SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 08/2011

Expediente: Nº 2553/2009

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Miguel Méndez Gallardo por sí y en representación de
	Beatriz Leonor Palacios Zuruguay de Méndez, Miguel Orlando Méndez Palacios, Beatriz Mireytza Méndez Palacios y Ernesto Méndez Palacios.
	Demandado: Director Nacional del INRA
	Distrito: Tarija
	Fecha: Sucre, 3 de mayo de 2011
	Vocal Relator: Dr. David Barrios Montaño

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa, respuesta del demandado, resolución administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que por memorial de fs. 13 a 17, Miguel Méndez Gallardo por sí y en representación de Beatriz Leonor Palacios Zuruguay de Méndez, Miguel Orlando Méndez Palacios, Beatriz Mireytza Méndez Palacios y Ernesto Méndez Palacios, interpone acción contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS No. 2217/2008 de 18 de noviembre de 2008, dirigiendo su acción contra el Director Nacional del INRA, argumentando:

Que el predio "Cortaderal" de una extensión de 10.082,0000 has. adquirieron en calidad de compra venta de sus anteriores propietarios Manuel Cardozo y Jerónima Ríos de Cardozo, habiendo el INRA dentro de las pericias de campo efectuadas el año 2005 verificado en su referido predio mejoras consistentes en vivienda, potreros, corrales de ganado vacuno, sembradíos y se identificó el registro de marca de ganado; sin embargo, -señala el demandante- el INRA de manera premeditada recoge información que solo les conviene para luego cercenarles su propiedad, cuando debió asesorarles correspondiendo efectuar las pericias como 5 predios y no como una sola propiedad y calificándolo como empresa agropecuaria, sin que se registre su ganado, que debido a que la propiedad se encuentra enclavada en medio del monte es de difícil acceso no permitiendo a los funcionarios desarrollar sus tareas quienes les dijeron que juntaran los animales y ellos volverían, ejecutándose por ello el saneamiento de manera irregular que conlleva la nulidad de sus actos, traduciéndose en los siguientes argumentos:

1) Errónea valoración de la Función Económica Social

Los funcionarios del INRA no cumplieron a cabalidad con lo señalado por los arts. 239 y 240 del D.S. N° 25763 vigente en ese momento, ya que si bien durante las pericias de campo recogieron información de las mejoras y registro de marca de ganado, los funcionarios actuaron negligentemente ya que nunca regresaron para hacer el cómputo de su ganado, ya que durante las pericias el ganado se encontraba al otro lado del río que en ese momento tenía mucha agua, habiendo por ello expresado los funcionarios que volverían a efectuar el cómputo, por lo que -expresa el demandante- en base a información errónea encuentran una evaluación de la FES incorrecta e ilegal que el mismo INRA califica en la ficha catastral como propiedad ganadera sin que en la valoración se contemple ni una sola cabeza de ganado infringiendo además las finalidades del saneamiento de la propiedad agraria.

2) La adjudicación infringe el art. 48 de la L. N° 1715 modificada por el Art. 27 de la L. N° 3545 al titular en superficie menor a la máxima de la pequeña propiedad

La referida norma señala que no podrá titularse en superficies menores a la máxima de la pequeña propiedad, salvo que sea resultado del proceso de saneamiento, debiendo entenderse esta última parte en casos donde no exista disponibilidad de terreno en el área circundante al predio sometido a saneamiento, que si bien en el presente caso es resultado del saneamiento; sin embargo -señala el demandante- desconocen su derecho propietario adquirido por compra y venta recortándoles casi un 99% para consolidarles la extensión irrisoria de 10 has., considerando el INRA irregularmente solo la vivienda sin ningún fundamento fáctico y menos de derecho, al no respetar la superficie para las pequeñas propiedades que al tratarse de propiedad ganadera sería de 500 has. y si es agrícola el mínimo en la zona es de 50 has. vulnerando la señalada norma al adjudicarles en superficie menor a la máxima de la pequeña propiedad.

3) Violación al debido proceso y legítima defensa infringiendo el art. 16-II y IV de la C.P.E. vigente en ese momento y ratificados por los arts. 116 y 117 de la actual C.P.E.

El Informe de Evaluación Técnico Jurídica nunca fue puesto a su conocimiento y si el INRA pretendiera argüir que se sometió al nuevo procedimiento acorde al informe de adecuación, debería hacérseles conocer el informe de cierre que tampoco les fue notificado. De otro lado, -señala el demandante- otro hecho que limita su derecho a la defensa es el contenido en la parte resolutiva de la resolución que impugnan, puesto que en el art. primero el INRA les adjudica 10 has. y en el art. tercero dispone su desalojo, siendo contradictoria y oscura que conlleva nulidad al afectar el debido proceso y legitima defensa.

Con tal argumentación, solicita se declare probada su demanda y se disponga la nulidad de

la resolución administrativa impugnada.

CONSIDERANDO: Que por auto de fs. 19 se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Director Nacional del INRA, quién por memorial remitido vía fax cursante de fs. 39 a 46 y original de fs. 48 a 51 vta. de obrados, se apersona y responde argumentando:

Que conforme a los antecedentes y registros cursantes en la carpeta predial, no se halla registrado ningún antecedente con relación a la propiedad "Cortaderal" por lo que correspondió que sus beneficiaros sean considerados en la categoría de poseedores. Añade que según la ficha catastral e información levantada en el referido predio se identificó posesión con cumplimiento de la función social, identificándose como mejoras solo una casa y un corral, aclarándose que la clasificación realizada inicialmente de empresa ganadera en la ficha catastral, informe de campo u otros, se consideran de carácter referencial y provisional, puesto que en estos informes no se reconocen derechos propietarios sino hasta la emisión de la resolución final de saneamiento, siendo en este caso la Resolución Administrativa RA-SS-N° 2217/2008 donde se clasifica definitivamente como pequeña propiedad con actividad agrícola. Agrega que con relación a que el INRA dijo que juntara el ganado y que volverían a verificar, es una apreciación subjetiva por parte del demandante fuera de la etapa procedimental prevista por el art. 173-c) concordante con los arts. 238-III-c) y 239 del D.S. N° 25763 vigente en ese momento, pretendiendo el actor ahora recién probar con fotografías y no real y objetivamente como se tiene de los datos levantados en su oportunidad in situ como es la ficha catastral y formulario de consignación de actividad y mejoras refrendada sin observación ni aclaración alguna por el mismo propietario, donde se registra y verifica la marca de ganado y registro y no así ganado existente en el predio, tampoco cursa prueba alguna que haga conocer al INRA oportunamente la dificultad de acceso donde supuestamente se encontraría el ganado, tomándose en cuenta que para la realización de las pericias de campo se citó al interesado y representante del predio "Cortaderal" con 10 días de anticipación, no habiendo demostrado objetivamente la existencia física de ganado conforme señalan los arts. 238 y 239 del D.S. N° 25763 vigente en ese momento. (Cita al efecto como jurisprudencia las Sentencia Agrarias Nacionales S2ª N° 23/2004, S2ª N° 24/2004 y S1ª N° 18/2004).

Que el demandante apenas cumple una función económica social en una superficie verificada y evaluada de 0.0822 has. conforme se tiene demostrado en las pericias de campo y la evaluación de la función económico social incluyendo la proyección de crecimiento, pretendiendo el recurrente ser reconocido en 500.0000 ha sin tener actividad ganadera ni agrícola, solamente una casa y un corral, que no obstante de tener el registro y marca de ganado no puede considerarse una propiedad ganadera, que como se tiene señalado, toda actividad ganadera sólo se comprueba con la existencia de ganado en el predio objeto de saneamiento y con el registro de marca. Añade que el reconocimiento de derechos con posesión legal y cumplimiento mínimo de la función económico social dentro de la superficie que corresponde en su calidad de poseedor, es precisamente la propia L. N° 3545 en su art. 27 que expresamente señala que a excepción del solar campesino, la propiedad agraria tampoco podrá titularse en superficies menores a la máxima de la pequeña propiedad, salvo que sea como resultado del proceso de saneamiento, siendo competente para ello el INRA que en base a la L. N° 1715 y su Reglamento establecen los procedimientos para tal efecto, señalando el art. 393 de la C.P.E. que el Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda.

Que una vez adecuados los actuados al nuevo D.S. N° 29215, mediante auto de 25 de octubre de 2007 se dio cumplimiento al art. 305 del mismo cuerpo legal, emitiéndose el aviso público a objeto de poner en conocimiento de los interesados los informes de cierre de los predios objeto de saneamiento en el área en los lugares y predios en detalle indicados en la publicación, entre ellos, el predio "Cortaderal", actividad legal y procedimental cumplida de socialización de resultados que sustituye la etapa llamada anteriormente de exposición pública de resultados, por lo que no se violó la legítima defensa del demandante, señalando el INRA que habiéndose desarrollado el proceso de saneamiento con la atribución y de acuerdo a lo establecido en la L. N° 1715 y reglamentos vigentes en su tiempo, se considera que no corresponde de ninguna forma la anulación de la Resolución Administrativa impugnada.

Con tal argumentación solicita se declare improbada la demanda y se declare subsistente la resolución administrativa impugnada, con costas.

Que corridos los traslados por su orden, la parte actora hizo uso del derecho a la réplica; asimismo, la parte demandada ejerció el derecho a la dúplica, conforme se desprende de los memoriales cursantes a fs. 59 a 60 y 66 y vta. de obrados.

CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar en su caso los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:

1.- Entre las finalidades del proceso de saneamiento de tierras señaladas por el art. 66 de la L. N° 1715, se tiene la titulación de aquellas que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social definidas en el art. 2 del mismo cuerpo legal, efectuándose al efecto como una primera etapa del procedimiento de saneamiento el

relevamiento de información en gabinete y campo, considerada esta última como el principal medio para la comprobación de la FES conforme señala el art. 239-II del D.S. N° 25763 vigente en oportunidad del levantamiento de datos del predio "Cortaderal", al ser información primigenia, fidedigna y legal cuyos datos son recabados "in situ" directa y objetivamente.

En ese contexto, se colige que la verificación del cumplimiento de la función social efectuada por el INRA en el predio "Cortaderal", se ejecutó acorde al procedimiento previsto en la citada norma reglamentaria de la L. N° 1715, conforme se tiene de los actuados levantados en oportunidad de las pericias de campo con intervención plena y amplia de su propietario, desprendiéndose que en el predio de referencia no se realiza actividad ganadera y que posteriormente determinaron clasificar a la misma como propiedad agraria con actividad agrícola, sin que durante el desarrollo de dichas actuaciones administrativas efectuadas in situ hubiese existido por parte de sus propietarios oposición u observación alguna a las referidas pericias de campo; por lo que las observaciones que efectúa el actor en sentido de haberles indicado el INRA que "juntaran" su ganado y que ellos volverían a verificar el mismo, no tiene consistencia legal alguna dado el subjetivismo en que se funda constituyendo una afirmación unilateral sin respaldo de ninguna naturaleza al no existir en los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "Cortaderal" ninguna solicitud, acta o constancia alguna respecto de la supuesta afirmación que hubiesen efectuado funcionarios del INRA de que volverían al predio a verificar el supuesto ganado una vez lo hayan juntado los propietarios del mismo.

2.- La evaluación técnico jurídica como una etapa del proceso de saneamiento prevista por el D.S. N° 25763 vigente en ésa oportunidad, abarca en su contenido el análisis de la información circunstanciada del predio, efectuando una relación del relevamiento de información en gabinete y campo, verificación del cumplimiento de la función social o económico social y demás información pertinente y necesaria mas las conclusiones y sugerencias que emite el funcionario responsable de elaborarlas, conforme señalan los arts. 169-b) y 176 del Reglamento de la L. N° 1715 vigente en ésa época. En el caso de autos, dicha labor fue plenamente ejecutada por el INRA considerando la misma ajustada a derecho al contener la información, análisis, conclusión y sugerencia emitida de manera coherente con los antecedentes y verificación in situ levantados en el predio en cuestión cuando se llevaron a cabo las pericias de campo, determinándose con claridad y sujeto a la normativa agraria que rige la materia lo relacionado al cumplimiento de la función social o función económico social, sin que se evidencie que el INRA hubiese efectuado una incorrecta o ilegal valoración de la FES como señala el actor en su demanda, toda vez que conforme al análisis efectuado en el punto precedente y acorde a los datos que contiene la Ficha Catastral, el Registro de Actividad y Mejoras, el Informe Técnico Circunstanciado del predio, el Informe Jurídico Circunstanciado del Predio, la Evaluación de la Función Económica Social, debidamente relacionado con el análisis y conclusión respectiva en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de fs. 62 a 63, 65, 85 a 88, 89 a 93 y 180 a 185, respectivamente, del legajo de saneamiento, se tiene establecido que la actividad que los demandantes desarrollan en el predio "Cortaderal" no es ganadera, así como la extensión en la cual los referidos demandantes desarrollan dicha actividad, siendo inconsistente la afirmación del actor en sentido de que su predio está destinado a actividades ganaderas, toda vez que dicha actividad se la comprueba in situ verificando la cantidad de ganado existente en el predio y su constatación de su registro de marca, conforme señala el art. 238-II-c) del D.S. N° 25763 vigente en ésa oportunidad, ya que la clasificación de un predio como propiedad ganadera está relacionada directa e íntimamente con la existencia física, real y objetiva de "cabezas de ganado", ligada naturalmente a la acreditación de registro de marca y la existencia de infraestructura destinada a dicha actividad, lo cual no implica que la sola existencia de infraestructura o la constatación de registro de marca, sin la presencia física y real de cabezas de ganado, como sucede en el caso del predio "Cortaderal", se constituyan en suficientes elementos para clasificar la propiedad como ganadera, como infundadamente pretende el actor, más aún, si la supuesta existencia de ganado que, según el actor, se encontraba "al otro lado del río", no fue expresamente representada por éste en oportunidad de las pericias de campo como tampoco por el representante del SERNAP, quiénes participaron directa y personalmente sin que hubiesen hecho conocer tal extremo; por lo que la negligencia aludida no puede ser imputable a funcionarios del INRA que realizaron el levantamiento de información en campo, pues su trabajo se circunscribe a la verificación in situ de todos los aspectos técnicos y legales a momento de su realización; consecuentemente, no se observa que la valoración de la función social efectuada respecto del predio en cuestión sea ilegal e incorrecta, menos aun que dichos funcionarios no hubieran cumplido a cabalidad lo señalado por los arts. 239 y 240 del D.S. N· 25763 vigente en ese momento, como infundadamente señala el actor, que amerite su subsanación por esta instancia jurisdiccional al no constituir vicios que invaliden su tramitación y decisión asumida por la administración que efectuó el proceso de saneamiento, al haber cumplido dicha labor acorde a la normativa reglamentaria vigente en ese momento sin que se evidencie vulneración en las disposiciones que rigen su tramitación.

3.- La adjudicación dispuesta por el INRA de otorgarles a los demandantes en copropiedad la extensión de 10,0000 has. clasificado como pequeña propiedad con actividad agrícola, responde a los datos y antecedentes recabados in situ durante el desarrollo del proceso de saneamiento del predio de referencia, al evidenciarse que el actor junto a sus representados cumplen con la función social en su referido predio en calidad de copropietarios consignándose clara y puntualmente dicha condición en el formulario de Anexo de Beneficiarios cursantes a fs. 64 del legajo de saneamiento, y si bien la superficie adjudicada es inferior a la extensión de la máxima de la pequeña propiedad agraria, la misma se halla ajustada a derecho en observancia de la previsión contenida en el art. 48 de la L. N° 1715 modificado por el art. 27 de la L. N° 3545 que señala que "(...) la propiedad agraria tampoco podría titularse en superficies menores a la máxima de la pequeña propiedad, salvo que sea resultado del proceso de saneamiento, como lo es el caso de autos, lo cual no implica que tenga que concedérseles necesaria y obligatoriamente la extensión máxima que corresponde a la pequeña propiedad, toda vez que como señaló precedentemente, la concesión de tierras está ligada primordial e imprescindiblemente a la verificación del cumplimiento de la función social o económica asocial, según corresponda, ya sea de manera individual o en copropiedad como es el caso del predio "Cortaderal", al no restringir o prohibir la normativa agraria de la materia, la posibilidad de ser beneficiario en la concesión de tierra en copropiedad con una o varias personas; consecuentemente, es carente de fundamento legal la afirmación de que la extensión de tierra que les fue concedida en copropiedad sea irrisoria, en razón de que el referido otorgamiento de derecho copropietario es resultado de la verificación in situ respecto de las características y condiciones que presenta dicho predio y no así en la extensión pretendida y menos de manera individual como sugiere el actor, lo cual desnaturalizaría la previsión contenida en el señalado art. 48 de la L. N· 1715; por lo que no es evidente que el INRA al adjudicar el predio de referencia a los demandantes en calidad de copropietarios en la extensión de 10.0000 has. hubiese vulnerado la referida normativa, más al contrario observó sus alcances conforme a derecho.

4.- De antecedentes se desprende que se procedió a efectuar el Informe de Adecuación Procedimental al D.S. N° 29215 vigente a partir de su promulgación el 2 de agosto de 2007 respecto del predio "Cortaderal", tal cual se desprende del Informe Legal 1625/2007 de 24 de octubre de 2007 cursante de fs. 186 a 187 del legajo de saneamiento, mismo que por auto de 25 de octubre de 2007 cursante a fs. 188 del mismo legajo, se aprueba disponiéndose respetar los actos cumplidos en base al D.S. N° 25763 adecuando los actuados aun no realizados a la Disposición Transitoria Décima de la L. N° 3545; procediéndose posteriormente a poner en conocimiento de los beneficiarios los resultados y conclusiones obtenidos a la conclusión del proceso de saneamiento conforme señala el art. 305 del D.S. N° 29215, publicándose al efecto por el periódico "Nuevo Sur" el aviso público por el que se comunica, entre otros, a los beneficiarios del predio "Cortaderal", que se efectuarán las notificaciones a objeto de hacerles conocer dichos informes, a llevarse a cabo a partir del 19 de noviembre de 2007 en la Escuela Salado Conchas, tal cual se desprende de la publicación que en fotocopia legalizada cursa a fs. 75 del expediente del proceso contencioso administrativo, sin que los beneficiarios del predio en cuestión se hubieran apersonado en dicha oportunidad para dicha finalidad, tal cual se desprende de la planilla elaborada al efecto, que en fotocopia legalizada cursa de fs. 76 a 78 del expediente del proceso contencioso administrativo; consiguientemente, se procedió, conforme a procedimiento, a poner en conocimiento de los demandantes los resultados del proceso de saneamiento, careciendo por tal de veracidad lo afirmado por estos de no haber sido notificados con dichos actuados, siendo que se procedió a la comunicación respectiva por los medios anteriormente señalados previstos por la normativa agraria, sin que se advierta ninguna vulneración y menos haberse causado perjuicio o indefensión a los demandantes.

De otro lado, si bien en el numeral tercero de la parte resolutiva de la Resolución Administrativa RA-SS N° 2217/2008 de 18 de noviembre de 2008 impugnada, se dispone el desalojo de los demandantes, de la lectura del contexto general de la referida resolución impugnada, la misma está referida a la superficie en la que los actores no cumplen la función económica social identificándose a la misma como tierra fiscal, tal cual se desprende del numeral segundo de la parte resolutiva de la indicada resolución final de saneamiento; consiguientemente, no existe contradicción alguna con lo dispuesto en el numeral primero de la parte resolutiva de la mencionada resolución administrativa impugnada como sostienen los actores, no siendo por tal evidente haberse vulnerado el debido proceso y la legítima defensa como infundadamente arguyen los actores en su demanda contencioso administrativa.

Que, de lo precedentemente analizado, se tiene que la Resolución Administrativa impugnada, es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, sin vulnerar las disposiciones legales referidas por los actores en su demanda contencioso administrativa de fs. 13 a 17 de obrados.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 13 a 17 de obrados interpuesta por Miguel Méndez Gallardo por sí y en representación de Beatriz Leonor Palacios Zuruguay de Méndez, Miguel Orlando Méndez Palacios, Beatriz Mireytza Méndez Palacios y Ernesto Méndez Palacios contra el Director Nacional del NRA; en consecuencia, subsistente la Resolución Administrativa RA-SS No. 2217/2008 de 18 de noviembre de 2008, con costas.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas, con cargo al INRA.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Vocal Sala Segunda Dr. David Barrios Montaño

Vocal Sala Segunda Dr. Antonio Hassenteufel S.