SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª N° 16/2023
Expediente: Nº 4457-DCA-2021
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Viceministerio de Tierras
Demandados: Presidente del Estado Plurinacional de
Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
Predios: "San José” y “Motacú”
Distrito: Beni
Fecha: Sucre, 29
de mayo de 2023
Magistrado
2do.Relator: Gregorio Aro Rasguido
La demanda contenciosa administrativa de fs. 40 a 55 vta. de
obrados, impugnando la Resolución Suprema N° 27179 de 6 noviembre de 2020, Auto
de Admisión que cursa de fs. 59 a 60 de obrados, contestación del demandado,
fundamentos de réplica y dúplica, los antecedentes que cursan en el cuaderno
procesal; y,
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la
demanda
El Viceministro de Tierras, invocando su legitimación activa
para interponer demandas contencioso administrativas, en aplicación de la
Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 4494 de 21 de abril de 2021,
interpone demanda impugnando la Resolución Final de Saneamiento, Resolución
Suprema N° 27179 de 6 noviembre de 2020 respecto a los predios “San José” y
“Motacú”, para tal efecto, realiza de manera previa una relación de los
diferentes actuados realizados en saneamiento y sustenta su demanda en los siguientes
argumentos de orden legal:
I.1.1. Incorrecta
valoración del cumplimiento de la Función Económica Social en el predio
“Motacú”
El actor manifiesta que en la adjudicación de los predios
"San José" y "Motacú" dispuesta a favor de Durbal Jhonny
Guardia Antelo, se realizó una incorrecta valoración del cumplimiento de la
Función Económico Social, debido a los siguientes aspectos:
a) Incumplimiento de
la normativa referente al registro de marca de ganado en el predio
"Motacú"
Al respecto manifiesta que de acuerdo a los datos
registrados en la Ficha Catastral y Ficha FES y Acta de conteo de ganado, se
han identificado 1241 cabezas de ganado vacuno y 34 equinos, con marca
registrada en la Federación de Ganaderos de Guayaramerin; sin embargo, se
incumplió lo establecido en el art. 2 de la Ley 80 de 5 de enero de 1961,
respecto a la obligatoriedad del registro de marca de ganado vacuno que
corresponde a los catastros municipales y no así a las Federaciones de
Ganaderos, conforme al art. 3 del D.S. N° 29251, correspondiendo este registro
en el presente caso al Municipio de Exaltación y no así al de
Guayaramerin. Además, manifiesta que
existe una contradicción respecto a las certificaciones del Municipio de
Guayaramerin, dado que a fs. 481 establecería que las marcas de ganado
referidas corresponden al predio "Villa Justa" y no así a
"Motacú"; por otra parte, refiere que los certificados de vacuna
contra la fiebre aftosa de fs. 102 y 103 de los ciclos 11 de 28 de noviembre de
2018, registran un número de 1147 vacunas, datos que tendrían contradicción con
el acta de conteo de ganado que llega a 1241 cabezas de ganado, sumado a ello
no existiría constancia de vacunación de ciclos pasados que acrediten la
continuidad del desarrollo de la actividad ganadera, agrega que también no se
tiene acreditadas las Guías de Movimiento de Ganado conforme con el art. 6 del
D.S. N° 29251 y art. 2 de la Ley N° 2215 de 11 de junio de 2001, que establecen
que los productores que movilicen ganado bovino y buvalino deberán recabar y portar
las Guías de movimiento de Ganado.
b) Ausencia de Planes
de Manejo Forestal
Sostiene que en la ficha FES se ha registrado actividad
ganadera extensiva y no se incorpora pasturas cultivas, creando duda razonable,
más aun cuando refiere que la propiedad "Motacú" se encontraría
totalmente sobrepuesta dentro de la clasificación de Tierras de Producción
Forestal Permanente, según el Plan de Uso de suelos PLUS BENI, por ello, si en
la propiedad se desarrolla actividad ganadera, esta debería contar con un sistema
agrosilvopastoril, aspecto que no se evidencia en la propiedad porque no se
incorporan pasturas cultivadas.
Asimismo, manifiesta que en la ficha de Cálculo de la
Función Económica Social de fs. 396 de la carpeta de saneamiento, no se
consignaría superficie de actividad forestal, a sabiendas que el predio se
sobrepondría totalmente a área de uso forestal permanente; por lo que, era
deber del INRA exigir el Plan de General de Manejo Forestal y la ausencia del
mismo no se ajustaría al art. 28 y 32 de la Ley N° 1700, siendo evidente que en
el presente caso la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y
Tierras nunca habría aprobado un Plan General de Manejo alguno para dicho
predio; agrega que de acuerdo al Informe Técnico INF/VT/DGT/UST/0155-2021 de 19
de noviembre, se habrían realizado desmontes en inobservancia de lo dispuesto
por el D.S. N° 26075 y la normativa forestal antes citada, en claro
incumplimiento a las medidas precautorias dispuestas mediante Resolución
Determinativa de Área de Saneamiento UCSABN N° 044/2011, la cual habría
establecido prohibición de asentamiento, paralización de trabajos y prohibición
de innovar; para sustentar lo aseverado cita la SAN S2a N° 33/2014
de 7 de agosto.
c) Incumplimiento de
las características de Empresa Ganadera
Sostiene que las documentales obtenidas en el Relevamiento
de Campo no demuestran el cumplimiento de las características de Empresa, dado
que no se cuenta con documentos idóneos respecto al personal asalariado, siendo
que solo se presentó copias simples de planillas de pago de 2 personas (fs.
349-354), omitiendo el Registro Obligatorio de Empleadores, aspecto
contradictorio con su declaración en la Ficha FES, donde no registra personal
asalariado en el acápite de relación laboral.
Asimismo, tampoco se consideró la inexistencia de
infraestructura adecuada para la actividad del predio, como ser corrales,
bretes, bebederos de agua o instrumentos que demuestren que su producción esté
destinada al mercado, ni inventarios de altas y bajas u otros propios de la
actividad empresarial ganadera; al respecto cita la SAN S2a N°
043/2017 de 17 de abril.
Cuestionamientos respecto al predio “San José”
Por otro lado,
también la autoridad demandante acusa defectos, en la valoración del
cumplimiento de la Función Económica Social, del predio "San José"
a) Incumplimiento de
la normativa referente al registro de marca de ganado en el predio "San
José"
Al respecto manifiesta que de acuerdo a los datos
registrados en la Ficha Catastral y en la Ficha FES, el predio San José estaría
clasificada como empresarial, registrando 2238 cabezas de ganado vacuno y 33
equinos, con la marca registrada en la Federación de Ganaderos de Guayaramerin
incumpliendo lo establecido por el art. 2 de la Ley 80 de 5 de enero de 1961 y
art. 3 del D.S. N° 29251, respecto a la obligatoriedad del registro de marca de
ganado vacuno que corresponde a los Catastros Municipales y no así a las
federaciones de ganaderos; asimismo, no existen guías de movimiento de ganado específicas, incumpliendo lo establecido en
el art. 6 del DS 29251, aspecto que demostraría no haberse acreditado
debidamente la titularidad del ganado identificado en dicho predio.
Sostiene que existiría contradicción respecto al conteo de
ganado realizado en Campo por el INRA registrando 2238 cabezas de ganado
vacuno, siendo que las cabezas de ganado vacunado oscilarían en 615, sumado a
que no existirían las guías de movimiento de ganado específicas, de acuerdo al
art. 6 del D.S. N° 29251. b)
Incumplimiento de las características de empresa ganadera del predio Manifiesta
que el predio no cumple con las características de Empresa, dado que la
existencia de personal asalariado no estaría respaldada con documentación
idónea, siendo que sólo se presentó copias simples de 2 contratos y recibos de
pago unilaterales, omitiendo el Registro Obligatorio de Empleadores, aspecto
contradictorio con su declaración en la Ficha FES, donde se registran 4
trabajadores asalariados.
Asimismo, refiere que no se consideró la inexistencia de
infraestructura adecuada para la actividad del predio, como ser corrales,
bretes, bebederos de agua o instrumentos que demuestren que su producción esté
destinada al mercado, ni inventarios de altas y bajas u otros o documentación
que acredite la incorporación de tecnología y capital suplementario.
1.1.2.- Incorrecta
aplicación del control de calidad prevista por el art. 266.IV del D.S. N° 29215
Manifiesta que a través del Informe Técnico Legal JRLL-USB-SAN N° 250/2020 de 6 de octubre (fs. 872 a 878) que realiza de oficio el control de calidad, el INRA identificó errores y contradicciones de fondo a momento de valorar la sobreposición de los expedientes N° 11410 y N° 27760 al predio objeto de saneamiento, y la sobreposición a Tierras de Producción Forestal Permanente, contradiciendo plenamente las conclusiones del Informe en Conclusiones de 22 de septiembre de 2011, por lo que, en aplicación del 266.IV del D.S. N° 29215, correspondía que en ese caso, se emita una Resolución Administrativa debidamente motivada y fundamentada, disponiendo la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, no siendo facultad discrecional del INRA la emisión o no de una decisión al respecto, por lo que de esa manera se habría aplicado incorrectamente el art. 266.IV del D.S. N° 29215, omitiéndose el procedimiento para realizar el control de calidad, rectificando errores de fondo a través de un Informe Técnico Legal, cuando la norma establecería en caso de errores de fondo, necesariamente que se debería retrotraer hasta el vicio más antiguo el procedimiento, mediante una Resolución Administrativa.
1.1.3.- Vulneración
del límite constitucional de 5000 ha conforme al art. 398 de la CPE
Refiere que el Informe en Conclusiones de 22 de septiembre
de 2011 no realizaría consideración alguna respecto de la posesión y los
límites de la propiedad agraria zonificada según la Constitución Política del
Estado, existiendo un error en el Informe Técnico Legal JRLL-USB-SAN N° 250/2020
de 6 de octubre, al establecer que se debe reconocer la totalidad de la
superficie determinada por los antecedentes agrarios de los expedientes N°
11410 del predio "San José" y 27760 del predio "Encerrado San
José" refiriendo que ambos serian colindantes. En ese sentido, el Informe
Técnico Legal JRLL-USB-SAN N O 250/2020 de 6 de octubre, además de
no hacer mención a los límites constitucionales de la propiedad agraria, se
apartaría del mandato constitucional y la jurisprudencia sentada respecto a la
extensión máxima de 5000 ha, conforme a los lineamientos definidos por la SCP
0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, la cual habría realizado un cambio de
línea de los razonamientos contenidos en la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre
de 2017, la cual no debía servir de base para el reconocimiento de derecho
propietario agrario vía adjudicación, en una superficie más allá de las 5000
ha.
1.1.4.-
Reconocimiento expreso de la existencia de errores en la tramitación del
procedimiento agrario por parte del INRA
Sostiene que el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-USB-INF-SAN
N° 1142/2021 de 29 de octubre, haría un reconocimiento expreso en su
contenido respecto a: 1. El reconocimiento ilegal de superficie mayor a 5000
ha. 2. Existencia de continuidad física de las propiedades "San José"
y "Motacú", debiendo ser considerada como una sola unidad productiva.
3. Se cuestiona la adjudicación de una superficie de 1266.5561 ha, sin
demostrar posesión legal.
1.1.5.- Ausencia de
fundamentación, motivación y congruencia de la resolución final de saneamiento
Agrega que la resolución impugnada, Resolución Suprema N°
27179 de 06 de noviembre de 2020, carece de la debida fundamentación, debido a
que no consideró la totalidad de la normativa agraria en el proceso de
saneamiento, realizando sólo una cita de los informes cursantes en
antecedentes, omitiendo fundamentar específicamente lo referente a la
sobreposición del predio "Motacú" a Tierras de Producción Forestal
Permanente, al indebido reconocimiento de superficies superiores a las 5000 ha,
y a la ausencia de características de acuerdo a la clasificación de la
propiedad, incumpliendo de esa manera los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215,
vulnerando el debido proceso, así como los arts. 27 y 28 de la Ley N° 2341 del
Procedimiento Administrativo.
I.2. Argumentos de la
contestación
I.2.1. Contestación
de la demanda, por parte del Presidente del Estado Plurinacional de
Bolivia
Por memorial cursante de fs. 115 a 119 de obrados, Eulogio
Nuñez Aramayo, en representación de Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del
Estado Plurinacional de Bolivia, y en calidad de tercero interesado como
Director Nacional a.i. de INRA contestó a la demanda instaurada; efectuando
previamente una relación sobre los puntos de la demanda y a continuación
señalando los actuados principales realizados por el INRA en el proceso de
saneamiento en cuestión.
Señala que en el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N°
1142/2021 de 29 de octubre, posterior a la Resolución Final de
Saneamiento, se habría identificado omisiones y observaciones en el proceso de
saneamiento de los predios "San José" y "Motacú", referidos
a que en el proceso de saneamiento sólo se habría acreditado derecho
propietario de 7009,1490 ha, correspondiente al predio "San José",
sin embargo, se habría adjudicado un excedente de 1266,5561 ha, sin acreditar posesión
legal antes de la promulgación de la Ley N° 1715.
Sostiene que el predio “Motacú” tendría continuidad de superficie con el predio “San José”, ambos dedicados a la misma actividad productiva con infraestructura, áreas de pastoreo y registros de marca de ganado en común, debiendo ser considerado en saneamiento como un solo predio, incumpliéndose el límite constitucional de 5000 ha como extensión máxima de la propiedad agraria 5000 ha, como extensión máxima de la propiedad agraria.
Pode finalmente que se emita fallo conforme a derecho, de
acuerdo a los antecedentes contenidos en el proceso de saneamiento y la
normativa legal aplicable al caso.
I.2.2. Contestación
de la demanda por parte del Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
Mediante memorial cursante de fs. 151 a 159 de obrados, el
Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, a través de sus representantes,
respondió a la demanda contenciosa administrativa en su calidad de demandado,
replicando los argumentos expuestos por la parte demandante en el memorial de
fs. 40 a 55 vta. de obrados, reiterando la existencia de una incorrecta
valoración del cumplimiento de FES por
parte del INRA; incorrecta aplicación del control de calidad; vulneración del
límite constitucional de 5000 ha; el reconocimiento expreso de errores en la
tramitación del procedimiento agrario; y la ausencia de fundamentación,
motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento impugnada,
solicitando se declare probada la demanda en todas sus partes, dejando sin
efecto la citada resolución, disponiendo la nulidad de obrados hasta la emisión
de la Resolución Final de Saneamiento.
I.3. Pronunciamiento
de los terceros interesados
I.3.1. Director
Nacional del INRA
Al haber sido integrado al presente proceso como tercero
interesado, mediante memorial que cursa de fs. 115 a 119 de obrados, expuso sus
argumentos en su calidad de Director Nacional a.i. del INRA, a tiempo de
responder la demanda en representación del Presidente del Estado
Constitucional, cuyos fundamentos se encuentran plasmados en el acápite
pertinente supra.
I.3.2. Director
Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control y Control Social de
Bosques y Tierra (ABT)
Mediante memorial que cursa a fs. 262 y vta. de obrados, el
Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control y Control Social
de Bosques y Tierra (ABT), se apersonó al proceso, refiriendo que de acuerdo a
sus atribuciones, dicha entidad regulatoria otorga derechos, concesiones,
autorizaciones forestales y agrarias en Tierras Comunitarias de Origen,
controla y fiscaliza el régimen forestal, procesando y controlando a quienes lo
contravienen; sin embargo, en el caso presente, refiere que no cuenta con
coordenadas de los predios en cuestión, por lo que no puede emitir
pronunciamiento alguno.
I.3.3. Durbal Jhonny
Guardia Antelo, beneficiario de los predios “San José” y “Motacú”
Mediante memorial que cursa de fs. 471 a 489 vta. de
obrados, Durbal Jhonny Guardia Antelo, en calidad de tercero interesado,
manifiesta que:
La Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N°
075/2019 de 17 de septiembre, afectó solamente al predio "San
José" y no así al predio "Motacú, por lo que los resultados respecto
a este estarían ejecutoriados.
Es falso que respecto al predio "Motacú" se haya
presentado únicamente certificación de la Federación de Ganaderos de
Guayaramerin, sino que a fs. 99 de la carpeta de saneamiento, consta
Certificado de Registro de Marcas del Municipio de Exaltación.
No hay norma que determine que el número de cabezas de
ganado coincida con el número de vacunas, porque no siempre se vacuna todo el
hato, pese a ello, existiría un Informe del SENASAG (cursante de fs. 581 a 583
de los antecedentes) y la constancia de las guías de movimiento de ganado.
No se demostró que en el predio "Motacú" se
realicen actividades forestales, por lo que no tiene obligación de presentar
ningún Plan de Manejo Forestal.
Dicho predio jamás estuvo dentro de la categoría de forestal
múltiple extensivo, siendo que el anterior PLUS habría estado errado, por lo
que cumpliría enteramente con la Función Económico Social.
No es cierto que en la ficha FES del predio
"Motacú" se habría declarado la inexistencia de personal asalariado,
siendo que se registraron 4 asalariados permanentes, además se demuestra
claramente la existencia de galpones, corrales, potreros y demás
infraestructura ganadera.
A fs. 198 de la carpeta de saneamiento se tiene respecto al
predio "San José" Certificado de Registro de marcas del Municipio de
Exaltación, siendo falso que sólo contaría con certificación de la Federación
de Ganaderos de Guayaramerín.
Igualmente, respecto a este predio tampoco existe norma que
obligue a que las cabezas de ganado vacunadas coincidan con el total de ganado
existente.
Existe en el predio "San José", pozos de agua,
casas, galpones, corrales y otros, que acreditan la naturaleza del uso del
predio.
No es cierto que se registre a 4 trabajadores y se haya
presentado solo 2 contratos de trabajo, dado que de fs. 209 a 225 de la
carpeta, consta 4 contratos de trabajo.
No existió incorrecta aplicación del control de calidad,
debiendo considerarse que los aspectos asumidos por el INRA, fueron en
cumplimiento de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N°
075/2019 de 17 de septiembre.
12.- Respecto al supuesto incumplimiento del límite
constitucional de 5000 ha como extensión máxima de la propiedad agraria,
manifiesta que el predio "San José" tiene su respaldo en los procesos
de dotación signados con N° 11410 "San José" con una superficie de
5203.0529 ha, y N° 27760 "Encerrado de San José" con una superficie
de 1770.6825 ha. haciendo un total de superficie dotada de 6973.7354 ha.
13. Arguye que si se revisan los antecedentes de ambas
propiedades objeto de saneamiento, cada una tendría su propia infraestructura,
límites individuales, trabajadores, mensuras y otros, y agrega que no por el
hecho que tengan colindancias y el mismo
propietario, se tenga que presumir que se trata de una sola propiedad o unidad
productiva.
14.- Respecto a la superficie de 1266.5561 ha, sostiene que
de fs. 504 a 515 de la carpeta de saneamiento, cursaría un Análisis
Multitemporal de predio "Motacú" observándose actividad antrópica,
demostrando posesión legal.
15. No es cierto que la Resolución Administrativa RA-SS N O
0188/2020 carezca de la debida fundamentación, dado que contiene una
relación sucinta de los antecedentes de saneamiento y el fundamento de la
decisión asumida.
Por todo lo expuesto refiere que la referida demanda carece
de todo sustento legal, por lo que pide que la misma se declare Improbada,
manteniéndose subsistente la Resolución Suprema N° 27179, ahora impugnada.
I.4. Trámite Procesal
I.4.1. Auto de
admisión
Mediante Auto de fecha 4 de enero de 2022, cursante de fs.
59 a 60 de obrados, se admite la demanda, tramitándose en la vía ordinaria de
puro derecho, citándose a los demandados y terceros interesados a que respondan
en el término establecido por ley.
I.4.2 Réplica y
Dúplica
Los apoderados del demandante, Ramiro José Guerrero
Peñaranda, Viceministro de Tierras, mediante memorial presentado el 15 de junio
de 2022, cursante a fs. 163 y vta. de
obrados, presentaron Réplica, manifestando que los demandados y terceros
interesados no desvirtuaron ni contradijeron las observaciones de fondo
identificadas en la demanda, por lo que se ratificaron en el contenido de la
misma. Posteriormente, los representantes del Ministro de Desarrollo Rural y
Tierras, a través de memorial presentado el 28 de junio de 2022, cursante a fs.
170 y vta., manifiesta que los demandados se allanarían íntegramente a la
demanda interpuesta y se dicte Sentencia declarando Probada la demanda.
El Director Nacional a.i. del INRA, en representación del
Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de memorial presentado
el 8 de julio de 2022, cursante a fs. 211 de obrados, presenta dúplica
manifestando que se ratifica en el memorial de respuesta a la demanda
contenciosa administrativa y en los antecedentes de los actuados del INRA.
Los representantes del demandado, Ministro de Desarrollo
Rural y Tierras, por memorial presentado el 12 de julio de 2022, cursante a fs.
218 y vta., manifestaron que se ratifican en el contenido de la respuesta a la
demanda contenciosa administrativa interpuesta, debiendo proseguirse la causa
hasta la emisión de la Sentencia, debiendo declararse probada la demanda
interpuesta.
I.4.3. Sorteo de la causa.
A fs. 492 de obrados, mediante providencia de 4 de octubre
de 2022, se dispuso Autos para sentencia, procediéndose a señalar el sorteo de
la causa para el 10 de octubre del mismo año, tal como se verifica a fs. 494 de
obrados, realizado de manera presencial con conocimiento de las partes, tal
como cursa a fs. 496 de obrados, pasando el expediente a despacho del
Magistrado Relator.
Posteriormente, por Auto Interlocutorio de 01 de noviembre
de 2022, cursante a fs. 497 de obrados, se dispuso la suspensión del plazo para
emitir Sentencia a efectos de que el Departamento Técnico Especializado del
Tribunal Agroambiental, emita Informe y grafique la ubicación exacta de los
tres antecedentes agrarios con relación al área mensurada; disposición que fue
cumplida mediante Informe Técnico TA – DTE N° 047/2022 de 24 de noviembre de
2022, cursante de fs. 500 a 503 de obrados; plazo que fue 
reanudado por Auto
Interlocutorio de 30 de noviembre del citado año, cursante a fs. 511 de
obrados.
Luego, por Auto Interlocutorio de 9 de enero de 2023,
cursante de fs. 515 a 516 se dispuso dejar sin efecto el sorteo realizado,
debido principalmente a la reconformación de las Salas Especializadas del
Tribunal Agroambiental, procediendo a señalarse nuevo sorteo de la causa para
el 31 de enero de 2023, tal como se verifica a fs. 519 de obrados, realizado de
manera presencial con conocimiento de partes, tal como cursa a fs. 521 de
obrados, pasando el expediente a despacho del Magistrado Relator.
I.5. Actos procesales
relevantes en sede administrativa
Entre los actos más relevantes llevados a cabo en sede
administrativa y que cursan en la carpeta de saneamiento, se menciona los
siguientes:
I.5.1. De fs. 73
a 76, cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 044/2011
de 28 de junio.
I.5.2. De fs. 79
a 82 de antecedentes, cursa Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN-N°
047/2011 de 29 de junio.
I.5.3. De fs. 90 a 91 de antecedentes, cursan cartas de Citación a Durbal Jhonny Guardia Antelo correspondientes a la realización del saneamiento de los predios "San José" y "Motacú".
I.5.4. De fs. 122
a 124 vta. cursa Ficha Catastral del predio denominado "Motacú" y de
fs. 228 a 230 vta., Ficha Catastral, verificación FES de Campo del predio
denominado "San José"
I.5.5. De fs. 282
a 291 cursa el Informe en Conclusiones del Saneamiento de Oficio, de 22 de
septiembre de 2011, de los predios "San José" y
"Motacú".
I.5.6. De fs. 825 a 832 cursa Resolución Suprema 23231 de 21 de marzo de 2018, que dispone adjudicar el predio denominado “Motacú” de una superficie de 3684.6811 ha y el predio denominado “San José” de 5000.0000 ha, ambos a favor de Durbal Johnny Guardia Antelo y clasificados como empresarial ganadera; y declarar Tierra Fiscal la superficie de 2352.5086 ha.
I.5.7. De fs. 851
a 862 cursa copia de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N°
075/2019 de 17 de septiembre de 2019, la cual declara Probada la demanda
contencioso administrativa y en consecuencia, nula la Resolución Suprema 23231
de 21 de marzo de 2018.
I.5.8. De fs. 889 a 902, cursa Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 250/2020 de 6 de octubre de 2020, que dispone reencauzar el saneamiento, de acuerdo a los lineamientos vertidos en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N° 075/2019 de 17 de septiembre de 2019.
I.5.9. Consta de
fs. 920 a 927, Resolución Suprema N° 27179 de 6 de noviembre de 2020, la cual,
de acuerdo a las conclusiones y sugerencias del Informe Técnico Legal
JRLL-USB-INF-SAN N° 250/2020 de 6 de octubre de 2020, determina titular a favor
de Durbal Jhonny Guardia Antelo, vía conversión y modificatoria y adjudicación,
respecto al predio “San José”, la superficie de 8275.7051 ha, clasificada como
empresarial ganadera; y adjudicar el predio “Motacú” también a favor de Durbal
Jhonny Guardia Antelo en la superficie de 3684.6811 ha, clasificada como
empresarial ganadera, Resolución Final de Saneamiento que es objeto de la
demanda contencioso administrativa cursante en autos.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
El Tribunal Agroambiental en el presente proceso contencioso
administrativo, conforme a los argumentos de la demanda, de la contestación y
los memoriales presentados por los terceros interesados, determinará los
problemas jurídicos a desarrollarse en el caso concreto, en tal sentido se ingresará
al análisis vinculado a establecer si la entidad administrativa al emitir la
Resolución Suprema N° 27179 de 6 noviembre de 2020, que dispuso reconocer vía
conversión, modificatoria y adjudicación el predio "San José" y con
posesión legal el predio "Motacú", ambos en favor de Durbal Jhonny
Guardia Antelo, fue emitida correctamente acorde a la normativa agraria
preestablecida; al efecto se desarrollarán los siguientes ejes temáticos: 1) La naturaleza jurídica del proceso
contencioso administrativo; 2)
Valoración del cumplimiento de la Función Económico Social; 3) La aplicación del control de calidad
al proceso de saneamiento; 4)
Observancia del límite constitucional de 5000 ha; y, 5) Ausencia de fundamentación, motivación y congruencia, en la
resolución final de saneamiento.
FJ.II.1. Naturaleza
jurídica del proceso contencioso administrativo
Conforme prevé el art. 189.3 de la CPE, art. 144.4 de la Ley
N° 025 y 36.3 de la Ley N° 1715, es competencia del Tribunal Agroambiental,
conocer y resolver en única instancia procesos contencioso administrativos
respecto de resoluciones administrativas que definen derechos en materia
agraria, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las
disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación
del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, a
fin de determinar si la resolución impugna emerge o no de un debido proceso.
El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de
control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos
que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el
propósito de precautelar la correcta administración pública, la cual debe
enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, vinculado a los
intereses legítimos del administrado cuando son lesionados o perjudicados en
sus derechos.
FJ.II.2. Sobre el
saneamiento de la propiedad agraria
Dicho procedimiento, conforme a lo establecido en el art. 64
de la Ley N° 1715 modificada
parcialmente por Ley N° 3545, establece que es "el procedimiento
técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho
de propiedad agraria"; conforme lo establece el art. 66-1-1) y 6) de la
Ley N° 1715, las finalidades del saneamiento de la propiedad agraria, entre
otras, constituyen, la titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo
la Función Económica Social de acuerdo a los parámetros establecidos por el
art. 2 del mismo cuerpo legal, con anterioridad de dos años a su publicación,
modificada por la Disposición Transitoria Octava, aunque no cuenten con
trámites agrarios y siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por
terceros; y, la convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad
relativa, siempre que la tierra cumpla con la Función Económico Social,
respectivamente.
FJ.II.3. Verificación
de la Función Social (FS) o Función Económica Social (FES)
Con relación a la verificación de la Función Económico
Social, la Ley N° 1715, modificada parcialmente por Ley N° 3545, establece, en
el art. 2.IV, que: “La Función Social o la Función Económico-Social,
necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de
comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán
presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas
serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso”.
Por su parte, el Decreto Supremo N° 29215, reglamentario de
las Leyes N° 1715 y N° 3545, con relación a la verificación de la Función
Económico Social, establece en el art. 159 que: “El Instituto Nacional de
Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o
económico – social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra
es complementaria”.
FJ.II.4. Sobre el
límite máximo de la propiedad agraria (5000.0000 ha)
El art. 398 de la Constitución Política del Estado, refiere
que: “La superficie máxima (de la propiedad agraria) en ningún caso podrá
exceder de cinco mil hectáreas”; al respecto el Tribunal Agroambiental,
mediante la SAP S2a N° 47/2022 y la SAP S2a N° 54/2022,
ya se ha referido a ello modulando sus criterios, determinando que
corresponderá en saneamiento, reconocer la propiedad agraria con una superficie
de hasta sólo cinco mil hectáreas, ya sea en derecho de propiedad (con
antecedentes agrarios sustanciados ante el ex CNRA o el ex INC) y en derecho de
posesión o en la conjunción de ambos, siempre que cumplan con la Función
Económico Social, y en el caso de la posesión para ser reconocida como legal,
además, deberá ser anterior a la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de
octubre de 1996; con ello, queda suficientemente claro que de ningún modo la
propiedad agraria o rural sobrepasará el límite establecido constitucionalmente
de cinco mil hectáreas, sumando antecedente agrario y posesión legal, incluso
en dichos fallos agroambientales se ha seguido la jurisprudencia constitucional,
toda vez que la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, ha sido modulada
por la SCP
0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, la que, a su vez,
fue confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021,
determinando que no corresponde reconocer más allá de las 5000 ha, sumando
tanto derechos emergentes de antecedente agrario y de posesión legal.
III. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
Ingresando al análisis de la demanda cursante de fs. 40 a 55
vta. de obrados, en los términos de su redacción y en relación a los puntos
identificados en el mismo, de la compulsa de los antecedentes, examinados los
fundamentos de hecho y de derecho desarrollados en la demanda, memoriales de
contestación, réplica, dúplica y el examen del ámbito normativo en el cual se
desarrollaron los actos del ente administrativo, que motivaron la emisión de la
Resolución Suprema N° 27179 de 6 de noviembre de 2020 ahora cuestionada, a
continuación se procederá al análisis de los puntos demandados:
III.1. Respecto a
valoración del cumplimiento de la Función Económica Social de los predios
"San José" y "Motacú"
Al respecto, el demandante refiere que no se compulsó
adecuadamente el cumplimiento de la
Función Económica Social en los predios objeto del saneamiento, manifestando
varios aspectos que pasamos a analizar:
III.1.1. Con
relación al incumplimiento de la normativa referida al registro de marca de
ganado, de la revisión de los actuados desarrollados en el proceso de
saneamiento, respecto al predio "Motacú", cursa a fs. 99 de la
carpeta de saneamiento, Certificación del Gobierno Autónomo Municipal de
Exaltación de la provincia Yacuma del Departamento del Beni, de 5 de julio de
2011, en la que consta la inscripción del registro de marcas con N° 57/2011,
correspondiente al mencionado predio, mismas que coinciden con el certificado
de marca de fs. 100 de la carpeta de saneamiento, emitida para el mismo predio
por parte de la Asociación de Ganaderos de Guayaramerín, en cuyo contenido se
tiene la inscripción a nombre de Durbal Jhonny Guardia Antelo.
De igual manera, con relación al predio "San José"
se advierte a fs. 198 de la carpeta de saneamiento, la emisión de otro
Certificado de Marca de Ganado por parte del Gobierno Autónomo Municipal de
Exaltación, refiriendo la inscripción de la marca de ganado correspondiente a
ese predio con el registro N° 58/2011, coincidiendo igualmente con la
existencia del Certificado de Marcas de fs. 199 de la capeta de saneamiento
emitida para el mismo predio por parte de la Asociación de Ganaderos de
Guayaramerín, en cuyo contenido se tiene la inscripción a nombre de Durbal
Jhonny Guardia Antelo.
De lo mencionado, no se advierte que fuere evidente lo
mencionado por la parte demandante en sentido que los predios
"Motacú" y "San José" hubieren incumplido con la normativa
referida a la inscripción de la marca de ganado en el municipio correspondiente,
tal cual se tiene de la exigencia prevista en el art. 3 del D.S. N° 29215,
existiendo constancia que ambos predios cuentan con la correspondiente
inscripción extrañada.
Por otro lado, con relación a la existencia de Certificados
de Vacunación contra la fiebre aftosa, y la existencia de Guías de Movimiento
de Ganado como elementos que a criterio
del demandante constituyen esenciales para considerar el cumplimiento de la
Función Económica Social, corresponde mencionar que conforme consta en la
carpeta de saneamiento de fs. 101 a 103, se identifican certificados de vacuna
del ganado correspondientes al predio "Motacú"; asimismo, en relación
al predio "San José" se tienen documentos que certifican la
vacunación de ganado de fs. 201 a 204; por otro lado, respecto al predio
"Motacú", cursa certificación del SENASAG sobre vacunación y guías de
movimiento de ganado (fs. 531 a 533), y en relación al predio "San
José" se tiene similar certificación (de fs. 581 a 583), elementos que nos
permiten concluir que ambos predios tienen el sustento documental suficiente
que permite acreditar la existencia de vacunaciones y movimiento de ganado;
valoración de la documentación presentada en la etapa de Campo del proceso de
saneamiento, que sin embargo, debe ser considerada de manera integral y
simultánea junto a otros elementos que hacen al cumplimiento de la Función
Económica Social.
III.1.2. Con
relación a la supuesta ausencia de Planes de Manejo Forestal del predio
"Motacú", corresponde mencionar que el Cite CED-DGMBT-1942/2014 de 18
de septiembre, cursante de fs. 517 a 518 de los antecedentes emitido por la
Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT) y el
Informe Técnico INF/VT/DGT/0155-2021, emitido por el Viceministerio de Tierras,
adjuntado a la demanda contencioso administrativa, de fs. 18 a 36 de obrados;
ambos informes advierten que el predio “Motacú” se halla sobrepuesto entre un
95,44 % a 96 % sobre Tierras de Producción Forestal Permanente, correspondiendo
en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 156 del D.S. N° 29215, sujetarse a
los Planes de Uso de Suelo, en este caso del departamento del Beni, a efectos
de determinar su aptitud y empleo sostenible, debiendo aplicarse la Ley N°
1333, Ley N° 1700, lo dispuesto en el D.S. N° 26732 de 30 de julio de 2002, que
regula los Planes de Uso de Suelo, el D.S. N° 26075 de 16 de febrero de 2011,
que reglamenta las Tierras de Producción Forestal Permanente, en cuyo art. 2,
si bien dispone el permiso de dotación y adjudicación previstas por la Ley N°
1715, empero prevé que debe ser aplicándose la Ley N° 1700, norma legal que en
su art. 43, establece que: “El uso de los
suelos para actividades agropecuarias forestales deberá efectuarse manteniendo
su capacidad productiva, aplicándose técnicas de manejo que eviten la pérdida o
degradación de los mismos, asegurando de esa manera su conservación y
recuperación. Las persona y empresas públicas o privadas que realicen
actividades de uso de suelos que alteren su capacidad productiva, están
obligados a cumplir con las normas y prácticas de conservación y recuperación”,
normativa que además es concordante con la Disposición Final Segunda de la Ley
N° 1715, aspectos que se constata no fueron examinados ni analizados por la
entidad administrativa.
Por consiguiente, se desprende que, el INRA omitió
deliberadamente valorar, considerar y aplicar el PLUS, al momento de establecer
la superficie saneada de los dos predios a favor del interesado; ello es
evidente ya que el INFORME TÉCNICO LEGAL JRLL-USB-INF-SAN N° 250/2020 de 6 de
octubre de 2020, que dio lugar a la emisión de la Resolución Suprema N° 2779
ahora impugnada, refiere y admite concretamente a fs. 881 de los antecedentes: “De acuerdo a la cobertura (TPFP) aprobado mediante Decreto Supremo N° 26075 de
fecha 16 de febrero de 2001, se establece que el
predio SAN JOSÉ y MOTACÚ se encuentran sobrepuestos a tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP), debiendo
considerarse dentro del proceso de saneamiento…” (el subrayado nos
corresponde) refiriendo a continuación las superficies afectadas respecto a
cada predio por dicha sobreposición; sin embargo, extrañamente no se consideró
tal sobreposición y se determinó simple y llanamente sugerir que se reconozca
derecho propietario sobre el predio San José en una superficie de 8275.7051 ha
como empresa ganadera y el predio Motacú de 3684.6811 ha, también como
empresarial ganadera, sin fundamentar nada sobre la vocación forestal
identificada.
Tal omisión por parte del INRA es una cuestión de fondo
puesto que afecta directamente la finalidad del proceso de saneamiento que es
la regulación del derecho propietario cumpliendo el ordenamiento jurídico,
siendo uno de sus presupuestos, que se sanearán predios siempre que cumplan la
Función Económica Social, ello significa la observancia obligatoria de lo
previsto por el art. 2 de la Ley N° 1715 modificada parcialmente por la Ley N°
3545, en cuanto a que la FES es el empleo sostenible de la tierra, respetando
su capacidad de uso mayor, conforme al FJ.II.2.,
de la presente Sentencia.
III.1.3. Sobre el incumplimiento de las características de empresa ganadera, en relación al cuestionamiento de la inexistencia de trabajadores asalariados del predio "Motacú", de la revisión de los antecedentes; se observa que si bien, existiría coincidencia entre la declaración contenida en el formulario de verificación FES de fs. 123 vta. de la carpeta de saneamiento, en el que el propietario consigna la existencia de cuatro trabajadores, con el contenido de la presentación de los cuatro contratos de personal asalariado que cursa de fs. 105 a 118 de la carpeta de saneamiento; se constata que, en cuanto a la valoración del cumplimiento de la FES en actividad ganadera, resulta cierto lo acusado en la demanda respecto a que no se efectuó una adecuada valoración de la misma; ya que ambos predios: “San José” de 8275,7051 ha y el predio “Motacú” de 3684,6811 ha, de acuerdo a los antecedentes del saneamiento fueron valorados de manera individual, sin ser considerados como una sola unidad productiva, siendo beneficiario de ambas propiedades Durbal Johnny Guardia Antelo, quien incluso admite dicho extremo, al señalar en el presente proceso, que cada predio tiene sus propias características, infraestructura, delimitaciones y limites individuales, vacunaciones independientes, movimiento de ganado individual trabajadores independientes, teniendo cada uno su “propio proceso de saneamiento” aun cuando sea una misma persona la propietaria (ver fs. 486 de obrados); sin embargo, de la revisión de los antecedentes, se constata claramente que dicho manejo independiente del predio no condice con el Relevamiento de Información en Campo realizado en ambas propiedades, ya que el formulario de Verificación de FES de Campo respecto al predio “Motacú” muestra que la infraestructura ganadera de cada predio no resulta completa e independiente (ver fs. 123 a 124 vta. y fs. 229 a 230 vta., de los antecedentes, foliación inferior derecha) asimismo, cuenta con la misma marca de ganado identificada en ambos predios (ver fs. 98, 99 y 100 y fs. 197, 198 y 199 de los antecedentes, foliación inferior derecha); lo que hace ver la necesidad de una adecuada y prolija valoración por el ente administrativo en el ejercicio de sus competencias, de los resultados extraídos en Campo, a efectos de determinar el cumplimiento de la FES en dos predios contiguos, de un mismo propietario, que sumados hacen alrededor de 12000 ha y que habrían sido saneados de manera “independiente”.
III.2. Respecto a la
denuncia de incorrecta aplicación del control de calidad al proceso de
saneamiento de los predios "San José" y "Motacú"
Sobre este cuestionamiento, el demandante refiere que el
INRA habría procedido a efectuar control de calidad en mérito a lo establecido
en el art. 266 del D.S. N° 29215, pero aplicando erróneamente el inciso IV del
mencionado artículo, habida cuenta que, a su criterio, debió emitirse una
Resolución Administrativa como emergencia del Informe Técnico Legal
JRLL-USB-SAN N° 250/2020 de 6 de octubre cursante de fs. 889 a 902 de los
antecedentes; al respecto, cabe mencionar que en la carpeta de saneamiento,
consta de fs. 851 a 862, la emisión de la Sentencia Agroambiental Plurinacional
S2a N° 075/2019 de 17 de septiembre, la cual fue emitida en mérito a
la demanda contenciosa administrativa interpuesta en su oportunidad por Durbal
Jhonny Guardia Antelo, en cuya parte resolutiva declara Probada la demanda
declarando nula la Resolución Suprema N° 23231 de 21 de marzo de 2018,
anulándose obrados hasta fs. 686 inclusive, es decir hasta el Informe Técnico
Legal UDSABN N° 366/2017 de 15 de mayo; en ese orden, el INRA reencausó el
proceso de saneamiento emitiendo en consecuencia el Informe Técnico Legal
JRLL-USB-SAN N° 250/2020 de 6 de octubre, mismo que de forma textual establece
que: "Dentro del proceso sustanciado
bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), de los predios
denominados SAN JOSE y MOTACU, comprendidos en el área del polígono N° 189.
Ubicados en el municipio Exaltación, provincia Yacuma del departamento de Beni;
se verifica que el referido proceso cuenta con Sentencia Agroambiental
Plurinacional S2a N° 075/2019 de fecha 17 de septiembre de 2019 que
anula la Resolución Suprema N° 23231 de fecha 21 de marzo de 2018, por lo que
se sugiere reencauzar el mismo de acuerdo a los lineamientos vertidos en la
referida sentencia; de lo expuesto se tiene a bien elevar el siguiente Informe
Técnico Legal", de lo cual se infiere que dicho Informe Técnico Legal
fue emitido en atención y observancia de la Sentencia Agroambiental
Plurinacional S2a N° 075/2019, y no así como control de calidad de
oficio como lo refiere el demandante, menos aún en aplicación de lo establecido
en el art. 266.1.V del D.S. N° 29215, por lo que no se advierte inobservancia
de dicha norma en la emisión del citado informe; aún cuando los resultados a
los que arribó el indicado Informe Técnico Legal JRLL-USB-SAN N° 250/2020 de 6
de octubre, no condigan con un adecuado análisis conforme se constata de los
argumentos de la presente Sentencia Agroambiental Plurinacional.
III.3. Respecto a la
vulneración del límite constitucional de 5000 hectáreas
Uno de los argumentos de la demanda consiste en que el
análisis realizado en el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 250/2020 de
6 de octubre, se apartaría del mandato constitucional establecido en el art 398
de la CPE y que además se habría omitido aplicar la SCP 0872/2018-S3; al
respecto se constata que la Resolución Final de Saneamiento motivo de litis,
fue emitida en base a las sugerencias detalladas en el citado Informe, el cual
con relación a la aplicación de los arts. 398 y 399.I de la CPE, invocando la
SCP 1163/2017-S-2 de 15 de noviembre y el Instructivo N° DN-INST N° 12/2020,
que refiere: “se instruye reconocer en
los proceso de saneamiento la superficie de los expedientes en su totalidad”, llega
a la conclusión de que con relación al predio “San José”, se reconozca la
superficie total de 8275,7051 ha, sin considerar que la Norma Constitucional en
su art. 398, no sólo determina el límite de la propiedad agraria, sino que
también prohíbe el latifundio.
Al respecto es imperativo señalar que el Tribunal
Constitucional Plurinacional, mediante la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre,
moduló la SCP 1163/2017-S-2 de 15 de septiembre,
precisamente invocada en este caso por la entidad administrativa, entendimiento
jurisprudencial confirmado por la SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre,
determinando que no corresponde reconocer más allá de las 5000 ha, sumando,
tanto derechos emergentes con antecedente agrario y con posesión legal;
habiendo el Tribunal Agroambiental emitido bajo ese entendimiento la SAP S2a
N° 47/2022 de 8 de septiembre y la SAP S2a N° 54/2022 de 18 de
octubre; Jurisprudencia que corresponde ser aplicada por la autoridad
administrativa a momento de tramitar y sustanciar los procesos de saneamiento.
De todo lo expuesto, es posible concluir que, con el pronunciamiento de la
Resolución Suprema N° 27179 de 6 de noviembre de 2020, ahora impugnada, la
entidad administrativa demandada, ha reconocido en saneamiento una superficie
mayor al límite constitucionalmente establecido de cinco mil hectáreas,
situación que no corresponde de ninguna manera, ya que transgrede el límite máximo
de la propiedad agraria determinado constitucionalmente en el art. 398 de la
CPE, que expresamente dispone que, en el Estado Plurinacional de Bolivia se
encuentra prohibido y proscrito el latifundio, por ser contrario al interés
colectivo y al desarrollo del país; dejando claramente establecido que una de
las formas de latifundio lo constituyen precisamente aquellas propiedades
agrarias que sobrepasan la superficie máxima zonificada establecida en la ley.
En efecto, el art. 398 de la CPE vigente resulta claro y
explícito en cuanto a definir los casos en los cuales debe considerarse a un
predio como "latifundio", siendo precisamente uno de estos casos: "la propiedad que sobrepasa la
superficie máxima zonificada establecida en la ley" determinándose en
el mismo artículo constitucional que: "La
superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas.",
por consiguiente al haberse proscrito el latifundio, conceptualizado también
como el predio que sobrepase el límite máximo de la propiedad agraria, resulta
meridianamente claro que al reconocer en saneamiento un derecho propietario que
sobrepase las 5000.0000 ha sobre el predio “SAN JOSÉ” se infringió la Norma
Suprema; debiendo reconocerse sólo hasta 5000.0000 ha, toda vez que una
superficie mayor implicaría el reconocimiento de un latifundio que contraviene
el régimen constitucional establecido mediante referéndum dirimidor, así como
lo establecido por el art. 396-I de la CPE que determina: "El Estado regulará el mercado de tierras, evitando la acumulación
en superficies mayores a las reconocidas por la ley,..." no resultando
un óbice para dicho recorte el que se ejerza una pacífica posesión cumpliendo
la FES y que la tierra sería productiva y trabajada, ya que en función a dicha
constatación se efectuó el reconocimiento del derecho de propiedad por posesión
pero hasta el límite de 5000 ha de superficie, no correspondiendo mayor
reconocimiento, sumando derecho con antecedente agrario y posesión, conforme a
la norma y lo fundamentado precedentemente; correspondiendo por tanto, a la
autoridad administrativa encargada del saneamiento, en cumplimiento de la Norma
Suprema y línea jurisprudencial expresada, respecto al predio “SAN JOSÉ”
reconocer únicamente la superficie de cinco mil hectáreas, en razón a la
identificación del cumplimiento de la Función Económica Social en el mismo.
III.4. Con relación
al reconocimiento de errores por parte del INRA, en la tramitación del proceso
de saneamiento, falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución
Suprema N° 27179 de 6 de noviembre de 2020 Con relación a que el INRA al
emitir el Informe Técnico Legal
DGST-JRLL-INF-SAN N° 1142/2021 de 29 de octubre de 2021, que cursa en la
carpeta de saneamiento de fs. 970 a 971 vta., dicha entidad habría admitido los
errores que ahora son acusados como sustento de la demanda contencioso
administrativa de autos, corresponde señalar que tal Informe fue emitido en
forma posterior a la Resolución Suprema N° 27179 de 06 de noviembre de 2020; en
ese orden, debe considerarse que el proceso contencioso administrativo tiene
por objeto el control de la legalidad de las actuaciones de la autoridad
administrativa expresadas en la resolución final de saneamiento, no siendo
viable efectuar cuestionamiento a actuados posteriores a la misma; en todo
caso, en el marco de ese control de legalidad de las actuaciones
administrativas, corresponde a este Tribunal, evaluar todos los antecedentes
que dieron lugar a la emisión de la Resolución Suprema
cuestionada, en el marco de su competencia.
Con relación a la falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Suprema N° 27179, respecto a las observaciones al límite de la propiedad agraria determinada constitucionalmente; en cuanto a la sobreposición del área saneada a Tierras de Producción Forestal Permanente; y a la ausencia de características del tipo de propiedad según su clasificación, en los puntos precedentes ya cursa el pronunciamiento al respecto; ahora bien, con relación a que no se efectuó en el proceso de saneamiento, un adecuado análisis de los antecedentes de derecho de propiedad, respecto a la existencia o no de vicios de nulidad relativa y/o absoluta, para asumir una correcta determinación administrativa; este Tribunal, a efectos de establecer la verdad material de los hechos a este respecto, mediante Auto de 01 de noviembre de 2022 (fs. 497 de obrados), suspendió el plazo para emitir Sentencia, ordenando al Departamento Técnico Especializado, para que grafique la ubicación exacta de los expedientes N° 11410, N° 27760 y N° 30885, con relación al área mensurada de los predios “Motacú” y “San José”; estableciéndose de la información elevada por el Departamento Técnico Especializado, mediante Informe Técnico TA-DTE N° 047/2022, específicamente lo graficado en el plano cursante a fs. 504 de obrados, la existencia de sobreposición del expediente N° 27760 al expediente N° 11410 en un porcentaje de 48% y con relación al expediente N° 30885 en un porcentaje de 13,9 %, datos que corroboran lo denunciado por la parte actora, al advertirse contradicción en la sobreposición de expedientes, realizada por el INRA, debido a que en el gráfico cursante a fs. 903 de los antecedentes, no se advierte ninguna sobreposición entre los expedientes N° 27760 y N° 11410, aspecto que deberá ser dilucidado por la autoridad administrativa, ya que ello incide en la valoración del derecho propietario del predio “San José”, a efectos de identificar si los expedientes agrarios se encuentran viciados de nulidad absoluta; extremo que evidencia la necesidad de que la Resolución Final de Saneamiento en el caso de estos sea anulada, conforme a derecho y en función a los argumentos desarrollados precedentemente.
POR TANTO
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, impartiendo
justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le
otorga el art. 189-3) de la Constitución Política del Estado, FALLA declarando: PROBADA la demanda contencioso
administrativa de fs. 40 a 55 vta. de obrados, interpuesta por el Viceministro
de Tierras; en su mérito, dispone:
1) Declarar NULA la Resolución Suprema N° 27179 de
6 noviembre de 2020 emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio
(SAN-SIM), respecto al polígono N° 189, de los predios denominados “San José” y
“Motacú”, hasta fs. 872 inclusive, de la carpeta de saneamiento, es decir hasta
el Informe Técnico legal JRLL-USB-INF-SAN N° 250/2020 de 06 de octubre de 2020.
2) La entidad
administrativa ejecutora del proceso de saneamiento, debe subsanar las
irregularidades identificadas en cuanto a la valoración del cumplimiento de la
FES, los antecedentes agrarios y el límite máximo de la propiedad agraria,
conforme a los fundamentos de hecho y de derecho y los argumentos desarrollados
en la presente Sentencia Agroambiental Plurinacional.
3) Notificadas
que sean las partes con la
presente Sentencia, devuélvanse los antecedentes del proceso de
saneamiento de los predios “San José” y “Motacú”, al INRA, en el plazo máximo
de 30 días, bajo constancia, quedando en su lugar copia digitalizada.
No suscribe el Mgdo. Rufo Nivardo Vásquez Mercado, Primer
Relator, por ser de voto disidente al presente fallo.
Suscribe la presente Sentencia Agroambiental Plurinacional,
la Mgda. de Sala Segunda, Ángela Sánchez Panozo, convocada oportunamente, para
conformar Sala.
Regístrese,
notifíquese y cúmplase. –
Fdo.
GREGORIO ARO RASGUIDO MAGISTRADO SALA
PRIMERA
ANGELA SANCHEZ PANOZO MAGISTRADA SALA
SEGUNDA
VOTO DISIDENTE
(Corresponde al expediente 4457/2021 Contencioso
Administrativo)
Magistrado: Dr. Rufo Nivardo Vásquez Mercado
En mérito
a la emisión de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N°
16/2023 de 29 de mayo, se emite el presente Voto Disidente, en consideración a
que a criterio del suscrito Magistrado, se debió declarar improbada la demanda
Contenciosa Administrativa, en base al siguiente análisis:
1.-
Respecto a valoración del cumplimiento de la función económica social de los
predios “San José” y “Motacú”
Al
respecto, el demandante refiere que no se compulsó adecuadamente el
cumplimiento de la función económica social en los predios objeto del
saneamiento, manifestando varios aspectos que pasamos a analizar:
1.- Respecto al incumplimiento de la normativa referida al registro de
marca de ganado, de la revisión de los actuados desarrollados en el proceso de
saneamiento, en relación al predio “Motacú”, cursa a fs. 99 de la carpeta de
saneamiento, Certificación del Gobierno Autónomo Municipal de Exaltación de la
provincia Yacuma del Departamento de Santa Cruz, de 5 de julio de 2011, en la
que consta la inscripción del registro de marcas con número 57/2011
correspondiente al mencionado predio, mismas que coinciden con el Certificado
de Marcas de fs. 100 emitida para el mismo predio por parte de la Asociación de
Ganaderos de Guayaramerín, en cuyo contenido se tiene la inscripción a nombre
de Durbal Jhonny Guardia Antelo.
Asimismo,
en relación al predio “San José” se advierte a fs. 198 de la carpeta de
saneamiento, la extensión de otro Certificado por parte del Gobierno Autónomo
Municipal de Exaltación, refiriendo la inscripción de la marca de ganado
correspondiente a ese predio con el registro 58/2011, coincidiendo igualmente
con la existencia del Certificado de Marcas de fs. 199 de la capeta de
saneamiento emitida para el mismo predio por parte de la Asociación de
Ganaderos de Guayaramerín, en cuyo contenido se tiene la inscripción a nombre
de Durbal Jhonny Guardia Antelo.
De lo
mencionado, no se advierte que fuere evidente lo mencionado por la parte
demandante en sentido que los predios “Motacú” y “San José” hubieren incumplido
con la normativa referida a la inscripción de la marca de ganado en el
municipio correspondiente, tal cual se tiene de la exigencia prevista en el
art. 3 del DS 29215, existiendo constancia que ambos predios cuentan con la
correspondiente inscripción extrañada.
Por otro
lado, en relación a la existencia de certificados de vacunación contra la
fiebre aftosa, y la existencia de guías de movimiento de ganado como elementos
que a criterio del demandante constituyen esenciales para considerar el
cumplimiento de la función económica social, se debe mencionar que conforme
consta en la carpeta de saneamiento de fs. 101 a 103 se identifican
certificados de vacuna correspondientes al predio “Motacú” asimismo en relación
al predio “San José” se tienen documentos que certifican la vacunación de
ganado de fs. 201 a 204; por otro lado, respecto al predio “Motacú”, cursa
certificación del SENASAG sobre vacunación y guías de movimiento de ganado (fs.
531 a 533), y en relación al predio “San José” se tiene similar certificación
(de fs. 581 a 583), elementos que nos permiten concluir que ambos predios
tienen el sustento documental suficiente que permite acreditar la existencia de
vacunaciones y movimiento de ganado como elementos extrañados por el demandante
y que constituyen acreditación idónea para el cumplimiento de la función
económica social.
2.- En relación a la supuesta ausencia de planes de manejo forestal del
predio “Motacú”, corresponde mencionar que si bien conforme consta a fs. 898 de
la carpeta de saneamiento, referido al Informe Técnico Legal de fecha 6 de
octubre de 2020, se identifica al predio “Motacú” con sobreposición parcial con
Tierras de Producción Forestal Permanente, no es menos evidente que la
clasificación de la actividad de dicho predio ha sido identificada como
Empresarial Ganadera, sin que de la revisión de campo de haya podido
identificar la existencia de actividad forestal que amerite por parte del
propietario ajustarse a un plan de manejo forestal, máxime cuando de fs. 517 a
518 de la carpeta de saneamiento se evidencia el informe CITE
CED-DGMBT-1942/2014 de 18 de septiembre emitido por la ABT, en el cual se
advierte la inexistencia de infracciones forestales ni agrarias en el predio.
3.- Sobre el supuesto incumplimiento de las características de empresa
ganadera, en relación al cuestionamiento de la inexistencia de trabajadores
asalariados del predio “Motacú” se observa coincidencia entre la declaración
contenida en el formulario de verificación FES de fs. 123 vta. de la carpeta de
saneamiento, en el que el propietario consigna la existencia de 4 trabajadores,
con el contenido de la presentación de los cuatro contratos de asalariados
que constan de fs. 105 a 118 de la
carpeta de saneamiento, de lo cual se puede inferir que no es evidente que no
exista la constancia y coincidencia respecto a trabajadores del mencionado
predio.
Con
relación a la existencia de infraestructura adecuada para la actividad del
predio, se tiene de fs. 138 a 144 de la carpeta de saneamiento constancia
fotográfica de las mejoras existentes en el predio “Motacú”, evidenciándose la
existencia de bretes, corrales, galpones, alambrados, pozos y otros que caracterizan
la actividad ganadera, por lo que tampoco es evidente dicho reclamo.
Por otra
parte, en relación al predio “San José”, de la revisión de la carpeta de
saneamiento, se observa la existencia de contratos de trabajo de personal a
objeto de desarrollar labores inherentes al predio en cuestión en un numero de 4,
cursante de fs. 209 a 225 de la carpeta de saneamiento, observándose asimismo
muestrario fotográfico de pozos de agua, casas, galpones, potreros, corrales y
otros como constancia de la existencia de actividad ganadera.
Finalmente,
cabe mencionar que si bien el demandante hace referencia a la inexistencia del
Registro Obligatorio de Empleadores correspondiente a los predios en cuestión,
corresponde mencionar que habiéndose evidenciado el cumplimiento de otros
elementos que acreditan la existencia de trabajadores, tales como los contratos
de trabajo, se tiene suficientemente acreditada la existencia de dependientes.
2.-
Respecto a la denuncia de incorrecta aplicación del control de calidad de los
predios “San José” y “Motacú”
Sobre el particular, el demandante refiere que el
INRA habría procedido con la aplicación del control de calidad en mérito a lo
establecido en el art. 266 del DS 29215, aplicando erróneamente el inciso IV
del mencionado artículo, habida cuenta que en su criterio debió emitirse una
resolución administrativa como emergencia del Informe Técnico Legal
JRLL-USB-SAN N° 250/2020 de 6 de octubre.
Al respecto, cabe mencionar que de los antecedentes
cursantes en la carpeta de saneamiento, consta de fs. 851 a 862, la emisión de
la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N° 075/2019 de 17 de
septiembre, la cual fue emitida en mérito a la demanda contenciosa
administrativa interpuesta en su oportunidad por Durbal Jhonny Guardia Antelo,
en cuya parte resolutiva se dispone declarar probada la demanda declarando nula
la Resolución Suprema 23231 de 31 de marzo, anulándose obrados hasta fs. 686
inclusive, es decir hasta el Informe Técnico Legal UDSABN N° 366/2017 de 15 de
mayo.
Por lo mencionado, el INRA reencausó el proceso de
saneamiento emitiendo en consecuencia el Informe Técnico Legal JRLL-USB-SAN N°
250/2020 de 6 de octubre, mismo que de forma textual establece que: “Dentro del
proceso sustanciado bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio
(SAN-SIM), de los predios denominados SAN JOSE y MOTACU,
comprendidos en el área del polígono N° 189. Ubicados en el municipio
Exaltacion, provincia Yacuma del departamento de Beni; se verifica que el
referido proceso cuenta con Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a
N° 075/2019 de fecha 17 de septiembre de 2019 que anula la Resolución Suprema
N° 23231 de fecha 21 de marzo de 2018, por lo que se sugiere reencauzar el
mismo de acuerdo a los lineamientos vertidos en la referida sentencia; de lo expuesto
se tiene a bien elevar el siguiente Informe Técnico Legal”, de lo cual se
infiere que la emisión de dicho Informe Técnico Legal fue emitido en atención y
observancia de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N°
075/2019, y no así como control de calidad de oficio como lo refiere el
demandante, menos aún en aplicación de lo establecido en el art. 266.IV del DS
29215, por lo que no se advierte inobservancia de dicha norma en la emisión del
citado informe.
3.-
Respecto a la supuesta vulneración del límite constitucional de 5000 ha
Sobre el particular, el demandante refiere que a
tiempo de la emisión del Informe Técnico Legal JRLL-USB-SAN N° 250/2020
de 6 de octubre, así como la Resolución Suprema 27179, no se consideró la norma
constitucional prevista en los arts. 398 y 399 de la CPE respecto al límite de
extensión de 5000 ha. de la propiedad agraria.
De lo mencionado, corresponde inicialmente hacer
referencia a que, en el caso en análisis, producto del proceso de saneamiento
de los predios “San José” y “Motacú”, se emitió la Resolución Suprema 23231 de
21 de marzo, a través de la cual se dispuso la adjudicación a favor de Durbal
Jhonny Guardia Antelo, de la superficie de 3684.6811 ha. correspondientes al
predio “Motacú”, y 5000 ha., correspondiente al predio “San José”; sin embargo,
dicha decisión fue objeto de una anterior demanda contenciosa administrativa, mereciendo
en consecuencia la emisión de la SAP S2a N° 075/2019 de 17 de
septiembre, a través de la cual se declaró probada la demanda, declarando nula
la citada Resolución Suprema, anulando obrados hasta fs. 686 a objeto de
precautelar los derechos del demandante, habida cuenta que se omitió la
consideración de los expedientes agrarios 11410 y 27760 a momento de emitir el
Informe Legal UDAJ BN N° 064/2017.
En atención a ello, y en cumplimiento de la decisión
emitida por este Tribunal Agroambiental, el INRA emitió el Informe Técnico
Legal JRLL-USB-SAN N° 250/2020 de 6 de octubre que es el sustento para la
posterior emisión de la Resolución Suprema 27179, en la que se dispone la
titulación a favor del citado beneficiario de la superficie de 8275.7051 ha.,
correspondientes al predio “San José” y 3684.6811 ha., del predio “Motacú”.
Ahora bien, corresponde mencionar que el criterio
asumido por este Tribunal respecto a la extensión de la propiedad agraria,
tiene directa relación con la interpretación más favorable para el ejercicio de
los derechos desarrollada desde la jurisprudencia constitucional contenida en
la SCP 0930/2019-S4 de 22 de octubre, puesto que la misma, en lo que concierne
al derecho de propiedad y la posesión legal coincide con la jurisprudencia
agroambiental, al señalar que, respecto al derecho de propiedad constituido a
través de antecedentes agrarios por el ex CNRA y el ex INC, sí es posible
reconocerse tal derecho, así supere el límite constitucional de las cinco mil
hectáreas, bajo el criterio y alcance de lo establecido por el art. 399.I de la
CPE, situación que no puede ocurrir en el caso de la posesión legal, respecto
de la cual se aplica el límite de 5000 ha.
En ese entendido, cabe mencionar que en el caso en
análisis, respecto al predio “San José” la titulación de 8275.7051 ha., emerge
de la suma del reconocimiento de 5203.0529 vía conversión, 1806.0961 ha., por
modificatoria y únicamente 1266.5561 ha., emergente de la adjudicación por
posesión legal; lo cual nos permite advertir que la mayor extensión otorgada en
este predio emerge del derecho propietario basado en antecedentes, y únicamente
una superficie menor de posesión legal, por lo que no es evidente que se haya
transgredido la norma constitucional ni los entendimientos jurisprudenciales a
tiempo de la titulación de la referida extensión en el predio “San José”.
Asimismo, cabe referir, respecto al predio “Motacú”,
que el mismo al ser un predio independiente y distinto del predio “San José”
conforme se tiene identificado por el INRA, fue titulado a favor de Durbal
Jhonny Guardia Antelo en la extensión de 3684.6811 ha., por posesión legal, sin
superar el límite de 5000 ha.
4.-
Respecto al supuesto reconocimiento de errores en la tramitación del proceso de
saneamiento, falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución
Final de Saneamiento
Sobre el particular corresponde mencionar
inicialmente que en lo referente al supuesto reconocimiento de errores por
parte del INRA, el demandante hace referencia a la superficie máxima superior a
las 5000 ha. fijadas por la norma suprema, aspecto que ya fue expuesto
claramente con anterioridad; asimismo, respecto a la existencia de continuidad
física de las propiedades “San José” y “Motacú”, que a decir del demandante
debe llevar a considerarse como una sola unidad productiva, cabe mencionar que
de la revisión de los antecedentes de saneamiento, ambas propiedades
constituyen unidades productivas distintas y diferenciadas, contando con sus
propios registros, trabajadores, ganado y demás elementos propios de la
actividad ganadera, aspecto que fue considerado desde el inicio del proceso de
saneamiento por parte de la autoridad administrativa competente.
Por otro lado en relación a la falta de
fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento, corresponde
mencionar que conforme lo establecido en la jurisprudencia constitucional, la SCP 0450/2012 de 29 de
junio, remarcó: “La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las
autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una
garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la
libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las
resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de
derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos
judiciales y administrativos, entre sus
elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a
las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no
solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino
exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta
decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir,
debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes,
abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general;
de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución
sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a
dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha
motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y
citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los
aspectos demandados”. En ese
marco, de la revisión de la Resolución Suprema 27179 de 6 de noviembre de 2020,
se advierte que la misma contiene la exposición de sustento suficiente que
permite advertir las razones fácticas, el sustento legal y el respaldo
procedimental del proceso de saneamiento, que hacen plenamente comprensible la
determinación asumida, no siendo evidente que dicha decisión carezca de la
debida fundamentación y motivación.
Finalmente, respecto a la supuesta incongruencia,
misma que el demandante vincula con la fundamentación de las resoluciones,
corresponde mencionar que de la lectura de la decisión cuestionada, la misma
contiene un hilo conductor que dota de razonabilidad su contenido, haciéndola
coherente con los antecedentes administrativos del proceso de saneamiento.
De lo
precedentemente analizado, se tiene que la Resolución Suprema impugnada, es el
resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y
actuaciones ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en
sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia; por lo que, se
considera que se debió declarar improbada la demanda.
Sucre, mayo de 2023
Fdo.
RUFO NIVARDO VASQUEZ MERCADO MAGISTRADO
SALA PRIMERA