SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S1ª Nº 37 /2011

Expediente: Nº 2882-DCA-2010

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Julia Verónica Mendivil vda. de Chávez
	Demandado: Director Nacional del INRA
	Distrito: Beni
	Fecha: 11 de julio 2011
	Vocal Relator: Dr. Iván Gantier Lemoine

VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 65 a 72, la contestación de fs. 105 a 108, la Resolución Administrativa impugnada, los antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO.- Que Julio Flores Semo en representación de Julia Mendivil vda. de Chávez interpone ante este Tribunal demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa Nº RA-SS 0397/2010 de 25 de mayo de 2010 en base a los siguientes fundamentos de orden jurídico legal, a saber:

I.- A tiempo de efectuar un recuento de las actividades que fueron parte del proceso de saneamiento, señala en lo principal que en fecha 13 de octubre de 2008 se dicta la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 006/2008 que resuelve anular obrados hasta los informes de evaluación técnico jurídica de las carpetas correspondientes a los predios Nueva Esperanza, Bettel, Santa Martha, El Tigre, Villa Elsa y Villa Olga, por vicios de nulidad absoluta, al haberse evidenciado que fueron elaborados por una persona ajena al INRA Departamental Beni, además de haberse considerado como procesos agrarios en trámite, a pesar de no corresponder tal extremo.

Asimismo, resuelve establecer fraude en cuanto hace al cumplimiento de la FES, ya que en las carpetas de los predios Villa Olga, Villa Elsa, El Tigre y Santa maría, fueron establecidos datos de mejoras y actividad productiva inexistentes a momento de su verificación en campo, estableciendo que el verdadero cumplimiento de la FES fue verificado mediante el uso de instrumentos complementarios; y resuelve establecer fraude respecto a la antigüedad de la posesión, declarando a los predios Villa Olga, Villa Elsa, Santa María, Bettel y Santa Martha, como ilegales, debiendo tomarse en cuenta esa condición jurídica ha momento de su valoración en el correspondiente Informe en Conclusiones, con relación a cada uno de los predios.

Continua señalando que declaró sin valor legal alguno los registros de sentencias de los predios El Esfuerzo, Santa María, Villa Olga, Villa Elsa, El Tigre, San Pedro, San Juan, San Miguel, San Andrés, y Lagarto Tuerto por haber sido "introducidos ilegalmente"...(sic), estableciendo que los citados predios no tienen antecedentes en procesos agrarios en trámite, por lo que correspondía su valoración como simples posesiones, ordenando la cancelación de sus registros.

Por otro lado, manifiesta que se solicita a la Superintendencia Agraria, la revisión de los planes de ordenamiento predial de los predios El Tigre, Villa Olga, Villa Elsa, El Esfuerzo, y Santa María, debido a que los usos establecidos en ellos "se encuentran en contravención al PLUS del Beni"...(sic); así como prohibir asentamientos, reencausar el proceso e iniciar procesos en contra de ex funcionarios del INRA, entre otros.

Fundamenta que la resolución RA-DN-UCSS Nº 006/2008 cambió el curso del proceso de saneamiento del predio "El Tigre", vulnerando una serie de procedimientos establecidos en la ley, produciéndose violaciones a los derechos constitucionales de su mandante, lo cual motivó la interposición de recurso de revocatoria con alternativa de recurso jerárquico; y como emergencia del recurso de revocatoria el Director del INRA dictó la Resolución Administrativa Nº 364/2008 de 29 de diciembre de 2008 que resuelve rechazar el recurso interpuesto y confirma en todas sus partes la resolución recurrida, no dando lugar a las solicitudes de suspensión de medidas precautorias y la Resolución Ministerial conforma la Resolución RA-DN-UCSS Nº 006/2008 dando por agotada la vía administrativa.

Sigue diciendo que la Resolución Administrativa RA-SS Nº 0397/2010 de 25 de mayo de 2010, resuelve en forma conjunta la adjudicación en favor de su mandante Julia Verónica Mendivil vda. de Chávez, con relación al predio "El Tigre" en la superficie de 50.0000 ha., y la declaratoria de tierra fiscal de la superficie restante (4822.8131 ha.).

Considera que el proceso contencioso administrativo está destinado a determinar si los actos de la autoridad administrativa se ajustaron a las normas, evitando que se generen actos contrarios a la ley; y en función a ello señala que la impugnación de la resolución individualizada supra, radica en el hecho de que a partir de la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 006/2008, el proceso de saneamiento estuvo plagado de imprecisiones, perjuicios y presunciones subjetivas que conculcaron procedimientos y derechos.

Manifiesta que se conculcaron derechos al haberse anulado unilateralmente obrados por el supuesto hecho de que la persona que suscribió el Informe de Evaluación Técnico Jurídica del predio "El Tigre" no era funcionario de la institución, sin tomar en cuenta que ese informe fue aprobado mediante un proveído suscrito por el Director del INRA Beni, quien sí era funcionario de la institución, sumándose a ello la apertura de proceso administrativo interno en contra del ex Director del INRA Beni, Gonzalo Ruiz Gutiérrez por haber aprobado los informes de evaluación técnico jurídica elaborados por personas ajenas al INRA, reconociendo así la entidad ejecutora del proceso de saneamiento, que los informe fueron debidamente convalidados por personal competente de la institución.

Con relación al fraude en el cumplimiento de la FES, expresa que no se puede afirma la existencia de fraude y sancionar con nulidad de obrados los datos levantados en campo sin siquiera proceder a una revisión técnica del terreno en cuestión, como prevé el art. 160 del reglamento Agrario en su inc. b).

Que en el caso de autos, el señalamiento de un supuesto fraude fue producto de un trabajo en gabinete sin proceder a la verificación directa en campo, por lo que a decir de la parte actora, sería un pronunciamiento ilegal de la entidad ejecutora del proceso de saneamiento. Hace mención al art. 268 del Reglamento Agrario en vigencia, para señalar que ante la existencia de indicios de fraude, se realizará una investigación, recurriendo entre otros medios a la inspección directa en el predio y si se corroborase el fraude, recién se procedería a la nulidad de lo obrado, caso en el cual, imperativamente deberá procederse a la investigación correspondiente, recurriendo a imágenes satelitales u otros medios complementarios, y a la inspección directa en el predio, que se considera indispensable a efectos de definir derechos de propiedad agraria.

Por otra parte, hace mención a la resolución Ministerial 49/09 de 06 de febrero de 2009, que resolvió el recurso jerárquico, sin considerar que la misma confirma una resolución que fue dictada prescindiendo de lo normado en le art. 160 del D.S. Nº 29215 en cuanto se refiere a la inspección directa al predio.

Menciona la existencia de ilegalidad en la consideración de documentos al declarar sin valor legal alguno los registros de sentencias de algunos predios ubicados en el Polígono 139, a fin de que sean considerados como simples posesiones, basándose en los arts. 161, 170 parágrafo I inc. d), 171, 176, 183, 187 y 367 inc. a) y b) del reglamento agrario, y señala jurisprudencia que establece que el Director Nacional del INRA no tiene competencia para declarar la inexistencia de trámite agrario por el solo hecho de no existir la respectiva constancia en archivos; vulnerándose así la seguridad jurídica, el debido proceso y el derecho a la defensa.

Por lo relacionado precedentemente, demanda la nulidad de la Resolución Administrativa RA-SS Nº 0397/2010 de 25 de mayo de 2010, pidiendo se declare probada la demanda y dejando sin efecto la resolución impugnada.

I.2.- Que, admitida la demanda en la vía de puro derecho, mediante auto de fs. 78., fue corrida en traslado al Director Nacional del INRA, y de fs. 105 a 108 se apersona el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma, para contestar negativamente a la demanda, señalando en lo principal que de conformidad a lo manifestado en la misma, debe tenerse en cuenta que no por el hecho de haber sido convalidado un acto nulo mediante un proveído posterior, refrendado por el Director del INRA Beni, puede ser considerado como válido; pues al haber sido elaborado el informe de ETJ por una persona sin competencia, no puede darse por convalidado un acto que carece de todo valor legal por estar viciado de nulidad, y recuerda que a raíz de lo señalado supra, se inició proceso administrativo en contra del mencionado Director del INRA Beni.

Señala también que la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 006/2008 de 13 de octubre de 2008 resolvió anular obrados hasta los informes de evaluación técnico jurídica correspondientes a los predios Nueva Esperanza, Bettel, Santa Martha, El Tigre, Villa Elsa y Villa Olga, por estar viciados de nulidad absoluta al haber sido elaborados por persona ajena a la institución y además por el hecho de que fueron considerados como procesos agrarios en trámite, los concernientes a El Tigre, Villa Elsa y Villa Olga, cuando no correspondía tal extremo, vulnerando así los arts. 75 parágrafo III de la L. Nº 1715 y arts. 176, 183 y 187 de su reglamento.

Enfatiza que al no haberse anulado actuados relativos a las pericias de campo, no correspondía efectuar nuevas pericias de campo, puesto que solo se anularon obrados hasta los informes de ETJ, para realizar posteriormente una correcta valoración de los datos, y manifiesta que de la lectura del informe UCSS Nº 064/2008 que sugirió la nulidad de obrados, se evidencia que se recurrió a imágenes satelitales a fin de contar con elementos de convicción. En cuanto a la documentación presentada, señala que cursan fotocopias de un proceso agrario en trámite con el nombre de "El Tigre" que no cuenta con el número que permita identificar el proceso de referencia, lo cual contravendría lo dispuesto por el art. 75 parágrafo IV de la normativa agraria. Señala también que el ya mencionado informe UCSS Nº 064/2008 estableció que las piezas procesales presentadas para acreditarla existencia de procesos agrarios en trámite no corresponden al área de trabajo mensura del polígono 139 Martins.

Por lo demás refiere que de la información generada en pericias de campo, así como del análisis multitemporal e informe UCSS Nº 062/2008, se pudo determinar que el asentamiento en el predio en cuestión, es anterior a la promulgación de la L. Nº 1715, aspecto que permitió se reconozca la superficie de 50 has. como limite para la pequeña propiedad agrícola

Haciendo hincapié en el hecho de que el saneamiento del predio "El Tigre" fue efectuado de conformidad a normas vigentes solicita se declare improbada la demanda, con expresa imposición de costas.

II.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.-

II.1.- Que, de conformidad al art. 36-3) de la L. Nº 1715, es competencia de las Salas del Tribunal Agrario Nacional, entre otras, el conocimiento de procesos contencioso administrativos; encontrándose facultado el Tribunal Agrario Nacional para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del trámite de saneamiento, que son impugnadas por los demandantes, efectuando de esta manera el correspondiente control de legalidad y determinando si la resolución impugnada emerge de un debido proceso.

II.2. Que el saneamiento es un procedimiento técnico jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria. Conforme lo establece el art. 66-I-1) y 6) de la L. Nº 1715, las finalidades del saneamiento de la propiedad agraria, entre otras, constituyen, la titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social de acuerdo a los parámetros establecidos por el art. 2 del mismo cuerpo legal especial, con anterioridad de dos años a su publicación, aunque no cuenten con trámites agrarios y siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros; y, la convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, siempre que la tierra cumpla con la función económico social, respectivamente.

III. La determinación del cumplimiento de la función económico social o función social, responde a la previsión contenida en los arts. 166 y 169 de la anterior Constitución Política del Estado y recogida por el nuevo texto constitucional a través de los arts. 393, 397-II-III y 401, además de las condiciones establecidas por las leyes agrarias, desprendiéndose del espíritu de dicha normativa que la condición para la titulación, es el trabajo y el cumplimiento de la función económica social dentro de los alcances previstos por el art. 2 de la L. Nº 1715 modificada por la L. N° 3545.

Que de la revisión de antecedentes de la carpeta de saneamiento, se observa que una vez iniciado el trámite de saneamiento cursa en antecedentes de la carpeta respectiva, la Resolución Administrativa RES-ADM-0061/2004 de 20 de septiembre de 2004 que prioriza como área de saneamiento simple de oficio, el polígono 139 Martins ubicado al interior de la provincia Marbán del departamento del Beni, y de fs. 7 a 9 cursan los edictos agrarios destinados intimar a los interesados a fin de que se apersonen al proceso de saneamiento y presenten la documentación pertinente.

A fs. 10 cursa Acta de Apersonamiento y Entrega de Documentos de 11 de junio de 2004, que anota como documentos presentados por Julia Verónica Mendivil, certificado de registro de marca, fotocopia simple del trámite de dotación con su sentencia, documento de compra venta, catastro rural y plano del predio "El Tigre" emitido por el Instituto Geográfico Militar, inscripción de la sentencia en DD.RR., trámite de reposición y plan de ordenamiento predial, entre otros. Asimismo, cursa en antecedentes de la carpeta de saneamiento, la solicitud de reposición de expediente de 24 de marzo de 2004 y a fs. 48 cursa el Informe de 20 de abril de 2004 que refiere que no fue encontrado físicamente el expediente agrario de dotación del fundo rústico "El Tigre", pero que revisados los libros de Tomas de Razón de la provincia Marbán se constató que se encuentra registrada la Sentencia del proceso agrario de la propiedad denominada "El Tigre", a nombre de la señora Carmen Peralta Mano.

El Informe Legal de 22 de abril de 2004 que cursa de fs. 49 a 51 de obrados, establece que de los informes realizados por la Encargada de Archivos se constata que las Sentencias de los predios "Villa Elsa", "Vila Olga" y "El Tigre" figuran en los libros de Tomas de Razón de la provincia Marbán y que la reposición de los tres predios ya había sido tramitada el 10 de diciembre del año 2000, habiendo sido rechazada la solicitud mediante Resolución Administrativa Nº RES-ADM-029/2001 de 29 de marzo de 2001 y anota que no es competencia de las Direcciones Departamentales del INRA, rechazar o aceptar procesos de reposición. Por su lado, el Informe de 21 de junio de 2004 señala que con relación al predio "El Tigre", se efectuó una búsqueda en el Sist., verificándose la existencia del registro del expediente Nº 52092 y en la revisión de expedientes sin numeración en inventarios, no se halló registro coincidente. El Informe D.J. 268/2004 de 21 de junio de 2004 señala que no fue hallado el auto de vista del predio "El Tigre" que cuenta con Sentencia de 1era. Instancia de 4 de noviembre de 1992, y anota que es poca la probabilidad de que el trámite del predio antes mencionado hubiese merecido el auto de vista correspondiente, por el hecho de que la sentencia tiene fecha 4 de noviembre de 1992 y la intervención al Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria es de 14 de noviembre de 1992, lo cual no habría otorgado el tiempo necesario para proceder en consecuencia.

Cursa también a fs. 55 de obrados el Instructivo DJ. REP. EXP. Nº 030/2004 de 16 de junio de 2004 que solicita a las unidades nacionales informar si el predio "El Tigre" se encuentra en proceso de saneamiento, que mereció el Informe DGS Nº 0417/2004 de 28 de junio de 2004 mediante el cual se hace saber que entre los procesos de saneamiento ejecutados en la Dirección Departamental del Beni, no figura el predio denominado "El Tigre". De fs. 59 a 63 de la carpeta de saneamiento, cursa el Informe Nº DJ-330/2004 de 09 de julio de 2004 que en lo principal señala la existencia de aspectos contrarios entre si puesto que se halla la referencia de registro de la Sentencia respectiva del predio "El Tigre" en el Libro Tomas de Razón de la provincia Marban y contradictoriamente se menciona la inexistencia de antecedente correspondiente al mencionado predio y en otro acápite menciona que se adjunta fotocopia simple de los solicitantes de, reposición enviada al Director Departamental del INRA en diciembre de 2000, haciendo referencia al hecho de que el año 1992 presentaron sus expedientes ante el interventor para su respectivo registro y regularización, sin haber sido ubicados desde entonces, para concluir manifestando que existen otros indicios de que durante la intervención se solicitó su registro, lo cual permitiría presumir la buena fe de los administrados.

Posteriormente, en lo que hace a las actividades correspondientes a la Empresa "Limite", previas las formalidades consistentes en: carta de citación a Julia Verónica Mendivil de Chávez, para que se presente en su propiedad entre los días 11 de octubre, 30 de octubre, 31 de octubre y 1º de noviembre de 2004 (fs. 55), memorándums de notificación y cartas de representación, cursa en antecedentes del proceso de saneamiento la ficha catastral de fs. 75 de 11 de junio de 2005 que anota como documentos presentados, sentencias y otros; anota el registro del predio, ganado vacuno en una cantidad de 1137 cabezas, 7 de ganado equino, agrícola 257 (potrero) y 20 aves de corral; califica al predio "El Tigre" como propiedad ganadera con una superficie explotada agrícola de 257 has. y una superficie ganadera de 3269 has.; asimismo, en el acápite relativo a observaciones hace referencia al hecho de que Julia Verónica Mendivil presentó un plan de ordenamiento predial. De fs. 79 a fs. 100 de obrados cursan fotografías del predio que están fechadas en 21 de febrero de 2005.

De fs. 139 a 145 de obrados cursa el Informe de Evaluación Técnico Jurídica DDIG-SSO 172/2005 de 28 de diciembre de 2005, firmado por el Asistente Jurídico y por el Director Departamental de Información Geográfica del Inra-Beni, que en lo principal señala haberse verificado el cumplimiento de la FES en la superficie de 4.873,1859 ha. y sugiere emitir una resolución modificatoria de la sentencia cursante en obrados, correspondiente a la propiedad "El Tigre", a fin de que se disponga la subsanación de los vicios de nulidad relativa y se otorgue el titulo ejecutorial en favor de Julia Mendivil de Chávez, en la superficie de 4.873,1859 ha., clasificando al predio como empresa agropecuaria, informe que es aprobado mediante proveído del Director Departamental del INRA Beni en 17 de enero de 2006. A fs. 157 cursa nota mediante la cual Julia Verónica Mendivil de Chávez, acompaña el plan de ordenamiento predial del predio que motiva la litis.

De fs.191 a fs. 199 cursa la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS Nº 006/2008 de 13 de octubre de 2008 que resuelve anular obrados hasta el informe de evaluación técnico jurídica por haber sido elaborado por persona ajena al INRA-Beni y habérselo considerado como proceso agrario en trámite; establece también la existencia de fraude en el cumplimiento de la función económica social del predio "El Tigre" al consignar datos de mejoras y actividad productiva inexistente o contradictoria a momento de su verificación en campo por lo que dispuso la anulación de los formularios de registro de la FES, croquis de mejoras y formulario de registro de mejoras a fin de que sea considerado como verdadero cumplimiento de la FES a momento de haberse verificado la misma, el descrito y especificado en la parte considerativa de la resolución, que señala haber sido verificada a su vez, mediante instrumentos complementarios, además de señalar que el predio en cuestión deberá merecer tratamiento como posesión simple.

El Informe UDSA BN Nº 305/2009 de 19 de noviembre de 2009 concluye y sugiere dar por validas las etapas del saneamiento conforme al Reglamento Nº 25763 de 05 de mayo de 2000, ejecutadas y aprobadas con anterioridad a la aprobación del D.S. Nº 29215, exceptuando los formularios que fueron anulados.

De fs. 208 a 214 cursa el Informe en Conclusiones de 03 de diciembre de 2009 que concluye estableciendo el incumplimiento de la FES en el predio "El Tigre", y menciona también que en función al análisis multitemporal de imágenes satelitales se estableció que la posesión ejercida por Julia Verónica Mendivil de Chávez, es una posesión legal, puesto que data del año 1996, por lo que sugiere adjudicar la superficie de 50,0000 ha. en favor de la mencionada señora, clasificando al predio como pequeña propiedad con actividad agrícola.

IV. Lo anteriormente relacionado permite concluir los siguientes aspectos de orden jurídico legal a saber:

En el predio que motiva la litis, fue mensurada la superficie de 4873.1859 ha., habiéndose consignado un potrero con una superficie de 127,0000 ha, que de conformidad al análisis multitemporal de imágenes satelitales Landsat de agosto de 2005 y julio de 2006 no existía a momento de la verificación efectuada en campo, lo cual conlleva la existencia de fraude en el cumplimiento de la FES, al haber sido registrados datos de mejoras y actividad productiva inexistentes o contradictorias durante la verificación efectuada en campo.

Por otro lado se pudo establecer que la parte actora dio al predio un destino ganadero, cuando de conformidad a la Capacidad de Uso Mayor o Aptitud de Uso del área del predio, según el Plan de Uso del Suelo del departamento del Beni, se trataría de tierras de uso forestal maderable.

De otra parte, de la revisión del Plan de Ordenamiento Predial aprobado por Resolución Administrativa I-TEC Nº 3535/2005 de 21 de abril de 2005, se evidenció que el predio contaba únicamente con pastos naturales y bosque primario, con ausencia de actividad productiva a la fecha de su elaboración (febrero-2005), extremo que fue ratificado por las declaraciones juradas de la persona que elaboró el POP y de la misma demandante.

Cabe resaltar que los Planes de Uso del Suelo, una vez aprobados, deben ser considerados como criterios ineludibles, lo cual no ocurrió en el caso del predio que motiva el proceso, ya que el Plan de Ordenamiento Predial del predio "El Tigre" contraviene el PLUS del departamento del Beni.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36 inc. 3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 65 a 72 de obrados, interpuesta por Julia Verónica Mendivil vda. de Chávez contra el Director Nacional del INRA y, consecuentemente, SUBSISTENTE la Resolución Administrativa Nº RA-SS 0397/2010 de 25 de mayo de 2010. Sea con costas.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizas, con cargo al INRA.

Regístrese.-

Fdo.

Vocal Sala Primera Dr. Luis A. Arratia Jiménez

Vocal sala Primera Dr. Iván Gantier Lemoine