SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S1ª Nº 33/2011

Expediente: Nº 2879-DCA-2010

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Raquel Lozada Bravo
	Demandado: Director Nacional del INRA
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: 24 de junio de 2011
	Vocal Relator: Dr. Luís Alberto Arratia Jiménez

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa interpuesta por Raquel Lozada Bravo contra el Director Nacional del INRA, Resolución Administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda de fs. 23 a 29 vta. de obrados, Raquel Lozada Bravo, interpone demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa de reversión RES-REV Nº 009/2010, de 3 de agosto de 2010, dirigiendo su acción contra el Director Nacional del INRA, argumentando:

Que dentro de los antecedentes del proceso administrativo de reversión del predio denominado "Santa María", fue ejecutado dentro de su predio "Señorita", ubicado en el cantón San Ignacio, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz con una extensión superficial de de 2731.9602 has., propiedad que ya fue sometida al proceso de saneamiento, el cual concluyó con la consolidación del derecho de propiedad a través del Título Ejecutorial Nº MPANAL000636 de 13 de enero de 2006, a favor de beneficiario del saneamiento Denis Bruno Arteaga, cuya transferencia a favor de la demandante fue acumulada al proceso de reversión.

Que el 7 de julio de 2010, el INRA de oficio emitió el Informe Preliminar DGAT-REV-INF Nº 019/2010, a través del cual se revisan las fichas catastrales y las de función económico social de las carpetas de saneamiento, dentro de este procedimiento se lleva a cabo la audiencia de verificación de la FES el 15 de julio de 2010; cuyo resultado radica en que el predio de referencia es utilizado como campo de reserva en tiempo seco, para que su ganado y el de la propiedad colindante denominado "Navidad" pasten, asimismo indica que se evidenció ganado marcado a nombre de Lorgio Arteaga Justiniano, explicando que se trata de una administración conjunta y que la marca se utiliza para todo el ganado de la propiedad "Señorita", tampoco se demostró infraestructura que demuestre de manera fehaciente actividad ganadera, pues solo existe una casa sin habitar y trincheras y atajos sin uso, tampoco se demostró con documentación la administración conjunta ni que el propietario haya autorizado el uso de marca diferente a la suya para el marcaje del ganado de su propiedad.

Arguye que la resolución menciona la existencia de un Informe Circunstanciado y el Informe DGAT-REV-INF Nº 40/2010 de 2 de agosto de 2010, a través del que se desestima la documentación presentada dentro del plazo previsto por la norma y que en base a esa información sesgada el INRA revierte parcialmente su predio reconociéndole sólo 50.0000 has.

Manifiesta que la resolución administrativa demandada, que segrega casi la totalidad dela superficie de su propiedad, vulnera el derecho a un proceso transparente con la seguridad jurídica correspondiente, pues violenta principios legales vinculados a la realización de la inspección ocular, además de no considerar la documentación presentada y de no pronunciarse en absoluto sobre las condiciones en las cuales se produjo una inspección ocular; por otra parte sostiene que dentro del proceso de reversión, la información levantada no ha sido debidamente valorada, en virtud a que el manejo del ganado en su propiedad, es realizado conjuntamente con sus vecinos y parientes, propietarios de los fundos rústicos "El Cusi", "Navidad", "Santa María" y "Los Ángeles", manejo que permite reducir el esfuerzo individual de cada propietario, apoyándose en distintas actividades inherentes a la actividad ganadera como la vacunación, marcado de ganado, inseminación, selección y venta del mismo; que el poder de representación acumulado a los antecedentes presentado dentro del proceso administrativo N° 418/210, indica de manera expresa que el apoderado Lorgio Arteaga Justiniano debe presentar la documentación pertinente en resguardo de sus intereses, con la aclaración del uso de marca "JA" para todo el ganado, afirmación expresa de cómo se maneja el ganado en su propiedad, extremo que dio a conocer a la comisión que se hizo presente en su propiedad, conforme consta en el acta de producción de prueba y verificación de la FES.

En cuanto al registro de marca, aduce que el ganado bovino de su propiedad es y era marcado con la marca "K" y debido a la administración conjunta, también existe ganado del señor Lorgio Arteaga, pero que también se cuenta con una señal y marca en forma de "9", que en los últimos tiempos es una "K", situación acreditada con la documentación como es el Certificado de Registro de Marca extendido por la Federación de Ganaderos, de 27 de julio de 2010 y adiciona que el ganado contado en su no oha sido todo aquel que pasta en la misma, puesto que el INRA no pudo realizar la verificación correspondiente, extremo acreditado en el acta respectiva y concluye señalando que el ganado del predio tiene la marca "JA" o la señal "9" o en su defecto la marca "K".

Relaciona que en las actas de inspección de las propiedades colindantes, se hicieron observaciones respecto de la dificultad de reunir el ganado y contarlo por las condiciones climáticas, de esa manera el ganado reunido en su propiedad fue trasladado al fundo contiguo "Navidad" para su respectivo conteo, no habiéndose reunido todo el ganado por dichas razones, de ello se evidencia que las condiciones climatológicas, impidieron a la comisión realizar el trabajo correspondiente a efectos del conteo de todo el ganado y en consecuencia se solicitó a la Dirección Nacional del INRA en fecha 30 de julio de 2010, se realice una nueva audiencia de verificación de la FES; además que mediante memorial de 18 de agosto de 2010 se adjuntó documentación que evidencia que el día en el que se realizó la inspección en el predio la temperatura se encontraba a cero grados centígrados.

Sostiene también que el ganado que se encuentra fuera de los potreros por el exceso de frio, tiende a buscar cobijo debajo de los árboles y en zonas que menos perturben su metabolismo, llegando inclusive a morir algunas reses por las inclemencias del tiempo, razón por la que no se puede pretender tener a los animales en los potreros, particularmente de raza nelore, pues la conducta arisca de estos hubiese derivado en el rompimiento de los corrales en busca de supervivencia, extremo que no puede ser desconocido en el informe de verificación de la FES y así justificar una inspección insatisfactoria no determinante.

Aduce que la solicitud de reconteo, fue realizada de manera transparente, pues se pidió que solo se cuenten la cabezas de ganado que tienen registro con sus respectivos carimbos, que se encuentran además marcados con anterioridad a la fecha de inspección en campo; que el ganado recién marcado es fácil de identificar por la llaga de la marca notoria; solamente se pide el reconteo en función a la mejora de las condiciones climáticas, con la participación del control social y cualquier técnico independiente que de fe de la existencia de registro de marca al menos antes del 15 de julio de 2010.

Continúa relacionando que la verificación de campo no fue lo suficientemente amplia a efecto de evidencias pasto cultivado, situación reflejada en las actas de inspección, pues dada la extensión del predio resulta necesario verificar cuales hectáreas cuentan con pasto cultivado y cuales no; que también se constató la reconstrucción de una casa que sirve como puesto para la propiedad, así como la existencia de alambrado en todo el perímetro del fondo rústico, 4 atajos realizados con maquinaria, extremo no valorado en la Resolución impugnada, pues se consideró que la misma no representa infraestructura ganadera, omitiéndose su cuantificación en los informes correspondientes.

En cuanto a la regulación del proceso de verificación de la FES y la reversión en materia agraria, aduce que las normas en vigencia, permiten al Estado identificar y sancionar las propiedades que no están siendo trabajadas, siendo el procedimiento de reversión el mecanismo para determinar el retorno de la propiedad rústica al dominio originario del Estado; refiere también de manera general los alcances de los arts. 348 y 349 de la C.P.E.; así como la regulación del uso y aprovechamiento del derecho propietario agrario contenido en la L. Nº 1715 y su Modificatoria; y los criterios a ser utilizados en la verificación de la FES en sus distintos procedimientos, previsto en el art. 155 del Reglamento de la L. Nº 1715 y su modificatoria; que las reglas de verificación de la FES disponen que necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación, que los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos, que la verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso y que la superficie efectivamente aprovecha en propiedades ganaderas es la superficie que corresponda a la cantidad de ganado existente, es así que el interesado es quien tiene la carga de la prueba y la inspección debe sujetarse a las reglas dispuestas en el art. 161 del D.S. Nº 29215, además de los alcances de los arts. 188, 190 y 192 de la ya citada norma Reglamentaria.

Con relación a la reversión, manifiesta que la verificación en campo es el medio de prueba fundamental que debe sujetarse a reglas que permitan la obtención de la información proporcionada por el propietario y recogida por los funcionarios designados, por lo que la búsqueda de la agilidad y celeridad, no puede impedir al propietario mostrar y exhibir toda la prueba con la que cuenta. Asimismo asevera que la inspección ocular es una prueba de comprobación de lo ventilado en juicio, en la que lo señalado por las partes en el lugar donde tienen o tuvieron lugar los hechos y en materia agraria tiene un alcance aun mayor, pues representa el centro de la comunidad probatoria; luego refiere aspectos doctrinales referidos a la inspección ocular y reconocimiento judicial.

Respecto de los alcances de la imposibilidad absoluta para la idónea conclusión de la inspección, menciona nuevamente al art. 192.I del D.S. 29215, el cual establece que la audiencia se realizará de forma continuada en un solo acto, no pudiendo suspenderse, a no ser por imposibilidad absoluta de realización, fijándola en el mismo lugar para una fecha próxima inmediata; pues la norma no establece qué debe entenderse por "imposibilidad absoluta" ni por "próxima inmediata", sin embargo considera que el espíritu de la norma radica en entender que si existen condiciones que no garanticen la certeza técnica y legal, más allá de la buena voluntad y la buena fe de la administración pública y de los administrados en la verificación de la FES, se debe hacer conocer dicha situación a la autoridad responsable, para la realización de la inspección de manera próxima inmediata, cuando las condiciones permitan el levantamiento de información, en el presente caso las condiciones climáticas hicieron imposible juntar todo el ganado, cuando el pasto es escaso y la carga animal sobre los potreros y el ganado debe ser soltado y ramonear para sobrevivir.

Finalmente concluye manifestando que: la administración conjunta sobre el manejo de ganado ha permitido constatar que el ganado del predio tiene la marca JA, o la señal "9" o en su defecto la marca "K", los libros de altas y bajas presentadas y desestimadas de su valoración en la resolución, acreditan su existencia. También las actuaciones administrativas de inspección y verificación de la FES han sido ejecutadas en condiciones climáticas impropias y con limitantes de tiempo, no logrado juntar todo el ganado para su verificación, por lo que se solicitó un reconteo del mismo. En mérito a todo lo expuesto solicita se declare probada la presente demanda y nula la Resolución Administrativa RES-REV Nº 009/2010 de 3 de agosto de 2010 que le fue notificada el 9 de septiembre de 2010, debiendo el INRA realizar una nueva verificación de la función económico social en el fundo rústico que le permita a la autoridad contar con elementos de prueba suficientes para la definición de la situación legal de la propiedad.

CONSIDERANDO : Que, corrido en traslado a la parte demandada con la demanda señalada supra, ésta por memorial de fs. 53 a 59 de obrados, responde negativamente refiriendo que los puntos observados por la recurrente en el memorial de demanda, en base a los antecedentes cursantes en la carpeta predial del procedimiento de reversión y verificación de la FES y su normativa, iniciado el mencionado procedimiento en el predio denominado "Señorita", cuya propietaria es la ahora demandante, de conformidad al art. 181 del D.S. Nº 29215, se señaló audiencia de producción de prueba y verificación de la función económico social a partir del 15 de julio de 2010 en el referido predio; que mediante Auto de inicio de 9 de julio de 2010, emitido por el Director Nacional del INRA, conforme a la previsión legal contenida en el art. 187 de la tantas veces referida norma Reglamentaria y en mérito a la avocación dispuesta mediante Resolución Administrativa Nº 390/2009, se procedió a la notificación mediante cédula al propietario del predio, a la Autoridad de Fiscalización de Control Social de Bosques y Tierras, a la Federación Sindical de la Com. Int. Prod. Agrop. S.C., FEGASACRUZ, Gobernador del Dpto. de Santa Cruz, FDMCOSC "BS", FSUTCSC, publicándose el auto de inicio mediante un órgano de prensa, por lo que considera que hubo la correspondiente publicidad y el tiempo necesario al efecto, debiendo la propietaria tomar los recaudos necesarios para la audiencia, la cual fue llevada a cabo conforme al acta de 15 de julio de 2010, considerándose que por el frio de la época no se podía suspender o dejar sin efecto, encontrándose además presente en el lugar Lorgio Francisco Arteaga Justiniano en representación de la propietaria, habiéndose presentado sólo el Testimonio de Poder Nº 418/2010, certificación de la Consultora "Corralón" de trámite en el Régimen Agropecuario Unificado para afiliar a los empleados de la AFP y CNS y libros de altas y bajas de ganado.

Continúa manifestando que, el apoderado de la ahora demandante adjuntó documentos y solicitó nueva audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, sin observar lo dispuesto por el art. 191 del D.S. Nº 29215, debiendo resaltar el Informe Circunstanciado DGAT REV INF Nº 034/2010, remitiéndose a los antecedentes y al acta de 15 de julio de 2010, refutando así las observaciones del recurrente, por cuanto son los interesados quienes deben demostrar el cumplimiento de la FES durante la verificaciones en campo; que el representante de la ahora demandante, en el día señalada para la audiencia no pudo evidenciar la existencia de mejoras, infraestructura o actividad ganadera que denote tal manejo; que la existencia de pasto natural no puede ser considerado como actividad productiva de conformidad al art. 167 del D.S. Nº 29215; que el art. 41 de la L. Nº 1715, en relación a las características de la Empresa Agropecuaria señala que se debe contar con el empleo de medios técnico mecánicos, de manera que su producción se destine al mercado y estos datos deben ser verificados con la finalidad del cumplimiento de la FES.

Que el art. 166 del D.S. Nº 29215 en concordancia con la Guía para la Verificación de la FES, señala que la FES en actividades ganaderas es considerada de manera integral en áreas efectivamente aprovechadas, en las que se considera el ganado mayor y menor de propiedad del interesado, las áreas con sistemas silvopastoriles, pastizales cultivados, áreas con infraestructura, que constituyen la actividad ganadera y que por información del representante se tiene que el predio en cuestión es utilizado como campo de reserva en época de seca.

Señala con relación al uso de marca, que el art. 2 de la L. Nº 80 establece que todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, Inspectoría del Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación en sus rebaños, relacionándolos a los arts. 3, 4 y 167.I del mismo cuerpo normativo Reglamentario que rige en materia agraria, es decir el D.S. Nº 29215, es así que la determinación del derecho propietario del ganado vacuno debe tomar en cuenta las previsiones legales mencionadas, pues el representante de la propietaria Raquel Lozada Bravo, no presentó ninguna documentación que acredite su titularidad del ganado vacuno, tampoco exhibió registro de marca, carimbo o señal a favor del titular, hasta la fecha de emisión del informe circunstanciado, ni tampoco presentó ningún documento que establezca cual es su marca, señal o carimbo, siendo que es obligación de cada propietario marcar el ganado de su propiedad, con su respectiva marca, por lo que el ganado presentado en el predio "Señorita" no puede ser considerado de propiedad de Raquel Lozada Bravo.

Que en el proceso de saneamiento ejecutado en el año 2001, así como en el presente, de audiencia de verificación de la FES, la propietaria no se apersonó de manera directa, sino por intermedio de Lorgio Francisco Arteaga Justiniano, quien presentó Testimonio de Poder de 13 de julio de 2010 que refiere además la utilización de una sola marca, de la cual se puede inferir la improvisación para demostrar ante la brigada del INRA la supuesta administración conjunta, sin especificar cual la señal para determinar el ganado de su propiedad, informe que además debió ser presentado hasta la conclusión de dicha audiencia, extremo incumplido a la fecha.

Sostiene que el cumplimiento real y efectivo de la FES, corresponde a cada titular de un predio y a título de administración conjunta no se puede pretender y aparentar el cumplimiento de la FES, pues la forma para acreditar la propiedad del ganado es el registro de marca del propietario, por lo que no puede ser utilizada una marca para ganado de otra persona que no sea aquella que registró esa marca, mas aun si los titulares no se presentaron y cuyo único documento exhibido y no presentado data de 2 días antes de la realización y verificación de la FES; que si bien se contaron 274 cabezas de ganado vacuno, se tiene que la marca pertenece a Lorgio Francisco Argteaga Justiniano, que también es utilizada por otros predios colindantes que fueron objeto de verificación y que una simple aseveración verbal no es suficiente para verificar alguna cabeza de ganado con la marca de Raquel Lozada Bravo; que los libros de altas y bajas de ganado son pruebas de la existencia del ganado pero no de la propiedad de estos. Asimismo manifiesta que la recurrente no cumplió con los requisitos que exige la normativa en lo que se refiere al registro de carga animal como se tiene del art. 167.II párrafo segundo del D.S. Nº 29215, razón por la que el ganado presentado a los miembros de la comisión no se valora como parte del área efectivamente aprovechada.

Concluye aseverando que la propietaria no cumple lo establecido en los arts. 393, 397.III y 401.I de la C.P.E., art. 2 de la L. Nº 1715 y sus reglamentos, pretendiendo utilizar el argumento de la administración conjunta para justificar su incumplimiento y finalmente aclara que la solicitud de inspección complementaria de verificación de la FES, no era posible en virtud a lo establecido por el art. 191. Por todo lo expuesto solicita declarar IMPROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta por Raquel Lozada Bravo, manteniendo firme y subsistente la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV Nº 009/2010 de 3 de agosto de 2010, con expresa imposición de costas al demandante.

Que, habiéndose corrido traslado para la réplica mediante decreto de 10 de enero de 2011 cursante a fs. 60 de obrados, el cual fue notificado a las partes el 11 del mismo mes y año, conforme consta en diligencia de notificación cursante a fs. 61 de obrados, la parte demandante no hizo uso del derecho a la réplica, consecuentemente se encuentra vencido el plazo previsto por ley al efecto.

CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar en su caso los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Ahora bien, antes de ingresar al análisis de la demanda en los términos en los que fue planteada es necesario realizar las siguientes consideraciones de orden legal:

Que el Título IV, Capítulo I del Reglamento vigente de la L. Nº 1715 y su modificatoria, establecen el objeto, alcance y aplicación del procedimiento de reversión de la propiedad agraria, así pues el art. 181 del D.S. Nº 29215 preceptúa que el procedimiento administrativo de reversión de la propiedad agraria es dado en virtud al incumplimiento total o parcial de la FES, sustanciado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria; asimismo que el mencionado procedimiento será susceptible de ser aplicado a las propiedades medianas y empresas agropecuarias, sus futuras divisiones como efecto de contratos o sucesión hereditaria así como las propiedades fusionadas cuya superficie final se encuentren dentro los límites de la mediana propiedad o la empresa agropecuaria y paralelamente excluye de tal procedimiento a las tierras tituladas como Solares Campesinos, Pequeñas Propiedades, Tierras Comunitarias de Origen y Propiedades Comunarias o Colectivas.

Por otro lado el art. 182 del D.S. Nº 29215, referido al ámbito de aplicación del mencionado procedimiento de reversión, establece que se podrá aplicar en cualquier momento a partir de los dos (2) años inmediatamente después a la emisión del Título Ejecutorial o Certificado de Saneamiento del predio, independientemente de posibles mutaciones del derecho. Asimismo se tiene establecido que a objeto de aplicar un nuevo procedimiento de reversión, deberán transcurrir por lo menos dos (2) años desde la última verificación de la FES.

En ese contexto de orden legal, se tiene que en el caso de autos, se dio inició al procedimiento administrativo de reversión respecto de la propiedad denominada "Señorita", la cual se encuentra ubicada en el cantón San Ignacio, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, que cuenta con una extensión superficial de 2731,9602 has., la cual además ya fue objeto del proceso administrativo de saneamiento, el cual concluyó con la consolidación del derecho propietario y la respectiva emisión del Título Ejecutorial Nº MPANAL000636, de 13 de enero de 2006 a favor del entonces beneficiario Denis Bruno Arteaga, posteriormente dicha propiedad fue transferida a favor de la ahora demandante conforme se puede evidenciar a través del Informe UC Nº 472/10 de 7 de junio de 2010, cursante a fs. 11 a 12 de los antecedentes, el cual pone de manifiesto que el predio denominado "Señorita" se encuentra registrado en el sistema de catastro rural en fecha 26 de agosto de 2009 y cuya transferencia data del 28 de agosto del mismo año, extremo refrendado por la literal consistente en el Certificado Catastral Nº CC-T SCZ00039/2009 de fs. 13; el Registro de Transferencia de Cambio de Nombre Nº SCZ00037/2009 de fs. 14 y el Testimonio de Trasferencia Nº 109/2009 de 11 de febrero de 2009 de fs. 15 a 16 vta. Continuando con el procedimiento de reversión se emitió el Informe Preliminar DGAT-REV-INF Nº 0019/2010 de 7 de julio de 2010, cursante de fs. 17 a 27 de los antecedentes, en el que se observó que en el predio objeto de la presente demanda, de la revisión de la carpeta predial, fotografías y registro FES de la propiedad, no existe la infraestructura necesaria para el manejo de más de 500 cabezas de ganado, no existiendo tampoco constancia de bretes, embarcaderos y otros que demuestren el manejo eficiente de una actividad ganadera además de que por el Informe de Análisis Multitemporal se indica que dicha propiedad no identifica mejora o actividad productiva alguna y concluye que en lo pertinente que existen indicios de incumplimiento de la FES, sugiriendo un procedimiento de verificación a tal fin, debiendo consecuentemente emitirse el Auto de Inicio de Procedimiento de conformidad al art. 188 del D.S. Nº 29215; que el indicado Informe Preliminar fue aprobado mediante Auto de 7 de julio de 2010 cursante a fs. 28 de los antecedentes; producto de lo anteriormente relacionado, mediante Auto de 9 de julio de 2010 cursante de fs. 29 a 31 de los antecedentes que hacen al predio denominado "Señorita", se dio inicio al proceso de verificación de la FES en el que también se encontraba comprendido el predio objeto de la presente demanda, señalándose como día de audiencia de producción de prueba el 15 de julio de 2010, ello de conformidad a lo establecido por los arts. 155 y 188 inc. a) del D.S. Nº 29215; que tanto el Informe Preliminar DGAT-REV-INF Nº 0019/2010 así como el Auto de Inicio de 12 de julio de 2010, fueron puestos a conocimiento de José Luis Rodríguez en su calidad de administrador de la propiedad en fecha 12 de julio de 2010 mediante cédula, conforme se evidencia mediante la literal cursante a fs. 32, así como por la fotocopia del edicto de prensa cursante a fs. 33, ambos de la carpeta de antecedentes.

Por otro lado y conforme consta en el Acta de Audiencia de Producción de Prueba y Verificación de la FES, cursante de fs. 43 a 44 de antecedentes, se procedió a "recabar la documentación del representante legal como ser: - Documento de transferencia del Predio 'Señorita' realizado por Denis Bruno Arteaga a favor de Raquel Lozada Bravo. -Testimonio Poder Nº 418/2010 de 13/07/2010. - Inventario de Altas y Bajas de ganado vacuno. - Certificación de la Consultora CORRALON." (sic.) y en lo que corresponde a la verificación de la FES se evidenció lo siguiente: " - una casa construida hace 3 meses atrás que falta concluir y los trabajos continúan. - una trinchera (corral de 100 100 mts. aprox. con postes de madera Cuchi y alambre púa) recientemente mejorado, pero sin uso. - Se evidenció la existencia de 4 atajos construidos con maquinaria pesada." (sic.), asimismo se evidenció que el pasto es natural y monte ralo en su gran mayoría, que el predio según afirmación del apoderado es utilizado como reserva en tiempo de seca; también se advierte que el conteo de ganado del predio fue realizado en los bretes de la propiedad "Navidad", en virtud de encontrarse reunido en esos corrales, "además de ser colindantes y de tener un manejo conjunto" (sic.), se evidencia también que el representante legal hizo constar que la marca del ganado que se utiliza es el mismo, no obstante de encontrarse "diferenciadas por señal en la oreja derecha y numeración (9) en el lomo del ganado y numeración tatuaje en el pabellón interno de la oreja izq." (sic.), contabilizándose 274 cabezas de ganado vacuno de la raza nelore y 4 caballos, posteriormente se individualiza la marca, numeración y señalización en la oreja derecha con la correspondiente figura y finalmente se aclara que en la quijada izquierda llevan el año de nacimiento y en la paleta el carimbo del mes de nacimiento. Los extremos anteriormente descritos se encuentran refrendados por la ficha catastral cursante a fs. 45, el formulario de verificación de la FES cursante de fs. 46 a 49 y formulario de ubicación de mejoras de fs. 50, todos de antecedentes.

Seguidamente y conforme lo establece el procedimiento, se emitió el Informe Circunstanciado DGAT REV INF Nº 034/2010 de 28 de julio de 2010, mismo que cursa de fs. 51 a 66 de los antecedentes siempre respecto del predio de referencia, aduce a los antecedentes que hacen al proceso de saneamiento, evidenciándose en aquella oportunidad la existencia de 591 cabezas de ganado vacuno, 10 de caballar y otras mejoras propias del tipo de actividad supuestamente desarrollada en el predio, asimismo el mencionado informe confronta la información contenida en el Formulario de Registro de la FES de aquel entonces con las certificaciones de vacunas para concluir que dichos datos podrían haberse copiado, extremo que además ameritaría una investigación por separado, hecho considerado como antecedente dentro del proceso de saneamiento, por otro lado también se evidencia la existencia de un documento de transferencia del siguiente año respecto de la fecha del levantamiento y llenado de la ficha catastral, el mismo que data del 5 de abril de 2002. Por otro lado, el indicado Informe Circunstanciado, en cuanto a la Audiencia de Producción de Prueba y de Verificación de la FES, individualiza la existencia de mejoras consistentes en 1 casa recientemente construida, 1 trinchera, 4 atajos, así como la existencia de pasto natural y señala también la existencia de 274 cabezas de ganado vacuno y 4 equinos, las cuales llevan la misma marca de las propiedades "Navidad", "El Cusi", "Los Ángeles" y "Santa María", en virtud de un manejo conjunto, según versión del apoderado, e identifica las señas propias del ganado vacuno específicas del predio "Señorita", razón por la que concluye que Raquel Lozada Bravo no acreditó el cabal cumplimiento de la FES por inexistencia de marca propia del titular del predio, la exihibición de un poder de administración con una data de dos días de anticipación al verificativo de la FES, que el ganado verificado en campo corresponde a Lorgio Arteaga Justiniano, que los libros de altas y bajas de ganado son prueba de la existencia del mismo pero no se su propiedad y la no valoración del ganado contado en la merituada audiencia de conformidad a previsión legal contenida en el art. 167.II párrafo segundo del D.S. N° 29215, sugiriendo en definitiva la reversión parcial del predio "Señorita".

Que por memorial cursante de fs. 75 a 76 vta., la ahora demandante conjuntamente a otros propietarios, solicitaron una nueva audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, adjuntando al efecto la documentación cursante de fs. 77 a 144, misma que mereció el pronunciamiento por parte de la entidad ejecutora del proceso de reversión, mediante Informe Legal DGAT UR N° 0042/2010 de 26 de agosto de 2010 que sugiere la imposibilidad de atender tal petitorio en virtud a lo preceptuado por el art. 191 del Reglamento Agrario.

En el caso de sub examine, la demandante Raquel Lozada Bravo, sostiene como argumentos de su demanda, la existencia de una administración conjunta, relacionándola directamente al registro de marca de su ganado, cuya pertenencia correspondería al predio denominado "Señorita"; por otro lado también refiere que las actuaciones administrativas de la comisión del INRA encargada de realizar la audiencia de verificación de la FES, fueron ejecutadas en condiciones climáticas inapropiadas, la cuales provocaron además la dispersión del ganado, la cual resultó además en una verificación incompleta de las mejoras.

Al respecto se debe precisar en primer término que el art. 192 del D.S. Nº 29215, relativo precisamente a la audiencia de producción de prueba y de verificación de la FES, sostiene que: "I. La audiencia de producción de prueba y de verificación de la función económico social se realizará de forma continuada en un solo acto, no pudiendo suspenderse, a no ser por imposibilidad absoluta de realización, fijándola en el mismo lugar para una fecha próxima inmediata.

II. Una vez constituidos en el predio objeto de la denuncia, los funcionarios asignados al efecto instalarán el acto dando cuenta de las citaciones efectuadas, haciendo constar la presencia de los citados. Seguidamente procederán a la recepción y producción de la prueba.

III. Luego se procederá a la verificación de la función económico - social, aplicando lo regulado en el Titulo V de este Reglamento, se mensurará la superficie que cumpla función económico social y se procederá al replanteo provisional de la parte objeto de reversión, de acuerdo a normas técnicas vigentes.

IV. Se labrará el acta de la audiencia, constando en la misma las observaciones que las partes puedan realizar respaldándolas con sus respectivas firmas.

V. A la finalización, se entregará una copia del acta y del formulario de verificación de la función económico - social a las partes y a los representantes que ejerzan el control social."; (Las negrillas y subrayado son nuestros), en concordancia con la transcrita norma reglamentaria se tiene que el art. 191 del tantas veces citado Reglamento, instaura el periodo de presentación de pruebas para el procedimiento de reversión específicamente, estableciendo que dichas pruebas podrán ser presentadas hasta la audiencia de producción de prueba y de verificación de la FES; así como las salvedades en caso de tratarse de prueba de reciente obtención, prueba preconstituida que no pudo ser habida hasta la audiencia, que para el último caso deberá anunciárselas para presentarlas hasta antes de la remisión del proyecto de resolución a la Dirección Nacional.

En el caso de autos se tiene que la actividad desarrollada en el predio "Señorita", radica esencialmente en la ganadera, por ello, y en tratándose de un procedimiento de reversión de la propiedad agraria por incumplimiento de la FES, la audiencia de producción de prueba y verificación de la misma, es decir de la Función Económico Social, debe circunscribirse esencialmente a la comprobación de la existencia de ganado en el predio, en este caso objeto de reversión a cuyo efecto resulta imprescindible contar con el respectivo registro de marca, así pues la existencia de ganado en el predio sólo se podrá acreditar en la audiencia de producción de prueba y de verificación de la Función Económica - Social, conforme preceptúa el art. 192 del D.S. N° 29215 en relación al art. 155 de la misma norma reglamentaria.

En virtud a ello, la brigada del INRA que se hizo presente en el lugar evidenció la existencia de mejoras consistentes en 1 casa recientemente construida, 1 trinchera, 4 atajos, así como la existencia de pasto natural y la existencia de 274 cabezas de ganado vacuno y 4 equinos, ganado mayor que evidentemente lleva la misma marca de las propiedades "Navidad", "El Cusi", "Los Ángeles" y "Santa María", extremo atribuible a un manejo conjunto, no obstante de ello, se evidencia también de la atenta lectura del acta de audiencia cursante de fs. 43 a 44 que el ganado vacuno del predio denominado "Señorita", cuanta con señas e identificaciones propias como la marca, numeración y señalización en la oreja derecha con la correspondiente figura, además de que en la quijada izquierda llevan el año de nacimiento y en la paleta el carimbo del mes de nacimiento, información que resulta conteste con los datos obtenidos en la ficha catastral cursante a fs. 45, el formulario de verificación de la FES cursante de fs. 46 a 49 y formulario de ubicación de mejoras de fs. 50, todos de antecedentes que hacen el presente procedimiento de reversión, es decir que, la constatación del efectivo cumplimiento de la FES no resulta pleno y fehaciente, ya que existe duda razonable sobre la existencia real y efectiva de ganado vacuno con tales características, mismas que fueron de conocimiento de la comisión constituida en la oportunidad, mediante las aclaraciones realizadas por el apoderado de la ahora demandante. A ello se suma el hecho de que, en el momento de la realización de la tantas veces nombrada audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, se registraron bajas temperaturas que impidieron sin lugar a dudas reunir el ganado vacuno a efectos de conteo, acto central dentro de un procedimiento de reversión de la propiedad agraria respecto de un predio cuya actividad principal radica precisamente en la ganadería; lo cual representa la imposibilidad sobreviniente y absoluta de realización de la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, debido a causas imprevistas e insuperables no atribuibles a las partes, cual es el registro de las bajas temperaturas suscitadas en dicha oportunidad, a efectos del conteo de ganado, aspecto que indudablemente imposibilitó la ejecución de que tal acto procesal administrativo cumpliera a cabalidad con su cometido, razón por la que la negativa de atención de la solicitud de reconteo resulta ilegal y arbitraria, pues conforme ya se tienen anotados los alcances del art. 191 del D.S. N° 29215, base legal para la arbitraria negación de solicitud de reconteo, los antecedentes fácticos hacen aplicable la salvedad prevista por el art. 192.I parte in fine del D.S. N° 29215; no resultando por tanto válido el argumento de la entidad ejecutante del procedimiento administrativo de reversión, en sentido de que la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, debe realizarse en forma continuada y en un solo acto, pues el mismo precepto legal prevé la salvedad a la regla, que se traduce precisamente en la imposibilidad absoluta de realización, que si se dio en el caso de autos.

Se debe precisar también que, La Guía del Encuestador Jurídico ha previsto en su punto (9) referido a otros formularios jurídicos de campo e instrucciones para su llenado, en lo que respecta precisamente a la carta de citación que "La diligencia de citación a los propietarios y poseedores debe efectuarse durante o una vez realizadas las reuniones preparatorias en las áreas de trabajo, con una anticipación de cinco días como mínimo al inicio de los trabajos de encuesta y mensura catastral .", en el caso de autos, la notificación realizada mediante cédula a la actora se efectuó el día 12 de julio de 2010 a horas 13:18, cuyo copia de ley fue entregada a su representante administrador de la propiedad, conforme se evidencia de literal cursante a fs. 32 del cuadernillo de antecedentes y la celebración de la Audiencia del Producción de Prueba y Verificación de la FES tuvo lugar el día 15 de julio del mismo año, es decir, a los 3 días de su notificación, hecho que representa la vulneración de las propias normas internas de la entidad ejecutante del proceso de reversión y que lógicamente ocasiona la vulneración del debido proceso administrativo al que tiene derecho la ahora demandante, ello en virtud a que efectivamente careció de tiempo suficiente a efectos de juntar el supuesto ganado que posee y demostrar conforme a norma el cumplimiento o no de la FES, no resultando por tanto válido el argumento de INRA referido a la presentación de un testimonio de poder cuya data resulta anterior con tan solo 2 días a la fecha del verificativo correspondiente.

Por lo expuesto supra, este Tribunal concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, deberá proceder a la fijación de una nueva audiencia de producción de prueba y verificación de la FES.

No obstante de todo lo anotado precedentemente, en virtud a la ratio legis del art. 191 del D.S. N° 29215, se aclara que en la fecha de celebración de la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES a fijarse, solamente se deberá considerar la prueba que ya fue aportada y aceptada con anterioridad, debiendo circunscribirse la misma al reconteo del ganado con las características propias ya identificadas en su oportunidad por el apoderado de la ahora demandante.

Asimismo se debe aclarar que, en el caso presente se emitió una Resolución Administrativa de Reversión, la cual resolvió revertir parcialmente el predio denominado "Señorita", mismo que ya contaba con el Título Ejecutorial Nº MPANAL 000636 de 13 de enero de 2006 en la superficie de 2681,9602 has.; es decir que, si bien ya se estableció mediante la Sentencia Constitucional Nº 13/2003 de 14 de febrero de 2003, la incompetencia del INRA para dictar resolución final administrativa de saneamiento en caso de la existencia de la emisión de título ejecutorial , que originó la declaratoria de inconstitucionalidad del art. 2 del D.S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000 y de la R.S. Nº 219199 de 29 de agosto de 2000, razón por la que las resoluciones finales de saneamiento impugnadas como resultado del trámite de saneamiento , debían necesariamente ser dictadas mediante otra resolución suprema expedida por el ahora Presidente Constitucional del Estado Plurinacional, conjuntamente con el Ministro del área; y al tratarse el presente caso de una resolución final administrativa de reversión , dicha Sentencia Constitucional no resulta aplicable, en virtud a que el procedimiento de reversión se encuentra regido por normas propias que no fueron objeto de control normativo constitucional a través de los recursos pertinentes previstos por ley, rigiendo en todo caso los principios de presunción de constitucionalidad y preservación de la norma, así como los alcances de la jurisprudencia constitucional contenida en el Auto Constitucional 0321/2010-CA, de 14 de junio del mismo año, que establece el cambio de entendimiento jurisprudencial de orden procesal en los recursos incidentales de inconstitucionalidad por cuanto expresa: " (..) II.6.4. Cambio de entendimiento jurisprudencial de orden procesal

Por lo expuesto en los puntos precedentes y de conformidad a lo previsto por el art. 4.II de la Ley 003, no es posible seguir en el anterior entendimiento jurisprudencial, por ser contrario al orden constitucional vigente, por tanto a través de la presente Resolución se cambia la línea jurisprudencial y en consecuencia se entenderá que:

Dada la naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad, y por expresa previsión legal, el rechazo de la solicitud de parte del recurso incidental de inconstitucionalidad, no suspende el proceso judicial o administrativo, ni impide la dictación de la resolución o sentencia.

Si el Tribunal Constitucional a través de la Comisión de Admisión revoca el rechazo y admite el recurso incidental de inconstitucionalidad, debe notificar a la autoridad consultante, a objeto de que aplique lo dispuesto por el art. 63 de la LTC, es decir, la prosecución del proceso, hasta el estado de pronunciarse sentencia o resolución final, si es que la misma no ha sido dictada.

En los casos en que durante el periodo de tiempo entre la remisión de la consulta y la emisión del auto constitucional por parte de la Comisión de Admisión por el que se revoca y admite el recurso incidental, ya se hubiese dictado la sentencia o resolución, la misma no puede ser anulada por la sola admisión por parte de la Comisión de Admisión, sino hasta que el Pleno del Tribunal Constitucional se pronuncie sobre el fondo, dado que la declaratoria de inconstitucionalidad, dimensionando el efecto -art. 48.4 de la LTC-, puede inclusive, dejar sin efecto la sentencia o resolución ya dictada; en cambio, en caso de declararse la constitucionalidad, no tendría mayor trascendencia ni afectación al caso concreto, pues no altera el contenido de la sentencia, razón por la cual debe permanecer válida, ese es el fundamento básico del por qué no se puede generalizar el efecto del rechazo, evitando anular resoluciones, innecesariamente, atentando contra los principios de legalidad, celeridad y seguridad jurídica -entre otros-, como ya se tiene abundantemente explicado.

Por tanto, las autoridades tanto jurisdiccionales como administrativas, ante el rechazo de esta acción incidental, deben continuar y proseguir con el normal desarrollo de los procesos, entre tanto el Tribunal Constitucional no se pronuncie como se tiene explicado precedentemente. II.7. Responsabilidad de las autoridades judiciales y administrativas

Como se tiene expuesto en los puntos precedentes, al ser esta acción o recurso incidental de inconstitucionalidad, en muchos casos utilizados de manera tendenciosa, y toda vez que por encima de toda actuación está el sometimiento a la Constitución Política del Estado, de la cual son los primeros contralores, sean autoridades judiciales o administrativas, tienen el deber de actuar con responsabilidad en cada caso y sólo ante la duda evidentemente razonable y motivada a raíz de la iniciativa o solicitud de parte, corresponde la admisión y consiguiente promoción del recurso incidental de inconstitucionalidad, promoción que también puede ser de oficio, pues como juzgadores están impelidos a actuar conforme a la Ley Suprema.

Es una responsabilidad de trascendental importancia, puesto que como se evidenció dicha actuación, si bien no impide la continuidad del proceso, evita la emisión de la sentencia o resolución, por ello deben estar seguros de sus actos y conscientes de los efectos que provocan; lo cual implica que, las solicitudes que no guardan asidero legal y no cumplen las exigencias de procedencia y admisibilidad, y que por ende no generan la duda razonable, deben ser rechazadas, con los efectos desarrollados en la presente resolución, es decir, de continuidad procesal.

El Estado y la población en general están confiando en las autoridades, por ello y destacando la labor encomendada, cabe recordarles que así como tienen potestad y poder de decisión, sus actos llevan consigo una responsabilidad, en diversos aspectos y ámbitos.

II.8.Aplicación inmediata de la interpretación constitucional a los procesos en trámite

El presente entendimiento jurisprudencial de orden procesal, es aplicable al caso de autos, a los que están en trámite a la espera de resolución en este Tribunal, como también a los casos futuros entre tanto no se disponga otra situación a través de la ley o de la jurisprudencia. Posición ya asumida en el AC 0263/2010-CA, mediante el cual en otra temática relacionada a esta acción vía incidente de inconstitucionalidad, se dispuso que: "dada la naturaleza jurídica y los derechos tutelados por la acción de amparo constitucional, no es posible la interposición del recurso o acción indirecta o incidental de inconstitucionalidad; el cual, en caso de ser presentado, ante los jueces y tribunales de garantías, sea antes o en audiencia, corresponderá ser rechazado "ad portas", es decir, de inmediato". Caso en el cual sobre la aplicabilidad inmediata se sostuvo que: "Sobre este aspecto, la SC 1135/2006-R luego de un análisis sobre si rige o no la aplicación del principio de irretroactividad para la jurisprudencia constitucional, partiendo de la SSCC 1426/2005-R y 0076/2005, concluyó estableciendo que: "las Sentencias pronunciadas por el Tribunal Constitucional, al constituirse en un medio por el cual la Ley Fundamental desplaza su eficacia general, no están regidas por el art. 33 de la CPE, que establece el principio de irretroactividad de las leyes, sino que tienen validez plena en el tiempo; lo que significa que los razonamientos de las Resoluciones constitucionales pueden ser aplicados en los procesos que están en curso; es decir, en aquellos que no tienen calidad de cosa juzgada, sin importar que los hechos a los que ha de aplicarse el entendimiento jurisprudencial hubieren acaecido con anterioridad al pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Sin embargo, en los procesos que tengan resoluciones con calidad de cosa juzgada, (...), no es posible aplicar el nuevo entendimiento contenido en los fallos constitucionales,...".

Lo cual significa que este razonamiento jurídico o interpretativo a través del presente Auto Constitucional emitido por la Comisión de Admisión, y que a tenor de lo dispuesto por el art. 41.I inc. 3) de la LTC, al formar parte de las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional, en virtud al art. 44 de la citada LTC tienen efecto vinculante y por ende inmediato y obligatorio.", no obstante de ello y producto del procedimiento de reversión aplicado al predio "Señorita" que ya cuenta con título ejecutorial como ya se tiene anotado, la entidad ejecutante del mismo deberá llevar en consideración los fundamentos expuestos a efectos de emitir una resolución acorde a los antecedentes del predio en cuestión, pues se recalca que el predio "Señorita", ya fue objeto de saneamiento previo a la reversión, el mismo que culminó con la emisión del Título Ejecutorial Nº MPANAL 000636 de 13 de enero de 2006 en la superficie de 2681,9602 has.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36 inc. 3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 57.IV del mismo cuerpo legal y art. 201 del D.S. N° 29215, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 23 a 29 vta. de obrados, interpuesta por Raquel Lozada Bravo contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria y en consecuencia nula la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV Nº 009/2010 de 3 de agosto de 2010, debiendo la entidad ejecutora del proceso de reversión proceder a celebrar una nueva audiencia de producción de prueba y verificación de la FES conforme dispone el Reglamento agrario y las normas conexas.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizas, con cargo al INRA.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Vocal Sala Primera Dr. Luis A. Arratia Jiménez

Vocal Sala Primera Dr. Iván Gantier Lemoine