SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S1ª Nº 059/2011

Expediente: Nº 62/08

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Silvia Alicia Cristina Anaya Ferrel Barrera y Otras
	Demandado: Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia.
	Distrito: Cochabamba
	Fecha: Sucre, 2 de diciembre de 2011
	Vocal Relator: Dr. Antonio Hassenteufel Salazar

VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 40 a 52, subsanación de fs. 58 a 60, la contestación de fs. 218 a 223, la Resolución Suprema impugnada, los antecedentes del proceso; y,

I.- CONSIDERANDO.-

I.1.- Mediante memorial de demanda de fs. 40 a 52 y subsanación de fs. 58 a 60, interpuesta por Silvia Alicia Cristina Anaya Ferrel Barrera, Cynthia Anaya Ferrel Barrera, Claudia Anaya Ferrel Barrera y Vilma Anaya Ferrel Barrera interponiendo proceso contencioso administrativo, impugnan la Resolución Suprema Nº 228641 de 02 de abril de 2008, bajo los siguientes argumentos:

Señalan que fueron notificadas con la Resolución Suprema Nº 228641 de 02 de abril de 2008 que motiva el presente proceso, misma que habría sido dictada como consecuencia de varias irregularidades e inobservancias cometidas por el INRA dentro del proceso de saneamiento del predio Sindicato Agrario "Tamborada A", sustanciado al amparo de la L. Nº 1715 y del D.S. Nº 25763 vigente en esa oportunidad.

Alegan que Rubén Salvatierra Sejas y Gregorio Arnez Ávila solicitaron saneamiento simple, amparados en lo dispuesto por el art. 70 de la L. Nº 1715 y 143, 163 inc. c), y 168 del D. S. Nº 25763, emitiéndose como consecuencia de ello, informe de relevamiento técnico en gabinete que establece que el predio en cuestión no presenta sobreposición con otras propiedades, en mérito a dicho informe se emite el informe legal SAN-SIM-LEG-Nº 0112/01 de 09 de julio de 2001 que en el punto de conclusiones de manera oficiosa expresa que el "Sindicato Tamborada A" se encuentra legitimado.

Que, la actividad de relevamiento de información ya sea en campo o en gabinete, se la ejecuta una vez dictada la Resolución Instructoria o después de haberse dictado la Resolución Determinativa y no antes conforme se realizó con el Informe Técnico de Relevamiento de Información en Gabinete SAN- SIM-TEC Nº 071/2001, lo que habría vulnerado lo dispuesto en los arts. 170 y 171 del D. S. Nº 25763 y el art. 31 de la C.P.E.,

Señalan que la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento ha sido emitida en base a un informe inexistente vulnerándose el art. 159 del D.S. Nº 25763, sin considerar la existencia de expedientes agrarios así como las Resoluciones Supremas que los solicitantes del saneamiento mencionaron al interponer el trámite, constituyéndose esta inobservancia en la principal vulneración del procedimiento. Cuestionan que el Director Departamental del INRA, antes que el Director Nacional del INRA apruebe la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio, haya suscrito convenio con los representantes del Sindicato Agrario La Tamborada "A" para la ejecución del saneamiento, considerando como otro aspecto irregular el hecho de que la Resolución Aprobatoria de Área de Saneamiento Simple de Oficio fue dictada por el Director Nacional del INRA en la ciudad de La Paz en 07 de agosto de 2002 y la Resolución Instructoria fue dictada por el Director Departamental en la misma fecha vulnerándose señala, de manera reiterada, lo dispuesto por el art. 3 de la L. Nº 1715 y el art. 28 del D.S. Nº 25763 además del debido proceso.

Sostienen que revisado el proceso de saneamiento desde que se dictó la Resolución Determinativa y se procedió al inicio de pericias de campo se constata que no se realizó el relevamiento de información en gabinete, por consiguiente no se identificaron títulos ejecutoriales extendidos en el área o procesos agrarios en trámite vulnerando lo dispuesto por el art. 171 del D. S. 25763 por cuanto ha omitido aplicar dicha disposición, que al no haberse realizado el informe de relevamiento de informe en gabinete el INRA no ha ejecutado de manera correcta la campaña pública porque no apercibió a propietarios a apersonarse y la Resolución Instructoria lo hace de manera general y no así de manera individual dejando en indefensión a un sin número de personas que tienen interés legal como ser los 63 titulados en mérito a la Resolución Suprema Nº 194056 con antecedente en el expediente agrario Nº 44258 "B" y otros, por cuanto hacen incurrir en error al intimar a apersonarse al predio Sindicato Agrario La Tamborada "A", cuando la propiedad titulada tenía el nombre de "La Tamborada" aspecto que denota la mala ejecución del proceso por cuanto hace suponer que se trata de dos propiedades distintas, vulnerando lo dispuesto por el art. 172 inc. g) del D.S. Nº 25763. Que el edicto incurre en una irregularidad por establecer la ubicación geográfica del predio a ser saneado en la provincia Cochabamba que es inexistente según la división política administrativa del departamento de Cochabamba, vulnerando el art. 172 inc. b) del D. S. Nº 25763.

Señalan que en obrados cursa dictamen legal de 7 de septiembre de 2004 emitida en forma posterior a la ETJ de 23 de junio de 2003 en conocimiento de la Sentencia S1ª 019/2003 de 11 de agosto de 2003 que declara la eficacia jurídica de los títulos ejecutoriales 704631 al 704689 y que la funcionaria responsable del saneamiento advertida de que esos títulos no fueron identificados oportunamente a los efectos de enmendar los actos viciados de nulidad recae en mayor ilegalidad al declarar la inexistencia del expediente sin haberse procedido a identificar a sus poseedores en campo, demostrando la pésima e ilegal sustanciación del proceso toda vez que dichos títulos fueron considerados posteriormente a las pericias de campo y Evaluación Técnica Jurídica, por lo tanto el resultado final es alejado de la realidad. Que se ha violado el art. 176 III del D.S. Nº 25763 toda vez que no fue considerada la prelación del derecho a poseer de los solicitantes, con procesos titulados, en trámite y de los poseedores legales y al haber calificado el cumplimiento de la Función Social en fichas catastrales prescindiendo del procedimiento establecido en el art. 2 de la L. Nº 1715. Que en lo referente a la extensión y clasificación de los predios mensurados señalan que no se evaluaron las superficies de los predios mensurados que alcanzan a 300 mts.2, propias de un loteo urbano omitiendo informar que estos predios cuentan con construcciones con características urbanas que no están destinadas al desarrollo productivo y sostenible de la agricultura vulnerando el art. 13 de la L. Nº 3464 y el art. 41 de la L. Nº 1715 que restringe el ámbito de aplicación del saneamiento exclusivamente al área rural.

Sostienen que por el irregular procedimiento se evidencia que el INRA incurrió en ilegalidad a tiempo de evaluar el cumplimiento de la Función Social, que el informe de Evaluación Técnica Jurídica omitió el pronunciamiento y la debida valoración de los documentos que debidamente legalizados fueron presentados durante el proceso.

Argumentan que en relación a la posesión de los asentados se omitió la debida valoración del documento de fs. 3380 del vigésimo cuerpo emitido por el dirigente campesino José Salvatierra, mismo que con su declaración hace plena prueba al tenor del art.1297 del Cód. Civ. sobre la fecha y año del avasallamiento de su propiedad ocurrido en 1956, por parte de los campesinos piqueros y pequeños propietarios de la región de Azirumarca, que jamás fueron colonos sino empleados contratados por Benjamín Anaya, quedando establecida dicha situación en la Resolución Suprema Nº 773322, demostrando el ilegal apoderamiento. Continúan diciendo que tampoco ha sido valorada la declaración inserta en el acta de fundación del Sindicato Agrario La Tamborada "A", habiéndose omitido también la valoración de la confesión expresa de la solicitud del saneamiento que denota el conocimiento de los solicitantes de la nulidad de sus títulos y la ilegítima posesión de esas tierras. Las confesiones efectuadas en la solicitud de saneamiento efectuadas por Rubén Salvatierra contradicen sus declaraciones juradas de posesión legal, pacífica y continua toda vez que la posesión de este predio siempre fue interrumpida por diferentes acciones legales.

Que, no fueron valorados los documentos que prueban que las demandas y reclamos de los herederos de Benjamín Anaya a efecto de la ejecución y cumplimiento del fallo ejecutoriado en la Resolución Ministerial Nº 0044 cursante en el expediente Nº 17213 B y tampoco se valoró el testimonio de la querella criminal que prueba que la posesión de hecho de los asentados siempre se mantuvo con violencia y privando a los herederos el ingreso a la propiedad, por lo que señalan que la Evaluación Técnica Jurídica por omitir la debida valoración sobre dichos documentos les ha causado indefensión vulnerando las garantías del debido proceso al haberse omitido la correcta valoración y apreciación de toda su prueba.

Finalmente, mencionan que dentro de la sustanciación del proceso de saneamiento existieron otras irregularidades que vulneran el ordenamiento jurídico como ser la exclusión del barrio Bolívar y de 11 parcelas del proceso de saneamiento contraria a la denegación de su solicitud de declinatoria de competencia al INRA en consideración a que los predios objeto de saneamiento tenían características urbanas. Aducen que con la misma lógica debió incluirse dentro del proceso de saneamiento al barrio Bolívar y las 11 parcelas por cuanto éstas se encuentran dentro del área comprendida en los títulos ejecutoriales Nº 57000 y 482106, que si bien cuentan con características urbanas, por mandato del art. 390 del D.S. Nº 25763 el INRA debió ejecutar el saneamiento en áreas que no cuenten con Ordenanza Municipal debidamente homologadas conforme lo dispuesto por el art. 8 de la L. Nº 1669 y arts. 27 y 31 del D.S. Nº 24447, sin considerar sus características concordantes con el art. 11 del D.S. Nº 29215, el cual estaba vigente al momento de dictarse la Resolución Final motivo del presente recurso, que están por encima de la Resolución Administrativa Nº 069/05 emitida por el INRA. Por lo expuesto solicita declarar probada la demanda.

II.- CONSIDERANDO: Que por auto de fs. 61 a 63 de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, quien por intermedio de su apoderado Juan Carlos Rojas Calizaya mediante memorial de fs.137 a 141, haciendo una relación de antecedentes del proceso de saneamiento contesta negativamente la demanda con los siguientes argumentos:

Que, las demandantes se contradicen en el desarrollo de su memorial, al señalar que el INRA realizó el relevamiento de información de manera anticipada y posteriormente dicen que no habría sido realizado el relevamiento de información, lo que implica que el memorial es contradictorio. Asimismo señala que el art. 171 inc. c) del D. S. Nº 25763 vigente en su momento establecía la representación en un mapa de las áreas clasificadas y áreas protegidas existentes en la zona. La identificación en gabinete se realizará desde el dictado de la Resolución Determinativa por el Director Departamental del INRA hasta el inicio de las pericias de campo y que lo aseverado por las demandantes está fuera de todo contexto legal, ya que la Ley respalda que el relevamiento se realice hasta el inicio de las pericias de campo.

Sostienen que las demandantes no pueden señalar como fundamento que las actuaciones del INRA son nulas, lo que implicaría la nulidad de la campaña pública ya que dicha actividad gozó de la publicidad que exige la normativa agraria plasmada en el art. 172 del D.S. Nº 25763 vigente en su momento; señala también que las demandantes se apersonaron al proceso de saneamiento en fecha posterior a la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Nº 0092/01 de 09 de julio de 2001 que fue emitida en aplicación de los criterios normados por el art. 158 del D.S. Nº 25763 por lo que no hubo vulneración al debido proceso y que la ejecución del proceso guardó el principio de eventualidad. Argumenta, que al no existir fundamentos legales que respalden su demanda, la parte actora pretende desvirtuar el proceso con argumentos contradictorios; que el Informe Complementario de Pericias de Campo de 11 de junio de 2003 establece que las demandantes no demostraron su posesión en el predio de referencia, por consiguiente ninguna mejora, pretendiendo desvirtuar el proceso de saneamiento que fue ejecutado conforme a las etapas señaladas en el art. 169 del D.S. Nº 25763.

Afirma que el saneamiento tiene por finalidad, entre otras, la titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función social definidas en el art. 2 de la L. Nº 1715; indica también que cursa en obrados la Resolución Administrativa R.I. Nº 0045/03 de 29 de mayo de 2003 que resuelve reprogramar las pericias de campo del predio denominado La Tamborada "A", con la finalidad de complementar la información técnica y jurídica y que los plazos establecidos para la realización de las actuaciones previstas no son fatales ni perentorios.

Finalmente indica que la Resolución Suprema impugnada se ajusta a normas agrarias y guarda relación con todo lo actuado en cada una de las etapas, ya que valora correctamente toda la información y documentación obtenida in situ en el predio La Tamborada "A". Por lo que solicita declarar improbada la demanda.

Así mismo por memorial de fs. 228 a 234, Nemecia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras apersonándose responde negativamente a la demanda contenciosa administrativa, señalando que cursa en la carpeta de saneamiento el informe SAN SIM 071/2001 de 25 de junio de 2001 e informe de 09 de junio de 2001 que verifican la existencia de criterios establecidos en el art. 158 del D.S. Nº 25763 para la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento. Que existe contradicción en la demanda al acusar la realización del informe de relevamiento en gabinete antes de emitirse la Resolución Instructoria y posteriormente señala que el informe de relevamiento en gabinete se realizó sin considerarse los expedientes Nos. 17213 y 44258.

Argumenta, que es necesario aclarar que el convenio que se suscribió con los miembros del Sindicato Agrario La Tamborada se la realizó debido a conflictos existentes en el área, añade que cursa en el expediente la Resolución Administrativa y Modificatoria, que modifica y amplia la superficie del saneamiento, que cursa en el expediente la publicación del edicto que intima a beneficiarios a fin de acreditar su identidad al derecho que les asiste.

Que en 13 de junio Hortensia Anaya Vda. de Barrientos solicitó saneamiento simple y que mediante Resolución Administrativa RA Nº 0049/02 de 07 agosto de 2002 es acumulada a la solicitud de Rubén Salvatierra, por lo que los subadquirentes se apersonaron a la defensa y regularización de sus derechos antes de la publicación del edicto.

Que es importante recordar que el D.S. Nº 25763, establece en el capítulo II en los arts. 243 y 244 la nulidad absoluta y nulidad relativa, por lo tanto no existe violación del art. 31 de la C.P.E., y que el informe legal SAN-SIM Nº 023/2007 realiza modificaciones a los resultados obtenidos durante el trabajo de levantamiento catastral. Por lo que solicita declarar improbada la demanda contenciosa administrativa.

Que, en cumplimiento con el procedimiento previsto por el art. 354 parágrafo II) del Cód. Pdto. Civ., de aplicación supletoria por mandato del art. 78 de la L. Nº 1715, se dio lugar a la réplica y dúplica, cursantes de fs. 238 a 239 vta. y de fs. 247 a 248 de obrados, respectivamente, actuados en los que se reiteran los argumentos tanto de la demanda como de la respuesta.

Que habiéndose resuelto la causa por Sentencia Agraria Nacional S1ª 025/2011 de 30 de junio de 2011 cursante de fs. 270 a 275 de obrados, ante un recurso de amparo constitucional interpuesto por la parte actora contra la sentencia señalada supra, el Tribunal de Garantías Constitucionales emitió el Auto de Amparo Constitucional Nº SCII-315/2011 de 16 de septiembre de 2011 cuya copia legalizada cursa de fs. 283 a 286 vta. del proceso contencioso administrativo, el cual declara procedente el recurso y deja sin efecto la Sentencia Agraria Nacional S21ª 025/2011, ordenando se dicte una nueva resolución cumpliendo las normativas legales que corresponda, referida a una mayor fundamentación. En cuya consecuencia, cumpliendo el fallo constitucional corresponde el pronunciamiento de nueva resolución.

Que, sorteado el expediente para resolución en fecha 6 de octubre de 2011, como consta del cargo de fs. 292, por providencia de fs. 294 de 10 de noviembre de 2011, se concede el plazo ampliatorio prudencial de 20 días para la presentación de la relación del expediente y la emisión de la sentencia correspondiente.

III.- CONSIDERANDO: Que la autoridad jurisdiccional, conforme el art. 36 inc. 3) de la L. Nº 1715 y en mérito al principio de control de legalidad, cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contenciosa administrativa, tiene la obligación de velar porque los actos de dicha autoridad se hayan desarrollado en el marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que el accionar de esa autoridad se ajuste a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia de tal manera que el acto administrativo esté exento de vicios que afecten su validez y eficacia jurídica, teniendo como marco de análisis y pronunciamiento, los términos establecidos en la demanda y contestación.

1. En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, corresponde verificar previamente si en el proceso de saneamiento se han observado las normas de procedimiento que regulan su tramitación, a objeto de establecerse si la Resolución Suprema Nº 228641 de 2 de abril de 2008 es el resultado de un debido proceso.

Tratándose el caso de autos, de un proceso contencioso administrativo, corresponde hacer referencia primeramente a aspectos doctrinales para determinar la calidad del mismo y posteriormente ver si encaja dentro de los presupuestos establecidos por la normativa jurídica. El proceso contencioso administrativo en materia agraria tiene por finalidad que el órgano jurisdiccional controle los actos de autoridades administrativas agrarias dependientes del Poder Ejecutivo, se trata pues de que el órgano jurisdiccional revise si los administradores aplicaron correctamente las normas que rigen sus actos durante la sustanciación del trámite en sede administrativa, sin lesionar los intereses del administrado. Al respecto la doctrina es uniforme al señalar que la jurisdicción contenciosa administrativa en un estado de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la acción administrativa y la debida protección de los particulares, consiguientemente la finalidad es precautelar los intereses del administrado, frente a los actos eventualmente arbitrarios del administrador.

De igual forma, es menester conocer sobre la finalidad y objetivos del saneamiento de la propiedad agraria, al respeto los arts. 64, 65 y 66 de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545, establecen que el saneamiento de la propiedad agraria es un procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, por lo que el INRA en coordinación con las direcciones departamentales, está facultado para ejecutar, y concluir procesos de saneamiento, titular la tierra que se encuentre cumpliendo la función económica social o función social, definida en el art. 2 de la L. Nº 1715 por lo menos dos años antes de su publicación, siempre que no afecten derechos legalmente adquiridos de terceras personas, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación según sea el caso. Efectivamente en el proceso de saneamiento de la propiedad agraria se persigue la verificación de los siguientes presupuestos: 1) el cumplimiento de la función social o económica social conforme señala el art. 2 de la L.Nº 1715, concordante con el art. 397 de la C.P.E. en actual vigencia. 2) el cumplimiento de la función social o función económica social debe y tiene que ejercerse en el predio por el o los poseedores con posesión anterior a la publicación de la L. Nº1715 o sea antes del 18 de octubre de 1996, y 3) dicha posesión y cumplimiento de la FES o FS no afecte derechos de terceros legalmente constituidos, requisito imprescindible que debe estar plenamente demostrado durante el referido proceso administrativo para que el Estado otorgue la titularidad de la tierra, prevista por ley, su cumplimiento es inexcusable, conforme establece el art. 90 del C.P.C. aplicado a la materia por supletoriedad. Asimismo del espíritu de estas normas en estudio se infiere que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria tiene la finalidad de disponer la anulación o nulidad de títulos afectados de vicios de nulidad absoluta o vicios de nulidad relativa, como ha sucedido con la Resolución Suprema Nº 228641 de 02 de abril de 2008, impugnada por las demandantes, por cuanto se puede evidenciar que dicha resolución tanto en la parte considerativa como en la parte resolutiva hace una narración de todo lo actuado en el proceso de saneamiento.

En el caso de autos, el saneamiento de la propiedad agraria denominada Sindicato Agrario "Tamborada A", se origina en virtud al memorial de solicitud de Saneamiento Simple de Oficio, presentada por los Dirigentes de la comunidad campesina Sindicato Agrario "Tamborada A" de fecha 13 de junio de 2001 cursante de fs. 13 a 15 de la carpeta de antecedentes, emergente de ello se elabora Informe Técnico de 25 de junio de 2001 e Informe Legal de 9 de julio de 2001, conforme al art. 164 del D.S. Nº 25763; estos dos informes sirvieron de base para emitir la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de 9 de julio de 2001, que determina como área de saneamiento la superficie de 104.9859 ha., siendo tramitado bajo la modalidad de saneamiento simple de oficio, bajo los criterios establecidos por el art. 158 del D.S. Nº 25763, por los conflictos de sobreposición existentes en el área. Luego de subsanarse las observaciones respectivas, el Director Nacional del INRA, aprueba dicha resolución mediante Resolución Administrativa Aprobatoria RSS CTF Nº 0227/2002 de 7 de agosto de 2002 cursante de fs. 145 a 146. Posteriormente, la Dirección Departamental del INRA Cochabamba encargada de la ejecución del proceso, emite la Resolución Instructoria R.I. Nº 0094/02 cursante de fs. 147 a 148, mediante la cual conforme el art. 179 del Reglamento entonces vigente, se intima a quienes tengan o pretendan tener derechos en el área sometida a saneamiento, se apersonen al proceso a objeto de acreditar su interés legal y presentar la documentación respectiva que respalde su derecho, disponiéndose además la realización de pericias de campo del 26 de agosto hasta el 25 de octubre de 2002, en dicho mérito a fs. 735 de los antecedentes remitidos por el INRA, cursa publicación de 9 de agosto de 2002, del respectivo Aviso Público mediante Edicto; por otra parte, las demandantes se apersonan al proceso de saneamiento en fecha 14 de febrero de 2002, habiéndose dispuesto en forma posterior mediante Resolución Administrativa Nº 0022/02 de 24 de junio de 2002 de fs. 244, la acumulación de solicitudes de saneamiento con la del Sindicato Agrario "La Tamborada A", tal como posteriormente sucede respecto a otros apersonamientos y oposiciones demandando derechos en el área, ejecutándose de este modo las diferentes actividades que corresponden en esta etapa, según consta de los actuados de fs. 1073 a 2969 y de fs. 3034 a 3606 de los antecedentes remitidos, cursando el respectivo Informe de Pericias de Campo, de fs. 2970 a 3033, siendo evidente la existencia de desorden en el armado de la carpeta y la foliación de la misma, lo que dificulta identificar claramente los actuados que corresponden a esta etapa, pues de fs. 3610 a fs. 3772 cursan certificaciones de posesión emitidas por el Secretario General del Sindicato Agrario "Tamborada A" a favor de sus miembros, donde no cursa la fecha de la certificación pero cursa el sello de recepción en el INRA Departamental de diferentes fechas desde enero a marzo del 2003 (algunas certificaciones no cuentan con sello de recepción).

Asimismo, mediante Resolución Administrativa Nº R.I. Nº 0045/03 de 29 de mayo de 2003, cursante a fs. 4206 (fs. 4205 de foliación inferior), se reprograman las pericias de campo del predio "La Tamborada A" durante los días 10 y 11 de junio de 2003 con el fin de complementar información técnica y jurídica con referencia a las sobreposiciones, emitiéndose el Informe Complementario de Pericias de Campo de 11 de junio de 2003 cursante de fs. 4235 a 4239 (Cuerpo Nº 22), en cuyo informe sobresale "... que la Sra. Silvia Anaya Ferrel no supo precisar el tiempo que vivió en la zona y que ella nunca trabajó en la zona por tanto no se encuentra en posesión, pero que si lo hizo su padre y su abuelo, también indicó que este momento no puede demostrar ninguna mejora ni se encuentra en posesión actual..." (sic); así como el Informe de 13 de junio de 2003, cursante de fs. 4244 a 4245 (fs. 4243 a 4244 según foliación inferior) que incluye planos de fs. 4240 a 4243 (fs.4239 a 4242 según foliación inferior); oportunidad en la que se llenaron las fichas catastrales de quienes demandaron derechos en el área entre ellos de Silvia Anaya Ferrel, Cristina Anaya Ferrel Barrera, Cynthia Anaya Ferrel de Rocha, Claudia Anaya y Villma Anaya, de cuyos datos de fs. 4247 (fs. 4246 de foliación inferior), firmado por la misma Sra. Silvia Anaya Ferrel, se observa que las demandantes no tienen posesión de su predio y tampoco existen mejoras, evidenciándose por tanto incumplimiento de la función social o económica social, tal como expresa el informe de Evaluación Técnico Jurídica ETJ Nº 0007/03 cursante de fs. 4290 a 4431 (fs. 4289 a 4430 según foliación inferior) el cual en relación a las demandantes, concluye sugiriendo entre otros, se emita Resolución Suprema Anulatoria del Título Ejecutorial 057000 de 4 de abril de 1960 emitido en virtud a la Resolución Suprema Nº 77322, por existir vicios de nulidad relativa e incumplimiento de la función social o económico social por parte de las herederas de Benjamín Anaya, (titular inicial).

Que, ejecutada la Exposición Pública de Resultados, y aprobado el Informe en Conclusiones mediante Auto de 22 de julio de 2004, cursante a fs. 5832 (fs. 5334 según foliación inferior), subsanados los errores identificados, se dispone la remisión de obrados a la Dirección Nacional del INRA, para la emisión de la Resolución Final. De fs. 5842 a 5843 (fs. 5344 a 5345 según foliación inferior) cursa Dictamen Legal que sugiere además de adjudicar tierras a favor de los afiliados del Sindicato Agrario "Tamborada A", se emita Resolución Suprema Anulatoria de los Títulos Ejecutoriales otorgados dentro del proceso de dotación Nº 44258 con Resolución Suprema Nº 194056, por encontrarse éstos viciados de nulidad relativa por inexistencia del expediente agrario que sirvió de antecedente. Entendiéndose que existieron varias observaciones efectuadas por la Dirección Nacional, pese a que no cursa en antecedentes el Informe de Control de Calidad al cual se hace referencia; mediante proveído de 1º de septiembre de 2005 cursante a fs. 5976 (fs. 5477 según foliación inferior) el Director Departamental a.i. del INRA Cochabamba, dispone inspección para el 6 de septiembre de 2005 para que se establezca con precisión la delimitación de áreas que se enmarcan en los alcances de la Resolución Administrativa RES-ADM Nº 0096/05 de 3 de marzo de 2005, realizada la misma, se emitió el Informe Técnico INF-TEC 0526/2005 de 7 de septiembre de 2005 sugiriendo se excluyan del proceso de saneamiento las parcelas con características urbanas, aprobado el mismo, mediante Dictamen Técnico SAN SIM TEC. Nº 0528/05 de 15 de septiembre de 2005 e Informe Jurídico SAN SIM Nº 0321/2006 de 21 de septiembre de 2006 de fs. 5727 a 5745 de acuerdo a la foliación inferior, pues no existe secuencia en la foliación superior derecha, se responden a las observaciones realizadas en el Informe de Control de Calidad ya mencionado, reiterando se excluyan las parcelas que cuentan con características urbanas, específicamente el segundo informe hace referencia al área correspondiente a la Junta Vecinal "Bolívar Tamborada". De este modo, aprobado el Informe Jurídico Nº 0321/2006 de 21 de septiembre de 2006 y subsanados aspectos referidos al nombre de beneficiarios y consignación correcta de superficies, finalmente se emite la Resolución Suprema Nº 228641 de 2 de abril de 2008, en la que por un lado se resuelve anular el Título Ejecutorial Nº 5700 con antecedente en el expediente Nº 367, Título Ejecutorial Nº 482106 con antecedente en el expediente Nº 17213 y los Títulos Ejecutoriales con antecedente en la Resolución Suprema 194056 y el expediente Nº 44258, al haberse establecido vicios de nulidad relativa e incumplimiento de la FES en el primero y vicios de nulidad absoluta en los últimos y por otra parte dota tierras a favor del Sindicato Agrario "Tamborada A" y adjudica tierras en favor de los miembros del citado sindicato de acuerdo al detalle contenido en la Resolución Suprema, objeto de la presente demanda contencioso administrativa.

Que de la revisión y análisis de los antecedentes del proceso de saneamiento del predio mencionado se tiene:

1.- Que, analizada en el fondo la demanda de fs. 40 a 52 y subsanación de fs 58 a 60, las actoras acusan la vulneración de los arts. 170 y 171 del D.S. Nº 25763 y art. 31 de la Constitución Política del Estado vigentes en oportunidad de realizarse el saneamiento, indicando que se emitió Informe Técnico de Relevamiento en gabinete sin que exista Resolución Instructoria ni Determinativa, este hecho no puede considerarse como vulneración a la norma, por cuanto es lógico que la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio RSSPP Nº 0092/2001 de 6 de julio fue emitida sobre la base del Informe Técnico de 25 de junio de 2001 y del Informe Legal de 9 de julio de 2001 elaborados por la Unidad de Saneamiento los cuales establecieron la necesidad de ejecutar Saneamiento Simple de Oficio en el Sindicato Agrario "Tamborada A", ambos informes especificaron la ubicación, límites, superficie, etc., datos que necesariamente tuvieron que ser conocidos y considerados con anterioridad a la emisión de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento, por otra parte, estos dos informes al igual que la Resolución Determinativa y la Resolución Instructoria fueron pronunciadas por autoridades competentes funcionarios del INRA en virtud a la solicitud escrita de saneamiento de los dirigentes de la comunidad campesina Sindicato Agrario "Tamborada A" representada por el Sr. Rubén Salvatierra Sejas y Gregorio Arnés Avila, tal como se evidencia de fs. 13 a 15 del cuadernillo de saneamiento, por lo que no se puede acusar de violación o vulneración a los arts. 170 y 171 D.S. Nº 25763 y art. 31 de la C.P.E., evidenciándose por el contrario que se dio cumplimiento a lo establecido por lo artículos mencionados.

2.- En lo relativo a que oficiosamente el INRA con el afán de beneficiar al sindicato Agrario "Tamborada A" hubiera legitimado y determinado área de Saneamiento Simple de oficio, está fuera de contexto, por cuanto por un lado, Rubén Salvatierra Sejas y Gregorio Arnez Ávila, representantes de la Comunidad campesina Sindicato Agrario "Tamborada A" a tiempo de solicitar el saneamiento de la propiedad entre otros documentos presentan la Personalidad Jurídica, documento que legitima a una persona colectiva como es el Sindicato Agrario conforme establece el art. 171-III de la C.P.E., por lo que no es evidente que el INRA hubiera actuado oficiosamente para beneficiar a dicha comunidad; de otro lado, si bien el saneamiento fue solicitado por los representantes del Sindicato Agrario mencionado, sin embargo los criterios para determinar la clase o modalidad de saneamiento a desarrollarse pueden cambiar o modificarse hasta antes de declararse saneada el área, en el presente caso eso es lo que sucedió en aplicación correcta de los art. 149 y 158 ambos del D.S. Nº 25763 normativa que faculta la modificación de las superficies determinadas como área de saneamiento, cuando mediaren razones fundadas para ello, con arreglo a los procedimientos establecidos para su determinación, evidenciándose de esta manera que tampoco es cierta la vulneración a los artículos mencionados.

Las actoras indican que el proceso de saneamiento del Sindicato Agrario Tamborada A", estuvo plagado de errores e irregularidades, cometiéndose vulneraciones al ordenamiento jurídico, acusaciones éstas que no afectan la validez del proceso de saneamiento. Por otra parte, las ahora demandantes tuvieron la oportunidad de hacer uso de los recursos administrativos conforme dispone el art. 50 del D.S. N 25763, sin embargo no lo hicieron, siendo que la normativa agraria franquea los mecanismos y recursos a ser utilizados por los afectados con alguna resolución y acto jurídico dentro de un proceso, a fin de que reclamen oportunamente en esa instancia, ya que conforme al principio de preclusión, el paso de una fase a la siguiente supone clausura de la anterior, de tal manera que los actos procesales cumplidos quedan firmes; en ese entendido este Tribunal no puede considerar como vulneración de los arts.158, 169, 170, 171 y 172 del D.S. Nº 25763, toda vez que por negligencia de la parte demandante este acto o actuado ha precluido.

3.- Con relación al derecho a la defensa; durante el desarrollo del proceso entre otras resoluciones se emite Resolución Instructoria prevista por el art. 170 del D.S. Nº 25763 vigente en la sustanciación del trámite efectuada sobre la propiedad "Tamborada A", con la finalidad de intimar a propietarios, beneficiarios, poseedores, subadquierentes a apersonarse al proceso y acreditar su derecho, dentro de los plazos previstos para el efecto, así mismo dicha Resolución dispone el desarrollo de las actividades de campaña pública, pericias de campo que conforme establece la norma deberá ser publicada por los medios previstos por ley.

Que, en el caso de autos, por lo que informan las piezas contenidas en los antecedentes, se tiene demostrado que las referidas actuaciones fueron debidamente cumplidas, evidenciándose de fs. 147 a 150, la existencia de la Resolución Instructoria Nº 094/02 de 7 de agosto de 2002, aviso público debidamente publicado mediante edicto de 9 de agosto de 2002 conforme consta por la documental de fs. 735 de antecedentes; en virtud a este hecho se apersonan al proceso de saneamiento del predio Sindicato Agrario "Tamborada A" los interesados y las mismas demandantes; por consiguiente las actuaciones fueron cumplidas en sujeción al art. 170 del D.S. Nº 25763, norma que faculta a los Directores Departamentales del INRA a emitir resolución intimando a las persona que tengan interés en el proceso de saneamiento, por lo que otorgó al proceso la publicidad requerida, no siendo cierta la vulneración de los arts. 170 y 171 del D.S. Nº 25763 que fundamentan las demandantes; en consecuencia se evidencia también que a tiempo de ejecutar las pericias de campo, el INRA se constituyó en el lugar del predio para verificar con objetividad la realidad respecto al cumplimiento de la Función Económica Social, etapa que se realiza en base a instrumentos de verificación en gabinete y de campo estando considerados entre los de campo la ficha catastral, certificaciones, documentación aportada por el beneficiario, en ese contexto se llega a establecer que la parte actora que alega mejor derecho como herederas de Benjamín Anaya no cumplen con el precepto requerido para la conservación de la propiedad agraria como es el cumplimiento de la Función Social o Función Económica Social prevista en el art. 2 de la L. Nº 1715.

4.- Las demandantes acusan que no se realizaron las pericias de campo, afirmación que está fuera de la realidad, en los hechos se demuestra que mediante Resolución Administrativa RI Nº 45/2003 se reprograman la pericias de campo en el predio mencionado a objeto de complementar la información técnica y jurídica, por cuanto el proceso de saneamiento de la propiedad agraria es flexible y los plazos no son fatales en virtud a que el derecho agrario tiene carácter eminentemente social y conforme el Art. 52 del mencionado D.S. Nº 25763.

En cuanto refieren las recurrentes a la vulneración a los derechos fundamentales respecto a que los títulos ejecutoriales que constituye en antecedente de su derecho propietario han sido anulados en proceso administrativo, el INRA se encuentra facultado por la ley y su Reglamento vigente en su momento, para anular Títulos Ejecutoriales afectados de vicios de nulidad relativa, siempre y cuando la tierra no cumpla con la función social, conforme a lo previsto por la Disposición Final Décimo Cuarta de la L. N° 1715, concordante con lo señalado por el 50-III del mismo cuerpo legal, que dispone que los vicios de nulidad absoluta implican la nulidad de los títulos ejecutoriales o sentencias agrarias siempre y cuando no se cumpla la FES o FS pudiendo disponerse su adjudicación, pese a la existencia de vicios de nulidad absoluta, si en el predio sometido a saneamiento se evidencia el cumplimiento de la FES o FS; del mismo modo, los vicios de nulidad relativa implican la confirmación del título ejecutorial o sentencia agraria subsanando dichos vicios siempre y cuando se esté cumpliendo en el predio sometido a saneamiento con la FES o FS. En ese sentido, tomando en cuenta que el objeto del proceso de saneamiento es la regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad agraria, la adjudicación o confirmación del título ejecutorial o sentencia agraria, independientemente de que éstos contengan vicios de nulidad absoluta o relativa, está supedita al cumplimiento sine quanon de la FES o FS según corresponda, cuya verificación se la efectúa in situ, estando facultado por ley la Institución encargada del proceso de saneamiento de determinar, a la conclusión del mismo, la extensión de tierra que corresponde reconocer que debe estar acorde y en relación a la verificación que le cupo efectuar directa y objetivamente del cumplimiento de la FES o FS, por lo que la decisión adoptada por el Estado dentro del proceso de saneamiento que derivó en la emisión de la resolución impugnada, no implica vulneración alguna a su derecho propietario, sino, como se tiene señalado precedentemente, es la regularización del mismo como resultado del proceso de saneamiento del predio "La Tamborada A" donde se verificó el cumplimiento de la FES en la extensión donde ésta se desarrolla, tal cual se tiene analizado en el presente considerando, habiendo por tal asumido dicha definición la autoridad máxima del Servicio Nacional de Reforma Agraria acorde a la normativa agraria que rige el proceso de saneamiento de la propiedad agraria emitiendo la Resolución Suprema Nº. 228641.

Es necesario hacer un análisis doctrinal del caso concreto, respecto a la función social y función económica social, nuestro ordenamiento jurídico define, como Función Social el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinas, así como el que se realice en pequeñas propiedades y constituye la fuente de subsistencia y de bienestar y desarrollo socio cultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se reconocen las normas propias de las comunidades.

Función Económica Social, es el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial, está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento del FES.

El art. 2 de la L. Nº 1715, modificado por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, exige que la Función Económica Social, necesariamente se verificará en campo, siendo éste el principal medio de comprobación, los interesados y la administración complementariamente podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso de saneamiento. En el presente caso se evidencia por las fichas catastrales cursantes de fs. 4235 a 4239 de la carpeta de saneamiento, que las demandantes no cumplieron la FES por cuanto ellas reconocen y confiesan que no estuvieron en posesión de esos terrenos, no introdujeron mejoras, por lo que no están en posesión real de esos terrenos, consiguientemente incumplieron los presupuestos exigidos por el art. 166 de la C.P.E., que dispone la anulación de los Títulos Ejecutoriales en consideración al cumplimiento de la función social, evidenciándose durante la ejecución de las pericias de campo que las demandantes no cumplen con la Función Económico Social, incumplimiento respaldado por los formularios levantados por el INRA y el Informe Complementario de Pericias de Campo de 11 de junio de 2003, ejecutándose de la misma manera la Exposición Pública de Resultados con la debida publicidad; en virtud al carácter eminentemente social del Derecho Agrario y como resultado del saneamiento de la propiedad agraria el INRA goza de plena atribución y competencia para anular títulos ejecutoriales afectados de vicios de nulidad relativa e incumplimiento de la Función Económica Social como en el caso sub lite, contrariamente los integrantes de la comunidad campesina Sindicato Agrario "Tamborada A", probaron que están en posesión de los predios en litigio y que son poseedores legales por cuanto la Personalidad Jurídica presentada a fs. 6 del cuadernillo de saneamiento, demuestra la posesión ejercida por los comunarios en los terrenos en litigio, de no ser así el proceso de saneamiento no tendría razón de ser por cuanto no podría cumplirse con la previsión contenida en el art. 64 de la ley especial; por lo que a juicio de este Tribunal, resulta errada la afirmación de la parte demandante cuando entiende que por mandato expreso de la C.P.E. en su art. 120 numeral 6, dispone que el único para conocer los Recursos Directos de Nulidad es el Tribunal Constitucional y que en este caso el Presidente del Estado Plurinacional, así como la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras no tiene la competencia para dictar la nulidad de un acto al amparo del art. 31 de la C.P.E., cuando esto no es correcto, pues por disposición constitucional de entonces contenida en el art. 166 y en el art. 397 de la actual C.P.E., la adquisición y conservación de la propiedad agraria está indisolublemente ligada al cumplimiento de la función social y económico social (trabajo), tal como lo establece la Constitución Política del Estado, principio y contenido fundamental de la materia que es la base para la definición de derechos agrarios de propiedades sometidas a proceso de saneamiento, lo que no significa presumir la falta de legitimidad en la emisión de un Título Ejecutorial que incluso al margen de haberse otorgado conforme a derecho, no constituye garantía de un derecho perpetuo ni absoluto, pues en materia agraria la propiedad de la tierra se encuentra condicionada al cumplimiento del trabajo reflejado en la Función Social y la Función Económica Social.

Por otro lado los arts. 50-II y Disposición Final Décimo Cuarta de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, concordante con el art. 320 y siguientes del D.S. Nº 29215 Reglamentario de la L. Nº 1715, faculta la anulación de títulos ejecutoriales afectados de nulidad absoluta o relativa dentro del proceso de saneamiento. Por consiguiente el Servicio Nacional de Reforma Agraria, a través del Instituto Nacional de Reforma Agraria puede anular Títulos Ejecutoriales y Resoluciones Supremas que les dieron origen al momento de realizar el proceso de saneamiento. En este caso el Presidente del Estado como máxima autoridad del Servicio Nacional de Reforma Agraria, así como la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, tienen plena competencia para emitir la Resolución Suprema Anulatoria de Títulos Ejecutoriales, no existiendo por tanto violación del art. 31 de la C.P.E. como acusan las demandantes.

Que, de lo precedentemente analizado, se tiene que la Resolución Suprema Nº 228641 de 2 de abril de 2008 impugnada en el presente proceso contencioso administrativo, es resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, resguardando los derechos de los beneficiario en dicho proceso administrativo, sin vulnerar las normas constitucionales y agrarias referidas por las demandantes en su demanda de fs. 40 a 52 y subsanación de fs. 58 a 60 de obrados.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ella ejerce, con la facultad conferida por el art. 36-3) de la L. Nº 1715, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal FALLA declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 40 a 52 vta. y subsanación de fs. 58 a 60 de obrados, en consecuencia subsistente la Resolución Suprema Nº 228641 de 02 de abril de 2008, con costas.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas, con cargo al INRA.

Regístrese.-

Fdo.

Vocal Sala Segunda Dr. Antonio Hassenteufel S.

Vocal Sala Primera Dr. Iván Gantier Lemoine