SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 10/2011

Expediente: Nº 2571-DCA-2009

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandantes: Roberto Méndez Rodríguez por sí y en representación de Roberto Méndez Arias, Piedades Rodríguez de Méndez y Agustín Méndez Rodríguez
	Demandado: Instituto Nacional de Reforma Agraria
	Distrito: Beni
	Fecha: Sucre, 23 de mayo de 2011
	Vocal Relator: Dr. David Barrios Montaño

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa, respuesta, resolución administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda de fs. 79 a 81 vta. y subsanaciones de fs. 94 a 96 vta. y 107 y vta., Roberto Méndez Rodríguez por sí y en representación de Roberto Méndez Arias, Piedades Rodríguez de Méndez y Agustín Méndez Rodríguez, interpone demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-CS N° 194/2009 de 17 de junio de 2009, argumentando:

Que son poseedores legales desde hace más de 20 años sobre la propiedad ganadera "San Silvestre" ejerciendo una quieta y pacífica posesión y que revisado el Informe de Evaluación Técnico Jurídica pudieron constatar que la Empresa Campsax, que fue la ejecutora del saneamiento, no tomó en cuenta ni valoró a cabalidad los datos recogidos en campo, contradiciéndose en relación a la Ficha Catastral transgrediendo conceptos jurídicos que se ha producido por la mala información y voluntad de los funcionarios de dicha empresa cometiendo errores, omisiones y contradicciones mismas que pudieron ser subsanados en su oportunidad. Añade que en el informe de la ETJ se omite la declaración realizada por el propietario y constatada por los funcionarios que llevaron a cabo el levantamiento de información en campo establecidos en la ficha catastral que es la base de todo el proceso de saneamiento, puesto que en la misma se verifica en campo los datos del predio y la función económica social, verificándose la existencia de 400 cabezas de ganado, 4 casas, 1 brete, 1 corral, 3 galpones, alambrados, 3 potreros, considerándola como mediana propiedad ganadera, lo que significa un incumplimiento de los informes que violan lo establecido por los arts. 133-c) y 239-2 del D.S. N° 25763. Agrega que durante la medición de los vértices de su propiedad, los funcionarios de la empresa indicaron que por razones de tiempo y de inaccesibilidad procederán a medir parte de los mismos en gabinete y cuando fueron notificados con la ETJ grande fue su sorpresa al haber arrojado una superficie incorrecta de 295.7185 Has., ni siquiera les otorgaron el mínimo de la pequeña propiedad ganadera y tampoco tomaron en cuenta el área de proyección de crecimiento al no existir ninguna sobreposición, hecho que observaron la cual fue rechazada vulnerando sus derechos. Añade que firmaron el acta de conformidad de linderos con engaños que es nula de pleno derecho ya que manifestaron que volverían a medir los puntos faltantes.

Menciona que de acuerdo a lo establecido por el art. 242 del D.S. N° 25763 debe también considerarse como superficie que cumple la FES un área de proyección de crecimiento del 50% tratándose de mediana propiedad, siendo un error cometido durante la elaboración de la ETJ el omitirse considerar dicha proyección de crecimiento. Continúa mencionando que los datos obtenidos en la ficha catastral no fueron mencionados ni valorados y son contradictorios con la Evaluación Técnico Jurídica y la Resolución Final de Saneamiento respecto del cumplimiento de la FES y la superficie de su predio que tienen que ir estrechamente ligadas, que conforme a la información obtenida en pericias de campo contenidos en los informes de campo se evidencia que la superficie utilizada o productiva en el predio "San Silvestre" es de 1.002,0000 Has. en actividad ganadera y 3,500 en actividad agrícola haciendo un total de 1.005,5000 Has. sin considerarse la superficie de áreas de proyección de crecimiento, sin embargo, señala el demandante, se establece únicamente la superficie de 295.7185 Has. que no condice con la posesión real y efectiva sobre el referido predio, siendo inconcebible que el propio INRA concluya por un lado que el predio utiliza las 1005,5000 Has. y por otro lado que mensure solamente la superficie de 295.7185 Has., misma que no se plasma ni se menciona en la ETJ dando lugar a que la resolución final de saneamiento impugnada adolezca de esa gran distorsión debido a la negligencia en negarse a mensurar los tres vértices, sobre todo los puntos P6, P7 y P8, debiendo haberse procedido antes de emitirse la Resolución Final de Saneamiento como resultado de los reclamos efectuados en su oportunidad a subsanar dicha irregularidad procediendo a medir los puntos inconclusos en aras de un óptimo, objetivo e imparcial saneamiento de su predio "San Silvestre".

Con tal argumentación, solicita se declare fundada su demanda y se declare la nulidad de la resolución impugnada, así como la modificación de la Evaluación Técnica Jurídica hasta que se consigne la superficie faltante al no tener su ganado donde sobrevivir, por la violación a las normas citadas y al debido proceso.

CONSIDERANDO: Que por auto de fs. 108 y vta. se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Director Nacional del INRA, quién por memorial de fs. 146 a 149 de obrados representado por Juan Carlos Rojas Calizaya, se apersona y responde a la demanda argumentando:

Que conforme a los antecedentes del proceso de saneamiento se infiere que los señores Piedades Rodríguez de Méndez, Roberto Méndez Arias, Roberto Méndez Rodríguez y Agustín Méndez Rodríguez fueron considerados en la categoría de poseedores legales existiendo posesión de su parte en el predio denominado "San Silvestre" anterior a la promulgación de la L. N° 1715. Añade que conforme a la información recabada en el relevamiento de información en campo respecto a la superficie del referido predio, de una forma clara la ficha catastral refiere en la casilla Datos del Predio, Item X, numeral 63, la superficie declarada de 2.156.0000 has., teniéndose en consecuencia que dicha información se constituye en un dato proporcionado por el propietario o apoderado de manera referencial y no así como dato técnico verificado o mensurado que fue recabada por el consultor del área legal de la Empresa Kampasax, teniéndose por otro lado el trabajo realizado por los encargados del área técnica con datos de verificación y mensura del predio en la superficie que se encuentran asentados correspondiendo la superficie de 295.0243 Has. conforme se tiene del formulario de croquis de mejoras, plano predial, acta de conformidad de linderos sin que conste observación alguna al trabajo realizado, infiriéndose el cumplimiento de la función social clasificándose como pequeña propiedad ganadera, no correspondiendo por tanto ningún otro criterio establecido para la función económica social como pretende el demandante. Agrega que el reconocimiento de derecho con posesión legal y cumplimiento de la función social dentro de la superficie mensurada está respaldada en el art. 27 de la L. N° 3545; asimismo, indica que el reclamo de los demandantes de no haberse medido la totalidad del predio habiendo elaborado un punto en gabinete, fue atendida mediante el Informe Legal INF-JRLL N° 543/2008 al cual se remite, estableciéndose la existencia de anexo de conformidad de linderos del vértice 39-GO1871 mismo que fue efectuado en gabinete por encontrarse en una zona de difícil acceso, determinación realizada conforme a lo establecido en el art. 44 de la Normas Técnicas Catastrales aprobado por Resolución Administrativa N° 291/2004 de 14 de octubre de 2004, siendo en consecuencia subjetiva y no real ni demostrada la observación realizada por los demandantes. Con tal argumentación y señalando que al haberse desarrollado el proceso de saneamiento de acuerdo a lo establecido en la L. N° 1715 y reglamentos vigentes, no corresponde ninguna anulación de la resolución administrativa impugnada, por lo que solicita se declare improbada la demanda, con costas.

Que, corridos los traslados por su orden, la parte actora no hizo uso del derecho a la réplica y por ende tampoco existe dúplica, conforme se desprende del informe cursante a fs. 152 de obrados.

CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los

intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:

1.- El proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante el procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través de un título ejecutorial, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, mismo que contempla las diferentes etapas secuenciales conforme se desprende de lo señalado por los arts. 168 y 169 del D. S. N° 25763 vigente en el momento de llevarse a cabo el proceso de saneamiento del caso de autos, cuya observancia es de orden público y de cumplimiento obligatorio. En ese sentido, siendo que el objeto del saneamiento es el procedimiento técnico jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuya finalidad, entre otras, es la de titulación de tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social, la titulación de procesos agrarios en trámite y la convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, siempre y cuando la tierra cumpla la función económica social, conforme señalan los arts. 64 y 66 de la L. N° 1715, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, facultado para ejecutar dicho proceso, dentro de las diferentes etapas que comprende el mismo, le corresponde efectuar el relevamiento de información, traducida en lo que se denomina pericias de campo, considerándose a la misma como una actividad de vital importancia dado que los datos recabados por los funcionarios encargados para ello se los obtiene in situ directa y objetivamente, por tal siendo una de las finalidades de las pericias de campo la de verificar el cumplimiento de la función social o económico social de las tierras objeto de títulos ejecutoriales, procesos agrarios en trámite o posesiones en relación a sus propietarios o poseedores, discriminando las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo con la FS o FES según corresponda, conforme señala el art. 173-c) del D.S. N° 25763 vigente en ese momento, debe efectuarse con la mayor responsabilidad, profesionalidad y veracidad que permita contar con datos reales y objetivos a fin de asumir las decisiones administrativas justas y legales que correspondan. En el caso sub lite, las pericias de campo fueron efectuadas por la Empresa Campsax S.A. ejecutora del proceso de saneamiento del predio "San Silvestre", levantando la información in situ cursante en la ficha catastral de fs. 8 a 9 del referido legajo de saneamiento, desprendiéndose de la misma que en el referido predio se desarrollan actividades ganaderas al comprobarse la existencia de cabezas de ganado, su registro de marca, así como actividad agrícola, determinando en la casilla correspondiente a "Datos del Predio" que la superficie explotada es de 3,5 y la ganadera de 1.002 Has. de las 2156.0000 Has. declaradas por los poseedores del predio de referencia, aclarándose en la casilla de "observaciones" y su anexo, el detalle respectivo de los productos, características y superficies donde se desarrollan dichas actividades, suscribiendo la misma el ahora demandante conjuntamente con los funcionarios que levantaron dicha información, de la cual se tiene que la superficie total explotada sería de 1005,5000 Has. correspondiendo a un 46,64% de la superficie de 2156.0000 Has. que fueron declaradas por los señalados poseedores, tal cual se consigna en el Informe de Campo en la casilla "12-DATOS DEL PREDIO" cursante de fs. 32 a 35 del referido legajo; sin embargo de ello, en el mismo Informe de Campo, en las páginas cursantes de fs. 36 a 37, de manera contradictoria, imprecisa y lacónica en la casilla "1- DATOS DEL PREDIO" se anota lo siguiente: "Area Medida (AM) 295.023 ha"; "Area Legal (AL) 2156.0000 ha"; "Diferencia (AM-AL) -1860.9757 ha"; "Diferencia (AL%): -86.3%"; datos que por la contradicción e imprecisión que presenta por la marcada diferencia respecto de la superficie explotada donde se cumple la FES, ameritaba la justificación, aclaración y fundamentación pertinente y necesaria de los funcionarios encargados de su elaboración respecto de los resultados de las pericias de campo, que conforme señala el art. 175 del D.S. N° 25763 vigente en ésa época, en el informe de campo debe asentarse información circunstanciada que contemple el conjunto de los datos jurídicos y técnicos obtenidos en el relevamiento de información, aspectos que no se observan en el referido Informe de Campo, lo cual implica que la información en él contenida no se ajusta a lo que prevé la norma legal que regula el proceso de saneamiento, originando que se genere información incompleta, imprecisa y contradictoria que va en contra de un correcto, legal y transparente proceso de saneamiento y las normas que hacen al debido proceso; si bien las Normas Técnicas Catastrales para el Saneamiento de la Propiedad Agraria, proporciona los procedimientos y bases técnicas para la ejecución de los levantamientos catastrales previendo la posibilidad de efectuar dicha labor en gabinete, como indica el INRA en su respuesta haberse efectuado en el predio de referencia por la supuesta inaccesibilidad de ingreso al predio, dicho trabajo en gabinete se entiende que es complementario y en su caso ratificatorio de lo verificado in situ con márgenes de error mínimos y aceptables desde el punto de vista técnico y legal, lo contrario significaría desnaturalizar la forma prevista por ley para la verificación de la función social o económica social, siendo la normativa agraria sobre el particular clara y terminante respecto al medio, la forma y modo de determinación de la superficie donde se cumple la función económica social, que conforme señala el art. 239 del Reglamento de la L. Nº 1715, se efectúa y se determina en la etapa de pericias de campo dentro del proceso de saneamiento, con la comprobación directa de las superficies en las que se desarrollan las actividades agrarias considerada como el principal medio para la comprobación de la FES, más aún tomando en cuenta la calidad de poseedores de los beneficiarios Roberto Méndez Rodríguez, Roberto Méndez Arias, Piedades Rodríguez de Méndez y Agustín Méndez, careciendo por tal de fundamento legal lo afirmado por el INRA de que lo cuestionado sobre el particular por los demandantes sea un aspecto subjetivo y no real, cuando del señalado Informe de Campo, como se señaló precedentemente, se infiere que el mismo contiene información contradictoria e imprecisa, lo que denota la irregularidad con la que fue elaborada, principalmente si uno de los vértices del predio no fue identificado en campo por el INRA y por la parte actora, sino que fue señalado en gabinete, que no obstante es permitido por las Normas Técnicas Catastrales, no tiene relación con la superficie explotada.

2.- Conforme se señaló en el punto precedente, las etapas del proceso de saneamiento se desarrollan secuencialmente, de tal manera que concluida una etapa se abre inmediatamente la otra asumiendo en su desarrollo la información recabada primigeniamente en las etapas anteriores, elaborándose en ese sentido el Informe de Evaluación Técnico Jurídica cursante de fs. 38 a 41 donde se consigna que la superficie mensurada del predio "San Silvestre" es de 295.7185 Has., siendo que de la ficha catastral y del informe de campo señalados precedentemente, se desprende que la superficie explotada es de 1005,5000 Has., presentándose por tal una incongruencia e imprecisión con marcada diferencia de lo verificado en campo y lo consignado en el referido Informe de ETJ respecto de la superficie donde se desarrollan las actividades precedentemente señaladas, producto desde luego de la errónea información y conclusión contenida en el informe de campo, sin que tampoco en esta etapa de evaluación técnico jurídica se fundamente o se explique clara y puntalmente las razones jurídico legales y/o técnicas para determinar la superficie donde se cumple la FS o FES según corresponda en el predio "San Silvestre", tomando en cuenta las contradicciones e imprecisiones salientes en las etapas anteriores y sobre todo si uno de los vértices del predio no fue identificado en campo por el INRA y por la parte actora, sino que fue señalado en gabinete, por lo que no se ajusta en absoluto a lo comprobado in situ en oportunidad del levantamiento catastral respecto de la superficie explotada, siendo por tal errónea y carente de sustento legal y fáctico el análisis y valoración efectuada en esta etapa, que conforme señalan los arts. 169-b) y 176 del Reglamento de la L. N° 1715 (D.S. N° 25763) vigente en ésa época, la Evaluación Técnico Jurídica debe abarcar en su contenido la información circunstanciada del predio, efectuando una relación coherente y congruente del trámite agrario, pericias de campo, verificación del cumplimiento de la función social o económico social, variables técnicas y legales, identificación de nulidades y demás información pertinente y necesaria, mas las conclusiones y sugerencias que emite el funcionario responsable de elaborarlas. Si bien dicho documento, al momento de su elaboración, no constituye ni define derechos, correspondiendo al Director Nacional del Instituto de Reforma Agraria, cuando sea competente para dictar resoluciones, como es el caso de autos, la definición del proceso pronunciando la resolución final que corresponda, no es menos evidente que dicha evaluación dado los efectos que produce se constituye en un acto administrativo de vital importancia en el proceso de saneamiento, toda vez que el mismo, acorde a la información recabada en pericias de campo, viene a constituir la base principal a efectos de que el órgano administrativo adopte la determinación y definición legal y justa pronunciando la resolución final de saneamiento que corresponda en derecho, por ende, la valoración y análisis que en ella se efectúa, al margen de estar ajustada a la normativa que rige la materia, debe ser coherente, clara, precisa y congruente con los datos e información recabada en campo y gabinete respecto del predio que fue sometido a proceso de saneamiento, desprendiéndose de actuados que el Informe de Evaluación Técnico Jurídica cursante de fs. 38 a 41 del legajo de saneamiento, contiene en su análisis y valoración aspectos incongruentes e imprecisos que no responden a lo verificado en pericias de campo, limitándose a reiterar la información imprecisa y contradictoria contenida en el Informe de Campo, advirtiéndose inclusive en relación a la superficie explotada que no existe análisis y evaluación alguna, sea positiva o negativa, respecto del área de proyección de crecimiento que debe concederse o no a la propiedad de los demandantes en función a la superficie total aprovechada o explotada, teniéndose presente que el mismo también se considera como superficie que cumple la función económico social, conforme señala el art. 242-I del D.S. N° 25763 vigente en esa oportunidad, lo cual implica que dicho informe se constituya en un actuado que no contiene toda la información, análisis y evaluación fundamentada requerida para que el administrador asuma, en base a la misma, la definición administrativa correcta, legal y justa del saneamiento del predio "San Silvestre", como se da en el caso sub lite, lo cual amerita que tan importante actuado administrativo deba efectuarse dentro del marco de la legalidad, objetividad, coherencia y congruencia en base a los datos, información, documentación y demás medios de prueba cursantes en el expediente del proceso de saneamiento del predio de referencia.

3.- De otro lado, es menester señalar que, pese a la evidente apreciación errónea, contradictoria e imprecisa respecto de la superficie explotada donde se cumple la FES en el predio "San Silvestre" cursantes en los informes de las etapas anteriores, el Informe Legal INF-JRLL N° 543/2008 cursante de fs. 54 a 55 del legajo de saneamiento, se limita a validar los actos procesales del saneamiento cumplidos en vigencia del D.S. N° 25763 sugiriendo la emisión de la resolución administrativa de adjudicación simple a favor de los mencionados beneficiarios ahora demandantes, cuando correspondía advertir sobre las contradicciones e imprecisiones cometidas en las etapas anteriores a objeto de subsanar las mismas en aras de una correcta, legal y justa decisión administrativa y en su defecto realizar un análisis global del caso en relación a la información de campo sobre la superficie explotada y sobre todo tomando en cuenta que se trata de una posesión y la existencia de terrenos fiscales aledaños y al no hacerlo, como lógica consecuencia, derivó en el pronunciamiento de la Resolución Final de Saneamiento RA-CS N° 194/2009 de 17 de junio de 2009 impugnada en el presente proceso contencioso administrativo en base a los resultados erróneos descritos anteriormente.

Que, por lo expuesto y analizado precedentemente queda establecido que el INRA ha incumplido las normas establecidas para el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, con relación a la contradictoria, confusa e imprecisa determinación de la superficie del predio "San Silvestre" que será motivo de adjudicación simple, lo que lleva a declarar la procedencia de la demanda contenciosa administrativa.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 79 a 81 vta. y subsanaciones de fs. 94 a 96 vta. y 107 y vta., interpuesta por Roberto Méndez Rodríguez por sí y en representación de Roberto Méndez Arias, Piedades Rodríguez de Méndez y Agustín Méndez, contra el Director Nacional del INRA; en su mérito, NULA la Resolución Administrativa RA-CS N° 194/2009 de 17 de junio de 2009, debiendo el INRA subsanar la irregularidad en que incurrió, aplicando y adecuando sus actuaciones a la normativa agraria que rige el trámite administrativo de saneamiento desde el estado en que ésta se produjo.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizas, con cargo al INRA.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Vocal Sala Segunda Dr. David Barrios Montaño

Vocal Sala Segunda Dr. Iván Gantier Lemoine