilidad; por lo que,
solicita se declare Probada la demanda y nula la Resolución Suprema impugnada,
disponiendo la reconducción del proceso de saneamiento, a partir de la
elaboración de un Informe Técnico Legal que en base a un análisis acorde a los
fundamentos expuestos y la jurisprudencia descrita, consolide la totalidad de
la superficie mensurada respecto del predio Colonia Menonita Canadiense II.
I.2 Argumentos de la contestación.-
I.2.1 Respuesta
del codemandado, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia:
Mediante memorial cursante de fs.138 a 144, dicha autoridad a través de su
apoderada Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Directora Nacional a.i. del INRA
conforme Testimonio de Poder N° 137/2017, se apersona al proceso y responde a
la demanda, argumentando:
Sobre la superficie máxima de la propiedad
agraria, la CPE establecería con claridad en su art. 398, la prohibición del
latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y al
desarrollo del país, disponiendo que en ningún caso la superficie máxima pueda
exceder las cinco mil hectáreas.
Con respecto a la irretroactividad de la Ley,
sostiene que la Disposición Constitucional, reconoce y respeta el derecho de
posesión y propiedad agraria adquirida previa a la vigencia de la Constitución
promulgada el 7 de febrero de 2009, no así de forma posterior, como es el caso
del predio objeto de análisis, toda vez que el beneficiario del predio Colonia
Menonita Canadiense II, recién podrá adquirir la calidad de poseedor legal como
efecto o resultado del proceso de saneamiento ejecutado, además señala que la
excepción contenida en el art. 399 de la CPE no engloba en sus alcances a la
posesión en sentido de que, al no haberse reconocido derechos, la tierra nunca
salió del dominio originario de la nación y cualquier reconocimiento de
derechos por parte del Estado, necesariamente debería adecuarse a las normas
vigentes al momento de otorgarse derechos, en el caso en examen, a las normas
de la CPE de 2009.
Que, conforme a las disposiciones legales
analizadas, no correspondería reconocer vía adjudicación la superficie de
4332.0431 ha, superficie que además de ir contra el límite superficial ya
establecido en norma constitucional, constituye también latifundio por exceder
la superficie máxima ya definida en la CPE.
En calidad de jurisprudencia Agroambiental,
cita la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª N° 051/2014 de 24 de noviembre de
2014, agregando que en el mismo sentido irían las Sentencias Agroambientales
Nacionales S2ª N° 059/2016 de 24 de junio de 2016, S2ª Nº 007/2016 de 15 de
enero de 2016, S2ª N° 63/2015 de 30 de octubre de 2015 y S1ª Nº 032/2013 de 24
de octubre de 2013; asimismo, solicita que se tenga presente la Ley Nº 477 de
30 de diciembre de 2013, Contra el Avasallamiento y Tráfico de Tierras.
Con relación a la falta de fundamentación y
motivación de la Resolución Suprema impugnada, señala que conforme los arts. 65
y 66 del D.S. N° 29215, la misma se encuentra debidamente motivada y
fundamentada, por haberse cumplido con los requisitos de forma y contenido de
la Resolución Suprema impugnada; destaca que el proceso tuvo carácter público
desde su inicio y que no hubo vulneración a las garantías constitucionales, la
seguridad jurídica y el debido proceso; por lo expuesto solicita se declare
Improbada la demanda impuesta y se tenga firme la Resolución Suprema impugnada,
con imposición de costas.
I.2.2 Respuesta
del Ministro de Desarrollo Rural y Tierras.
A través de sus apoderados, conforme Testimonio
Poder N° 1581/2017, Marlen Rocío Aguilar Contreras, Vania Kora de Siles y Jimmy
Calle Ochoa, mediante memorial cursante de fs. 157 a 161 de obrados, el
codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, se apersona al proceso y responde
a la demanda argumentando:
Que, claramente el Informe Técnico Legal
JRLL-SCE-INF-SAN N° 799/2016 de 4 de agosto de 2016, manifestaría que la
superficie de 4332.0431 ha, no cuenta con antecedentes agrarios válidos que
justifiquen su reconocimiento en favor de la Colonia Menonita Canadiense II; en
este sentido, señala que los poseedores contarían con derechos expectaticios,
ya que sería vía saneamiento que podrán cambiar este estatus a derechos
consolidados, debiendo la Colonia someterse a un proceso de saneamiento; que no
corresponde reconocer en vía de adjudicación la superficie de 4332.0431 ha,
toda vez que la misma nunca habría dejado de pertenecer al Estado mientras no se
cumplan los procedimientos legalmente establecidos, por lo que la Colonia
Menonita Canadiense II, mal podría pretender que se reconozcan derechos que no
le corresponden. Haciendo referencia a la Sentencia Nacional Agroambiental S2ª
N° 051/2014 de 24 de noviembre de 2014, precisa que no existió vulneración
normativa con respecto al principio de irretroactividad de la Ley, ni ilegal
declaratoria de Tierra Fiscal.
Con relación a la falta de fundamentación y
motivación de la Resolución Suprema impugnada, a tiempo de referirse a la
Sentencia Constitucional 1315/2011-R de 26 de septiembre de 2011, expresa que
el proceso de saneamiento cumplió con su objetivo de regularizar y perfeccionar
el derecho de propiedad agraria por parte del INRA, en cumplimiento de los arts.
64 y 65 de la Ley Nº 1715, modificada por la Ley Nº 3545. Enfatiza que los
argumentos vertidos en la demanda contenciosa administrativa carecen de
fundamento legal, pues la Resolución Suprema Nº 20780 de 22 de diciembre de
2016, no vulnera el principio constitucional de irretroactividad y que la misma
estaría debidamente fundamentada, por lo que solicita se declare Improbada la
demanda y se mantenga subsistente la Resolución Final de Saneamiento
cuestionada.
I.3 Trámite
Procesal
I.3.1.
Auto de admisión.
Mediante Auto de 13 de abril de 2017, cursante
a fs. 59 de obrados, se admite la demanda contenciosa administrativa que
impugna la Resolución Suprema N° 20780 de 22 de diciembre de 2016, para su
tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a las
autoridades demandadas, para que respondan dentro del plazo establecido por ley
contesten la demanda.
I.3.2 Réplica y dúplica.
Mediante memorial de réplica que cursa de fs.
169 a 173 de obrados, la parte actora, reitera los argumentos expuestos en el
memorial de demanda principal, dando respuesta a las contestaciones de ambos
codemandados; asimismo, el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia,
representado por la Directora Nacional a.i. del INRA, mediante memorial de
dúplica cursante a fs. 176 de obrados, principalmente señala que la parte
actora en su memorial de réplica reitera los fundamentos ya expuestos en su
demanda contenciosa administrativa, por lo que se ratifica en su memorial de
respuesta.
Por su parte el Ministro de Desarrollo Rural y
Tierras ejerció su derecho a dúplica, por memorial cursante a fs. 187 a 188,
inicialmente remitido vía fax, cursante de fs. 178 a 180 de obrados, señalando
que la parte actora reitera los argumentos de la demanda. Asimismo, con relación
a que la jurisprudencia respecto a la superficie máxima seria uniforme, refiere
que, las sentencias mencionadas tendrían hechos fácticos muy diferentes.
I.3.3
Recurso de reposición de fs. 606 a 608 de obrados.
Eulogio Nuñez Aramayo, en representación legal
del Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, conforme al
Testimonio de Poder N° 1076/2021 de 23 de noviembre, mediante memorial cursante
de fs. 606 a 608, interpone recurso de reposición en contra de la providencia
de 25 de noviembre de 2021, mereciendo en respuesta el Auto de 03 de febrero de
2022, cursante de fs. 615 a 617 y vta. de obrados, que rechaza el recurso
interpuesto.
I.3.4. Sorteo de la causa.
A fs. 645
de obrados, mediante providencia de 23 de febrero de 2023, se dispuso que en
cumplimiento a la Resolución Constitucional N° 55/2022 de 02 de diciembre,
cursante de fs. 637 a 639, se proceda al sorteo del expediente sin espera de
turno, señalándose el mismo para el 14 de marzo de 2023, a horas 09:30, tal
como se verifica a fs. 649 de obrados, actuado procesal realizado de manera
presencial con conocimiento de las partes, tal como cursa a fs. 653 de obrados,
pasando el expediente a despacho del Magistrado Relator.
I.3.5.
Resolución Constitucional.
Que, la demanda contencioso administrativa
cursante en autos fue resuelta mediante Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N°
100/2017 de 20 de octubre de 2017, cursante de fs. 198 a 204 de obrados, siendo
la misma objeto de acción de amparo constitucional interpuesta por los
representantes de la autoridad demandada, misma que fue resuelta mediante
Resolución N° 280/2018 de 15 de junio de 2018, dictada por el Juez Público
Civil y Comercial Décimo Noveno de La Paz, constituido en Juez de Garantías, el
cual concede la tutela, disponiendo la nulidad de la Sentencia Agroambiental
Nacional S1ª N° 100/2017 de 20 de octubre de 2017, sosteniendo en dicho fallo,
lo siguiente: "se debe tener
presente que la parte accionante señala que los poseedores cuentan con derechos
expectaticios que podrán ser dilucidados en la vía llamada por ley." y
"que al momento de emitirse la
Sentencia Agroambiental Nacional No. S1ª No. 100/2017 de 20 de octubre de 2017,
no se realizó un análisis exhaustivo del art. 398 del C.P.E. con relación a la
irretroactividad de la norma, debiendo establecer a cabalidad y hacerse una
distinción en lo que significa propiedad y posesión y los alcances de la misma,
vulnerando de esta manera los principios constitucionales reflejados en el
debido proceso, la seguridad jurídica y fundamentación y congruencia,
reconocidos en la Constitución Política del Estado, dentro de los cuales además
se encuentra la fundamentación y motivación, entendiéndose como tales al hecho
de expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso y señalarse
claramente las circunstancias especiales, razones o causas inmediatas que se
hayan tenido en cuenta para la emisión del acto, siendo necesario, además, que
exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir,
que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas." (Cita
textual); emitiéndose en cumplimiento la Sentencia Agroambiental Plurinacional
S1ª N° 67/2018 de 06 de noviembre, misma que fue recurrida en queja por
incumplimiento interpuesta por el Instituto Nacional de Reforma Agraria,
resuelta mediante la Resolución Constitucional N° 55/2022 de 02 de diciembre
(fs. 637 a 639), por el Juez Público Civil y Comercial de La Paz, que concluyo:
Conceder la queja por incumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia
Constitucional Plurinacional N° 0872/2018-S3 de 13 de diciembre del 2018,
disponiendo la emisión de una nueva Sentencia Agroambiental Plurinacional
considerando los criterios; nuevos lineamientos así como los cambios de líneas
jurisprudencias, expuestas y señaladas en la precitada Sentencia Constitucional
Plurinacional, consiguientemente deja sin efecto legal la Sentencia
Agroambiental Plurinacional S1ª N° 67/5018 de 06 de noviembre de 2018.
I.4. Actos procesales en
sede administrativa.-
Entre los actos más relevantes llevados a cabo
en sede administrativa y que cursan en la carpeta de saneamiento, conforme a
foliatura inferior, se menciona los siguientes:
I.4.1 De
fs. 2882 a 2884, cursa Resolución Administrativa de Priorización DDCS-RA No. 409/2011
de 01 de diciembre, por el cual se prioriza el polígono 190, sobre la
superficie de 38.768.2363 ha, ubicadas en el municipio de Pailón.
I.4.2 De
fs. 2885 a 2889, cursa Resolución Administrativa de Inicio de Procedimiento No.
DDSC.RA No. 410/2011 de 01 de diciembre, que instruye la ejecución del
Procedimiento de Saneamiento Simple de Oficio en el Polígono 190, a partir del
03 de al 16 de diciembre de 2011.
I.4.3 De fs.
2957 a 2958, cursa Ficha Catastral de 13 de diciembre de 2011 que en observaciones
refiere: “El apoderado y representante de
la Colonia presenta 172 registros de marca, los mismos que fueron verificados
en campo”.
I.4.4 De
fs. 5643 a 5648, cursa Resolución Administrativa RES.ADM.RA SS N° 271/2012 de
04 de diciembre, que anula actuados hasta el vicio más antiguo del predio
“Colonia Menonita Canadiense II”, es decir, hasta el Relevamiento de
Información en Campo, dejando válidos y subsistentes los trabajos solo de
mensura; asimismo, determina reiniciar y ampliar el plazo establecido en la
Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC.RA N° 410/2011 de 01 de diciembre, intimando
a propietarios y beneficiarios del predio.
I.4.5 De
fs. 5661 a 5663, cursa Resolución Administrativa RES.ADM. RA SS N° 281/2012 de
12 de diciembre, que amplía el plazo para la complementación del Relevamiento
de Información en Campo.
I.4.6 De fs.
8236 a 8241, cursa Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 042/2015 de 19 de
febrero, que dispone: reiniciar y ampliar el plazo establecido en la Resolución
de Inicio de Procedimiento DDSC.RA N° 410/2011 de 01 de diciembre, señalándose
como fecha de inicio y finalización de la actividad de Relevamiento de
Información en Campo, desde el 24 de febrero al 02 de marzo del 2015.
I.4.7 De
fs. 8658 a 8676, cursa Informe en Conclusiones Acumulado Saneamiento de Oficio
(SAN-SIM) del 02 de abril del 2015 que en “CONCLUSIONES
Y SUGERENCIAS”, expresa que el predio en cuestión tendría respaldo en los
expedientes "Tatiana", "Villa Spechar",
"Pedrito", "Puesto Winnpeg", "La Cuchara",
"Atabasca", "San Mateo" y "La Estrella", éste
último sujeto a anulación, por consiguiente refiere: "... en virtud a la solución de continuidad de superficies y por
tratarse una sola unidad productiva, se dispone la emisión de un solo Título
Ejecutorial Individual en copropiedad y plano definitivo que comprende las
superficies Convertidas y la superficie Modificada, que en total hacen
20992.9656 has ..."; verificándose asimismo que dicho Informe en
Conclusiones en el punto “VALORACIÓN DE
LA FUNCION ECONOMICA SOCIAL” expresa que los beneficiarios identificados en
el Relevamiento de Información en Campo del predio "Colonia Menonita
Canadiense II" cumplen con la Función Económico Social, conforme a lo
previsto en los arts. 396 y 397 de la CPE, art. 2 de la L. N° 1715 y art. 164
de su reglamento.
I.4.8 De
fs. 8805 a 8812, cursa el Informe Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 799/2016,
en el acápite V de Conclusiones, establece: "Se declare como TIERRA FISCAL la superficie de 4332.0431 ha (Cuatro mil
trescientos treinta y dos hectáreas con cuatrocientos treinta y un metros
cuadrados), por lo que se sugiere, emitir Resolución Administrativa de Declaración
de Tierra Fiscal, debiéndose proceder al registro en la Oficina de Derechos
Reales a nombre del INSTITUTO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA (INRA) y el registro
en el RUNTF Registro Único Nacional de Tierras Fiscales en representación del estado,
conforme a lo regulado por los Arts. 56, 398 y 399 de la Constitución Política
del Estado, 341 parágrafos II numeral 1) inciso d) y 419 del Reglamento Agrario
aprobado por D.S. Nº 29215".
I.4.9 De fs.
8988 a 8999 cursa, Resolución Suprema N° 20780 de 22 de diciembre de 2016, que
resuelve: “14°.- En virtud a la continuidad de superficies
respecto al predio denominado COLONIA MENONITA CANADIENE II y por tratarse de
una unidad productiva se dispone la emisión de un Título Ejecutorial
Individual, que abarque las superficies comprendidas en los numerales 7°, 8°,
9°, 10°, 11°, 12° y 13° de la parte resolutiva de la presente Resolución, para
el predio ubicado en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del
departamento de Santa Cruz, conforme a especificaciones geográficas,
colindantes y demás antecedentes técnicos del plano adjunto que forma para
indivisible de la presente Resolución (…) Se Declara Tierra Fiscal la
superficie de 4332.0431 ha (Cuatro mil trescientas treinta y dos hectáreas con
cuatrocientos treinta y un metros cuadrados), recorte del predio Colonia
Menonita Canadiense II, ubicado en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos
del departamento de Santa Cruz, conforme a especificaciones geográficas…”.
II. FUNDAMENTOS
JURÍDICOS DEL FALLO
El Tribunal Agroambiental en este
proceso contencioso administrativo, conforme a los argumentos de la demanda, de
las contestaciones, la Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018-S3 y la
Resolución Constitucional N° 55/2022, que resuelve la Queja por Incumplimiento
emitida por el Juez Publico Civil y Comercial Décimo Noveno de La Paz,
constituido en Juez de Garantías Constitucionales, se desarrollará los
siguientes fundamentos jurídicos: 1.
La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo; 2. La finalidad del proceso de
saneamiento; 3. Los
efectos de la concesión de tutela otorgada por el Tribunal Constitucional Plurinacional
proferida en el caso de autos; y 4. El caso en examen.
FJ.II.1.
La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo.
El proceso contencioso
administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como
finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de
sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses
del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.
En ese entendido, se debe
establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, para su
validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme lo establecido por el
ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad
administrativa, a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que
regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho
procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la
propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a las normas
reglamentarias que rigen dicho proceso administrativo, mismos que contemplan
las diferentes etapas secuenciales.
FJ.II.2. La finalidad del proceso de saneamiento
Es importante establecer que
el procedimiento administrativo independientemente de su modalidad, tiene una
misma finalidad, de conformidad a lo establecido por el art. 64 de la Ley N°
1715, se establece que: "El
saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a
regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de
oficio o a pedido de parte."
El art. 65 de la Ley N° 1715,
modificada por la Ley N° 3545 y la Ley N° 429 de 31 de octubre de 2013,
determina que: “El Instituto Nacional de
Reforma Agraria, en coordinación con las direcciones departamentales queda
facultado para ejecutar y concluir el saneamiento de la propiedad agraria
..."; en ese sentido, el art. 66.I.1 de la Ley N° 1715, dispone que el
saneamiento tiene, entre otras, las siguientes finalidades: "La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la
función económico-social o función social definidas en el artículo 2º de esta
ley (...), aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y
cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante
procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según sea el caso".
FJ.II.3 Los efectos de la concesión
de tutela otorgada por el Tribunal Constitucional Plurinacional
proferida en el caso de autos.
Es menester precisar, que de conformidad a lo
establecido por el art. 203 de la CPE, concordante con el art. 15
del Código Procesal Constitucional (Ley N° 254), las
sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional y
Tribunales de Garantías Constitucionales, son de carácter vinculante y de
cumplimiento obligatorio, contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior
alguno, mandato del cual se extrae que, de la función tutelar que cumple la
instancia concentrada creada por el constituyente y legislador respectivamente,
emerge la cosa juzgada constitucional, que a su vez significa la
irrevisabilidad de las sentencias constitucionales, su inmodificabilidad
así como su vinculación obligatoria a todas las personas y autoridades del
Estado Plurinacional de Bolivia.
Al respecto, el
Auto Constitucional Plurinacional (ACP) 0028/2018-O de 13 de junio de
2018, en lo pertinente, sostuvo: "El
carácter obligatorio de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales y
su ejecución compulsiva; es decir, su cumplimiento en la medida de lo
determinado, se encuentra dispuesto en las normas contenidas en los arts. 20 de
la Constitución Política del Estado (CPE) y, 15, 16 y 17 del CPCo. En ese
orden, el ACP 0019/2014-O de 14 de mayo, señaló que una
resolución constitucional debe ser cumplida a cabalidad; vale decir,
sin que se produzca un cumplimiento inferior o sobrecumplimiento de lo
dispuesto, abriéndose la posibilidad que las partes procesales denuncien
tales situaciones jurídicas, que pudieran presentarse en ejecución de
sentencia.
Del mismo
modo, la SCP 0015/2018-S2 de 28 de febrero, en el Fundamento Jurídico III.2,
entiende que la eficacia del cumplimiento o ejecución de las
resoluciones constitucionales en la medida de lo determinado, es un
derecho fundamental que emerge del derecho a la jurisdicción o acceso a la
justicia constitucional (...). Consiguientemente, las
sentencias constitucionales emitidas por los jueces o tribunales de
garantías en acciones de defensas o por el Tribunal Constitucional Plurinacional,
también en otro tipo de procesos constitucionales, deben ser ejecutadas y
cumplidas en los términos expresados en la parte resolutiva, es decir, en la
medida de lo determinado (...)".
FJ.II.4. Análisis del caso
concreto.-
1. Habiéndose
concedido el Recurso de Queja por Incumplimiento a la Sentencia Constitucional
Plurinacional N° 872/2018 de 13 de diciembre de 2018, a través de la Resolución
Constitucional N° 55/2022 de 02 de diciembre, se anula la Sentencia
Agroambiental Plurinacional S1ª N° 67/2018 de 06 de noviembre de 2018,
correspondiendo en consecuencia emitir una nueva Sentencia Agroambiental Plurinacional.
En ese contexto, es importante señalar
previamente los argumentos de la Resolución Constitucional N° 55/2022 de 02 de
diciembre, como sigue: “a) Que si bien es
cierto que por parte del INRA no existe observación del derecho propietario de
la Asociación Civil “Colonia Menonita Canadiense II” señalado en la Sentencia
Agroambiental Nacional S1ª N° 100/2017, sin embargo existe la observación en
relación al análisis que realiza en la sentencia respecto a la posesión sobre
el predio, y que el Informe Técnico Legal JRLL-2 CE-INF-SAN N° 799/2016 de 04
de agosto de 2016 contendría una errónea interpretación y aplicación de la CPE
en sus Arts. 398 y 399.I al no reconocer los dos institutos de la posesión y la
propiedad, de forma separada, advirtiendo que existiría error en la
interpretación y aplicación en el recorte de 4.332.0431 ha en posesión de la
Colonia Menonita Canadiense II quienes serían poseedores espectaticios por lo
que en la sentencia agroambiental no se habría realizado un exhaustivo análisis
del art. 398 de la CPE con relación a la irretroactividad de la norma, y que
debiera realizarse una cabal distinción entre lo que significa propiedad y
posesión y sus alcances, por lo que se habría vulnerado el debido proceso en su
elemento de motivación y fundamentación así como el principio de congruencia.
b)
Ahora bien, en la SCP 0872/2018 de 13 de diciembre del 2018 confirmatorio de la
resolución de amparo, en su parte resolutiva si bien es cierto que determinó
conceder la tutela impetrada por el INRA en los términos expuestos y/o
concedidos por el Juez de Garantías, no es menos cierto que dispuso también
“… y además en base a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente
Sentencia Constitucional Plurinacional”, en este sentido se advierte de
la exposición fundada de los motivos así como de razonamientos jurídicos y
citas de cambios de líneas jurisprudenciales en lo que respecta al límite
máximo constitucional de la propiedad agraria, y esta situación no puede ser
soslayada ni desconocida, ni resulta atendible el hecho de que en la parte
resolutiva de la SCP no se haya dispuesto de forma expresa la emisión de una
nueva sentencia agroambiental plurinacional cuando esta situación debe ser
cumplida en el marco integral y contextualizada del fallo constitucional,
habida cuenta que por disposición del art. 196 y 203 de la Constitución
Política del Estado y art,. 15 del Código Procesal, “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional
son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no
cabe recurso ordinario ulterior alguno”. Asimismo, no debe soslayarse el
hecho de que la Sentencia Constitucional Plurinacional de referencia
adicionalmente ha dispuesto en su numeral 2°: remitir por Secretaria General del Tribunal Constitucional
Plurinacional, una copia del presente fallo constitucional a conocimiento de
las diferentes Salas del máximo Tribunal de Justicia Constitucional.
c) A
mayor abundamiento, debe considerarse que el Tribunal Agroambiental
Plurinacional en cumplimiento de la Resolución del Juez de Garantías Constitucionales
si bien ha emitido una nueva Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N°
67/2018 no es menos evidente que la nueva sentencia ha sido emitida en fecha
06 de noviembre de 2018, en el cual entre otros aspectos solo se ha referido a
efectuar una diferenciación y eventual justificación respecto a la propiedad
agraria que no estaba claramente motivada y justificada en cumplimiento de los
razonamientos contenidos en la resolución de amparo que en puridad serían los
términos en los que se habría emitido la SAP S1ª N° 67/2018; en ese sentido
sobre el particular es importante señalar que la acción de tutelar con su
respectivo fallo remitido al Tribunal Constitucional Plurinacional ha motivado
la emisión de la SCP N° 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, en la que se
introdujo otros argumentos y criterios legales y constitucionales adicionales a
los que ha expuesto el Juez de Garantías como el relativo a la interpretación
exhaustiva del Art. 398, 399.I de la Constitución Política del Estado así como
en lo que respecta al instituto del latifundio y alcances a partir de la
vigencia del nuevo texto constitucional y fundamentalmente el cambio de la
línea de razonamiento de la Sentencia Constitucional Plurinacional N°
1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017; en ese contexto, de la compulsa de
la segunda Sentencia Agroambiental Plurinacional se tiene que los criterios y
razonamientos jurídicos de la SCP N° 0872/2018 no ha sido tenido en cuenta en
la emisión de la segunda SAP S1ª N°67/2018, porque temporalmente no se conocía
de la sentencia constitucional plurinacional, por lo que es evidente que no
existe en puridad un pronunciamiento y consideración por parte del Tribunal
Agroambiental Plurinacional en su segunda Sentencia Agroambiental sobre los
nuevos criterios, lineamientos y cambios de líneas jurisprudenciales contenidos
en la sentencia constitucional plurinacional de 13 de diciembre del 2018,
pues como ya se ha señalado no se conocía de los mismos por haberse pronunciado
la Sentencia Constitucional Plurinacional a casi un mes después de la emisión
de la segunda Sentencia Agroambiental Plurinacional, de modo tal y siendo
que el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0872/2018-S3 HA
concedido la tutela en los términos expuestos por el Juez de Garantías y en
base a los fundamentos jurídicos expuestos en la precitada Sentencia
Constitucional Plurinacional, en ese sentido corresponde que el Tribunal
Agroambiental Plurinacional emita una nueva Sentencia Agroambiental
Plurinacional conforme a todos los lineamiento y los cambios de líneas
jurisprudenciales expuestos y señalados en la SCP 0872/2018-S3 de fecha 13 de
diciembre del 2018, en cuyo mérito corresponde adoptar la medida orientada a su
cumplimiento en el entendido de que todas las decisiones y sentencias del
Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de
cumplimiento obligatorio tal cual estatuye el Art. 196, 203 de la CPE y el Art.
15 del Código Procesal Constitucional dejando sin efecto la Sentencia
Agroambiental Plurinacional N° S1ª N° 67/2018 de fecha 06 de noviembre del 2018
para que el Tribunal Agroambiental cumpla íntegramente con la SCP 0872/2018-S3
de fecha 13 de diciembre del 2018.
d)
Finalmente es importante dejar establecido que esta determinación de ninguna
forma debe ser entendido como una forma de direccionamiento de la nueva
Sentencia Agroambiental Plurinacional que debe pronunciarse, sino que ésta
debe cumplirse con base a los razonamientos y de acuerdo a los Fundamentos
Jurídicos del Fallo expuestos a partir del numeral III de la SCP 0872/2018-S3
de fecha 13 de diciembre del 2018.”. (el subrayado es nuestro)
Ahora bien, conforme a los
fundamentos expuestos en la Resolución Constitucional N° 55/2022 de 02 de
diciembre de 2022, siendo de cumplimiento obligatorio, conforme lo dispuesto
por los arts. 196, 203 de la CPE y el art. 15.I del Código Procesal
Constitucional, corresponde emitir una nueva sentencia, considerando los
argumentos expuestos en el mismo, así como, los criterios, nuevos lineamientos
y el cambio de línea jurisprudencial expuesta y precisada en la Sentencia
Constitucional Plurinacional N° 872/2018-S3 de 13 de diciembre; en ese
contexto, es necesario revisar los fundamentos descritos en la mencionada Sentencia
Constitucional que refiere: “Razonamientos
de los que se extrae, que la Resolución cuestionada, evidentemente incurrió en
una errónea interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE, ya
que si bien es cierto que debe reconocerse por separado los institutos
jurídicos de la propiedad y posesión, tal cual se tiene desarrollado en los
fundamentos jurídicos precedentemente mencionados; sin embargo, no es correcto
afirmar que la posesión deba ser reconocida de manera independiente hasta un
máximo de cinco mil hectáreas; puesto que el INRA a través del saneamiento de
tierras, no tiene la atribución de otorgar título alguno por el que se
reconozca la posesión en dicha superficie máxima, sino que por mandato legal
solo tiene la facultad de regularizar y perfeccionar el derecho propietario, en
base a una posesión legal adquirida con anterioridad a la vigencia de la Ley N°
1715, para luego recién adjudicar y titular una extensión de terreno a favor
del poseedor legal, que no debe exceder las cinco mil hectáreas; por lo que no
es correcto razonar en el sentido que recién se adquirirá la calidad de
poseedor legal como efecto o resultado del proceso de saneamiento.
En
ese contexto, cabe reiterar que el art. 399.I de la CPE, efectivamente
establece que: “A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen
y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley”;
sin embargo, este reconocimiento y respeto de la posesión que se tenía con
anterioridad a la Constitución Política del Estado, debe ser entendido en el
sentido que la misma será considerada como un antecedente agrario, un
requisito o un medio a través del cual recién podrá perfeccionarse y adquirirse
en el presente la propiedad, pero en una superficie máxima de
cinco mil hectáreas; lo que quiere decir, que el reconocimiento del derecho de
posesión, no alude a que deba otorgarse la propiedad en la misma superficie que
se poseía con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política del Estado
(que podría ser mayor a las cinco mil hectáreas), sino a que se adjudicará un
predio reconociendo su posesión legal previa y se titulará hasta el máximo
constitucional permitido, que no podrá exceder las cinco mil hectáreas; un
entendimiento contrario implicaría permitir que en virtud a una posesión legal
que se tenía -superior a las cinco mil hectáreas-, se esté adjudicando y
titulando en la actualidad superficies mayores a la establecida en la Norma
Suprema, favoreciendo de esa manera al latifundio de manera inconstitucional.
Cosa distinta sucede, en el caso del reconocimiento y respeto de la posesión y
propiedad, en las superficies menores al límite máximo constitucional, en las
que sí se podrá titular en la misma extensión que poseía, al margen de los
límites zonificados que establece la ley, ya que en este caso no se irá contra
la superficie máxima establecida por mandato constitucional.
En tal sentido, es comprensible que pueda recortarse o
recuperarse las superficies excedentes a las cinco mil hectáreas antes de
adjudicarse y titularse un predio, aún se tenga posesión legal o cumpla la FES,
debido a que por mandato constitucional la superficie máxima de la propiedad
agraria no puede exceder en ningún caso el límite mencionado. No obstante,
corresponderá que el INRA en las resoluciones de saneamiento y la Autoridad Máxima
del Órgano Ejecutivo, sustenten objetivamente sus decisiones, expresando las
razones y motivos por los cuales decidió revertir una superficie y declararla
tierra fiscal, ya que de no hacerlo podría dar lugar a que su determinación se
constituya arbitraria por no fundamentar cabalmente su decisión;
puesto que debe tomarse en cuenta que la fundamentación y motivación, debe
tener por finalidad lograr pleno convencimiento en las partes y la población,
que la decisión que se asumió resulta ser de un análisis objetivo e intelectivo
y por lo tanto ajustado a derecho.
En ese
comprendido, al existir una errónea interpretación y aplicación de las
disposiciones constitucionales, corresponde conceder la tutela solicitada, en
los mismos términos expuestos por el Juez de garantías y en base a los
fundamentos jurídicos ahora desarrollados.”
Este lineamiento constitucional, ampliamente
expuesto, fue confirmado en la Sentencia Constitucional Plurinacional
0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021, misma que al referirse a la SCP
0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, en su Fundamento Jurídico "III.2.
La propiedad agraria desde la Constitución Política del Estado", expresa
textualmente: "Dicho razonamiento
constitucional, constituyó una modulación a lo precisado y desarrollado en la
SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre, en resguardo a los
mandatos constitucionales, que proscriben el latifundio en cualquiera de
sus formas en nuestro territorio nacional y lo establecido en la Disposición
Final Segunda parágrafos III y IV de la Ley contra el Avasallamiento y Tráfico
de Tierras.
En
resumen, la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, modulatoria de la SAP
1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017 y confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de
27 de septiembre de 2021, establece un razonamiento basándose en el concepto de
latifundio, señalando que corresponde otorgar la superficie de hasta sólo cinco
mil hectáreas, ya sea en derecho de propiedad (con respaldo en antecedentes
agrarios sustanciados ante el ex CNRA o el ex INC), en derecho de posesión o en
la conjunción de ambos, siempre cumpliendo la Función Económico Social, y en
caso de la posesión, acreditar que la misma es legal; es decir, que es anterior
a la promulgación de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996”.
En ese entendido, de la revisión de los
antecedentes en lo pertinente, corresponde señalar que el trámite de
saneamiento del predio "Colonia Menonita Canadiense II”, fue efectuado en
el marco del Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), Polígono 190, en el cual,
efectuada la etapa de Relevamiento de Información en Campo, cursa el Informe en
Conclusiones Acumulado Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Titulado de 2 de abril
de 2015 (I.4.7) cursante de fs. 8658
a 8676 de los antecedentes, donde se constata que el punto "DOCUMENTOS E INFORMACIÓN DE RELEVAMIENTO DE
INFORMACION EN CAMPO”, establece que:
“… el predio Colonia Menonita Canadiense II" acredita su derecho
propietario en base a los expedientes "La Estrella" N° 28541,
Atabasca" N° 54163, "Villa Spechar" N° 28229, "San
Mateo" N° 57795, "Tatiana" N° 28228, "Pedrito" N°
28231, "Puesto Winnpeg" N° 28232, "Las Cucharas" N° 37411 y
"La Estancia N° 32804 y que el predio "La Estrella" se sobrepone
al expediente del predio "Villa Spechar"; así también en el punto
5 “CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS”, expresa
que: “…el predio en cuestión tendría
respaldo en los expedientes "Tatiana", "Villa Spechar",
"Pedrito", "Puesto Winnpeg", "La Cuchara",
"Atabasca", "San Mateo" y "La Estrella", éste
último sujeto a anulación”, por consiguiente refiere: "...en virtud a la solución de continuidad de superficies y por
tratarse una sola unidad productiva, se dispone la emisión de un solo Título
Ejecutorial individual en copropiedad y plano definitivo que comprende las
superficies convertidas y la superficie modificada, los que hacen un total de
20992.9656 has..."; verificándose asimismo que dicho Informe en
Conclusiones en el punto VALORACIÓN DE LA FES expresa que los beneficiarios
identificados en el Relevamiento de Información en Campo del predio
"Colonia Menonita Canadiense II" cumplen con la Función Económico
Social, conforme a lo previsto en los arts. 396 y 397 de la CPE, art. 2 de la Ley
N° 1715 y art. 164 de su reglamento; sin embargo, en el punto de CONCLUSIONES Y
SUGERENCIAS declara Tierra Fiscal la superficie de 2643,7358 ha por "cumplimiento parcial" de la FES;
cursando posteriormente el Informe Técnico DDSC-COI-INF-No. 4740/2015 de 09 de
diciembre de 2015 relativo a Ajuste de Superficie correspondiente al predio
"Colonia Menonita Canadiense II" (fs. 8711 a 8713) donde rectifica
que la superficie que cuenta con antecedente agrario sería de 19303,2931 ha y
4332,0431 ha sin antecedente, por consiguiente Tierra Fiscal.
Consta además el Informe Técnico Legal
JRLL-SCE-INF-SAN N° 799/2016 de 4 de agosto de 2016 (I.4.8), cursante de fs. 8805 a 8812 de los antecedentes, mismo que
en concordancia con el Informe ya señalado que consta de fs. 8711 a 8713 y en
respuesta a las observaciones del representante de la "Colonia Menonita
Canadiense II", modifica lo establecido en el Informe en Conclusiones,
precisando en el subtítulo "Sobre la sugerencia de la declaración de
Tierra Fiscal en el predio “Colonia Menonita Canadiense II" lo siguiente: "Previamente debemos aclarar que el
predio "Colonia Menonita II", de acuerdo a la Ficha de la Función
Económica Social cursante en la carpeta de saneamiento cumple la Función
Económica Social en la totalidad del predio, de acuerdo a las mejoras
identificadas en el mismo". Precisando más adelante que: "La superficie mensurada del predio Colonia
Menonita Canadiense II alcanza a 23,636.9561 ha. de las cuales se reconoce la
superficie de 19303.2931, quedando la superficie de 4332.0431 ha. sin respaldo
en antecedentes agrarios validos que justifiquen su reconocimiento a favor de
la mencionada Colonia, por lo que debe procederse a declarar la misma como “Tierra
Fiscal” de conformidad a los artículos 56, 398 y 399 de la Constitución
Política del Estado Plurinacional de Bolivia, por vulnerar los mencionados
artículos..."; sosteniendo a continuación que el art. 398 de la CPE
establecería con claridad la prohibición de latifundio y la doble titulación y
que en ningún caso la superficie máxima podrá exceder las cinco mil hectáreas,
conforme al referéndum dirimidor de 2009, agregando que: "En relación a la posesión podemos señalar
que los poseedores cuentan con derechos espectaticios, ya que será vía
saneamiento que podrán cambiar su estatus de derecho espectaticio a derechos
consolidados." Expresa también que: "Respecto de la irretroactividad de la Ley, la Disposición
Constitucional, reconoce y respeta el derecho de posesión y propiedad agraria
adquirida previa a la vigencia de la Constitución promulgada el 7 de febrero de
2009, no así de forma posterior como es el caso del predio objeto de análisis,
toda vez que el beneficiario del predio Colonia Menonita Canadiense II recién
podría adquirir la calidad de poseedor legal como efecto o resultado del
proceso de saneamiento ejecutado, además corresponde señalar que la excepción
contenida en el art. 399 de la CPE no engloba en sus alcances a la posesión en
sentido de que, al no haberse reconocido derechos, la tierra nunca salió del
dominio originario de la nación y cualquier reconocimiento de derechos (por
parte del Estado), necesariamente debe adecuarse a las normas vigentes al
momento de otorgarse derechos, en el caso en examen a las normas de la CPE de
2009, por lo mismo, al concluirse que los derechos de los administrados no se
encontraban consolidados y/o reconocidos, no se podría asumir que al aplicarse
las restricciones o limitaciones que contiene una norma vigente al momento de
reconocerse derechos se vulnera el principio de irretroactividad de la ley.";
concluyendo en tal sentido que: "En
ese contexto de disposiciones legales, analizadas en párrafos anteriores, no
corresponde reconocer vía adjudicación la superficie de 4332.0431 ha.,
superficie que además de ir contra el límite superficial ya establecido en
norma constitucional, constituye también latifundio por exceder la superficie
máxima ya definida, en la C. P. E." y en cuanto a la Sentencia
Agroambiental Nacional S1ª N° 23/2016 de 28 de marzo de 2016, que fue invocada
expresamente por los interesados, dicho Informe no efectúa ninguna
fundamentación y responde de manera genérica señalando que: "... la misma no fue considerada por
que el proceso de saneamiento del predio Colonia Menonita Canadiense II, fue
llevado a cabo de acuerdo a la normativa agraria vigente y no existe duda o
vacío legal en su valoración." (Cita textual).
En base a dicha fundamentación, el Informe
Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 799/2016 (I.4.8), en el acápite V de Conclusiones, establece: "Se declare como TIERRA FISCAL la superficie
de 4332.0431 ha (Cuatro mil trescientos treinta y dos hectáreas con
cuatrocientos treinta y un metros cuadrados), por lo que se sugiere, emitir
Resolución Administrativa de Declaratoria de Tierra Fiscal, debiéndose proceder
al registro en la Oficina de Derechos Reales a nombre del INSTITUTO NACIONAL DE
REFORMA AGRARIA (INRA) y el registro en el RUNTF Registro Único Nacional de
Tierras Fiscales en representación del Estado, conforme a lo regulado por los
Arts. 56, 398 y 399 de la Constitución Política del Estado, 341 parágrafos II
numeral 1) inciso d) y 419 del Reglamento Agrario aprobado por D.S. Nº 29215.
Al respecto cabe señalar que el art. 398 de la CPE prescribe: "Se prohíbe el latifundio y la doble
titulación por ser contrarios al interés colectivo y al desarrollo del país. Se
entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no
cumpla la función económica social; la explotación de la tierra que aplica un
sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o la
propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la ley.
La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas";
el cual concuerda plenamente con lo dispuesto por el art. 399-I de la CPE que
en su primera parte establece: "Los
nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicaran a predios que se
hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución." Sin
embargo, es importante detallar que la misma norma constitucional citada,
también determina: "A efectos de la
irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y
propiedad agraria de acuerdo a Ley."
Ahora bien, al emitirse la Resolución Suprema N°
20780 de 22 de diciembre de 2016 -ahora impugnada-, que resolvió reconocer a
favor de ASOCIACION CIVIL COLONIA MENONITA CANADIENSE II, la superficie total
de 19,303.2931. ha, queda en evidencia que el INRA no cumple con el
entendimiento establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional
0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018 respecto al límite máximo de 5000 ha;
de donde, es posible concluir que, la entidad administrativa demandada, ha
reconocido una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de
cinco mil hectáreas transgrediendo la voluntad del constituyente, situación que
no corresponde de ninguna manera, conforme fue ampliamente desarrollado en la
presente Sentencia, al constituirse la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre,
cosa juzgada constitucional.
Con relación a la jurisprudencia mencionada por la
parte actora (SAN S1ª N° 040/2014 de 17 de septiembre, SAN S1ª N° 023/2016 de
28 de marzo, SAN S1ª N° 067/2016 de 13 de julio, SAN S1 N° 44/2016 de 17 de
junio de 2016 y SAN S1ª N° 84/2016 de 14 de septiembre), corresponde señalar
que la jurisprudencia agroambiental, desde la gestión 2013, ha emitido
sentencias agroambientales con diferentes alcances acerca del límite máximo de
la propiedad agraria, habiéndose pronunciado el primer pronunciamiento acerca
del alcance de los arts. 398 y 399 de la CPE, en la Sentencia Agroambiental
Nacional S1ª N° 32/2013 de 24 de octubre, que estableció: “Que el art. 399-1 de la Constitución Política del Estado señala “Los
nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se
hayan adquirido con posterioridad a la
vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la
Ley, se reconocen y respetan los
derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley” (las negrillas
son nuestras).
En ese
contexto de la interpretación de la norma constitucional precedentemente citada
se evidencia dos tipos de derechos a considerar, el derecho de propiedad y el
derecho de posesión sobre la propiedad agraria, en el caso de autos se discute
el derecho de posesión anterior a la vigencia de la actual C.P.E.,
consecuentemente siempre en aplicación a la supremacía constitucional, se debe
observar lo previsto por el art. 123 de C.P.E. que indica que la ley sólo
dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral y penal, por lo que no
puede aducirse retroactividad en materia agraria (…) Consecuentemente, de los
antecedentes del proceso de saneamiento, si bien el Informe en Conclusiones de
30 de noviembre de 2005 cursante a fs. 273 de la carpeta predial sugiere el
reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10.386.0691 ha.,
sin embargo al entrar en vigencia la actual Constitución Política del Estado y
al no haber concluido el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad
de los actores, se deberá aplicar los preceptos constitucionales por supremacía
de acuerdo a lo establecido por el art. 410-1l de la Carta Magna…”,
razonamiento jurisprudencial que fue reiterado en la SAN S1ª N° 34/2015 de 12
de mayo, en la SAN S2ª N° 33/2015 de 28 de mayo; entre otras; criterio que
también fue plasmado en la SAP S1ª N° 67/2018 de 06 de noviembre, emitida en el
caso de Autos y que fue dejada sin efecto en atención a la Resolución N°
55/2022 de 02 de diciembre de 2022, como resultado del nuevo entendimiento
emitido por la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre, que moduló lo establecido
en la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre y estableció una nueva línea
jurisprudencial, que fue consolidado por la Sala Segunda del Tribunal
Agroambiental, mediante Sentencia Agroambiental S2ª N° 54/2022 de 18 de
octubre, entre otras; razonamiento jurisprudencial a partir del cual se
constituye en el entendimiento orientador en cuanto a la interpretación y
alcance del art. 398 de la CPE, en cuanto al límite máximo de la superficie a
ser reconocida respecto a la propiedad agraria.
2. En lo
pertinente a la falta de motivación y argumentación en la Resolución Suprema N°
20780 de 22 de diciembre de 2016, acusado por la parte actora; este Tribunal
constata que resulta ser evidente que el ente administrativo vulneró el derecho
del debido proceso, en sus componentes de motivación y fundamentación de las
resoluciones judiciales, al haber omitido efectuar una relación de hecho y de
derecho, de conformidad al cambio de línea constitucional, así como el nuevo
entendimiento de los arts. 398 y 399 de la CPE ampliamente antes referido, en
observancia del art. 66 del D.S. N° 29215.
Asimismo, con relación al debido proceso, en su
vertiente a la fundamentación y motivación toda Resolución debe estar
debidamente fundamentada, es decir, debe imprescindiblemente exponer los
hechos, como la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la
misma, y que es obligación de los juzgadores, el observar que los derechos
consagrados por la CPE no sean vulnerados; más por el contrario, que estos sean
base para crear y resguardar la seguridad jurídica en nuestro país, el crear
confianza frente a los litigantes, sobre la igualdad en la administración de
justicia.
En ese sentido y en
observancia de lo contenido en la Sentencia Constitucional Plurinacional N°
872/2018-S3 de 13 de diciembre y la Resolución Constitucional 55/2022 de 02 de
diciembre, corresponde al ente administrativo encargado del proceso de saneamiento,
emitir una nueva Resolución Administrativa, conforme al cambio de línea
constitucional, así como el de considerar y valorar conforme a ley el derecho
de propiedad y derecho posesorio que manifiestan tener los beneficiarios, de
manera integral con los demás medios probatorios introducidos en el proceso
administrativo, tutelando, si corresponde, el derecho a la propiedad privada
individual o colectiva, prevista por el art. 56-1 de la C.P.E.; lo cual impone
la búsqueda de la verdad material conforme el art. 180-1 de la C.P.E. como
principio procesal para asumir una definición administrativa que se halle
ajustada a derecho, asumiendo la decisión administrativa que corresponda dentro
del marco legal que regula la tramitación y los institutos jurídicos que
contempla el proceso de saneamiento.
POR
TANTO
La Sala Primera del Tribunal
Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la
jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3) de la Constitución
Política del Estado, y art. 36-3) de la L. N° 1715, y en cumplimiento a la
Sentencia Constitucional Plurinacional N° 872/2018-S3 de 13 de diciembre y
Resolución Constitucional N° 55/2022 de 02 de diciembre, FALLA declarando:
1. PROBADA la
demanda contencioso administrativa cursante de fs. 45 a 56 de obrados,
interpuesta por la Asociación Civil "Colonia Menonita Canadiense II",
representada por María José Cabrera Antelo y Skarlyn Mariely Palma Verduguez,
contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y contra el Ministro
de Desarrollo Rural y Tierras.
2. NULA la Resolución Suprema 20780 de 23
de diciembre de 2016, correspondiente al predio "Colonia
Menonita Canadiense II".
3. Se ANULA el
proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono N° 190,
correspondiente al predio denominado "COLONIA MENONITA CANADIESE II",
hasta el Informe en Conclusiones, cursante a fs. 8658, correspondiendo al INRA,
emitir un nuevo Informe en Conclusiones, conforme a los razonamientos
desarrollados en el presente fallo agroambiental y proseguir con las demás
actuaciones previstas en el Reglamento Agrario vigente y la Ley N° 1715
modificada por la Ley N° 3545, hasta dictar bajo el principio de celeridad que
rige la materia, la Resolución Final de Saneamiento, con resguardo del debido
proceso y garantías constitucionales.
4.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los
antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el
plazo máximo de 30 días, previa digitalización de los mismos.
No firma el Magistrado Rufo Nivardo Vásquez
Mercado, por ser de voto disidente.
Suscribe la Dra. Ángela Sánchez Panozo, Magistrada
de Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, en mérito a la convocatoria
cursante a fs. 664 de obrados.
Regístrese,
notifíquese y archívese.-
FDO.
GREGORIO
ARO RASGUIDO MAGISTRADO SALA PRIMERA
ANGELA
SANCHEZ PANOZO MAGISTRADA
SALA SEGUNDA
VOTO DISIDENTE
Expediente: 2588-DCA-2017
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Asociación Civil “Colonia Menonita
Canadiense II” representada por María José Cabrera Antelo
Demandado: Presidente del Estado Plurinacional de
Bolivia y Ministro de desarrollo Rural y Tierras
Distrito: Santa Cruz
Predio: “Colonia Menonita Canadiense II”
Estimado Magistrado:
Puesto en mi conocimiento el proyecto
de Sentencia Agroambiental Plurinacional, que resuelve declarar PROBADA LA DEMANDA, y NULA la
Resolución Suprema N° 20780 de 23 de diciembre de 2016, ANULANDOSE obrados
hasta el Informe en Conclusiones cursante a fs. 350, debiendo el Instituto
Nacional de Reforma Agraria emitir un nuevo Informe en Conclusiones conforme, a
los razonamientos desarrollados especialmente en el FJ.II.3 y FJ.II.4), del
proyecto puesto en mi conocimiento y realizar el análisis sobre el límite
máximo de la extensión superficial de la propiedad establecido en el art. 398
de la CPE, Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018-S3 de 13 de
diciembre de 2018 y la resolución N° 55/2022 de 02 de diciembre de 2022 emitido
por el Tribunal de garantías (Juzgado Publico en lo Civil y Comercial N° 19 del
departamento de La Paz), debo hacer algunas puntualizaciones:
1).- Naturaleza jurídica
del proceso contencioso administrativo.
Debo indicar
primeramente que el proceso administrativo está conformado por una serie de
actuaciones de la autoridad administrativa, cuya finalidad es la emisión de un
acto administrativo, preservando los derechos y garantías constitucionales de
los administrados, de conformidad al ordenamiento jurídico vigente; en ese
orden, el debido proceso en el procedimiento administrativo, se constituye en
el guardián de los derechos y garantías reconocidos por la Ley de Procedimiento
Administrativo y la Constitución Política del Estado. En este sentido, el tratadista Argentino
Emilio Fernández Vásquez en su obra Diccionario de Derecho Público, señala: "Los procedimientos que se cumplen ante
la administración pública, deben ajustarse a la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos y, entre otros, al requisito del debido proceso adjetivo que
comprende: el derecho a ser oído, para lo cual deberá ser citado debidamente el
interesado y otorgarle un plazo razonable para defenderse; el derecho a ofrecer
y producir pruebas, debiéndosele hacer conocer las que utiliza la
administración para que pueda ponderarlas, admitirlas o impugnarlas; el derecho
de alegar sobre el mérito de las pruebas; el derecho a la decisión fundada; el
derecho a interponer contra la decisión que recaiga los recursos autorizados
por la ley". (las cursivas son añadidas).
Conforme lo
dispuesto por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE; art. 36-3 de la Ley N°
1715 modificada por la Ley N° 3545; arts. 11, 12, 144-4 de la Ley N° 025, es
competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos
Contenciosos Administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos
administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa
durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de
impugnación por el demandante, correspondiendo analizar el control de legalidad
y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso.
Que, el proceso
contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que
tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado
a través de sus servidores públicos, con el propósito de precautelar los
intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos
quienes presentan su demanda y deben ser resueltos en base a la demanda,
responde y demás actos procesales
suscitados al interior de cada proceso a fin de convencer a las partes mediante
una resolución fundamentada y sobre todo motivada. Que, el proceso de
saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe
desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente,
ajustando su accionar de la autoridad administrativa, a las reglas
preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia; en ese entendido,
siendo uno de los pilares del actual Estado Constitucional de Derecho, el de
velar por los derechos fundamentales de las personas y del Estado Boliviano,
corresponde que la valoración que realice este Tribunal Agroambiental, se
enmarque en la aplicación de los principios que rigen la Constitución Política
del Estado, tales como el debido proceso, verdad material y legalidad, entre
otros, que merezcan su consideración en el análisis legal correspondiente a la
demanda Contenciosa Administrativa, que impugna la Resolución Final de
Saneamiento emitido a la conclusión del proceso de Saneamiento, en esa línea, es necesario señalar
que el control de legalidad se llevará a cabo dentro de los alcances normativos
de la Constitución Política del Estado, la Ley N° 1715 modificada parcialmente
por la Ley N° 3545, los Decretos reglamentarios y toda la normativa inherente
que se encontraba en vigencia a momento de la tramitación del proceso de
saneamiento analizado; es así que el administrado en este caso la Colonia
Menonita Canadiense II) mediante proceso Contencioso Administrativo cursante de
fs. 45 a 56 de obrados, denuncia vulneración del principio de irretroactividad
de la Ley, falta de motivación o fundamentación de la Resolución Suprema N°
20780 de 22 de diciembre de 2016, vulneración de la normativa agraria y
constitucional pidiendo se le consolide la totalidad de la superficie mensurada
de 23636.9561 ha. por cumplir con la Función Económico Social.
2).- El
proceso de saneamiento de la propiedad agraria
El proceso de saneamiento, conforme a lo
establecido en el art. 64 de la Ley N° 1715, modificada parcialmente por Ley N°
3545, establece que el mismo es "el
procedimiento técnico-jurídico transitorio
destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria" (la
negrilla es nuestra).
Conforme lo dispuesto por el art. 65 de la Ley
N° 1715, modificada por la Ley N° 3501, de 19 de octubre de 2006 y la Ley N°
429, de 31 de octubre de 2013, se determina y faculta para que el Instituto Nacional de Reforma Agraria -
INRA, en coordinación con las direcciones departamentales queda facultado para
ejecutar y concluir el saneamiento de la propiedad agraria, labor que debió ser
concluido entre los años 1996 a 2006, plazos que fueron ampliados para ejecutar
dicho procedimiento; en ese sentido, el art. 66 parágrafo I, en su numeral 1 de
la Ley N° 1715, dispone que el saneamiento tiene, entre otras, la siguiente
finalidad: “La titulación de las tierras
que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social
definidas en el artículo 2º de esta ley (…), aunque no cuenten con trámites
agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente
adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de
dotación, según sea el caso”; disposición legal que posteriormente fue
modificada tácitamente por la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545;
asimismo, el art. 2 de la Ley N° 1715 señala: “...la pequeña propiedad, la propiedad comunaria y las tierras
comunitarias de origen cumplen una función social cuando están destinadas a
lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios,
pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la
capacidad de uso mayor de la tierra.”; en este entendido, la función social
o la función económica social, deberá ser verificada en campo, siendo éste el
principal medio de comprobación. Los interesados y la administración,
complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos.
Las verificaciones de las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase
correspondiente del proceso; así también, en cuanto a la legalidad de posesión
se refiere, que ésta se traduce, en que la misma debe ser anterior a la
promulgación de la Ley N° 1715.
Respecto al proceso de saneamiento de la
propiedad, del cual emergen las resoluciones finales de saneamiento, es
importante señalar que para el Estado Plurinacional de Bolivia, el perfeccionar
el derecho de la propiedad agraria, es una de las finalidades de la Ley N° 1715,
modificada por la Ley N° 3545, conforme lo establecido en los arts. 64, 65, 66
y siguientes de la Ley N° 1715, esto ocurre a través del proceso de saneamiento
de la propiedad y de esta manera, no sólo es regularizar el derecho de
propiedad agraria, sino sobre todo, que a partir de ésta regularización,
otorgar seguridad jurídica con la titulación de las propiedades individuales y
colectivas, de predios públicos o privados, a fin de promover el desarrollo
rural integral sustentable, en los términos establecidos por la norma especial
D.S. N° 29215 (arts. 133, 144, 165 y 168) y en los arts. 9.2.6., 308.I, 346,
405 y siguientes del texto Constitucional vigente, entre otros.
Este proceso se ejecuta a todas las propiedades
ubicadas en el área rural, que tengan antecedente agrario (en Títulos
Ejecutoriales o proceso agrario en trámite), sean subadquirentes (propietarios)
o que se encuentren ejerciendo una posesión, que respalde su derecho
(poseedores). En caso que las mismas
cuenten con Título Ejecutorial o estén en trámite agrario que respalde su
derecho propietario, previa verificación del cumplimiento de la Función Social,
se reconocerá el derecho de propiedad a la propiedad individual o comunitaria,
cuando así correspondiere.
La
legalidad de la posesión en propiedades rurales
Respecto a la legalidad de la posesión, en
el ámbito civil, debe ser entendido como la acción de tener bajo poder un bien
con la intención de legitimar la inclusión de la misma dentro del propio
patrimonio o para que el bien sea incluido en el patrimonio de una tercera
persona; es así que, la posesión requiere o necesita dos elementos para que se
configure y ellos son el corpus y el animus "rem sibi habendi", que es la intención de tener la cosa
como propia, de comportarse respecto a ella como lo haría su dueño;
consecuentemente, la posesión requiere la intención
(elemento subjetivo) y la conducta
(elemento material) como un propietario, que debe regularizar el mismo a través
de los mecanismos regulados por ley; al respecto, el art. 87.I del Código Civil
establece: "La posesión es el poder
de hecho ejercido sobre una cosa mediante actos que denotan la intención de
tener sobre ella el derecho de propiedad u otro derecho real"; en este
entendido, la posesión en materia agraria se encuentra entendida en el
desarrollo de actividades agropecuarias y productivas en la propiedad rural,
con el empleo sostenible de la tierra, conforme a su capacidad y uso mayor, con
el cumplimiento de la Función Social o Función
Económico Social según corresponda al tipo de propiedad; es así que, el art. 309 del Reglamento Agrario, dispone expresamente: "(POSESIONES LEGALES). I. Se consideran
como superficies con posesión legal, aquellas que cumplan lo previsto en la
Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545. (...) La verificación y
comprobación de la legalidad de las posesiones se realizará únicamente durante
el relevamiento de información en campo. (...) III. Para establecer la
antigüedad de la posesión también se admitirá la sucesión en la posesión,
retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante
acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de asentamiento,
certificadas por autoridades naturales o colindantes. ".
La Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545, establece: "(POSESIONES LEGALES). Las superficies
que se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que,
siendo anteriores a la vigencia de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996,
cumplan efectivamente con la función social o la función económico social,
según corresponda, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos
legalmente adquiridos o reconocidos."
3).- El límite máximo de la
propiedad agraria (5000.0000 ha)
Con relación al límite de la propiedad agraria, es importante diferenciar
los institutos jurídicos del "derecho de propiedad " y el
"derecho de posesión ", siendo el derecho de
propiedad , conforme lo previsto en el art. 105.I del Código Civil, "el derecho que tiene una persona de
gozar y disponer de sus bienes, como por ejemplo de su casa, terreno,
automóvil, animales, joyas, sin más limitaciones que la establezca la ley";
asimismo, respecto al derecho de propiedad, cabe señalar que los arts. 56.I,
393 y 397.I de la CPE, otorgan garantías a las propiedades agrarias, pero
siempre y cuando estas cumplan con la Función Social o Económica Social, para
salvaguardar su derecho de acuerdo a la naturaleza jurídica de la propiedad, el
cual se encuentra reflejado en el trabajo, de acuerdo a la naturaleza de la
tierra (actividad agrícola, ganadera, forestal, etc.).
En cambio el derecho de posesión conforme el art. 87.I
del Código Civil, debe ser entendido "como
la acción de tener bajo poder un bien con la intención de legitimar la
inclusión de la misma dentro del propio patrimonio o para que el bien sea
incluido en el patrimonio de una tercera persona"; es decir, que la
posesión requiere o necesita dos elementos para que se configure y ellos son el
corpus y el animus "rem sibi
habendi" que es la intención de tener la cosa como propia, de
comportarse respecto a ella como lo haría su dueño. Es decir, la posesión
requiere la intención y la conducta de un propietario, que debe regularizar el
mismo a través de los mecanismos regulados por ley; al respecto el art. 87.I
del Código Civil establece: "La
posesión es el poder de hecho ejercido sobre una cosa mediante actos que
denotan la intención de tener sobre ella el derecho de propiedad u otro derecho
real".
Estando definidos los conceptos del derecho de propiedad y del derecho de
posesión, con relación a estos dos institutos jurídicos, el art. 398 de la CPE,
establece que: "Se prohíbe el
latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y el
desarrollo del país. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la
tierra; la tierra que no cumpla la función económica social; la explotación de
la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en
la relación laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie máxima
zonificada establecida en la ley. En ningún caso la superficie máxima
podrá exceder las cinco mil hectáreas"; así también el art. 399.I de
la Ley Suprema citada refiere que: "Los
nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se
hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los
efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos
de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley".
Que, efectuando una interpretación social y legal de lo que es el derecho
de propiedad y el derecho de posesión, con lo establecido en los arts. 398 y
399,I de la CPE, en lo que respecta al derecho de propiedad, es
importante señalar que, todo derecho de propiedad adquirido y regularizado con
anterioridad por el Estado a través de sus instituciones, sea por el ex Consejo
Nacional de Reforma (CNRA), el ex Instituto Nacional de Colonización (INC) y el
actual Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), ha momento de entrar en
vigencia la actual Constitución Política del Estado (07 de febrero de 2009), ya
se encontraban perfeccionados y/o consolidados, lo que significa que, ese
derecho propietario ya estaba definido con anterioridad; derecho propietario
que en materia agraria por el carácter social que rige el mismo, lógicamente
debe ir acompañado con el cumplimiento de la Función Social o Económica Social,
reflejada en el trabajo, conforme lo establecía el art. 166 de la CPE
(abrogada) y tal cual lo disponen los arts. 56, 393 y 397.I de la Ley suprema
constitucional en actual vigencia.
Que, teniendo presente lo expresado para el derecho de propiedad, en lo
que respecta al derecho de posesión, es importante también
precisar que al ser el derecho de posesión sólo una "intención" de
legitimar esa posesión como bien patrimonial, en virtud al animus y al corpus; en el
ámbito agrario, corresponde señalar que esa "intención" de
regularizar ese derecho de posesión como derecho propietario, en aplicación del
art. 64 de la Ley N° 1715, por parte del Estado a través de su repartición
administrativa (INRA), esta se consolida o perfecciona, una vez se hayan
concluido todas las etapas establecidas en el art. 263 del D.S. N° 29215, que
son: a) Preparatoria; b) De campo y c); De
Resolución y Titulación; es decir, que las propiedades agrarias que estuvieron
o estén aún "curso" o en "trámite", desde el momento de la
vigencia de la actual Constitución Política del Estado, que fue el 07 de
febrero de 2009, por más que su posesión y cumplimiento de la Función Económica
Social sea desde antes de la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de
1996, en aplicación del art. 398 y 399 de la CPE, el Estado de acuerdo a la línea jurisprudencial no puede
regularizar las posesiones que excedan las 5000.0000 ha, a partir del 07 de
febrero de 2009; disposiciones constitucionales que por la "Supremacía
Constitucional", establecida en el art. 410.II de la CPE, tienen
prevalencia frente a otras normas que tienen la jerarquía de sólo leyes, lo
contrario sería reconocer que la extensión máxima de 5000.0000 ha, establecido
en el art. 398 de la CPE quedaría sin ejecutar, asimismo se debe hacer un
análisis minucioso con relación a las superficies de posesión, anterior a la
vigencia de la CPE y en función a la línea jurisprudencial emitida por el
Tribunal Constitucional Plurinacional.
Al respecto en el caso concreto, este Tribunal
Agroambiental mediante SAN S1° N° 100/2017 de 20 de octubre de 2017, declara probada
la demanda interpuesta por los representantes de la Colonia Menonita Canadiense
II) por haber demostrado derecho propietario en base a los expedientes agrarios
la superficie de 19303,2931 y posesión en una superficie de 4332.0431 ha.,
sentencia que es anulada por Resolución
Constitucional 280/2018 de 15 de junio de 2018, emitida por el Juez de
garantías del Juzgado Público Civil y Comercial Décimo Noveno de la ciudad de La
Paz, refiriendo que el INRA no observa
sobre el derecho propietario de la
Colonia Menonita Canadiense II) referido en la sentencia emitida por el
Tribunal Agroambiental, al respecto, existe observación con relación al derecho
de posesión en el cual habría errónea interpretación en cuando al debido
proceso y la fundamentación emitida por los magistrados del Tribunal Agroambiental,
no realizando un análisis exhaustivo del art. 398 de la CPE, con relación a la
irretroactividad de la norma, debiendo
hacer una distinción en lo que significa propiedad y posesión y
los alcances de la misma que no debe ser ampulosa o extensa, sino que sea clara
y que explique el porqué de la razón de su decisión, hecho que no fue cumplido
cabalmente por la Sentencia Agroambiental Plurinacional referida.
Que, a raíz de la Resolución Constitucional
emitida por el Juez de Garantía, el Tribunal Agroambiental, dando cumplimiento
a la Resolución Constitucional, emite la Sentencia Agroambiental
Plurinacional S1° N° 067/2018 de 06 de noviembre de 2018, aclarando los
institutos jurídicos de la propiedad y la posesión frente al cumplimiento de la
Función Económico Social y considerando que la superficie otorgada en adjudicación
es inferior al límite constitucional, declara nuevamente probada la demanda y
nula la resolución Suprema N° 20780 de 22 de diciembre de 2016, debiendo el
INRA reconducir el proceso administrativo de saneamiento a partir de la
elaboración de un nuevo Informe en Conclusiones.
Se tiene también en obrados la Sentencia Constitucional Plurinacional N°
0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018 en el que hace relevancia a los
institutos jurídicos del derecho de propiedad y la posesión; sin embargo indica
que no es correcto afirmar que la posesión deba ser reconocida de manera
independiente hasta el máximo de cinco mil hectáreas; puesto que el INRA a
través del saneamiento de tierras, no tiene atribución de otorgar título alguno
por el que se reconozca la posesión en dicha superficie máxima, sino que por
mandato legal, solo tiene la facultad de regularizar y perfeccionar el derecho
propietario, en base a una posesión legal adquirida con anterioridad a la
vigencia de la Ley N° 1715, para luego recién adjudicar y titular una extensión
de terreno a favor del poseedor legal, que no debe exceder las cinco mil
hectáreas; por lo que no es correcto razonar en el sentido que recién se
adquirirá la calidad de poseedor legal como efecto o resultado del proceso de saneamiento
(textual).
Señala también que el art. 399.I de la CPE,
efectivamente establece que: “A los efectos de la irretroactividad de la
Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de
acuerdo a Ley”; sin embargo, este reconocimiento y respeto de la posesión que
se tenía con anterioridad a la Constitución Política del Estado, debe ser
entendido en el sentido que la misma será considerada como un antecedente agrario,
un requisito o un medio a través del cual recién podrá perfeccionarse y adquirirse en el presente la propiedad,
pero en una superficie máxima de cinco mil hectáreas; lo que quiere decir, que
el reconocimiento del derecho de posesión, no alude a que deba otorgarse la
propiedad en la misma superficie que se poseía con anterioridad a la vigencia
de la Constitución Política del Estado (que podría ser mayor a las cinco mil
hectáreas), sino que se adjudicará un predio reconociendo su posesión legal
previa y se titulará hasta el máximo constitucional permitido, que no podrá
exceder las cinco mil hectáreas; un entendimiento contrario implicaría permitir
que en virtud a una posesión legal que se tenía-superior a las cinco mil
hectáreas-, se esté adjudicando y titulando en la actualidad superficies
mayores a la establecida en la Norma Suprema, favoreciendo de esta manera al
latifundio de manera inconstitucional.
Menciona también que el INRA en las
resoluciones de saneamiento y la Autoridad Máxima del Órgano Ejecutivo,
sustente objetivamente sus decisiones, expresando las razones y los motivos por
los cuales decidió revertir una superficie y declararla tierra fiscal, ya que
de no hacerlo podría dar lugar a que su determinación se constituya arbitraria
por no fundamentar cabalmente su decisión, concluye diciendo que corresponde
conceder la tutela solicitada, en los mismos términos expuestos por el Juez de
garantías y en base a los fundamentos jurídicos ahora desarrollados.
Es así que mediante memorial presentado en
fecha 09 de noviembre de 2021 cursante a fs. 567 y reitera a fs. 574 y fs. 640
a 641 de obrados, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, por medio de su
representante legal Eulogio Nuñez Aramayo, se apersona al Tribunal Agroambiental
y solicita cumplimiento de la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0872/2018-S3
de 13 de diciembre de 2018, toda vez que fue confirmada la resolución del Juez
de garantías de la ciudad de La paz al conceder la tutela y estar confirmada la
misma, pide expresamente la anulación de la SAP S1° N° 67/2018 de 06 de
noviembre de 2018 y emitir nueva Sentencia Agroambiental Plurinacional
declarando Improbada la demanda Contenciosa Administrativa, en consecuencia
vigente y subsistente la Resolución Suprema N° 20780 de 22 de diciembre de
2016.
Es así que de acuerdo a la demanda planteada
por la Colonia Menonita Canadiense II), quien denuncia 1) Violación del
principio de irretroactividad de la Ley y como consecuencia de ello, ilegal
declaratoria de Tierra Fiscal; 2) Falta de motivación y fundamentación de la
Resolución Suprema N° 20780 de 22 de diciembre de 2016 y 3) bajo el rotulo de
Normativa Agraria y Constitucional Vulneradas compulsada con la Resolución
Constitucional emitida por el Juez de garantías de la ciudad de La Paz, la Sentencia
Constitucional Plurinacional 872/ 2018 S3 de 3 de diciembre de 2018, la
Resolución Constitucional que declara ha lugar la queja por incumplimiento y lo
argumentado por la parte demandante y en especial el Instituto Nacional de
Reforma Agraria actor principal del Recurso Extraordinario de Amparo
Constitucional, quien como se dijo en reiteradas ocasiones hace alusión a los
antecedentes agrarios que tiene la Colonia Menonita Canadiense II) y la
superficie identificada como posesión por no tener documentación en Antecedente
Agrario ya sea por el ex Instituto nacional de Colonización o Ex Consejo
nacional de reforma Agraria se denota claramente que en caso concreto existe en
función al art. 283 del D.S. N° 29215 reconocimiento de subadquirencia y de
posesión que unificada dicha superficie o de acuerdo a los datos del proceso
administrativo de saneamiento existe su superficie total de 23632.4432 has de
las cuales se tiene antecedentes agrarios en los Expedientes entre otros
identificados con los Números: 28228 “Tatiana”, 28229 “Villa Spechar”, 28231 “Pedrito”,
28232 “Puesto Winnepeg”, 32804 “La Estancia”, 37411 “Las Cucharas”, 57795 “San
Mateo”, cuya superficie demostrada en antecedente agrario alcanza a 19303,2931ha.
y como posesión sujeta a adjudicación la superficie de 4332.0431 ha.,
superficie ultima observada por el Instituto Nacional de Reforma Agraria y actual recurrente de Amparo Constitucional
quien como resultado de las Sentencias Constitucionales ya sea dictada por el
Juez de garantías y por el Tribunal Constitucional Plurinacional y Recuso de
Queja por Incumplimiento solicita se declare Improbada la demanda mencionando
además no tener observaciones sobre el derecho demostrado mediante Antecedentes
en Expedientes Agrarios siendo la observación sobre la superficie identificada
como posesión.
En ese entendido y de acuerdo al criterio legal
del suscrito magistrado y conforme los antecedentes del proceso Contencioso
Administrativo sobre las denuncias impetradas por la parte demandante y con el
fin de dar cumplimiento a las resoluciones de amparo constitucional e incluso
lo expresado por el Instituto Nacional
de Reforma Agraria, sugiero respetuosamente se declare Improbada la Demanda en caso de no tomar en cuenta mi sugerencia,
me considero DISIDENTE al proyecto
presentado por mi colega Magistrado Relator.
Sucre, abril 2023
Fdo.
RUFO
NIVARDO VASQUEZ MERCADO MAGISTRADO
SALA PRIMERA