SAN-S2-0026-2012

Dentro de un proceso Contencioso Administrativo, interpuesto por Gilberth Palma Verduguez en representación de José Alí Parada, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria Lic. Juan Carlos Rojas Calizaya, impugnando la Resolución Administrativa RA-ST N° 0162/2009 de 23 de junio de 2009, dentro del proceso de Saneamiento Simple de Tierras Comunitarias de Origen SAN-TCO CAYUBABA POL-2, respecto del Polígono 605, concerniente a la propiedad "Josuani", constituyéndose los problemas jurídicos a resolver:

1. Manifiesta que hubo una primera fase en la que se respetaron plenamente las garantías y derechos constitucionales, así como los procedimientos que regulan el saneamiento de la propiedad agraria, que se inicia con la Resolución de Inmovilización de Área y culmina con el acta de cierre de la Exposición Pública de Resultados.

2. Señala que en el etapa de relevamiento de información en gabinete y campo, se dictaron la Resolución de Inmovilización de Área, mediante la que se declara inmovilizada el área de la TCO CAYUBABA, la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, Resolución Administrativa que prioriza el Polígono 2, Resolución Instructoria que dispone el inicio del proceso de Saneamiento de la TCO CAYUBABA, Polígono 2, determinando el inicio de Pericias de Campo para el domingo 2 de agosto de 2002, resolución en la que se intima al demandante a apersonarse y presentar la documentación correspondiente, por ser reconocido como propietario de los predios "Josuani" y "El Puesto", que se encuentran dentro del perímetro solicitado por la TCO CAYUBABA. Posteriormente la Resolución Administrativa que dispone la continuación de la Fase de Campaña Pública en el Polígono 2, modificando la fecha de inicio de las Pericias de Campo. Finalmente se tiene el Acta de Cierre de Campaña Pública y de Inicio de Pericias el 11 de agosto de 2002 y Acta de Cierre de Pericias de Campo de 24 de diciembre de 2002.

3. Sobre la etapa de Evaluación Técnico Jurídica, manifiesta que luego de haberse verificado el cumplimiento de la función económico social en el predio "Josuani", se elabora el Informe de Evaluación Técnico Jurídica N° 158/2004 de 1 de noviembre de 2004 que fue aprobado por proveído de 28 de noviembre de 2005, debió ser 2004, en el que se sugirió dictar Resolución Suprema Anulatoria del Título Ejecutorial emitido a favor de José Alí Parada y en vía conversión, otorgar un nuevo Título Ejecutorial a su favor en la superficie de 2.250.6873 has., clasificando al predio "Josuani" como mediana propiedad ganadera.

4. Sobre la Exposición Pública de Resultados señala que, se inicia a partir del 29 de noviembre de 2006, procediéndose a elaborar el Acta de Cierre de esta etapa el 13 de diciembre de 2006. Etapas estas que fueron ejecutadas con estricto apego a la ley y su reglamento, conforme lo refleja nítidamente el Informe de Evaluación Técnico Jurídica.

5. Por otra parte manifiesta que, es en esta primera fase en la que el INRA verificó el cumplimiento de la función económico social en el predio "Josuani", condición que le daría derecho a su representado a adquirir y conservar la referida propiedad, dando cumplimiento a la finalidad del saneamiento que es el perfeccionamiento y regularización del derecho propietario y posesorio de la propiedad agraria.

6. Respecto de la segunda fase, arguye que con el Informe Legal US-BN N° 160-2008 comienza la ilegalidad y vulneración de derechos, cuando el proceso de saneamiento ya había concluido, quedando pendiente simplemente la resolución final que es la ratificación del Informe de Evaluación Técnico Jurídica, aparece un extemporáneo Informe Legal US-BN N° 160-2008 de 25 de septiembre de 2008, es decir después de seis años de iniciadas las pericias de campo, el que se observa que el predio "Josuani" fue confiscado mediante Auto de Vista de 9 de junio de 1986 y se habría dispuesto su remate mediante Decreto Complementario de 30 de junio de 1987. Es así que en el indicado informe se sugiere dar por válidos y subsistentes los actos procesales del saneamiento cumplidos bajo el alcance del Reglamento aprobado por D.S. N° 25763 y ejecutado con anterioridad al D.S. N° 29215, asimismo sugiere elaborar el Informe de Subsanación de Errores y Omisiones del Informe de Evaluación Técnica Jurídica N° 158/2004 de 1 de noviembre de 2005, amparado en lo dispuesto por los arts. 3-g) y 267, parágrafo I, y la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de la L. N° 1715 y 3545 y considerar las adecuaciones antes identificadas para la prosecución del proceso de saneamiento del predio "Josuani", identificado como tercero al interior de la TCO CAYUBABA-2, Polígono 605.

7. Respecto del Informe Complementario de Subsanación de Errores y Omisiones US-BN N° 368/2008 que cursa de fs. 204 a 207 del segundo anillado, manifiesta que erróneamente se ha sustentado en la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de la L. N° 1715, el art. 3-g), arts. 158 párrafo 2do. y 267 del mismo cuerpo legal y art. 64 de la L. N° 1715; en el análisis legal de este informe se concluye que el predio "Josuani" está comprendido dentro del Área SAN-TCO CAYUBABA-2 Polígono 605, que el mismo se encuentra confiscado por estar comprendido dentro de los tipos penales establecidos por la Ley N° 1008, asimismo que se encuentra con orden de remate y por haber sido confiscado le pertenece al Estado y que el propietario José Alí Parada fue condenado a sufrir la pena de reclusión de diez años. Por lo que amparados en la normativa señalada en el Informe Complementario se sugiere anular el antecedente agrario signado con el N° 18838, correspondiente a la propiedad "Josuani", disponiendo la calidad de tierra fiscal en toda su extensión y disponer el desalojo, con estos antecedentes y luego del Informe Legal Complementario INF-JRLL N° 0965/2009 de 12 de junio de 2009 se dicta la Resolución Final de Saneamiento RA-ST N° 0162/2009 de 23 de junio de 2009.

8. Respecto de los informes mencionados hace las siguientes puntualizaciones, si bien la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de la L. N° 1715, faculta al INRA revisar de oficio los procesos de saneamiento cuyas resoluciones finales se encuentren pendientes de firma, cuya finalidad es la de cuidar la legalidad de los procesos de saneamiento a fin de subsanarse los errores que se hubieran cometido en su ejecución, que no es el caso, resultando inaplicable e impertinente la citada Disposición. El art. 3-g) del Reglamento de la L. N° 1715 invocado como sustento en los informes, faculta a subsanar errores u omisiones de forma, no de fondo, pues en los cuestionados informes se pretende modificar actuaciones de fondo que tiene que ver directamente con el derecho propietario y posesorio de su mandante sobre el predio "Josuani". Asimismo con relación al art. 267 del Reglamento de la L. N° 1715 manifiesta que, ha sido instituido a los mismos fines de la disposición anterior, es decir facultando al INRA subsanar errores u omisiones de forma, no siendo aplicable al caso porque el saneamiento en el predio "Josuani" fue llevado sin ningún error u omisión de forma, ni jurídico ni técnico.

9. Continúa argumentando que, a más de que los informes cuestionados se sustentan en normas legales erróneamente aplicadas, carecen de eficacia jurídica por ser extemporáneos e inoportunos, pues el art. 267-II del D.S. N° 29215 establece que los errores u omisiones serán subsanados en el plazo de tres días calendario de conocidos los mismos, en el presente caso los supuestos errores u omisiones como ser la falta de consideración de la resolución de incautación y la determinación de remate del predio, han sido conocidos a través de la certificación de DIRCABI de 18 de octubre de 2006, por lo que en cumplimiento de la citada disposición legal la subsanación de esos errores debió hacérsela dentro del indicado plazo o sea el 21 de octubre de 2006 y no después de dos años de conocidos estos, siendo extemporáneos e inoportunos esos informes carecen de validez. Por otra parte hace mención al principio constitucional de irretroactividad de la norma, respecto de las normas legales contenidas en la LSNRA y sus Decretos Supremos Reglamentarios, pues tienen aplicación a hechos suscitados con posterioridad a su promulgación, no a hechos ocurridos hace más de 24 años atrás y concretamente 21 años antes de la vigencia del indicado Reglamento, desconociendo el principio constitucional de irretroactividad de la norma, vulnerando el art. 123 de la C.P.E. Debiendo entenderse que el art. 158 del D.S. N° 29215, debe aplicarse sólo a incautaciones de predios rurales que tuvieron lugar durante la vigencia de la LSNRA y sus Decretos Supremos Reglamentarios, mas no a incautaciones ocurridas con anterioridad a su vigencia.

10. Con relación al cumplimiento de la Función Económico Social en el predio "Josuani", manifiesta que, se cumple a cabalidad, la misma que fue verificada in situ como manda el art. 138 del D.S. N° 25763, es decir durante la ejecución de las pericias de campo como principal medio para dicha verificación, responsablemente valorada y reconocida en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, etapa aprobada mediante proveído de 28 de noviembre de 2005, previo informe DIG-CCI-BE N° 036/2005. Posteriormente se dicta la Resolución Administrativa RA-ST N° 0162/2009 de 23 de junio de 2009, mediante la cual argumentando supuesto incumplimiento de la FES se dispone la Improcedencia de Titulación, declarándose tierra fiscal al predio "Josuani", el INRA no puede argumentar incumplimiento de la FES basándose en una incautación ocurrida con anterioridad a la vigencia de la L. N° 1715 y su Decreto Supremo Reglamentario, en el entendido de que por el transcurso del tiempo esa incautación quedó sin efecto, el Estado tácitamente renunció al derecho de remate que tenía sobre el bien incautado, el predio no puede quedar indefinidamente en la incertidumbre jurídica en desmedro del principio constitucional de la seguridad jurídica. Por otra parte menciona que a partir del año 1995 el Sr. José Alí Parada retomó su posesión sobre dicho predio desarrollando actividad productiva ganadera en forma continuada e ininterrumpida hasta el presente, tal como se refleja en los datos recogidos en pericias de campo, ya que el INRA verificó actividad productiva enteramente lícita fundada en la ganadería y remarca que al estar el predio "Josuani" abandonado durante el tiempo que el propietario se encontró privado de libertad y al haber retomado la posesión del mismo a partir del año 1995, su posesión sería totalmente legal de conformidad al art. 198 del D.S. N° 25763.

La Sala Segunda Liquidadora del Tribunal Agroambiental, declara IMPROBADA la demanda Contencioso Administrativa, en consecuencia subsistente la Resolución Administrativa RA-ST- N° 0162/2009 de 23 de junio de 2009, bajo los siguientes fundamentos:

1. El Instituto Nacional de Reforma Agraria durante el proceso de Saneamiento Simple de Tierras Comunitarias de Origen SAN-TCO CAYUBABA POL-2, respecto del Polígono 605 concerniente a la propiedad "Josuani", ha efectuado un trabajo en estricto apego a la normativa agraria que se aplica a la materia, como se puede verificar de todos los actuados que cursan en la carpeta predial, es así que se han cumplido a cabalidad la etapa de relevamiento de Información en Gabinete y Campo, la etapa de Evaluación Técnico Jurídica y la etapa de Exposición Pública de Resultados. Sin embargo el recurrente, cuestiona el Informe Legal US-BN N° 160/2008 de 25 de septiembre de 2008, a través del que se observa que el predio "Josuani" fue confiscado mediante Auto de Vista de 9 de junio de 1986, basado en autoridad de cosa juzgada y se aprueba la sentencia en la que se dispone que en ejecución de fallos se proceda al Remate de la propiedad, cuyo propietario es el Sr. José Alí Parada, además se sugiere dar por válidos y subsistentes los actos procesales del saneamiento cumplidos bajo el alcance del Reglamento aprobado por D.S. N° 25763 y ejecutados con anterioridad al D.S. N° 29215, asimismo, elaborar informe de subsanación de errores y omisiones del Informe de Evaluación Técnica Jurídica N° 158/2004 de 1 de noviembre de 2005, amparado en lo dispuesto por los arts. 3-g) y 267-I y la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de la L. N° 1715 y 3545 y considerar las adecuaciones antes identificadas para la prosecución del proceso de saneamiento del predio "Josuani", identificado como tercero al interior de la TCO CAYUBABA-2 Pol. 605.

2. El Informe Legal Complementario INF-JRLL N° 0965/2009 de 12 de junio de 2009 cursante a fs. 233 de la carpeta de saneamiento, considera que al haberse confiscado el predio por haber incurrido en actividades delictivas, las actividades desarrolladas en el predio y reconocidas hasta el Informe en Conclusiones no dan lugar al reconocimiento del cumplimiento de la función social o económico social, por ser contrarias al interés colectivo y el beneficio de la sociedad, por lo que corresponderá modificar los informes referidos en la primera parte, debiéndose emitir Resolución Administrativa de Improcedencia de Titulación y declarar Tierra Fiscal sobre la totalidad de la superficie. Evidenciándose de todo lo actuado que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, realizó el saneamiento y la correspondiente adecuación en estricto apego a la Ley.

3. Como resultado de la aplicación del control de calidad y supervisión, se podrá disponer la anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo, como lo sugerido en los Informes US-BN N° 160/2008 de 25 de septiembre de 2008, US-BN N° 368/2008 de 29 de septiembre de 2008 e INF-JRLL N° 0965/2009 de 12 de junio de 2009, los mismos que proponen se tome en cuenta la situación legal del predio "Josuani" que se encuentra confiscado, por estar comprendido dentro de los tipos penales de la L. N° 1008, situación verificada a través de las certificaciones de la Dirección de Registro, Control y Administración de Bienes Incautados del Beni y antecedentes judiciales legalizados de la hacienda "Josuani" remitidos por esta institución, los mismos que cursan a fs. 84, 94 y 139 a 158 del cuaderno de saneamiento, habiendo por tanto el Instituto Nacional de Reforma Agraria actuado con apego a la normativa agraria vigente, que claramente establece que como producto del control de calidad y supervisión el INRA debe observar irregularidades, faltas graves o errores de fondo y posteriormente disponer la anulación de los actuados del saneamiento que tengan estas características.

4. El Reglamento vigente de la L. Nº 1715, en su art. 157 señala que el beneficio de la sociedad y el interés colectivo son inherentes al cumplimiento de la función económico social , por lo que las actividades productivas que desarrolle un propietario no deben ser contrarias a esta previsión y en el caso de autos, no se puede alegar cumplimiento de la función económico social disponiendo de un predio que fue incautado por disposición de autoridad jurisdiccional competente, como efecto de una sentencia condenatoria pasada en autoridad de cosa juzgada, situación plenamente corroborada por la Dirección Departamental de Registro Control y Administración de Bienes Incautados, por lo que no se podría reconocer como cumplimiento de FES ninguna de las actividades desarrolladas dentro del predio "Josuani", porque se contrapone a lo dispuesto en el art. 158 del D.S. N° 29215, al haberse determinado la existencia de actividades ilícitas vinculadas al narcotráfico en dicho predio, las mismas que son contrarias al beneficio de la sociedad y el interés colectivo, por tanto implica incumplimiento de la función económico social. Esta disposición normativa, involucra entender a la función desde una visión más completa y afín con el carácter social de la materia agraria que va más allá del desarrollo de la actividad productiva que ha sido su principal y tradicional ámbito de comprensión en la ejecución del proceso de saneamiento de la propiedad agraria.

5. El proceso de saneamiento en el caso que nos ocupa, ha sido desarrollado en aplicación de disposiciones contenidas en la normativa agraria vigente a tiempo de evaluar el cumplimiento de la función económico social en el predio "Josuani", habiendo sido objeto de análisis y consideración la información obtenida durante el relevamiento de información en campo y toda la información en general obtenida y generada en el proceso, sin embargo antes de la conclusión del procedimiento de saneamiento, se ha evidenciado la existencia de situaciones que se ajustan a los contenidos de la L. N° 1008, a partir de un análisis integral de todos los antecedentes. En tal sentido, pese a haberse verificado la existencia de actividad productiva en el predio, al ser ésta desarrollada de manera contraria al interés colectivo y violentando lo previsto por normas constitucionales y agrarias vigentes, constituye incumplimiento de la función económico social; por lo que no se evidencia la vulneración de las normas acusadas por la parte demandante.

6. No se puede alegar posesión legal dentro de un predio o terreno confiscado, cuya situación jurídica estaba definida a través de una sentencia judicial a favor del Estado boliviano, en este caso se estarían afectando derechos de terceros legalmente adquiridos vía judicial, ya que ahora el predio "Josuani", forma parte de los bienes patrimoniales del Estado, que en el caso que nos ocupa actúa como persona de derecho privado cuya posesión es legal como tercero dentro de la TCO CAYUBABA. Asimismo, es preciso aclarar que aún si la posesión del Sr. José Alí Parada es anterior a la promulgación de la L. N° 1715, no puede ser considerada legal, pues la existencia de una sentencia define la situación jurídica del predio "Josuani" y solo otra decisión judicial podría cambiar tal situación, a cuyo efecto se entiende que la posesión legal debe ser ejercida, siempre y cuando no afecten derechos de terceros legalmente adquiridos o reconocidos conforme lo establece la parte in fine de la Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545 y confirmando las condiciones reguladas en el art. 310 del D.S. N° 29215, constituyendo por tal, requisito imprescindible para que el Estado otorgue la titularidad de la tierra, cuyo cumplimiento es inexcusable, es así que se establece en el presente caso que la ocupación de hecho ejercida por parte del Sr. José Alí Parada sobre el predio "Josuani", es ilegal, consecuentemente la Resolución Administrativa ahora impugnada, basa su decisión en la ilegalidad de la posesión al considerar que ésta afecta a derechos de terceros legalmente adquiridos, aspecto determinante para que el INRA asuma tal decisión.

7. Considerando las etapas del procedimiento de saneamiento establecidas en el art. 169 del D.S. N° 25763, que se inicia con el relevamiento de información en gabinete y campo y concluye con la declaración de área saneada, con exclusión de superficies objeto de controversia judicial contencioso administrativo, lo que nos permite evidenciar que cuando se hicieron las observaciones en los informes legales citados supra, el saneamiento no había concluido, precisamente se estaba realizando la adecuación procedimental al nuevo Decreto Supremo N° 29215 y posteriormente efectuándose el control de calidad que les permite la subsanación de errores y omisiones dentro del predio sometido a saneamiento, para evitar nulidades posteriores, conforme lo establece la normativa agraria que rige la materia, momento en el que se evidencia que el predio denominado "Josuani", se encontraba confiscado, por estar comprendido dentro de los tipos penales establecidos en la L. N° 1008, situación que no podía ser ignorada por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, puesto que ha momento del saneamiento el predio "Josuani" pertenecía al Estado boliviano por sentencia judicial pasada en autoridad de cosa juzgada y no así al Sr. José Alí Parada, como se pretendía, induciendo a error a los funcionarios del INRA al no haberse manifestado dicha situación. En ese sentido se evidencia que los informes legales observados han sido emitidos de forma legal y en apego y aplicación de la Disposición Transitoria Segundo del D.S. N° 29215, no siendo evidente la acusación de la parte recurrente sobre la aplicación retroactiva de la norma.

8. La Resolución Administrativa impugnada, es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, sin vulnerar el debido proceso, la seguridad jurídica o las disposiciones legales referidas por el demandante.

DERECHO AGRARIO / DERECHO AGRARIO SUSTANTIVO / PROPIEDAD AGRARIA / FUNCIÓN SOCIAL/ FUNCIÓN ECONÓMICO SOCIAL / Fraude en el cumplimiento de la FES

No se puede alegar posesión legal dentro de un predio o terreno confiscado, cuya situación jurídica estaba definida a través de una sentencia judicial a favor del Estado boliviano, aún si la posesión es anterior a la promulgación de la L. N° 1715, pues la existencia de una sentencia define la situación jurídica del predio y solo otra decisión judicial podría cambiarla, a cuyo efecto se entiende que la posesión legal debe ser ejercida, siempre y cuando no afecten derechos de terceros legalmente adquiridos o reconocidos conforme lo establece la parte in fine de la Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545 y confirmando las condiciones reguladas en el art. 310 del D.S. N° 29215.

"(...) no se puede alegar posesión legal dentro de un predio o terreno confiscado, cuya situación jurídica estaba definida a través de una sentencia judicial a favor del Estado boliviano, en este caso se estarían afectando derechos de terceros legalmente adquiridos vía judicial, ya que ahora el predio "Josuani", forma parte de los bienes patrimoniales del Estado, que en el caso que nos ocupa actúa como persona de derecho privado cuya posesión es legal como tercero dentro de la TCO CAYUBABA. Asimismo, es preciso aclarar que aún si la posesión del Sr. José Alí Parada es anterior a la promulgación de la L. N° 1715, no puede ser considerada legal, pues la existencia de una sentencia define la situación jurídica del predio "Josuani" y solo otra decisión judicial podría cambiar tal situación, a cuyo efecto se entiende que la posesión legal debe ser ejercida, siempre y cuando no afecten derechos de terceros legalmente adquiridos o reconocidos conforme lo establece la parte in fine de la Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545 y confirmando las condiciones reguladas en el art. 310 del D.S. N° 29215, constituyendo por tal, requisito imprescindible para que el Estado otorgue la titularidad de la tierra, cuyo cumplimiento es inexcusable, es así que se establece en el presente caso que la ocupación de hecho ejercida por parte del Sr. José Alí Parada sobre el predio "Josuani", es ilegal, consecuentemente la Resolución Administrativa ahora impugnada, basa su decisión en la ilegalidad de la posesión al considerar que ésta afecta a derechos de terceros legalmente adquiridos, aspecto determinante para que el INRA asuma tal decisión. Por otra parte se debe entender que el cumplimiento de la función económico social no debe ser contrario al interés colectivo y al beneficio de la sociedad , siendo que la Constitución Política del Estado en su art. 56-I señala que toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla la función social y se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo , concordante el art. 393 de la citada Constitución".