SAN-S1-0047-2011

En la tramitación de un proceso Contencioso Administrativo, interpesto por Santiago Alaca Amachuy y Pablo Alaca Amchuy representantes de la Comunidad Coyuli, interponen demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución Suprema Nº 00919, de 17 de julio de 2009, dirigiendo su acción contra el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierra, constituyéndose los problemas jurídicos a resolver:

1. Señalan que no se respetaron los procedimientos administrativos establecidos para cada una de las etapas del proceso de saneamiento de la propiedad agraria, vulnerando los derechos y garantías constitucionales como son el principio de publicidad, debido proceso, legalidad, los cuales se encuentran contemplados en el art. 76 de la L. Nº 1715 modificada por la L. Nº 3545, ocasionando con tal inobservancia la vulneración del derecho a la propiedad privada, defensa, seguridad jurídica y legalidad, pues sostiene que los fundamentos de su demanda, buscan demostrar de forma clara y contundente los defectos y errores de procedimiento a objeto de facilitar la correcta valoración, análisis y verificación de actos, hechos y documentos que conforman los antecedentes y que dieron origen al injusto e ilegítimo proceso de saneamiento y a la respectiva emisión de la resolución suprema que se impugna.

2. Indican que del análisis del Informe en Conclusiones se evidencia incorrecta aplicación de las disposiciones agrarias vigentes a momento de sustanciarse el proceso de consolidación ante el ex Servicio Nacional de Reforma Agraria, pues el vicio de nulidad relativa identificado en el expediente social agrario Nº 3395, correspondiente a la propiedad "Tullma", se advierte que dicho vicio consistente en la supuesta inexistencia de juramento de topógrafo habilitado para el proceso de dotación que vulneraría el art. 26 del D.S. Nº 3471, concordante con el art. 5 inc. c) de la L. de 22 de diciembre de 1956, no representa tal; por exigir el cumplimiento de un requisito que al momento del trámite aun no se encontraba vigente, pues si se toma en cuenta que dicho trámite fue iniciado el 19 de agosto de 1954, procediéndose a desarrollar la audiencia el 17 de diciembre de 1956 de conformidad al art. 42 de la L. Nº 3471, es decir 5 días antes de la vigencia de la L. de 22 de de diciembre de 1956, alegándose una norma como no cumplida que no se encontraba en vigencia; aspecto que repercutió en la emisión de la Resolución Suprema impugnada, que de forma ilegal dispone la modificación de su similar Nº 81686 de 29 de enero de 1959 por haberse establecido vicios de nulidad relativa; cuando en realidad el proceso agrario de consolidación del ex fundo denominado "Tullma" se encuentra libre de vicios de nulidad relativa, decisión que fue asumida en ilegal aplicación de la Disposición Final Décimo Cuarta de la L. Nº 1715.

3. Refieren que el saneamiento ejecutado al interior del Pol. Nº 425, contiene aberraciones legales consistentes en: a) El Informe Técnico Cite-utec-001/2009, el cual manifiesta que se identificó el expediente Nº 3395 del predio "Tullma" correspondiente a la Cooperativa Eléctrica Sucre; b) El Informe Técnico Legal de Diagnóstico Comunidad Campesina Tullma UT-INRA-CH-01/2009, el cual da cuenta de la existencia de un expediente agrario correspondiente al área; c) Resolución de Inicio de Procedimiento RI-CAT SAN DDCH Nº 001/2009, que dispone el inicio del proceso de saneamiento en el Polígono 425 con una superficie aproximada de 243,7100 has., ubicada en el cantón San Sebastián, sección Capital, provincia Oropeza del departamento de Chuquisaca; d) el Informe de Campo y Técnico de 31 de marzo de 2009, que da cuenta de la presencia del titular inicial CESSA, con Título Ejecutorial Individual Nº 35708 y expediente Nº 3395 con una superficie de 243,7000 has.; e) Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (CAT-SAN) Titulado de 27 de abril de 2009, que hace referencia textual a la existencia del expediente Nº 3395 correspondiente al predio "Tullma", sugiriendo además dictar Resolución Suprema Anulatoria y de Conversión y f) la emisión de la Resolución Suprema impugnada que resuelve anular el Título Ejecutorial individual Nº 35708, con antecedente en la Resolución Suprema Nº 81686 y expediente agrario de consolidación Nº 3395 emitido a favor de la Cooperativa Eléctrica Sucre, subsanando los vicios de nulidad relativa, y vía conversión otorgar nuevos títulos ejecutoriales a favor de la mencionada Compañía sobre el predio denominado "Thullma y Esmeralda" con la superficie de 0.4006 has. Advirtiéndose con ello que desde su génesis no fue considerado el derecho propietario de la Comunidad Coyuli, que cuenta con antecedente en el expediente social agrario Nº 28842 y Título Ejecutorial Nº 694132, este último con antecedente en sentencia, Auto de Vista de 20 de septiembre de 1974 y Resolución Suprema Nº 182548 de 12 de noviembre de 1976, que comprende además una superficie total de 65,7500 has., sin embargo en la zona donde se encuentra situada la propiedad de la Comunidad Coyuli, se encuentra afectado e incluido el espacio geográfico que supuestamente comprende a la Comunidad Thullma y en la que el INRA ejecutó el mencionado proceso de saneamiento sin llevar en consideración el expediente agrario Nº 28842, violando los preceptos constitucionales del debido proceso y legítima defensa consagrados en los arts. 16.II y IV, 22.I, 166, 169 y 175 de la C.P.E., además del art. 7 incs. d) e i) del mismo cuerpo normativo, así como el art. 66.I numeral 1; y art. 2 de la L. Nº 1715; citando como jurisprudencia aplicable al caso de autos la contenida en la Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 14/2008.

4. Denuncian la incompetencia del INRA para la emisión de un nuevo Título Ejecutorial sobre un predio ya titulado, sin que haya mediado previo proceso de saneamiento, realizando al respecto consideraciones referentes al espíritu de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, cual era el otorgar garantías del derecho de propiedad de la tierra dentro de un proceso público transparente e idóneo, creando a tal fin al INRA a quien se le reconoce atribuciones como la emisión y distribución de títulos como emergencia del proceso de saneamiento de la propiedad privada en apego a la L. Nº 1715 y su Reglamento, finalidad que no fue considerada por el funcionario que intervino en el saneamiento, por cuanto no se identificó y/o contempló el antecedente agrario y cimiento del derecho de propiedad de los demandantes, reiterando los antecedentes que hacen a el expediente social agrario Nº 28842, Resolución Suprema Nº 182548 y Título Ejecutorial Nº 694132, buscando el INRA titular bajo la modalidad de dotación los terrenos agrarios de la comunidad a la que representan los demandantes a favor de la Comunidad Campesina Thullma, atribución que si bien se encuentra respaldada por ley, debe ser inexcusablemente ejercida previo proceso de saneamiento, de reversión o expropiación en cumplimiento de lo establecido por el art. 306 del D.S. Nº 29215, no abriéndose la competencia del INRA para la emisión de un nuevo título por encontrarse subsistente el anterior que tiene la calidad de cosa juzgada conforme a los arts. 175 y 228 del anterior C.P.E.; que por tal fundamento y de la prueba acompañada se demuestra la vulneración flagrante de los arts. 7 inc. i), 16.IV, 22.I, 31, 166, 169 y 175 de la C.P.E. vigente a momento de la ejecución del saneamiento; así como los arts. 14.II, III y IV; 115.II, 117, 393, 394 de la actual C.P.E. y el Título VIII del D.S. Nº 29215.

Mencionan que en la etapa de Relevamiento de Información en Campo, figura respecto de cada predio supuestamente identificado, un formulario de declaración jurada de posesión pacífica del predio, mismo que resulta genérico y firmado por el interesado y el dirigente de la comunidad que da su visto bueno, extremo que ejemplifican con la parcela individualizada con el número 001, cursante de fs. 119 a 122 del cuadernillo de saneamiento. De igual manera refieren el Informe en Conclusiones en lo que respecta a los documentos aportados en pericias de campo, valoración de la Función Social y la Conclusiones y Sugerencias; asimismo mencionan la Resolución Suprema impugnada en su parte resolutiva segunda y tercera para referir la dotación de posesiones legales a favor de la Comunidad Campesina Thullma y la adjudicación de las parcelas de posesiones legales.

Por otro lado denuncian la existencia de posesiones ilegales en el Polígono Nº 425, que se producirían por parte de los miembros de la Comunidad Campesina Thullma y que afectan el derecho propietario de los miembros de la Comunidad de Coyuli, dada la existencia y suscripción de un contrato privado de construcción de muro, que data del 10 de noviembre del 2003, el cual establece que uno de sus suscribientes (CESSA), se obliga a la entrega de 200 bolsas de cemento a favor de la Comunidad Thullma, a efectos de que se construya un muro defensivo en dicha localidad, y por otra parte la Comunidad suscribiente se compromete a la construcción del indicado muro y al desmonte de la propiedad agrícola de CESSA, obligándose esta última a permitir el uso de los comunarios bajo la modalidad de la partida por el lapso de 5 años, más el pago de Seis Mil 00/100 Bolivianos a favor de la Comunidad, que con tales antecedentes se puede concluir que la posesión ejercida por parte de la Comunidad Thullma en parte del área que comprende el Polígono 425, es ejercida por cuenta ajena, es decir que dicha Comunidad tendría la calidad de simple detentadora y consecuentemente su posesión es ilegal, sin derecho a dotación o adjudicación y sujetos a desalojo; que tal extremo provoca la vulneración del art. 66.I num. 1; y art. 2 de la L. Nº 1715, así como la Disposición Transitoria Octava de la L. Nº 3545; art. 295 y siguientes del D.S. Nº 29215; debiéndose haber aplicado a efectos de emisión de una resolución administrativa, según la previsión legal contenida en los arts. 343 con relación al art. 310 del D.S. Nº 29215; para finalmente citar en cuanto a este punto jurisprudencia aplicable al caso de autos, contenidas en las Sentencias Agrarias Nacionales S2ª Nºs. 004/2002 y 17/2003.

Finalmente y luego de relacionar antecedentes cursantes en el cuadernillo de saneamiento, mencionan que la Resolución de 11 de marzo de 2009, que dispone el inicio del relevamiento de información en campo y que concluye el 31 de marzo de 2009, se prosiguió de forma sucesiva con el desarrollo ilegal de las diferentes actividades establecidas para el proceso de saneamiento, que arrojó como resultado la Resolución Suprema impugnada; paralelamente denuncian la sobreposición de áreas de saneamiento, por cuanto ya existiría determinación anterior como área de saneamiento bajo la modalidad de Tierras Comunitarios de Origen, que comprende a la Organización de los Pueblos Indígenas Originarios de la Marka Quila Quila sobre puesta en un 100% al área establecida para el Polígono 425, suscitado bajo la modalidad CAT-SAN; paralelamente sostienen que existió resolución de conflictos de forma independiente, pues no se llevó en consideración la oposición realizada de parte de la Comunidad a la que representan, realizándose una valoración en criterios mediáticos y políticos, dejando de lado lo legal, al respecto puntualiza la obligación del INRA de identificación de sobreposición de derechos a efecto de proceder a la acumulación de antecedentes para la elaboración del Informe en Conclusiones, debiendo realizar un análisis conjunto, extremo que no ocurrió en el caso de autos, pues el INRA resolvió de manera separada, unilateral y parcializada, obviando su derecho propietario, la Función Social y posesión tradicional que cumplen, además de que los funcionarios encargados de la ejecución del proceso de saneamiento, ofertaron sus servicios a cuanta comunidad tenía la posibilidad de pagar, iniciando el saneamiento y prometiendo resultados concretos, para lo que se suscribía un convenio, cuyos suscribientes interesados se beneficiaron con la titulación de las tierras y con dineros dejados por los otros, en concreto se denuncia que el trabajo realizado por el INRA en el Polígono 425 fue parcializado en virtud a que el mismo dependía económicamente del convenio suscrito con la Comunidad Thullma, dejando de lado las disposisciones legales que debieran aplicarse, al efecto adjuntan el mencionado convenio, que por tales razones se produjo la flagrante vulneración de los arts. 272.I, 363.II del D.S. Nº 29215; arts. 13 siguientes del Convenio 169 de la OIT, ratificado mediante L. Nº 1257 de 11 de julio de 1991, en concordancia con los arts. 30 inc. 6) y 394 de la C.P.E.

La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, declara IMPROBADA la demanda Contencioso Administrativa, en consecuencia subsistente la Resolución Suprema N° 00919 de 17 de julio de 2009, bajo los siguientes fundamentos:

1. El acto del juramento del perito en el proceso a efectos de su legitimación e intervención idónea, es exigible en virtud al cumplimiento de la garantía del debido proceso administrativo en saneamiento y en respeto precisamente del orden público que debe primar en un Estado de Derecho y a las exigencias de la normativa que se encontraba vigente en el momento, como lo es el art. 26 del Decreto Supremo 3471, extremo que deviene en el cumplimiento de los requisitos de legalidad, trascendencia y convalidación que rigen para las nulidades procesales y que por tal razón le permiten concluir a este Tribunal que el accionar de la entidad ejecutante del saneamiento cumplió a cabalidad con lo dispuesto por la Disposición Final Décimo Cuarta de la L. Nº 1715, a efecto de establecer la existencia de vicio de nulidad relativa por falta del juramento del topógrafo que afecta al expediente agrario de consolidación 3395 correspondiente al predio "Thullma".

2. Este Tribunal ha establecido a través de su jurisprudencia que, los errores materiales u omisiones cometidos en la ejecución del saneamiento - como lo es la inexistencia de vicio de nulidad relativa por falta de juramento de topógrafo - debe ser denunciado en su oportunidad y aportando toda la prueba necesaria en la etapa de pericias de campo, pues no se puede pretender la revisión de todo el proceso agrario de saneamiento, retrotrayendo etapas ya cerradas y superadas, en desmedro del instituto jurídico de la preclusión, más aun si se considera que las partes tuvieron a su disposición la garantía de participación en las etapas que conforman el proceso de saneamiento, como lo es el derecho a la defensa constitutivo del debido proceso. En el caso de autos, los ahora demandantes fueron notificados específicamente a objeto de participar del proceso de saneamiento CAT SAN en calidad de colindantes del polígono 425, habiéndose negado a participar del mismo, conforme se analizará más adelante en lo que respecta a la consideración del derecho propietario.

3. Se evidencia que el INRA desarrolló las actividades correspondientes al saneamiento de la propiedad denominada "Thullma" en arreglo a la normativa jurídica en actual vigencia y precautelando por el cumplimiento de los derechos y garantías constitucionales, al otorgar publicidad al proceso de saneamiento, por lo que se puede concluir que no se vulneró el derecho de propiedad, defensa y debido proceso de la Comunidad Coyuli, en virtud a lo no identificación del proceso social agrario 28842 dentro del polígono 425.

4. Ante la existencia de conflictos entre propiedades colindantes como en el caso de autos, y a efecto de cumplir con una de las finalidades del saneamiento, el INRA debe proceder incuestionablemente a las tentativas de conciliación entre las partes que se encuentran en controversia, conforme sucedió en el caso de autos, procediendo así a ejecutar el saneamiento en cumplimiento de lo establecido por el art. 66.I numeral 1 y art. 2 de la L. Nº 1715; finalmente se debe precisar que la Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 14/2008 aludida por los demandantes, no resulta aplicable al caso, en virtud a la ausencia de analogía fáctica que debe concurrir a efectos de constitución de un precedente judicial, conforme ampliamente se expuso por parte de este Tribunal en la Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 35/2011 de 22 de julio del 2011.

5. No es posible alegar incompetencia del INRA a efectos de la emisión de un nuevo título ejecutorial, se tiene diferenciado además que el proceso social agrario 28842, Resolución Suprema Nº 182548 y Título Ejecutorial Nº 694132, son antecedentes que forman parte de la propiedad denominada "Coyuli", que no ha sido objeto del saneamiento ahora cuestionado a través del contencioso administrativo, pues se reitera que la última de las propiedades nombradas no se encuentra dentro del polígono 425 y que su intervención en el mismo fue en calidad de colindante y en los efectos que estrictamente se refieren a tal calidad; dicho de otra manera, no puede haber emisión de un nuevo título ejecutorial, sino existe uno previo dentro del polígono 425, menos entonces podrá argüirse incompetencia de la entidad encargada de la ejecución del proceso de saneamiento a cuyo fin actuó dentro del marco legal establecido por los arts. 64, 65 y 71 de la L. Nº 1715 y conforme a los antecedentes que hacen al caso de autos.

6. Este Tribunal puede inferir con meridiana claridad que los argumentos de los representantes de los demandantes referidos al relevamiento de Información en Campo respecto de cada predio identificado, además de los formularios de declaración jurada de posesión pacífica que resultan genéricos y firmados por el interesado y el dirigente de la Comunidad que da su visto bueno, así como la información contenida en el ya referido Informe en Conclusiones, la Resolución Suprema impugnada, que a su vez darían cuenta de la existencia de posesiones ilegales en el Polígono Nº 425, producidas por los miembros de la Comunidad Campesina Thullma y que afectan el derecho propietario de los miembros de la Comunidad de Coyuli, por la existencia y suscripción de un contrato privado de construcción de muro, no resulta evidente, pues el ejercicio de la posesión fue dado dentro de los marcos legales previstos y conforme a los usos y costumbres de la Comunidad Campesina Thullma, no siendo posible que la suscripción de un contrato para la construcción de un muro los convierta en simples detentadores y que por tal extremo la posesión de dicha comunidad sea ilegal, por lo que no se evidencia vulneración del art. 66.I num. 1; y art. 2 de la L. Nº 1715, así como la Disposición Transitoria Octava de la L. Nº 3545; art. 295 y siguientes del D.S. Nº 29215.

7. La Resolución Suprema impugnada, es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, sin vulnerar principios y garantías constitucionales ni las disposiciones legales referidas por los representantes de la Comunidad Coyuli en su demanda.

PRECEDENTE 1

Derecho Agrario Procesal / Proceso Contencioso Administrativo / Proceso de Saneamiento

Los errores materiales u omisiones cometidos en la ejecución del saneamiento - como lo es la inexistencia de vicio de nulidad relativa por falta de juramento de topógrafo - debe ser denunciado en su oportunidad y aportando toda la prueba necesaria en la etapa de pericias de campo, pues no se puede pretender la revisión de todo el proceso agrario de saneamiento, retrotrayendo etapas ya cerradas y superadas, en desmedro del instituto jurídico de la preclusión.

"(...) este Tribunal ha establecido a través de su jurisprudencia que, los errores materiales u omisiones cometidos en la ejecución del saneamiento - como lo es la inexistencia de vicio de nulidad relativa por falta de juramento de topógrafo - debe ser denunciado en su oportunidad y aportando toda la prueba necesaria en la etapa de pericias de campo, pues no se puede pretender la revisión de todo el proceso agrario de saneamiento, retrotrayendo etapas ya cerradas y superadas, en desmedro del instituto jurídico de la preclusión, más aun si se considera que las partes tuvieron a su disposición la garantía de participación en las etapas que conforman el proceso de saneamiento, como lo es el derecho a la defensa constitutivo del debido proceso (...). En el caso de autos, los ahora demandantes fueron notificados específicamente a objeto de participar del proceso de saneamiento CAT SAN en calidad de colindantes del polígono 425, habiéndose negado a participar del mismo, conforme se analizará más adelante en lo que respecta a la consideración del derecho propietario".

PRECEDENTE 2

Derecho Agrario Procesal / Conciliación 

Ante la existencia de conflictos entre propiedades colindantes, a efecto de cumplir con una de las finalidades del saneamiento, el INRA debe proceder incuestionablemente a las tentativas de conciliación entre las partes que se encuentran en controversia.

"(...) ante la existencia de conflictos entre propiedades colindantes como en el caso de autos, y a efecto de cumplir con una de las finalidades del saneamiento, el INRA debe proceder incuestionablemente a las tentativas de conciliación entre las partes que se encuentran en controversia, conforme sucedió en el caso de autos, procediendo así a ejecutar el saneamiento en cumplimiento de lo establecido por el art. 66.I numeral 1 y art. 2 de la L. Nº 1715; finalmente se debe precisar que la Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 14/2008 aludida por los demandantes, no resulta aplicable al caso, en virtud a la ausencia de analogía fáctica que debe concurrir a efectos de constitución de un precedente judicial, conforme ampliamente se expuso por parte de este Tribunal en la Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 35/2011 de 22 de julio del 2011".

PRECEDENTE 3

Derecho Agrario / Procedimientos Administrativos / Saneamiento

El saneamiento de tierra de poseedores está sujeto a la verificación y acreditación plena y fehaciente de tres presupuestos: a) el cumplimiento de la función económica social o función social en los términos señalados por el art. 2 de la L. N° 1715; b) que dicho cumplimiento de la función económica social o función social debe y tiene que ejercerse por o los poseedores sometidos a procedimiento de saneamiento antes de la publicación de la referida ley agraria, o sea, antes del 18 de octubre de 1996; y c) que dicha posesión y cumplimiento de la FES o FS no afecte derechos de terceros legalmente constituidos.

"(...) el saneamiento de la propiedad agraria, se constituye en un procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, quedando facultado para ello el Instituto Nacional de Reforma Agraria en coordinación con las direcciones departamentales, teniendo como finalidad, entre otras, la titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social conforme a la previsión constitucional contenida en el art. 397 de la Constitución Política del Estado y el art. 2 de la L. N° 1715, a cuyo efecto se entiende que la posesión legal debe ser ejercida con anterioridad de por los menos dos años a la publicación de la referida norma del Servicio Nacional de Reforma Agraria, aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos de terceros legalmente constituidos, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según el caso, conforme señala el art. 66.I numeral 1 de la citada norma; finalidad, que tal cual se desprende de su texto, está referida cuando el saneamiento de tierras tenga que ver con poseedores que no cuenten con trámites agrarios o títulos que respalden derechos propietarios; consiguientemente, tratándose de saneamiento de tierra de poseedores, como viene a ser el saneamiento del predio "Thullma", el mismo está sujeto a la verificación y acreditación plena y fehaciente de tres presupuestos: a) el cumplimiento de la función económica social o función social en los términos señalados por el art. 2 de la L. N° 1715; b) que dicho cumplimiento de la función económica social o función social debe y tiene que ejercerse por o los poseedores sometidos a procedimiento de saneamiento antes de la publicación de la referida ley agraria, o sea, antes del 18 de octubre de 1996; y c) que dicha posesión y cumplimiento de la FES o FS no afecte derechos de terceros legalmente constituidos; constituyendo por tal requisitos imprescindibles y concurrentes, los cuales deben estar debida y plenamente verificados y demostrados durante el referido proceso administrativo de saneamiento para que el Estado otorgue la titularidad de la tierra, que estando los mismos previstos por ley su cumplimiento es inexcusable".

Sobre la garantía de participación en las etapas que conforman el proceso de saneamiento: "la Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 015, de 12 de noviembre de 2002 que en su parte pertinente establece: "(..) Que notificado con el informe en conclusiones que tiene el alcance de exposición pública de resultados, si bien efectúa observaciones a errores u omisiones y sobre estos existe sugerencia de rectificación, posteriormente el informe SAN SIM CTF 0307/01 establece que dicha rectificación contradice los alcances del art. 215 del D. S. 25763 porque sólo pueden hacerse conocer errores materiales de forma y la modificación en la clasificación de la propiedad afecta en realidad al fondo del proceso. El análisis efectuado en este informe se sujeta a toda la normativa prevista por el Decreto Supremo antes referido, más aun cuando las observaciones a cuestiones de fondo debieron ser realizadas en su oportunidad y aportarse toda la prueba en la etapa de pericias de campo (...)".