SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2° N° 023/2023
Expediente: N° 4711-DCA-2022
Proceso: Contencioso
Administrativo
Demandante: Nicolás
Rojas Rojas
Demandado: Director
Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria
Distrito: Beni
Predio: “Tierra
Fiscal” - “El Cusi”
Fecha: Sucre, 01
de junio del 2023
Magistrada Segunda
Relatora: Ángela Sánchez Panozo
La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 12 a
21, de obrados, interpuesta por Nicolás Rojas Rojas, en contra del Director
Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, impugnando la
Resolución Administrativa RASS N° 0635/2021 de 30 de diciembre de 2021, que
resolvió declarar la Ilegalidad de la Posesión de Nicolás Rojas Rojas, sobre la
superficie de 48.6593 ha, respecto al predio denominado "El Cusi" y
consecuentemente Declarar Tierra Fiscal la señalada superficie ubicada en el
municipio San Andrés, provincia Marban del departamento de Beni; la
contestación a la demanda de fs. 67 a 71 de obrados; los antecedentes del
proceso, todo lo que convino ver, y;
I. ANTECEDENTES PROCESALES.
I.1. Argumentos de la
demanda contencioso administrativa.
La parte actora a través del memorial cursante de fs.12 a 21
de obrados, solicita se declare probada la demanda y nula la Resolución
Administrativa RA-SS N° 0635/2021 de 30 de diciembre, ordenándose la nulidad
del proceso de saneamiento hasta la Etapa Preparatoria; con los siguientes
argumentos:
Con el título de “Falta de notificación con la resolución de
control de calidad que anuló las pericias de campo ejecutadas por la Empresa
A&C”, acusa que, se
trasgredieron los arts. 291 inc. a) y 292 del D.S. N° 29215, debido a que, al
realizarse el Control de Calidad cuyo resultado fue la emisión de la Resolución
Administrativa UDSABN-N° 099/2011 de 19 de octubre de 2011, se anuló las
Pericias de Campo, de las carpetas individuales que se encontrarían al interior
de las Comunidades Puente San Pablo, Loma del Amor y Puente Caimanes, efectuada
por la Empresa A&C, habilitada por el INRA; por lo que correspondía
notificar a todos los propietarios de los predios anulados, a objeto de que
estén conforme a derecho y puedan ejercer su derecho a la defensa, impugnando
la citada resolución.
Alega que, es afiliado de la Comunidad Campesina Agrario
“Loma del Amor” desde 1980 y entre los años 2006 y 2007, producto de esfuerzo y
trabajo pudo adquirir varias parcelas individuales en la Comunidad; agrega que,
la misma Comunidad le dotó una parcela agrícola, tal el caso del predio
denominado “El Cusi”, el cual viene poseyendo desde 1995, propiedad sobre la
cual realizaron las Pericias de Campo por la Empresa A&C, habilitada por el
INRA y que posteriormente, en el 2014, grande fue su sorpresa, al enterarse que
el predio adquirido sería objeto de un nuevo proceso de saneamiento, el cual
tenía Pericias de Campo realizadas entre el 2002 y 2003, fue ahí que recién
conoció sobre el ingreso del INRA, y que eso se debía a que los trabajos de
campo habían sido anuladas producto de un Control de Calidad realizado de
oficio a las carpetas del Polígono 113, “Sub Central Puente San Pablo”, a lo
que habría quedado sorprendido y que no le quedó otra cosa, más que estar
presente durante el relevamiento de información en campo, y colaborar con los
funcionarios que fueron designados para realizar el trabajo. Agrega que, no
cursaría formulario alguno de notificación con la Resolución Administrativa
UDSABN-N° 099/2011, sea por cédula o personal, aspecto que vulneraría sus
derechos y garantías constitucionales, dejándole en indefensión al no haber
ejercido de manera oportuna su derecho a la defensa y a ser oído en un debido
proceso, por cuanto no tuvo la oportunidad de presentar los recursos llamados
por ley, contra la Resolución Administrativa UDSABN-N° 099/2011,
transgrediéndose lo establecido en el art. 70 inc. a) del D.S. N° 29215 y lo
dispuesto en el art. 115.I de la CPE. Bajo el acápite de “Falta de resolución determinativa
o no sobreposición del predio al área determinada de saneamiento”,
indica que su predio “El Bajío” (Sic.), no se encontraría sobrepuesto al área
determinada y priorizada mediante Resolución Administrativa RES-ADM-00059/2002
de 11 de noviembre, sino al contrario, su predio se encontraría sobrepuesto al
polígono 120 Arroyo Negro, priorizado a través de la Resolución Administrativa
RES-ADM-0047/03 de 25 de junio de 2003, extremo que se tendría sustentada
técnicamente por la documental adjunta a la demanda, motivo por el cual, acusa
que no se dio cumplimiento al art. 279 del D.S. N° 29215; por consiguiente,
arguye que, al no estar sobrepuesta el predio “El Bajío” (Sic.), ni siquiera un
1% al área priorizada del polígono 113, todos los talleres de socialización,
campaña pública, edictos y avisos agrarios, surtirían efectos solo a los
predios sobrepuestos al área determinativa, siendo incompetente el INRA para
realizar trabajos fuera del área determinada, lo cual genera vicios de nulidad
a todas las Pericias de Campo, en áreas donde no podía intervenir por falta de
determinación y priorización, causándole de esta manera indefensión y
vulneración de su derecho a un debido proceso.
Con el acápite de “Falta de publicidad y campaña pública”,
señala que, al no estar incluida su propiedad dentro del área determinada y
priorizada para ejercer el trabajo de saneamiento de la propiedad agraria, da
certeza que su persona nunca estuvo a derecho de manera oportuna, puesto que
toda campaña pública realizada tanto en la publicación de edictos agrarios,
difusión en medios de prensa y demás campañas, no surten efectos para su
propiedad al encontrase fuera del área determinada.
Con el título de “Falta de jurisdicción y competencia por
parte del INRA” refiere que, al estar su propiedad fuera del aérea
determinada y priorizada, el INRA no tenía competencia para realizar trabajos
en un área que no se encontraba determinada, lo cual generaría vicios de
nulidad absoluta a todos los trabajos realizados en áreas donde no podía
intervenir por falta de determinación y priorización, por lo que se traduce en
vicios de nulidad absoluta, los cuales no están sujetos a convalidación, ya que
no pueden ser convalidados vicios que agredan los derechos y principios constitucionales
conforme establece el art. 122 de la CPE.
Bajo el título de “Vulneración del principio de función social
en el proceso de saneamiento del predio "El Bajío" y errónea
valoración de la función social.” (Sic), indica que, otra de las
irregularidades es que, al momento de la elaboración del Informe en
Conclusiones de 5 de septiembre de 2016, se vulneró el principio de Función
Social en el saneamiento del predio “El Cusi”, al efecto, cita textualmente,
dicho principio previsto en el art. 76 de la Ley N° 1715, modificada por la Ley
N° 3545.
Manifiesta que, en el formulario de Registro de Mejoras que
se elaboró el 2014, consta la existencia de una casa, un galpón y un barbecho
con data de 1995, 2006 y 2009, corroboradas por las fotografías de mejoras,
elementos por los cuales se demostró el cumplimiento de la Función Social,
empero, el ente administrativo basándose en formalismos desestima el
cumplimiento de la Función Social; a tal efecto, transcribe parte del Informe
en Conclusiones de 07 de septiembre de 2016.
Arguye que, el INRA desconoció el trabajo realizado desde el anterior
propietario antes de la promulgación de la Ley N° 1715, a más de que, no se
consideró que el predio "El Cusi", se encuentra sobrepuesto en un
100% a Tierras de Producción Forestal Permanente; asimismo, indica que, al
utilizar el INRA medios complementarios para verificar las mejoras no
procedería dado que, el área es boscosa y las imágenes no son nítidas, pues el
acercamiento de los recuadros de las imágenes multitemporales son 50x50 metros,
es decir, en caso que haya mejoras inferiores a esa medida como ser 20x30, por
ejemplo, no serían visibles en las imágenes; además que, no se podría utilizar
medios complementarios en razón a que, no existiría contradicción en la
documentación presentada respecto a la data de la posesión, en consecuencia, el
INRA no ha tomado en cuenta lo establecido en el art. 159 del D.S. N° 29215.
Acusa que, con esos actos administrativos, que constituye
una manipulación al procedimiento de saneamiento, violentando el derecho al
debido proceso, al declarar el predio “El Cusi”, Tierra Fiscal sin efectuar un
análisis en su verdadera dimensión de la actividad agrícola, cuando adquirió el
predio en 1995, realizando la construcción de la vivienda, que con el
transcurso del tiempo fue reconstruida con materiales nuevos, bajo los
vestigios de la antigua; así como tampoco se consideró los certificados de
posesión emitidas por la Comunidad Campesina Agraria “Loma del Amor” de la cual
es “comunario desde el año 1980” (Sic.), al respecto, refiere sin citar el
artículo, que el Decreto Supremo N° 29215, señala “Para establecer la antigüedad de la posesión también se admitirá la
sucesión en la posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al
primer ocupante acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de
asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes”, por lo
que su “persona tiene una posesión
pacífica, pública y continuada desde 1995, acreditado a través de un
certificado de posesión” (Sic), desarrollando actividad agrícola cumpliendo
lo establecido por el art. 397 de la CPE; arguye además que, al ser el predio
“El Cusi”, pequeña propiedad, es suficiente acreditar residencia en el lugar y
la realización de actividad agrícola con siembra de plátanos y yuca, inclusive
con áreas en descanso, cumpliendo con los arts. 2.I y 41.I.2 de la Ley N° 1715,
164 y 165.I.b) del D.S. N° 29215, mejoras que habrían sido desconocidas por el
INRA, por lo que, concluye señalando que, el ente administrativo no hizo una
correcta valoración del cumplimiento de la Función Social en el predio “El
Cusi”, vulnerando lo dispuesto por los arts. 76 (Principio de la Función Social
o Económica Social) e inobservando el art. 66.1 de la Ley N° 1715, arts. 164,
16.I.b). y 304.c) del D.S. N° 29215.
Finalmente, con el título de “Falta de motivación y
fundamentación de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0635/2021 de 30 de
diciembre de 2021 y en cuanto al principio de seguridad jurídica”, cita
textualmente las partes de la SC 0752/2022-R de 25 de junio, recogiendo el
entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 diciembre, e indica que, la
resolución impugnada realiza una simple relación de actuados y de informes en
los que supuestamente se basaría la Resolución Final de Saneamiento en
inobservancia del art. 66 del D.S. N° 29215, el cual determina que toda
resolución contendrá una relación de hecho y fundamentación de derecho; por lo
que, al no existir la debida fundamentación se habría vulnerado el art. 115 de
la CPE, en sus elementos de motivación y legalidad, además de que no existiría
ni una “ratio” que sustente la parte dispositiva de la Resolución Final de
Saneamiento, para ello, cita textualmente la SNA S1a N° 100/2017 de 20 de
octubre de 2017, en cuanto a la falta de motivación y fundamentación de la
resolución.
En cuanto al principio de seguridad jurídica, citando el
art. 178 de la CPE e invocando la SC 0788/2010-R de 2 de agosto, que refiere
que la seguridad jurídica, en la vigente CPE, no se encuentra consagrada como
derecho fundamental sino como principio, por lo que no puede ser tutelado por
acción de amparo constitucional, sin embargo, por su reconocimiento
constitucional no puede ser inobservado por las autoridades jurisdiccionales
y/o administrativas, al momento de conocer y resolver un caso concreto sometido
a su competencia.
I.2 Argumentos de la
contestación.
Mediante memorial que cursa de fs. 67 a 71 de obrados,
remitido previamente vía Buzón Judicial, conforme consta de fs. 56 a 60 de
obrados, el demandado Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma
Agraria - INRA, responde negativamente a la demanda y solicita se declare
improbada la demanda contenciosa administrativa y se mantenga firme y
subsistente la Resolución Administrativa RA-SS N° 0635/2021 de 30 de diciembre
de 2021, y sea con imposición de costas al demandante, con los siguientes
argumentos:
En cuanto a que no se hubiere notificado con la Resolución Administrativa UDSABN N° 099/2011 de 19 de octubre de 2011, indica la parte demandada que, la señalada resolución se emitió a consecuencia de un control de calidad realizado al predio “El Cusi” que pertenecía a Martha Zárate Huarachi, cuyo proceso de saneamiento fue ejecutado por la empresa A&C, en el que no se apersonó Nicolás Rojas Rojas, por cuanto no se habría vulnerado su derecho a la defensa, toda vez que no se habría anulado ningún actuado que estuviera a su nombre generado por la empresa A&C dentro del proceso de saneamiento anulado denominado “El Cusi”, habiéndose emitido la indicada resolución tres años antes de que se apersone Nicolás Rojas Rojas.
En cuanto a la no sobreposición del predio “El Cusi” al área
determinativa; refiere que, la superficie determinada como área de saneamiento
tiene carácter de referencia y no limita a que esta superficie llegue a
extenderse, razón por la cual se emitió la Resolución Administrativa N°
RES-ADM-00059/2022 de 11 de noviembre de 2002, que prioriza como Área de
Saneamiento Simple de Oficio el polígono N° 113 denominado "Sub Central
Puente San Pablo", conformado por las comunidades “Puente San Pablo”,
“Loma del Amor” y “Puente Caimanes”, identificándose al interior de la
Comunidad Campesina Agrario “Loma del Amor” el predio “El Cusi”, hecho que
habría sido afirmado por el demandante cuando señala que es comunario de la
Comunidad Campesina Agrario “Loma del Amor” y que el predio “El Cusi” fue
dotado por dicha comunidad, demostrándose con ello que el señalado predio se
encontraría dentro del Área Determinativa y Priorizada para realizar el
saneamiento; por lo que, mal podría señalar el demandante, que el INRA, no tuvo
jurisdicción ni competencia para realizar el proceso de saneamiento en el
predio “El Cusi”.
Con relación a que se hubiera vulnerado el principio de
Función Social; manifiesta que, en el formulario levantado en el Relevamiento
de Información en Campo, se especifica una casa de data 1995 que habría sido
reconstruida, sin embargo, realizado el contraste de datos de las mejoras identificadas
en año 2003 que si bien fueron anuladas empero son referenciales, se observó
que la casa identificada el año 2014 reconstruida por Nicolás Rojas Rojas, se
encontraría a una distancia de 1 kilómetro de la casa identificada en campo el
año 2003, por lo que se trataría de una casa de data reciente conforme se
tendría en las fotografías, razón por la cual se recurrió a los medios
complementarios de verificación previsto en el art. 159 del D.S. N° 29215, como
ser las imágenes satelitales, por la cual no se estableció actividad antrópica
anterior a la Ley N° 1715; además de que, el documento privado de
transferencia, no mencionaría algún antecedente agrario que vincule a Nicolás
Rojas Rojas con el titular inicial o que demuestre continuidad en la posesión.
En cuanto a la falta de fundamentación y congruencia de la
Resolución Final de Saneamiento; sostiene que, el art. 66 inc. a) del D.S. N°
29215, prevé que las resoluciones administrativas deben contener una relación
de hechos y fundamentación de derecho que se toma en cuenta para su emisión; el
inc. b), señala que la parte resolutiva no debe ser contradictoria con la
considerativa; en tal sentido, la Resolución Final de Saneamiento contiene una
relación amplia de las actuaciones realizadas durante la ejecución del proceso
de saneamiento desde el inicio hasta su conclusión, describiendo hechos y actos
que están acompañados de las citas normativas sobre cuya base se emitieron, de
tal modo que, no se advierte falta de motivación y fundamentación.
Asimismo, expresa que, los informes que se mencionan en la
parte considerativa de la Resolución Final de Saneamiento, forman parte de la
fundamentación, aunque solo las mencione. La parte actora no contempló que el
art. 65 inc. c) del D.S. N° 29215, señala que toda resolución debe basarse en
un informe legal o técnico, lo que implica que los informes emitidos se
mencionan en la parte considerativa de la Resolución Administrativa RA-SS N°
0635/2021 de 30 de diciembre de 2021.
I.3 Trámite procesal.
I.3.1. Auto de
Admisión.
Mediante Auto de Admisión de 12 de agosto de 2022, cursante
a fs. 25 y vta. de obrados, se admite la demanda contencioso administrativa
contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA,
para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, admitida como fue, se
corrió en traslado a la parte demandada.
I.3.2. Réplica y
dúplica.
Conforme se tiene del Informe N° 05/2023 de 25 de enero,
cursante a fs. 75 de obrados, la parte actora no ejerció su derecho a la réplica
motivo por el cual no se cuenta con la dúplica.
I.3.3. Autos para
sentencia y sorteo
Por decreto de 26 de enero de 2023, cursante a fs. 76 de
obrados, se decretó Autos para Sentencia. Asimismo, por decreto de 17 de
febrero de 2023, cursante a fs. 78 de obrados, se señaló día y hora para el
sorteo, mismo que fue efectuado el día 22 de febrero de 2023, conforme consta a
fs. 81, pasando obrados a la Magistrada Relatora.
A través del Cite: TA-ETC S2a N° 20/2023, se convoca al Dr.
Rufo Nivardo Vásquez Mercado, Magistrado de la Sala Primera de éste Tribunal
Agroambiental, a efectos de que conforme sala en lo que respecta a la emisión
de resolución dentro de la demanda contencioso administrativa, signado con el
número de expediente 4711/2023; consiguientemente, por Cite. DESP.TA.ETC N°
25/2023, de 20 de abril, la Magistrada Elva Terceros Cuéllar, remite el
expediente N° 4711-DCA-2022, comunicando que el Magistrado convocado apoya el
criterio pronunciado por la Magistrada Ángela Sánchez Panozo, constituyéndose
por tanto en Magistrada Segunda Relatora.
I.4. Actos procesales
relevantes en sede administrativa.
Como actos procesales administrativos relevantes y que
cursan en la carpeta de saneamiento, se tiene los siguientes:
I.4.1. De fs. 299
a 301, cursa copia legalizada de la Resolución Determinativa de Área de
Saneamiento Simple de Oficio No. SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto, que en su
parte resolutiva dispone declarar Área de Saneamiento de Simple de Oficio el
departamento de Beni la superficie aproximada de 13.396.641,3985 ha,
comprendidas en 8 provincias: Vaca Diez, Yacuma, Marbán, Moxos, Cercado,
Ballivian, Itenez y Mamoré.
I.4.2. De fs. 303
a 304, cursa copia legalizada de la Resolución Modificatoria de Área de
Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de 20 de septiembre, que en la parte
dispositiva resuelve modificar la Resolución Determinativa de Área de
Saneamiento Simple de Oficio SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto, consignándose
como área de saneamiento la superficie de 13.396.641,3985 ha, que comprende el
departamento de Beni con sus 8 provincias, con las correspondientes exclusiones
de las áreas y demandas de territorios indígenas por estar bajo la modalidad
SAN- TCO, CAT-SAN y SAN-SIM (de oficio y a pedido de parte), que cuenten con
Resolución Determinativa al 17 de agosto de 2000.
I.4.3. De fs. 17
a 19, cursa copia legalizada de la Resolución Administrativa No.
RES-ADM-00059/2002 de 11 de noviembre de 2002, que resuelve priorizar como área
de Saneamiento Simple de Oficio, el polígono 113 denominado “Sub Central Puente
San Pablo”, ubicado al interior de la provincia Marbán, cantón San Andrés, con
una superficie de 31060.7657 ha.
I.4.4. De fs. 20
a 21, cursa copia legalizada de la Resolución Instructoria No. R.I. -
SSO-B-00061/2002 de 13 de noviembre, que en su parte resolutiva tercera dispone
la ejecución de pericias de campo a partir del 12 de diciembre de 2002.
I.4.5. De fs. 1 a
12, cursa formularios de campo del mes de julio de 2003, levantados por la
empresa Consultora A & C, en lo concerniente al predio denominado “El
Cusi”, de Martha Zárate Huarachi.
I.4.6. De fs. 32 a 45, cursa copia legalizada del Informe Técnico Legal UDSABN – N° 1445/2011 de 30 de septiembre, elaborado por la Dirección Departamental de INRA Beni, que en su acápite “2.- Irregularidades, errores y omisiones identificados”, describen carpetas individuales, consignándose en la lista detallada el predio “El Cusi” y como beneficiaria a Martha Zárate Huarachi, concluyendo que ante las observaciones identificadas, se emita resolución administrativa que disponga la anulación de obrados del proceso de saneamiento correspondiente a las carpetas prediales individuales que se encuentran al interior de las comunidades Puente San Pablo, Loma del Amor y Puente Caimanes, que forman el polígono 113 “Sub-Central Puente San Pablo”, y posteriormente se reencause y se dé continuidad a la ejecución del proceso de saneamiento a cargo del INRA.
I.4.7. De fs. 24 a 31, cursa copia legalizada de la Resolución Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre, que con base al Informe Técnico Legal UDSABN – N° 1445/2011 de 30 de septiembre, que en su parte dispositiva resuelve anular obrados del proceso de saneamiento de las carpetas prediales que se encuentran al interior de las comunidades de “Loma del Amor”, entre ellos el predio “El Cusi”, “Puente San Pablo” y “Puente Caimanes”, que forman el polígono 113 “Sub-Central Puente San Pablo”, consignándose en el N° 57, respecto del predio “El Cusi” a la beneficiaria Marta Zárate Huarachi (fs. 26), dentro de la lista perteneciente a la “Comunidad Campesina Loma del Amor”.
I.4.8. De fs. 46 a 52, cursa Resolución Administrativa UDSABN-N° 100/2011 de 20 de octubre de 2011, (publicada mediante Edicto Agrario de 21 de octubre de 2011, en el periódico “La Palabra de Beni”, de la ciudad de Trinidad, fs. 257 a 264), que resuelve dar continuidad a la actividad de relevamiento de información en campo del proceso de saneamiento del polígono 113, denominado “Sub-Central Puente San Pablo”.
I.4.9. A fs. 54, cursa Resolución Administrativa UDSABN-N° 108/2011 de 11 de noviembre de 2011, (publicitada por Edicto Agrario de 15 de noviembre de 2011, en el periódico “La Palabra de Beni”, de la ciudad de Trinidad, fs. 265), que dispone, ampliar el plazo de la ejecución de la actividad Relevamiento de Información en Campo, establecido en la parte resolutiva cuarta de la Resolución Administrativa UDSABN-N° 100/2011, del polígono 113, denominado “Sub-Central Puente San Pablo”.
I.4.10.
Resolución Administrativa UDSABN-N° 114/2011 de 17 de noviembre de 2011
(publicitada por Edicto Agrario de 19 de noviembre de 2011, en el periódico “La
Palabra de Beni”, de la ciudad de Trinidad, fs. 56), que resuelve ampliar
nuevamente el plazo de la ejecución de la actividad Relevamiento de Información
en Campo.
I.4.11. De fs. 121 a 124 cursa, Resolución Administrativa UDSABN-N° 131/2014 de 20 de agosto, que resuelve dar continuidad al Relevamiento de Información en Campo del polígono 113, denominado "Sub-Central Puente San Pablo", así como también en las áreas que se encuentran sin relevamiento de información en campo, conforme a las disposiciones previstas en el Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 29215, actividades a ser ejecutadas a partir del 8 al 22 de septiembre de 2014.
I.4.12. A fs. 125, cursa Edicto Agrario
publicado el 02 de septiembre de 2014, en un medio escrito de circulación
nacional (Contacto), que publicita el contenido de la Resolución Administrativa
UDSABN-N° 131/2014 de 20 de agosto.
I.4.13. De 132 a 134, cursan copias legalizadas de Notas de 03 de septiembre de 2014, dirigidas a los Sindicatos Agrarios Campesino de Puente Caimanes, Puente San Pablo (12 de octubre) y Loma del Amor, con referencia: “Invitación a participar de la continuidad del Relevamiento de Información en Campo del polígono 113 Sub Central Puente San Pablo” a realizarse del 08 al 22 de septiembre de 2014, para formar parte del control social de la actividad, las cuales se encuentran recepcionadas.
I.4.14. De fs.
135 a 136, cursan copias legalizadas de Actas de Campaña Pública de 04 y 07 de
septiembre de 2014, donde se informan sobre las actividades que realizará la
brigada del INRA respecto al trabajo de Relevamiento de Información en Campo en
el polígono 113 denominado “Sub Central Puente San Pablo”.
I.4.15. A fs. 137 y vta., cursa copia legalizada de Acta de Inicio de la Actividad de Relevamiento de Información en Campo de 08 de septiembre de 2014, llevada a cabo en la Comunidad Campesina Agraria “Loma del Amor”, donde se socializa, e informa sobre la actividad a realizarse, absolviéndose las consultas realizadas, la cual se encuentra firmada por las autoridades naturales y miembros de la Comunidad (respectivo sello), y por Nicolás Rojas Rojas.
I.4.16. De fs.
138 a 139, cursa Carta de Citación y Memorando de Notificación de 06 de
septiembre de 2014, a Nicolás Rojas Rojas, en calidad de beneficiario del
predio El Cusi.
I.4.17. A fs.
142, cursa Acta de apersonamiento y recepción de documentos, de 14 de
septiembre de 2014, apersonamiento que realiza Nicolás Rojas Rojas en calidad
de beneficiario del predio El Cusi.
I.4.18. A fs.
145, cursa Certificado otorgado por el Secretario General del Sindicato de la
Comunidad Campesina Agraria “Loma del Amor”, cuya autoridad certifica que la
posesión de Nicolás Rojas Rojas es de 20 de agosto de 1995.
I.4.19. A fs. 146
y vta., cursa Ficha Catastral de 14 de septiembre de 2014 del predio denominado
“El Cusi”, que en el acápite de “Observaciones”, refiere que se evidenció una
casa, un galpón y un barbecho, los mismos que se reflejan en la fotografía de
mejoras cursante a fs. 153 y el formulario de Registro de Mejoras de fs. 151,
en el que se evidencia que la casa tiene una data de 1995, y en lo que respecta
al galpón y barbecho son del año 2014 y 2007 respectivamente, mismo que fue
verificado por el representante de la Comunidad Campesina Agraria “Loma del
Amor”, como Control Social.
I.4.20. De fs. 180 a 192, cursa Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Posesión, de 7 de septiembre de 2016, que en el acápite “3.2. Variables Legales” y en el punto “Antigüedad de la posesión”, señala que: “Revisada y analizada la documentación en el punto 2 del presente informe y la generada durante la actividad de relevamiento de información en campo, es necesario indicar que si bien se adjunta Certificado de Posesión emitido por el Sindicato de la Comunidad Campesina Agraria Loma del Amor certificando que el señor Nicolás Rojas Rojas hubiera tomado posesión de la parcela El Cusi, esta información no guarda relación con las imágenes multitemporales de los años 1996, 2000 y 2006 en los cuales se evidencia que no existe actividad antrópica anterior al año 1996, por lo tanto se establece que la posesión del predio denominado El Cusi es posterior a la promulgación de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996”; del mismo modo, en el punto “Observaciones Legales y Técnicas a Considerar”, indica que la Certificación otorgada por la Comunidad Campesina Agraria Loma del Amor “debe guardar relación con la información recopilada durante el Relevamiento de Información en Campo, es así que revisada que fueran las fotografías de las mejoras, se evidencia que la casa que indica que fuera del año 1995 fuera relativamente nueva, corroborada más aún con las imágenes multitemporales realizada de los años 1996, 2000 y 2006 en las cuales claramente se puede establecer que NO existe actividad antrópica anterior al año 1996, por lo que se deduce que la posesión del señor Nicolás Rojas Rojas sobre el predio El Cusi, es una posesión ilegal…” (sic.), concluyendo que no cumple la Función Social por contravenir lo normado por el art. 310 del D.S. Nº 29215.
I.4.21. De fs. 218 a 226, cursa nota de remisión de carpetas prediales y reporte de Control de Calidad realizado por la Dirección General de Saneamiento del Instituto Nacional de Reforma Agraria-INRA, el mismo que es puesto a conocimiento de la Dirección departamental del INRA Beni, a efectos de que subsane las observaciones realizadas, entre ellos del predio “El Cusi”, donde entre otros aspectos se observa que en el Informe en Conclusiones de 07 de septiembre de 2016, no se realizó una adecuada valoración de la documentación presentada, como el Certificado de Posesión emitida por el Sindicato Campesino Agraria “Loma del Amor”, el cual certifica que la posesión es del año 1995, además que en el registro de mejoras se habría identificado casa, galpón y barbecho para el cumplimiento de la FS, los cuales no fueron valorados adecuadamente conforme lo dispone el art. 165.b) del D.S. N° 29215.
I.4.22. De fs.
268 a 280, cursa Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 229/2021 de 22 de octubre,
emitido por la Dirección departamental del INRA Beni, en cuyo contenido en
respuesta a la observación realizada por la Dirección General de Saneamiento
del INRA señala que: “si bien cursa
Certificado de Posesión en la que especifica que el señor Nicolás Rojas Rojas
se encuentra en posesión desde el 20 de agosto de 1995, sin embargo, dicha
documentación es desvirtuada al cursar información en pericias anuladas en la
que figura la señora Martha Zarate Huarachi, quién se encontraba como poseedora
del predio El Cusi en el año 2003, sin existir documentación de transferencia
de dicho predio que hubiera cedido a favor del señor Nicolas Rojas Rojas, así
como contradicción de las mejoras declaradas durante las pericias de campo
levantadas en 2014, siendo la más antigua una casa que durante pericias
anuladas del 2003 se encontraba desplazada a más de 1 km de distancia del lugar
de construcción, contradiciendo lo plasmado en el Formulario de Registro de
Mejoras levantado durante el Relevamiento de Información en Campo (…)
evidenciándose la falta de continuidad en la posesión del predio El Cusi (…)
así como la falta de existencia de actividad agrícola antes de 1996…”; bajo
ese argumento concluye en que se tiene que declarar como Tierra Fiscal al
predio El Cusi.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO
El Tribunal Agroambiental, analizados los términos de la
demanda y la contestación, así como de la revisión de los antecedentes del
proceso de saneamiento, pasará a desarrollar los siguientes temas: II.1. Naturaleza jurídica de la demanda
contencioso administrativa; II.2. Requisitos
para adquirir el derecho propietario en predios calificados como pequeñas
propiedades con actividad agrícola y que cumplen con la función social; II.3. Normativa y Jurisprudencia
agroambiental sobre la fundamentación y motivación de la Resolución Final de
Saneamiento; y, II.4. Caso concreto,
en el cual se resolverá los siguientes puntos cuestionados: 1) Vulneración y errónea valoración de
la función social; 2) Falta de
notificación con la resolución que anuló las pericias de campo ejecutadas por
la Empresa A&C; 3) La
inexistente sobreposición del predio al área determinada; la falta de
jurisdicción y competencia del INRA, y la supuesta omisión de publicidad y de
campaña pública; y, 4) Falta de
motivación y fundamentación de la Resolución Administrativa RA-SS N°
0635/2021.
FJ.II.1. Naturaleza
jurídica del proceso contencioso administrativo.
El proceso contencioso administrativo, en general, tiene
como finalidad ejercer control jurisdiccional de los actos administrativos
expresos emanados de los órganos públicos competentes; es decir, verifica la
legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios
administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la
administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y de ésta conforme a
la Constitución Política del Estado, precautelando el interés común, así como
los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son
lesionados o perjudicados.
El proceso contencioso administrativo en materia
agroambiental, procede agotada que sea la vía administrativa, cuando las
resoluciones de la administración definan derechos o impidan definitivamente la
prosecución del trámite, en los casos previstos por el numeral 3 del art. 189
de la Constitución Política del Estado (CPE) y las normas legales vigentes
establecidas en el art. 144.3) de la Ley Nº 025, art. 36.3) de la Ley Nº
1715.
Las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que
hubiesen sido afectadas en su derecho subjetivo o interés legítimo, están
legitimadas para interponer una demanda contencioso administrativa en contra la
autoridad administrativa de la entidad que dictó la resolución final de
saneamiento. Su interposición debe ser dentro del plazo de treinta (30) días
calendario improrrogable, computable desde la notificación con la resolución
administrativa o suprema impugnada, en aplicacion al art. 68 de la Ley Nº 1715.
FJ.II.2. Requisitos
para adquirir el derecho propietario en predios calificados como pequeñas
propiedades con actividad agrícola y que cumplen con la Función Social.
Conforme lo establece la Disposición Transitoria Octava de
la Ley N° 1715, modificado parcialmente por la Ley N° 3545, que textualmente señala:
“Las superficies que se consideren con
posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que, siendo anteriores a la
vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplen efectivamente con
la función social o la función económico socia, según corresponda, de manera
pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos”;
disposición legal, que determina, que en predios con posesión, necesariamente
se deben acreditar tres requisitos: la
posesión legal anterior al año 1996, el cumplimiento de la función social o
económico social, y no afectar derechos de terceros independientemente de
que estas sean clasificadas como pequeñas propiedades, medianas o
empresas.
Ante dicha disposición, incumbe citar las normas legales que
regulan en lo referente al cumplimiento de la función social, que es diferente
al cumplimiento de la función económico social, es así que se tiene; la
Constitución Política del Estado, en su art. 397, señala: “I. El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y
conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la
función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho,
de acuerdo a la naturaleza de la propiedad. II. La función social se entenderá
como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y
comunidades indígena originario campesinos, así como el que se realiza en
pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y de bienestar y
desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función
social se reconocen las normas propias de las comunidades.”.
Del mismo modo en su art. 393, establece: “El Estado reconoce, protege y garantiza la
propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla
una función social o una función económica social, según corresponda”.
Disposiciones constitucionales que determinan, que la función social es equivalente al trabajo, entendiéndose como el aprovechamiento sostenible de la tierra, cuyos recursos naturales utilizados o aprovechados por los seres humanos, constituyen la fuente de subsistencia y de bienestar de sus titulares, en este caso de los beneficiarios cuyos predios son clasificados como pequeñas propiedades; así también se tiene regulado en el art. 2 de la Ley Nº 1715, cuando señala que la pequeña propiedad “cumple la función social cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra”. De igual manera, bajo esa misma línea, el art. 164 del D.S. Nº 29215, dispone que la pequeña propiedad: “cumple la función social, cuando sus propietarios o poseedores demuestran residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional y sostenible de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, sociales o culturales”. Disposiciones legales que también han sido comprendidas y reflejadas en el SAP S1a Nº 48/2018 de 20 de septiembre, que a letra dice: “conforme determina la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 016/2006 de 20 de abril de 2006: “...Tratándose de la pequeña propiedad, la misma cumple con la función social cuando sus propietarios o poseedores demuestren el uso o aprovechamiento tradicional de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar, conforme establece el art. 237 del Reglamento de la Ley 1715, norma que concuerda con lo señalado por el art. 2-I de la dicha Ley...La verificación de la función social, en la tierra objeto del Título Ejecutorial, se realiza de manera directa en el terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo, conforme señala el art. 173 inc. c) del Reglamento. De obrados se evidencia que en la primera etapa del procedimiento de saneamiento, relativa al relevamiento de información en gabinete y de campo, durante la ejecución de las pericias se elaboró la ficha catastral sobre el predio "La Torre" con referencia a esas 0,3375 Has. tituladas y se constató que en el uso actual de la tierra la misma cumple con la recolección de leña y abono de la tierra (aprovechamiento tradicional de la tierra y de sus recursos naturales)”.
Por otra parte, la norma agraria también prevé el lugar y la
forma de demostrar dicho presupuesto, en este caso, el cumplimiento de la
función social, el mismo que indefectiblemente conforme lo determina el art.
2.IV de la Ley Nº 1715 y art. 159 del D.S. Nº 29215, debe ser verificado de
manera directa en campo, es decir, el lugar donde el beneficiario se encuentra
residiendo o trabajando la tierra, siendo éste el principal medio de
comprobación y cualquier otra es complementaria; y la forma de demostrar sobre
todo en las pequeñas propiedades con actividad agrícola, es a través de la
residencia o la existencia de actividad agrícola, mejoras o áreas en descanso,
conforme lo dispuesto por el art. 165.I del D.S. Nº 29215, que señala: “Se verificará la residencia en el lugar, uso
o aprovechamiento tradicional de la tierra y sus recursos naturales. b) En el
caso de la pequeña propiedad agrícola se constatará la residencia o la
existencia de actividad agrícola, mejoras o áreas en descanso”.
En cuanto al segundo presupuesto, cual es la posesión legal,
la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 1715 y lo estipulado en el art.
309 del D.S. N° 29215, establecen que, para acreditar la legalidad de la
posesión, ésta necesariamente debe ser anterior a la creación de la Ley N°
1715, es decir, antes del año 1996, y la documentación con la que se puede
acreditar dicho presupuesto, es a través de Certificados otorgados por las
autoridades naturales u originarias; documentos de transferencia de mejoras o
de asentamientos que demuestren la existencia de sucesión de posesión, los
mismos que indefectiblemente deben ser constadosverificados en campo, durante
el Relevamiento de Información en Campo y cualquier otra prueba es
complementaria, especialmente las realizadas en gabinete o las contrastadas con
imágenes satelitales.
Finalmente, respecto al tercer requisito, el art. 66.I., de
la Ley Nº 1715, prevé: “La titulación El
saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1. La titulación de las tierras
que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social
definidas en el artículo 2º de esta ley, por lo menos dos (2) años antes de su
publicación, aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre
y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante
procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según sea el caso”;
aspecto que representa, que la posesión debe ser poseída de manera pacífica,
continuada y sin que se afecte derechos legalmente adquiridos o reconocidos a
favor de otras personas, lo contrario significaría una posesión ilegal.
FJ.II.3. Normativa y
Jurisprudencia agroambiental sobre la fundamentación y motivación de la
Resolución Final de Saneamiento.
El art. 65, inc. c) del D.S. N° 29215, dispone: “Toda Resolución deberá basarse en informe
legal y cuando corresponda además un informe técnico”. Por su parte, el
art. 66 de la misma norma citada, señala que, las Resoluciones Administrativas
en general deberán contener: “a) Relación
de hecho y fundamentación de derecho que se toman en cuenta para su emisión; y
b) La parte resolutiva no deberá ser contradictoria con la considerativa y
expresará la decisión adoptada por la autoridad de manera clara, precisa y con
fundamento legal”. Asimismo, el art. 52.III de la Ley N° 2341 de
Procedimiento Administrativo, establece:
“La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la
resolución cuando se incorporen al texto de ella”.
En ese contexto, la jurisprudencia agroambiental señalada en
la SAN S1a 21/2017 de 14 de marzo, sustentando en el art. 65.c) del D.S. N°
29215, ha fundado el siguiente entendimiento: “…el actor realiza observaciones genéricas, cuestionando el accionar del
INRA y la falta de fundamentación de la Resolución motivo de la impugnación
(...) la jurisprudencia del Tribunal Agroambiental que ha establecido de manera
uniforme que el contenido de las Resoluciones Administrativas como en este caso
del saneamiento, refieren los datos finales del referido proceso, los mismos
que están desarrollados de manera puntual, citando expresamente los Informes
Técnicos y Legales que desarrollan los argumentos y análisis respectivo que
sustentan las conclusiones comprendidas en los mismos, esta documentación forma
parte inherente de la Resolución Administrativa de conclusión del proceso de
saneamiento, por lo que remitiéndonos a ésta prueba que cursa en el cuaderno de
Saneamiento del predio "SANTA MARIA", se tiene que las conclusiones
arribadas por la entidad administrativa, plasmadas en la Resolución
Administrativa impugnada, tienen la fundamentación y motivación necesarias para
establecer la ilegalidad de la posesión y la declaratoria de Tierra Fiscal del
predio "SANTA MARIA" (...)”
En la misma línea jurisprudencial, se tiene la SAP S1a Nº
64/2018 de 26 de octubre, que señala: “...de
la interpretación de los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215, así como del art.
52-III de la L. N° 2341, se puede constatar que la Resolución Suprema N° 14316
de 19 de enero de 2015, cumple con los requisitos previstos en la normativa
señalada, toda vez que en la parte considerativa párrafo décimo primero de la
citada Resolución Suprema objeto de estudio, se evidencia la relación de los Informes
Técnico Legales anteriormente señalados que sirvieron de base y fundamento para
la decisión asumida; asimismo se puede advertir en la parte dispositiva de la
misma, la consignación de los preceptos legales sustantivos y adjetivos en que
se apoya la determinación adoptada de reconocer vía dotación la parcela 360 a
favor de la Comunidad Tuni. Agregando al discernimiento efectuado, el proceso
de saneamiento reviste de particularidad en el sentido, que la información
recabada del Relevamiento de Información en Campo y la documentación presentada
por los interesados, son evaluadas a través de Informes Técnicos Legales que
sugieren la emisión de la Resolución Final de Saneamiento; por lo que el hecho
que una Resolución sea ésta Administrativa o Suprema, no contenga mayor
precisión de lo desarrollado en el proceso, no constituye un elemento para
determinar que la misma carezca de fundamentación y motivación, entendimiento
que se tiene sentado en la uniforme jurisprudencia del Tribunal Agroambiental
haciendo cita entre otras de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N°
27/2018 de 14 de junio de 2018 y la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N°
114/2017 de 27 de noviembre de 2017. En consecuencia, no resulta evidente que
la Resolución Suprema ahora cuestionada careciera de fundamentación y
motivación, siendo acorde a lo establecido en el art. 115-II de la C.P.E”.
FJ. II.4 Examen del
caso concreto. -
1.- Respecto a la
vulneración y errónea valoración de la Función Social.
Se alega que el INRA vulneró el principio de la Función
Social, toda vez que, en el formulario de Registro de mejoras, se habría
evidenciado una casa, un galpón y un barbecho, con data de 1995, 2006 y 2009, y
que además contaría con un Certificado de posesión emitida por la Comunidad
Campesina Agraria “Loma del Amor”, elementos probatorios que, a decir de la
parte demandante, habrían sido desconocidos por la entidad administrara. Ante
dicho reclamo, incumbe remitirnos a la carpeta de saneamiento y constatar si
evidentemente el ente administrativo, omitió o valoró erróneamente la prueba
presentada en el desarrollo del proceso de saneamiento del predio denominado
“El Cusi”, cuya omisión habría conllevado a que se determine la Ilegalidad de
Posesión y por consecuencia la declaración de Tierra Fiscal, habida cuenta que
para llegar a esa determinación, el beneficiario de predio “El Cusi”, no habría
acreditado el cumplimiento de la Función Social ni la posesión anterior al año
1996, cuyos presupuestos acorde a lo establecido en la Disposición Transitoria
Octava de la Ley N° 1715, modificado parcialmente por la Ley N° 3545, son
requisitos esenciales para que los poseedores cuyos predios son pequeñas
propiedades, obtengan el derecho propietario conforme se desarrolló en el FJ.II.2. de esta sentencia; en ese
sentido, y para efectos de establecer si se cumplieron con ambos presupuestos,
es preciso detallar los actuados que se levantaron y recepcionaron en campo, en
este caso, lo descrito en el punto
I.4.19 de esta sentencia, donde se registró la existencia de formularios a
nombre de Nicolás Rojas Rojas, cuales son, la Ficha Catastral y el Registro de
Mejoras, en cuyo contenido se tiene anotado e identificado una casa que data
del año 1995, un galpón que data del año 2014 y barbechos con data de 2007,
mismos que son evidenciados a través de las Fotografías de Mejoras cursante a
fs. 153 de las carpeta predial de saneamiento, actividades
que acreditan el cumplimiento de la Función
Social, toda vez que se habría evidenciado mejoras en el predio como principal medio de prueba.
Del mismo modo, a fs. 145 de la carpeta predial (punto I.4.18.), se identifica
Certificado emitido por el Sindicato de la Comunidad Campesina Agraria “Loma
del Amor”, cuya autoridad sindical, acredita que la posesión de Nicolás Rojas
Rojas, respecto al predio “El Cusi”, es del año 1995, es decir, que se encuentra dentro de los
márgenes establecidos para acreditar la posesión legal, el mismo que se halla
regulado en la Disposición Transitoria Octava
de la Ley N° 1715, modificado parcialmente
por la Ley N° 3545, que establece, que una posesión legal es considerada cuando esta es anterior a la vigencia
de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996.
Consiguientemente, en base a los actuados descritos
precedentemente, los funcionarios de la Dirección Departamental del INRA-Beni,
mediante Informe en Conclusiones en fecha 07 de septiembre de 2016 (punto I.4.20.), concluyen en
determinar la Ilegalidad de posesión de Nicolás Rojas Rojas, sobre el predio
denominado “El Cusi”, para posteriormente declarar Tierra Fiscal sobre la
superficie de 48.6638 ha, a nombre del Instituto Nacional de Reforma Agraria –
INRA, con el argumento de que según la información levantada en campo y las
fotografías de mejoras, la casa identificada sería relativamente nueva y por
tanto no guardaría relación con las imágenes multitemporales de los años 1996,
2000 y 2006, en los cuales se
evidenciaría que no existe actividad antrópica anterior al año 1996. Con ese resultado y habiéndose procedido con
la socialización del Informe de Cierre conforme lo determina el art. 305 del
D.S. N° 29215, en actuados se evidencia, que la carpeta predial “El Cusi”, fue
objeto de Control de Calidad por los funcionarios de la Dirección General de
Saneamiento y Titulación del Instituto Nacional de Reforma Agraria-INRA (punto 1.4.21. de esta sentencia),
habiendo manifestado que existe contrariedad en el Informe en Conclusiones,
toda vez que no se habría efectuado una adecuada valoración de la documentación
presentada en campo, ni de la información recabada en los formularios donde se
advertiría una casa, galpón y un barbecho, que no fueron valorados conforme lo
dispone el art. 165.b) del D.S. N° 29215;
hechos que reflejarían la contrariedad y la mala valoración de las pruebas realizada por la entidad administrativa,
especialmente la recabada en campo, la misma
que es significativa, precisamente para demostrar el cumplimiento de la Función Social.
En consecuencia, la Dirección Departamental del INRA-Beni,
mediante Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 229/2021 de 22 de octubre (punto I.4.22.), ratifica el resultado
vertido en el Informe en Conclusiones de 07 de septiembre de 2016, sobre el
hecho de dictar Resolución Administrativa de Tierra Fiscal del predio
denominado “El Cusi”, con superficie de 48.6593 ha, con el argumento, que de
acuerdo a las pericias de campo levantadas el 2003, en la que inicialmente
figuraba Martha Zarate Huarachi y que fue anulada, no existiría documentación
de transferencia del predio “El Cusi” en favor de Nicolás Rojas Rojas, actual
beneficiario, así como también en razón a que, la casa identificada en Pericias
de Campo de 2003, se encontraría desplazada a más de 1 kilómetro del lugar de
construcción, por tanto se contradeciría con lo plasmado en el Formulario de Registro
de Mejoras levantado en el año 2014; comprendiéndose
con ello, que la entidad administrativa, fundó sus argumentos en actos y hechos que fueron anulados con la Resolución Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de
octubre (punto I.4.7.), trayendo como resultado la emisión de la Resolución
Administrativa RA-SS Nº 0635/2021 de 30 de diciembre, que ahora es objeto de
impugnación, en el que se declaró la Ilegalidad de posesión de Nicolás Rojas
Rojas y por ende la declaración de Tierra Fiscal.
Lo descrito en líneas precedentes, establece claramente la
contradicción, incongruencia y errónea valoración de la prueba generada en el
Relevamiento de Información en Campo, circunstancia que ocasiona enorme
perjuicio y de indefensión en la parte actora, transgrediéndose no solo la
norma constitucional, ni las normas agrarias, sino también los principios de
defensa establecido en el art. 76 de la Ley Nº 1715 y de verdad material
estipulada en el art. 4.d. de la Ley de Procedimiento Administrativo, el cual
rige, que la Administración Pública investigará a profundidad la verdad
material en oposición a la verdad formal, hecho que no aconteció, siendo
evidentes las vulneraciones cometidas por el INRA, conforme se tiene descrito
en los siguientes puntos:
Primero, existe contradicción e incongruencia en los argumentos y fundamentos expresados por la entidad administrativa (INRA), tanto en el Informe en Conclusiones de 7 de septiembre de 2016 e Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 229/2021 de 22 de octubre (punto I.4.20. y I.4.22.), los cuales sugirieron que en la Resolución Final de Saneamiento se declare la Ilegalidad de Posesión de Nicolás Rojas Rojas; pues no se puede concebir que durante la fase de Relevamiento de Información en Campo, donde intervino el INRA conjuntamente el Control Social (punto I.4.13.) y en cuya actividad se generó prueba respecto al cumplimiento de la Función Social y la posesión, consistente en la construcción de una casa de data 1995 y la emisión del Certificado que acredita la antigüedad de posesión de Nicolás Rojas Rojas (puntos I.4.18. y I.4.19), sean desechadas o desvirtuadas con argumentos respaldados en actos administrativos nulos, que desde luego son inválidos e ineficaces, precisamente porque se encuentran viciados y por tanto no pueden generar efectos jurídicos; de ahí que nace la contrariedad y la incongruencia a la que ingresó el INRA, el mismo que necesariamente debe ser enmendado en base a argumentos que ejemplifiquen la verdad material y desde luego se halle respaldada en la norma constitucional y agraria que rige el cumplimiento de la Función Social, requisito esencial para adquirir el derecho propietario en pequeñas propiedades conforme se desarrolló en el fundamento jurídico FJ.II.2. de esta sentencia, en el que se hace hincapié, que, en predios con posesión, necesariamente se deben acreditar dos requisitos, la posesión legal anterior al año 1996 y el cumplimiento de la Función Social, requisitos que según los formularios levantados en campo han sido constatados y corroborados por el INRA, no obstante, a tiempo de emitir el Informe en Conclusiones y efectuar el debido análisis, fueron erróneamente valorados.
Segundo, la entidad administrativa al hacer un contraste entre la prueba producida con el Relevamiento de Información en Campo de 14 de septiembre de 2014 y las pericias de campo de 26 de julio de 2003 (anulada), presume que en el predio “El Cusi” hubiera una irregularidad en el cumplimiento de la Función Social, hecho que se puede advertir en el Informe en Conclusiones de 7 de septiembre de 2016 y que es reiterado en el memorial de contestación a la demanda (fs. 67 a 71 de obrados), razón por el cual decide acudir a las imágenes multitemporales de los años 1996, 2000 y 2006 (fs. 189 a 192 de los antecedentes), concluyendo que en el predio “El Cusi” no existiría actividad antrópica anterior a 1996; decisión que también influyó para declarar la Ilegalidad de Posesión del predio “El Cusi” y posteriormente emitir Resolución de Tierra Fiscal en favor del Instituto Nacional de Reforma Agraria, sin haber considerado el ente administrativo lo dispuesto por el art. art. 159 del D.S. N° 29215, que claramente establece, que el principal medio de prueba para verificar el cumplimiento de la Función Social o la Función Económico Social es en campo, y cualquier otra, es complementaria como lo son las imágenes satelitales o multitemporales, que de ningún modo pueden sustituir la verificación directa en campo, así también lo ha expresado y se analizado en la SAN S1a N°12/2012 de 27 de febrero, que a la letra dice: “corresponde precisar que la imágenes satelitales solo constituyen un medio complementario de verificación cuyos resultados deben necesariamente ser verificados en campo y no podrían ser determinantes ni conclusivos para establecer el incumplimiento de la FES”; correspondiendo al INRA, analizar de manera integral la prueba generada en campo y no solamente basarse o apoyarse en las imágenes satelitales y el análisis multitemporal, que determinaron la Ilegalidad de Posesión del predio “El Cusi” pues como se dijo precedentemente, los mismos no desvirtúan contundentemente lo evidenciado en campo, por cuanto decir lo contrario sería desconocer la labor efectuada por la misma entidad responsable del proceso de saneamiento.
Ahora bien, es preciso aclarar que cuando existe posibles
irregularidades o fraude en el cumplimiento de la Función Social, la norma
agraria le faculta a la entidad administrativa aplicar lo establecido por el
266.III del D.S. Nº 29215, modificado parcialmente por el D.S. Nº 4320, de 31
de agosto de 2020, que dispone: “La
Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de oficio o a
denuncia de parte, deberá disponer la investigación en gabinete y/o campo sobre
hechos irregulares y actos fraudulentos, descritos en este reglamento,
incluyendo la aplicación de control de calidad y aplicación de los efectos
previstos, respecto a las etapas o actividades cumplidas”, es decir,
efectuar el Control de Calidad, Supervisión y Seguimiento, precisamente para
realizar una investigación sobre los hechos que generan duda, el cual debe
estar claramente dilucidado y sustentado en derecho, sin limitarse únicamente
en el levantamiento de imágenes multitemporales o satelitales como erróneamente
lo hizo el INRA, que le permitió llegar a la conclusión de que en el predio “El
Cusi” existe incumplimiento de Función Social y por consecuencia debe ser
declarado la Ilegalidad de Posesión del predio, sin previamente haber valorado
que existe prueba generada en campo, éste como el principal medio probatorio
conforme lo establece el art. 159 del D.S. Nº 29215; dicho de otra manera, si
el INRA estableció que existe duda en el cumplimiento de la Función Social, lo
correcto era acudir al Control de Calidad y dilucidar la duda generada,
especialmente en lo concerniente a la documentación generada en campo, y no
solo valerse de imágenes multitemporales, sino también de otros medios
probatorios que desvirtúen la posible irregularidad o fraude en el cumplimiento
de la Función Social de una pequeña propiedad, así también lo dice la
jurisprudencia agroambiental a través de la SAP S2a Nº 059/2022 de 24 de
octubre, que textualmente señala: “Del
art. 266 antes citado, se puede inferir que la Dirección Nacional del Instituto
Nacional de Reforma Agraria (INRA) tiene la facultad potestativa de ejercer
controles de calidad sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las
direcciones departamentales, sin perjuicio de que en estas últimas ya se haya
efectuado dicho trabajo, cuya finalidad estriba en la verificación del
cumplimiento de la normativa procedimental en vigencia, así como efectuar
supervisión y seguimiento de los procesos en curso y ante denuncias sobre
irregularidades o actos fraudulentos, de oficio o a denuncia, disponer
investigación sobre los hechos denunciados y que como resultado de este
procedimiento, está facultado para disponer, si corresponde, la anulación de
actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de
las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el
establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables...”, en
ese sentido y al no haber obrado conforme lo manifestado en líneas arriba, incumbe que por este punto en cuestión se
retrotraiga etapas, a efectos de subsanar las observaciones.
Por otra parte, en lo que respecta a que el INRA no
consideró que el predio “El Cusi” se encuentra sobrepuesto a Tierras de
Producción Forestal Permanente; la parte actora, solamente se limita a realizar
dicha observación, sin especificar como ese hecho le afecta negativamente en
sus derechos; situación por la cual, esta instancia agroambiental no ingresa a
realizar ningún análisis en el fondo.
2.- En relación a la
falta de notificación con la resolución que anuló las pericias de campo
ejecutadas por la Empresa A&C.
En cuanto a la supuesta omisión de notificación con la
Resolución Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre, que anuló las
pericias de campo ejecutadas el año 2003 en el predio “El Cusi” y que vulneró
sus derechos constitucionales y le dejó en estado de indefensión; cabe
manifestar que, en antecedentes, cursan actuados referentes a Cartas de
Citación de 20 de julio de 2003 (punto
I.4.5.), presuntamente firmados por Martha Zarate Huarachi, toda vez que en
el pie de firma no existe aclaración de nombre; asimismo cursa formulario de
Ficha Catastral de 26 de julio de 2003, que de igual modo es firmado por Martha
Zarate Huarachi sin la aclaración de nombre correspondiente, así como otros
formularios que no se encuentran verificados ni aprobados por la empresa
consultora A&C que ejecutó las Pericias de Campo; ante esa circunstancia,
la entidad administrativa de conformidad a lo establecido por la Disposición
Transitoria Primera del D.S. Nº 29215, que regula el control de calidad ante
indicios de irregularidades o errores de fondo cometidas en ejecución del
proceso de saneamiento, emite el Informe Técnico Legal UDSABN – No. 1445/2011
de 30 de septiembre (punto I.4.6.) y
en base a dicho actuado dicta la Resolución Administrativa UDSABN-No. 099/2011
de 19 de octubre (punto I.4.7.), que
resuelve anular obrados del proceso de saneamiento de carpetas prediales, entre
ellos el predio “El Cusi” de Martha Zarate Huarachi, que se encuentra al
interior de la Comunidad Campesina Agraria “Loma del Amor” - polígono 113
“Sub-Central Puente San Pablo”, precisamente porque no existen memorándums de
notificación y actas de conformidad de linderos de los colindantes, los
formularios de campo no se encuentran verificados ni aprobados por los
encargados de la encuesta, entre otros; los cuales provocaron la anulación de
las Pericias de Campo del predio “El Cusi”
de la gestión 2003 y su posterior reencauzamiento.
Ahora bien, es cierto que en la carpeta de saneamiento no
cursa la diligencia de notificación con la Resolución Administrativa UDSABN-No.
099/2011 de 19 de octubre de 2011 a Nicolás Rojas Rojas, actual demandante; no
obstante, es preciso analizar y constatar si ese hecho le generó indefensión y
vulneró sus derechos, en ese sentido, es preciso remitirnos a la Ficha
Catastral levantada el 14 de septiembre de 2014, en cuyo acápite de
“Observaciones” el beneficiario Nicolás Rojas Rojas textualmente indica: “que su persona es el primer poseedor del
predio y que por error involuntario de la empresa A&C consignó a la señora
Martha Zarate Huarachi como propietaria del predio El Cusi, siendo solo su
persona el propietario…”, hecho que una vez más demuestra, que las tareas
de ejecución de campo efectuados el año 2003 por la empresa consultara
“A&C, aparte de estar inconclusas, se encontraban viciadas, razón por la
cual el INRA decide anular obrados conforme se tiene en la Resolución
Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre de 2011; sin embargo se
debe aclarar, que esa decisión asumida por la entidad administrativa, de ningún
modo le provoca indefensión a la ahora parte actora, en razón a que, la
información generada durante las pericias de campo del año 2003, fue levantada
a nombre de Martha Zarate Huarachi, de quién se dice que no sería la
propietaria del predio denominado “El Cusi” y a quién de forma directa le
afectaría la determinación asumida por el INRA, no así a Nicolás Rojas Rojas;
por lo que no existe, la responsabilidad u obligatoriedad de parte del ente
administrativo efectuar la notificación con la Resolución Administrativa
UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre de 2011 al ahora demandante.
En ese mismo contexto, se consta la inexistencia de indefensión
argüida por la parte actora, debido que, ante la anulación de obrados de las
pericias de campo ejecutada el año 2003, el INRA posteriormente dispuso el
reencause inmediato del proceso de saneamiento del predio “El Cusi”, es decir,
ordenó que nuevamente se ejecute en este caso el Relevamiento de Información en
Campo, hecho que aconteció conforme se evidencia en la Resolución
Administrativa UDSABN-N° 131/2014 de 20 de agosto (punto I.4.11), que determinó el plazo para ingresar y verificar el
cumplimiento de la Función Social o Económico Social de los predios que se
encuentran sin Relevamiento de Información en Campo, en este caso, del predio
“El Cusi”, donde en los días 12, 13 y 14 de septiembre de 2014, el INRA
nuevamente ejecutó el proceso de saneamiento, habiendo advertido el
apersonamiento de Nicolás Rojas Rojas, de quién acorde a los formularios de la
Ficha Catastral, Registro de Mejoras, fotografías de mejoras y Actas de
conformidad de Linderos, se constató no solo su apersonamiento, sino la facilitación
de documentos de identidad, posesión, entre otros, así como la demostración de
la Función Social, circunstancia que prueba, que el beneficiario Nicolás Rojas
Rojas sí participó del actual Relevamiento de Información en Campo; por lo que,
de ninguna manera la nulidad de obrados dispuesta en la Resolución
Administrativa UDSABN-No. 099/2011, vulnera el derecho a la defensa ni el
debido proceso del actor, cuanto más si este aspecto no fue observado o
reclamado durante el desarrollo del proceso de saneamiento ejecutado el año
2014, pues es sabido, que la determinación de la citada Resolución era de
conocimiento del demandante, cuando en su memorial de demanda contencioso
administrativa señala “en el año 2014
grande fue mi sorpresa al enterarme que nuevamente en mi predio se realizaría
el saneamiento (…) ante esa situación pregunte a los personeros del INRA, por
qué entrarían nuevamente a varias parcelas de la comunidad Loma del Amor,
manifestándome los funcionarios que las pericias de campo habían sido anuladas
producto de un control de calidad realizado de oficio (…) y no me quedo otra
cosa más que estar presente durante el relevamiento de información en campo, y
colaborar con los funcionarios” (sic), hecho que no solo prueba la
convalidación de actos consentidos, sino que tampoco se acomoda a la sanción de
invalidez, puesto que, la parte demandante no prueba el supuesto perjuicio
provocado por el INRA, es decir, no demuestra cuál es el agravio que le causó
el acto irregular cometido y que difícilmente puede ser reparado (SCP 1420/2014
de 7 de julio); no siendo real ni evidente lo acusado por el demandante.
3.- En cuanto a la
falta de resolución determinativa; falta de jurisdicción y competencia del
INRA, y la supuesta omisión de publicidad y de campaña pública.
Se reclama que el INRA no tendría jurisdicción y
competencia, para realizar trabajos de campo en áreas que no se encuentran
determinadas, esto debido a que el predio “El Cusi” no se encontraría
sobrepuesta al área determinada y priorizada mediante Resolución Administrativa
RES-ADM-00059/2002 de 11 de noviembre, por tanto, los talleres de
socialización, campaña pública, edictos y avisos agrarios, no surtirían efectos
para con su propiedad.
En lo concerniente a este punto, es preciso remitirnos a la
carpeta de saneamiento donde entre otros, se constata la existencia de la
Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio
SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto (punto
I.4.1.), donde en su parte
resolutiva, se determinó declarar a todo el departamento de Beni como Área de
Saneamiento de Simple de Oficio, en la superficie aproximada de 13.396.641,3985
ha, comprendidas en 8 provincias: Vaca Diez Yacuma, Marbán, Moxos, Cercado,
Ballivian, Itenez y Mamoré, con las correspondientes exclusiones de las áreas
predeterminadas de saneamiento en las modalidades de SAN- TCO, CAT-SAN y
SAN-SIM; seguidamente, mediante Resolución Modificatoria de Área de Saneamiento
N° RSS-CTF 0041/2000 de 20 de septiembre (punto
I.4.2.), se modifica la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento
Simple de Oficio SSO-B- 00001/2000 de 18 de agosto, excluyéndose las demandas
de territorios indígena en la modalidad de SAN-TCO, CAT-SAN y SAN-SIM de oficio
y a pedido de parte; consecutivamente, bajo esos antecedentes, se emite la
Resolución Administrativa No. RES-ADM- 00059/2002 de 11 de noviembre (I.4.3.), que en su parte dispositiva,
resolvió priorizar como área de Saneamiento Simple de Oficio, el polígono N° 113, denominado “Sub Central
Puente San Pablo”, ubicado al interior de la provincia Marbán, cantón San
Andrés, con una superficie de 31060.7657 ha.
Con base a las citadas resoluciones y ante la emisión de la Resolución Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre, que dispuso anular obrados del proceso de saneamiento de las carpetas prediales que se encuentran al interior de las comunidades de “Loma del Amor”, entre ellos el predio “El Cusi”, se emiten nuevas Resoluciones Administrativas descritos en los puntos I.4.8., I.4.9., I.4.10. de esta sentencia, que disponen dar continuidad a la actividad de relevamiento de información en campo en el polígono 113. Finalmente, por Resolución Administrativa UDSABN-N° 131/2014 de 20 de agosto (I.4.11.), publicada mediante Edicto Agrario el 02 de septiembre de 2014, en el periódico “Contacto” medio escrito de circulación nacional (I.4.12.), se resuelve dar continuidad al Relevamiento de Información en Campo del polígono N° 113, denominado “Sub- Central Puente San Pablo”, en los días 8 al 22 de septiembre de 2014; resoluciones operativas, que demuestran que el predio “El Cusi” fue objeto de saneamiento dentro del polígono 113, polígono que fue asignado mediante Resolución Administrativa No. RES-ADM- 00059/2002 de 11 de noviembre (I.4.3.), la misma que resolvió priorizar como área de Saneamiento Simple de Oficio, la zona denominada “Sub Central Puente San Pablo” del cual es parte el predio “El Cusi”, aspecto que entre otros, se puede evidenciar en el Acta de Inicio de la actividad de Relevamiento de Información en Campo, cursante a fs. 137 de los antecedentes.
Ahora bien y para mayor claridad, es preciso señalar que según la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio No. SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto (punto I.4.1.), todo el departamento de Beni fue determinado como área de saneamiento, con el fin del que el Instituto Nacional de Reforma AgrariaINRA, en las áreas rurales, proceda con la ejecución de saneamiento y regularice el derecho propietario de los beneficiarios; consiguientemente la norma agraria, es decir, el D.S. N° 29215, reglamento de la Ley N° 1715, en su art. 277, faculta a la entidad administrativa priorizar áreas dentro de un espacio ya determinado, correspondiendo asignar a cada una de ellas un determinado polígono, a fin de que en dichas áreas pueda efectuar de manera independiente el proceso de saneamiento, circunstancia que aconteció en el presente caso, habiéndose emitido la Resolución Administrativa No. RES-ADM-00059/2002 de 11 de noviembre de 2002 (punto I.4.3.), que resolvió priorizar y posteriormente asignar el polígono 113, a la zona denominada “Sub Central Puente San Pablo”, en cuya área se desarrolló el saneamiento del predio “El Cusi”, conforme se advierte en la Resolución Administrativa UDSABN-N° 131/2014 de 20 de agosto (punto I.4.11.), que fue publicada mediante edicto agrario (punto I.4.12.), con la cual se dio inicio a la etapa de Relevamiento de Información en Campo, en cuya actividad acorde a lo dispuesto por los arts. 297, 298, 299 y 300 del D.S. N° 29215, se llevó a cabo las tareas de Campaña Pública, Mesura, Encuesta Catastral y Verificación de la Función Social, de las cuales formó parte Nicolás Rojas Rojas, conforme se advierte en los antecedentes de la carpeta de saneamiento descritos en los puntos I.4.14, I.4.15., I.4.16., I.4.17. y I.4.19. de esta sentencia, evidenciándose la participación directa del ahora demandante en el proceso de saneamiento del predio “El Cusi”, quién personalmente presentó su cédula de identidad, Certificado de posesión (puntoI.4.18.) y dio a conocer a los servidores públicos del INRA, sus mejoras realizadas en el predio “El Cusi”.
Conforme se tiene expuesto en líneas precedentes, se
corrobora que las alegaciones de la parte actora son indefendibles, es decir,
que no encuentran sustento en las normas agrarias, ni en los antecedentes
generados por la entidad administrativa; por tanto, lo cuestionado en lo que respecta,
a que el predio “El Cusi”, no se encontraría dentro de una Área Determinativa y
que, por ende, el INRA no tendría competencia y sus actos serían inválidos,
carecen de total veracidad, no siendo por tanto este hecho, un motivo para
anular el proceso, al contrario, todos los actos que se cuestionaron en este
punto, conforme se ha descrito precedentemente, han sido verificados y no se ha
hallado omisión alguna.
4.- En lo
concerniente a la falta de motivación y fundamentación de la Resolución Administrativa
RA-SS N° 0635/2021.
En este punto, si bien se acusa la falta de fundamentación
de la Resolución Final de Saneamiento, no obstante, la parte actora no indica
ni prueba como ese hecho le provoca indefensión o vulnera sus derechos,
limitándose en solo decir que la indicada resolución carece de una relación de
hecho y fundamentación de derecho, sin tomar en cuenta que conforme lo
desarrollado en el fundamento jurídico FJ.II.3.
de esta resolución, cada una de las actividades desarrolladas en el proceso de
saneamiento se expresan en informes técnicos legales y los mismos son puestos a
conocimiento de los interesados, tal es, el Informe en Conclusiones de 7 de
septiembre de 2016, que es socializado a través del Informe de Cierre y que fue
notificado personalmente a Nicolás Rojas Rojas conforme se advierte a fs. 194
de la carpeta de saneamiento, así como también el Informe Técnico Legal UDSA-BN
Nº 229/2021 de 22 de octubre de 2021, con el cual se notificó personalmente al
ahora actor (fs. 287 de la carpeta de saneamiento) y en el que se realizó
aclaraciones respecto al resultado del proceso de saneamiento del predio “El
Cusi”, actuados que reflejan todo el desarrollo del proceso de saneamiento dada
la particularidad del procedimiento que primordialmente es técnico y que se
efectúa directamente en el campo, razón por el cual es traducido en Informes
Técnico Legales, siendo éstos el insumo e información en las que se basa
necesariamente la Resolución Final de Saneamiento, constituyendo por tal razón,
los fundamentos y motivación que en ellos se expresa, en los que se cimienta la
decisión final administrativa; el razonamiento señalado tiene su sustento en la
previsión contenida en el art. 52.III de la Ley N° 2341 (Ley de Procedimiento
Administrativo), que en lo pertinente expresa: “La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la
resolución (...)”, estableciendo también, en ése sentido, el art. 65.c) del
D.S. N° 29215, al señalar: "Toda
Resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda además en un
informe técnico"; debiendo en consecuencia entenderse, como fundamento
y motivación de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0635/2021 de 30 de
diciembre, ahora impugnada, el Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio
(SAN-SIM) e Informe Técnico Legal UDSA-BN Nº 229/2021, con referencia a este
punto se tiene la Sentencia Agroambiental S2a
N° 066/2019 de 02 de agosto, la cual en lo pertinente, señala: “si bien la resolución impugnada efectúa
dicha relación de actuados y no así una fundamentación y motivación propiamente dicha, amerita señalar que al ser saneamiento
un procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el
derecho de propiedad agraria, cuyo desarrollo se encuentra normado por el
reglamento de la L. N° 1715 y las guías de verificación del cumplimiento de la
función social o económico social emitidas por el INRA, los diferentes actos
administrativos que se ejecutan durante el desarrollo del proceso de
saneamiento y dada la particularidad del procedimiento que primordialmente es
técnico y que se efectúa directamente en el campo, es traducido en los Informes
Técnicos Legales que se van elaborando durante su desarrollo, siendo estos el
insumo e información en las que se basa necesariamente la Resolución Final de
Saneamiento, constituyendo por tal los fundamentos y motivación que en ellos se
expresa, en los que se cimienta la decisión final administrativa.” (sic),
debiendo entenderse en consecuencia, que el fundamento de la resolución ahora
impugnada tiene como base precisamente en el análisis efectuado en los
distintos informes que fueron emitidos por el INRA en la sustanciación del
procedimiento de saneamiento ejecutado en el polígono 113 – “Sub-Central Puente
San Pablo”, dentro la cual se encuentra la Comunidad Campesina Agraria “Loma del
Amor”, y a su vez, el predio “El Cusi”, informes que son debidamente
identificados en la parte considerativa de la Resolución Administrativa
impugnada del presente fallo, deriva a que lo determinado en la Resolución
Final de Saneamiento, se encuentra ajustada a derecho; por consiguiente, no se
identifica vulneración del art. 115 de la CPE como lo manifiesta la parte
actora.
Por todo lo expuesto, se llega a la conclusión que
únicamente en lo concerniente al reclamo referido a la vulneración y errónea
valoración de la función social, ha sido probado por la parte actora,
correspondiendo a la entidad administrativa emitir nuevo Informe en
Conclusiones, acorde a las valoraciones expuestas en el punto FJ.II.4.1. y FJ.II.2. de esta
sentencia.
POR TANTO
Sin entrar en mayores consideraciones de orden legal, la
Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando Justicia en única
instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante
con el art. 36.3 de la Ley N° 1715 modificada parcialmente por la Ley N° 3545;
declara:
1.- PROBADA la
demanda contencioso administrativa, interpuesta por Nicolás Rojas Rojas,
mediante memorial cursante de fs. 12 a 21 de obrados; en consecuencia, se
dispone:
2.- La nulidad de
la Resolución Administrativa RA-SS Nº 0635 de 30 de diciembre de 2021, emitida
dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio respecto al polígono N° 113,
correspondiente al predio denominado “El Cusi”, ubicado en el municipio San
Andrés, provincia Marban del departamento de Beni.
3.- La nulidad de
obrados del proceso de saneamiento hasta el Informe en Conclusiones de 07 de
septiembre de 2016; es decir hasta fs. 180 inclusive, de la carpeta de
saneamiento, debiendo la autoridad administrativa subsanar las contrariedades
en las que incurrió.
No firma la Magistrada Dra. Elva Terceros Cuéllar, primera
relatora, por ser de voto disidente. Suscribe el Dr. Rufo Vázquez Mercado,
Magistrado de Sala Primera del Tribunal Agroambiental, en merito a la
convocatoria emitida.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia,
devuélvanse los antecedentes al Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA en
el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar digitalizadas las piezas
pertinentes en el expediente.
Regístrese,
Notifíquese y Archívese:
Fdo.
ANGELA SANCHEZ PANOZO MAGISTRADA SALA
SEGUNDA
RUFO NIVARDO VASQUEZ
MERCADO MAGISTRADO SALA PRIMERA
VOTO DISIDENTE
Expediente: N° 4711/2023
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Nicolás Rojas Rojas
Demandado: Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional de a.i del INRA
Distrito: Beni
Propiedad: “Tierra Fiscal” - “El Cusi”
Magistrada Disidente: Elva Terceros Cuéllar
El presente proyecto se constituye en VOTO
DISIDENTE, bajo los siguientes fundamentos:
FJ.III.1. Falta de
notificación con la resolución emergente del Control de Calidad que determinó
anular las Pericias de Campo del 2003, ejecutada por la Empresa A&C
Consultora.
En cuanto a lo acusado por
la parte actora sobre el incumplimiento a actividades de la etapa preparatoria
del procedimiento común de saneamiento, alegando la contravención de los arts.
291 inc. a) y 292 del D.S. N° 29215; al respecto, de la lectura de la parte
considerativa de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0635/2021 de 30 de
diciembre de 2021, y debidamente contrastado con los antecedentes del proceso
de saneamiento del predio objeto de la
Listis, se tiene que inicialmente, en la precitada resolución se describen informes
técnico legales y resoluciones que fueron emitidas como actividades
preparatorias y previas a la ejecución de la Etapa de Campo del proceso de
Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), por cuanto los predios tenían la
calidad de poseedores; por otra parte, de la revisión de antecedentes, como se
tienen sintetizados en el punto “I.4. Actos procesales relevantes en sede
administrativa”, de
la presente sentencia, se describen desde el punto I.4.1. al I.4.5, entre otros actuados, cursan la Resolución Determinativa de Área de
Saneamiento Simple de Oficio SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto, la Resolución
Modificatoria de Área de Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de 20 de septiembre,
la Resolución Administrativa No. RES-ADM-00059/2002 de 11 de noviembre, la
Resolución Instructoria No. R.I. - SSO-B-00061/2002 de 13 de noviembre, y finalmente,
la respectiva Carta de citación de 20 de julio de 2003, a la entonces
beneficiaria del predio “El Cusi”, Martha Zárate Huarachi; posteriormente, una
vez emitida la Resolución Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre (I.4.7.), cursante de fs. 24 a 31 de
antecedentes, que resuelve anular obrados del proceso de saneamiento de las
carpetas prediales, entre ellos el predio “El Cusi”, que se encuentran al
interior de las comunidades de "Loma del Amor" (El Cusi),
"Puente San Pablo" y "Puente Caimanes", que forman el
polígono 113 "Sub-Central Puente San Pablo", resolución que tiene
como base y sustento el Informe Técnico Legal UDSABN – N° 1445/2011 de 30 de
septiembre de 2011, que en su acápite 2, a tiempo de describir las
irregularidades, errores y omisiones identificados a momento de la ejecución de
los trabajos de campo realizados por la empresa A&C, también se identifican
las carpetas prediales individuales de las tres Comunidades, antes nombradas,
que conforman el polígono 113, mediante la lista de predios y sus respectivos
beneficiarios, que en el número 57, se registra el predio “El Cusi”,
consignándose como beneficiaria a Martha Zárate Huarachi; asimismo, cursan
informes y resoluciones debidamente publicadas, en su oportunidad, mediante
edictos agrarios que constituyen como actividades preparatorias y previas que se
dieron en el proceso de saneamiento, tal como se evidencian a través de los actuados
procesales descritos en los puntos I.4.8.
al I.4.17 y el I.4.20, del presente fallo, las cuales fueron amplia y debidamente
publicitadas previa a la ejecución de la Etapa de Campo mediante el
Relevamiento de Información en Campo y la campaña pública del proceso de
Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) de oficio, mismo que además fue
complementado a través del Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 229/2021 de 22 de
octubre, emitido por la Dirección departamental del INRA Beni, concretamente
con relación al predio denominado "El Cusi"; consecuentemente, de lo
expuesto, no se tiene probado ni contravenido los arts. 291 inc. a) y 292 del
D.S. N° 29215, respecto al supuesto incumplimiento de las actividades de la
etapa preparatorias, como acusa la parte actora, por cuanto además los predios
objeto de saneamiento fueron ejecutados bajo la modalidad de Saneamiento Simple
de Oficio (SAN-SIM), por cuanto tenían la calidad de poseedores; extremos estos
que serán desarrollados y respondidos en cada uno de los puntos demandados.
Por otra y en primer
término, cabe precisar que, en lo concerniente al Control de Calidad de los procesos de saneamiento, dicha actividad
está prevista en el art. 266.I.IV dentro de la Sección II “Control de Calidad,
Supervisión, Seguimiento y Errores en el Proceso” del D.S. N° 29215, vigente al
momento de la emisión de la Resolución Administrativa UDSABN-N° 099/2011 de 19
de octubre de 2011, norma que, en lo pertinente, establece: “I. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria,
a momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo
podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento
de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y
estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las
Direcciones Departamentales (...) IV. Como
resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento,
se podrá disponer: a) La anulación de actuados de saneamiento
por irregularidades, graves faltas o errores de fondo; b) La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u
omisiones subsanados; c) La
prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad,
supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o
reforzamiento en programas de capacitación u otros que ameriten el caso; d) El inicio de procesos administrativos,
civiles o penales para los funcionarios responsables" (Las negrillas son agregadas); debiéndose
considerar también que, el citado artículo, en lo posterior, fue modificado
mediante los Decretos Supremos N° 3467 de 24 de enero de 2018 (art. 2.IV), N° 4320 de 31 de agosto de 2020 (art. 2.III.IV) y N° 4494 de 21 de
abril de 2021 (art.
2.IV), respectivamente.
En esa misma línea y
concordancia con la normativa citada, la Disposición Transitoria Primera del
D.S. N° 29215, prevé que: "Los
procedimientos de saneamiento en curso que se encuentren pendientes de firma de
Resoluciones Finales de Saneamiento, cuando exista denuncia o indicios o duda
fundada, sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el
Instituto Nacional de Reforma Agraria, para garantizar la legalidad del
procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la
función económico social; estableciendo los medios más idóneos para su
cumplimiento. Como resultado de la aplicación del control de calidad,
supervisión y seguimiento, se podrá disponer: La anulación de actuados de
saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo; la
convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados;
la prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad,
supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o
reforzamiento; y el inicio de procesos administrativos, civiles o penales para
los funcionarios responsables."
Del marco normativo
reglamentario precedentemente glosado (art. 266.I.II y Disposición Transitoria
Primera del D.S. N° 29215), se concluye que el Instituto Nacional de Reforma
Agraria, a través de su Dirección Nacional o las Direcciones Departamentales,
en el marco del control interno que puedan establecer, ante indicios de
irregularidades o errores de fondo cometidas en ejecución del proceso de
saneamiento, se encuentra facultado, de manera potestativa, para disponer de
oficio o a denuncia de parte la investigación en gabinete y/o en campo o a
través de los medios idóneos que considere pertinente, el inicio de procesos de
control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de
saneamiento, sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones
departamentales del INRA, sin perjuicio de que en éstas ya se hubiera efectuado
dicho control, labor que se traduce en la emisión de informes técnicos legales
posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre
antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, que pueden dar lugar a
disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse
procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados,
la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los
funcionarios responsables, esto, con la finalidad de garantizar la legalidad
del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la
Función Social o la Función Económica Social.
En ese contexto, de la
revisión de la carpeta de saneamiento, es pertinente referirse que, en el marco
del proceso de saneamiento desarrollado en el polígono 113 "Sub-Central
Puente San Pablo", se tiene que el 20 de julio de 2003, se presenta Carta de Citación en calidad de
propietaria o poseedora del predio denominado “El Cusi” a nombre de Martha
Zárate Huarachi, como se describe en el punto I.4.5, de la presente sentencia; también
cursan de fs. 7 a 16 de antecedentes, la correspondiente Ficha Catastral, Acta
de Conformidad de Linderos, levantadas el 26 de julio de 2003, así como el Plano
catastral y el Informe Circunstanciado de Campo de 04 de noviembre de 2007,
entre otros, realizado a cargo de la empresa "A&C Consultora", en
la que se consigna a Martha Zárate Huarachi, firmando los citados actuados como
beneficiaria del predio “El Cusi”, como se tiene descrito en el punto I.4.6. de esta resolución; sin embargo,
y posteriormente, como producto de la realización de un Control de Calidad,
realizado por la Dirección Departamental del INRA Beni, se emite el Informe
Técnico Legal UDSABN- N° 1445/2011 de 30 de septiembre, ampliamente glosado en
el punto I.4.8. de la presente
sentencia, que ante la identificación de irregularidades, errores y omisiones
de forma y de fondo insubsanables, identificados y descritos en el acápite 2.1.
del citado informe, en la que se incurrieron al momento de la ejecución de las
entonces Pericias de Campo (denominadas así en esa oportunidad, hoy
Relevamiento de Información en Campo), que concluye recomendando, se disponga
la anulación de obrados del proceso de saneamiento correspondiente a las
carpetas individuales, entre otros, del predio denominado "El Cusi",
que se encuentran al interior de la “Comunidad Campesina Loma del Amor”, además
de los predios correspondientes de las Comunidades de “Puente San Pablo” y “Puente
Caimanes”; que con base al citado Informe Técnico Legal, se emite la Resolución
Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre, reflejado en el punto I.4.7.,
del presente fallo, que
resuelve anular obrados del proceso de saneamiento de las carpetas prediales,
entre ellos, del predio "El Cusi", que como se dijo, se encuentra al
interior de la “Comunidad Campesina Loma del Amor", y que a su vez, forma
parte del polígono N° 113-"Sub Central Puente San Pablo"; en ese
marco, se dispuso inicialmente mediante las Resoluciones Administrativas
UDSABN-N° 100/2011 de 20 de octubre (I.4.9.),
N° 108/2011 de 11 de noviembre de 2011 (I.4.10.),
y N° 114/2011 de 17 de noviembre de 2011 (I.4.11.), por las cuales se dispusieron
dar continuidad a la ejecución de la actividad de Relevamiento de Información
en Campo, a realizarse inicialmente del 27 de octubre al 13 de noviembre de
2011, luego ampliándose el plazo, en dos oportunidades más, a ejecutarse hasta
el 25 de noviembre de 2011, respecto del polígono 113, denominado
"Sub-Central Puente San Pablo", resoluciones estas que, merecieron la
debida publicidad respecto del contenido y disposiciones de cada una de ellas,
mediante sus respectivos edictos agrarios, del 21 de octubre, 15 y 19 de
noviembre de 2011, publicados en el periódico La Palabra de Beni de la ciudad
de Trinidad, tal como constan de fs. 257 a 264, a fs. 265 y 56 de antecedentes.
Posteriormente, como
resultado de haberse dispuesto se reencause el proceso de saneamiento y ante la
emisión de distintas Resoluciones Administrativas Ampliatorias, precedentemente
descritas, finalmente, mediante Resolución Administrativa UDSABN-N° 131/2014 de
20 de agosto (I.4.11.), publicitada a través del Edicto
Agrario en un medio escrito de circulación nacional (Contacto) el 02 de
septiembre de 2014, se dispuso la ejecución del Relevamiento de Información en
Campo, del 8 al 22 de septiembre de 2014, del polígono N° 113-"Sub-Central
Puente San Pablo" y particularmente sobre los predios de la “Comunidad
Campesina Loma del Amor"; es en ése sentido que, en el plazo señalado, se
apersona al proceso de saneamiento Nicolás Rojas Rojas, ahora demandante, con respecto
al predio denominado "El Cusi", quien en el acápite “V. Observaciones"
de la Ficha Catastral, levantada el 14 de septiembre de 2014 (I.4.21.), textualmente indica “que su persona es el primer poseedor del
predio y que por error involuntario de la empresa A&C consignó a la señora
Martha Zerate Huarachi como propietaria del predio El Cusi, siendo solo su
persona el propietario…”
De lo anotado
precedentemente, se tiene en primer lugar que, la Resolución Administrativa
UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre, al disponer la nulidad de obrados de los
trabajos de campo, emergente del Control de Calidad, referente al polígono N°
113-"Sub-Central Puente San Pablo", y consecuentemente de la carpeta
predial individual denominado "El Cusi", dicha determinación causa un
efecto directo a los intereses y derechos de la beneficiaria que se presentó en
el proceso de saneamiento, en ésa oportunidad (2003), en éste caso a Martha
Zárate Huarachi; en consecuencia, dado los efectos que produce, la misma debe
ser notificada conforme prevé el art. 70 inc. a) del D.S. N° 29215, que señala:
"Serán notificadas en forma personal
a la parte interesada, las resoluciones que produzcan efectos individuales, en
el domicilio señalado", ello con la finalidad de que la administrada
pueda hacer uso de los diferentes recursos que la ley le franquea, en caso que
considere que la resolución le cause perjuicio a sus intereses.
Es en ese sentido que,
ingresando a resolver la problemática planteada, se constata que de los
antecedentes cursantes en la carpeta predial “El Cusi” (de las Pericia
anuladas), específicamente, las que se levantaron el 26 de julio de 2003, en la
cual figuran: Carta de Citación, Ficha Catastral, Acta de Conformidad de
Linderos, en la que firma y figura como beneficiaria del predio “EL CUSI”, correspondiente
a Martha Zárate Huarachi, cuyos trabajos de campo ejecutado por la empresa
A&C Consultora, fueron anulados por la Resolución Administrativa UDSABN-No.
099/2011 de 19 de octubre (I.4.7.), posterior
a la emisión del citado actuado procesal, no se constata que la entonces
beneficiaria hubiese observado, reclamado o impugnado, habiéndose emitido en
noviembre de 2011, los respectivos informes y Resoluciones Administrativas (I.4.9., I.4.10. y I.4.11.), en tres
oportunidades, que disponían la ampliación del plazo de la ejecución de la
actividad Relevamiento de Información en Campo, del polígono 113, denominado
"Sub-Central Puente San Pablo", hasta el día viernes 25 de noviembre
de 2011, resoluciones que merecieron la debida publicidad como lo citado ut supra, empero que de la revisión de
antecedentes, no se verifica que curse, por la cual la entonces beneficiaria,
Martha Zárate Huarachi, hubiese observado, impugnado o realizado reclamado
alguno, menos aún, por Nicolás Rojas Rojas, pese a argüir que el predio objeto
de la Litis, le fue dotado por la
comunidad en 1995.
Así
también, de la revisión de antecedentes se constata que, con respecto al predio
denominado "El Cusi", el nuevo interesado Nicolás Rojas Rojas,
realiza su apersonamiento al proceso de saneamiento desde el 06 de septiembre
de 2014 (I.4.17. al I.4.20.), es decir, 11 años después de
practicarse la primer citación a Martha Zárate Huarachi (20 de julio de 2003,
fs. 1) como beneficiaria y poseedora del predio “El Cusi” y que es recién al
momento de ejecutarse la nueva etapa de campo (2014), aduciendo que fue un
error de la empresa A&C Consultora, quien en ese momento ejecutaba las
posteriormente anulas Pericias de Campo (julio de 2003), motivo por el cual no
correspondía que el INRA, notifique al ahora demandante con la Resolución
Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre (I.4.7.), por cuanto su apersonamiento, como se dijo
precedentemente, fue recién desde el 06 de septiembre de 2014, de acuerdo a la
Carta de Citación, el Memorando de Notificación, Acta de Inicio de la Actividad de Relevamiento de Información en Campo,
el Acta de apersonamiento y recepción
de documentos, como constan en los actuados de fs. 137 a 158 de
antecedentes, y empero además, el mismo no demuestra verás y fehacientemente desde
cuándo es poseedor del predio “El Cusi”, es decir, Nicolás Rojas Rojas, tal
como se tiene ampliamente expuesto, no participó de las Pericias de Campo
(denominadas así en su oportunidad), ejecutadas en julio del 2003, pero sí en
los nuevos trabajos de Relevamiento de Información en Campo, desarrollados del
8 al 22 de septiembre del 2014, apareciendo el cambio de interesado-beneficiario
(sin respaldo alguno) respecto del predio “El Cusi”, por lo que, no incumbe la
responsabilidad del ente administrativo de efectuar la notificación con la
Resolución Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre, conforme a la previsión
contenida en el art. 70 inc. a) del D.S. N° 29215, que en este caso, dada las
circunstancias señaladas, fue a Martha Zárate Huarachi, a quien se identifica
como beneficiaria del predio denominado "El Cusi", por la empresa
Consultora A&C (I.4.5. y I.4.6.)
habilitada a efectos de ejecutarse las Pericias de Campo desarrolladas en julio
del 2003; puesto que, al ser la norma antes señalada de cumplimiento
obligatorio por parte del INRA, la de efectuar las notificaciones con
resoluciones que produzcan efectos individuales, cuya finalidad es la de
resguardar el derecho a la defensa previsto en los arts. 115.II y 119.II de la
CPE, derecho que en el presente caso de autos, no fue violentado, en razón a
que, el ente administrativo responsable de la ejecución del procedimiento de
saneamiento, en su oportunidad y a través de la empresa habilitada al efecto, realizó
las citaciones y notificaciones a la beneficiara Martha Zarate Huarachi, quien
al momento de realizar los trabajos de campo, la misma se encontraba en
posesión del predio objeto de la Litis,
y fue quien se apersonó como propietaria de dicho predio y no así Nicolás Rojas
Rojas, por lo que no se demuestra que se hubiera vulnerado su derecho a la
defensa, por cuanto no se anuló actuado alguno que estuviera a su nombre,
levantados por la empresa A&C Consultora, dentro del proceso de saneamiento
anulado y concretamente respecto del predio denominado “El Cusi”.
Asimismo, como se tiene
descrito y expuesto ut supra, se evidencia
que la cuestionada Resolución Administrativa UDSABN N° 099/2011, que
resuelve anular obrados de los procesos de saneamiento de las carpetas
individuales, entre las que se encuentra el predio “El Cusi”, que corresponden
a Martha Zárate Huarachi, fue emitida el 19 de octubre de 2011 (I.4.7.), es decir, tres años antes del
apersonamiento de Nicolás Rojas Rojas al proceso de saneamiento del predio “El
Cusi”, conforme consta a través de la Carta de Citación y Memorando de
Notificación de 06 de septiembre de 2014 (I.4.19.).
Así también, cursa de fs. 268 a 285 de antecedentes, el informe complementario
correspondiente al predio denominado "El Cusi", contenido en el
Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 229/2021 de 22 de octubre (I.4.26.), emitido por
la Dirección Departamental del INRA Beni, que en lo relevante señala, entre
otros, que se ha podido evidenciar que Nicolás Rojas Rojas, no cuenta con
documento de transferencia de la anterior poseedora.
De lo expuesto ampliamente,
la parte actora en su memorial de demanda, en éste punto señala además que “el
ente administrativo pretende desconocer todo el trabajo que se ha venido
realizando desde su anterior propietario hasta el actual que sería su persona” (Sic),
o con relación a lo argüido de que es comunario de la Comunidad Campesina Loma
del Amor desde 1980 y entre los años 2006 y 2007, producto de esfuerzo y
trabajo pudo adquirir varias parcelas individuales en la Comunidad; y por otra,
aseverar que la misma Comunidad le dotó una parcela agrícola, tal el caso del
predio denominado "El Cusi", que lo viene poseyendo desde 1995; o de
que “grande fue su sorpresa” cuando
se enteró que el 2014, mediante Resolución Administrativa UDSABN-N°
099/2011, como producto de un Control de Calidad anularon las Pericias de Campo
realizadas entre el 2002 y 2003, por la Empresa Consultora A&C, al
enterarse que el predio adquirido sería objeto de un nuevo proceso de
saneamiento “…y que no le quedó otra
cosa, más que estar presente durante el relevamiento de información en campo, y
colaborar con los funcionarios que fueron designados para realizar el trabajo”;
al respecto, estas aseveraciones y versiones resultan ser distintas,
confusas y contradictorias entre sí y con relación a los actuados cursantes en
antecedentes del proceso de saneamiento, que de la revisión minuciosa de los
mismos, no se constata que desde el 2003 (anterior Pericias de Campo) hasta el
06 de septiembre del 2014 (nuevo Relevamiento de Información en Campo), la
ahora parte actora hubiese presentado observación, impugnaciones o reclamo
alguno, respecto a que su persona era el único propietario del predio “El Cusi”
y no así otra; más al contrario, aduce que quedó sorprendido y acusa
indefensión por cuanto no se le notificó con la ahora cuestionada resolución
que dispuso anular actuados, hasta Pericias de Campo, entre otras, respecto del
proceso de saneamiento del predio “El Cusi”, cuando del contexto del confuso
problema jurídico planteado, y por el contrario a lo cuestionado, le resultaba
favorable al ahora impetrante, la anulación de la tantas veces citada resolución
N° 099/2011, por cuanto dicho actuado
le permitió, en lo posterior (3 años después) apersonarse como interesado al
proceso de saneamiento respecto del predio “El Cusi”.
Por otra, con relación al
aducido desconocimiento o sorpresa respecto a las actividades desarrolladas por
el INRA; no menos es importante señalar también que, de la revisión de los
actuados procesales cursantes en antecedentes, de fs. 22 a 23 (Resolución
Administrativa UDSABN N° 075/2010 de 10 de noviembre), de fs. 149 a 150 (Actas
de Conformidad de Linderos), y de fs. 154 a 159 (Datos - actas de vértices,
Actas de reuniones), permiten evidenciar que Nicolás Rojas Rojas, figura y
registra como solicitante o demandante, beneficiario o interesado y al mismo
tiempo, como colindante, respecto de sus otros predios denominados “Imperio”,
“Europa”, “Campos de Themis”, “Cañada”, “El Bajío”, “El Alguacil”, que se
encuentran en el polígono 113, dentro del área de intervención de la denominada
“Sub-Central Puente San Pablo”, y que con respecto a los predios “El Bajío”,
“El Alguacil”, al igual que el predio “El Cusi”, se constata también que estos
tres predios, se encuentran al interior de la “Comunidad Campesina Loma del
Amor”, por cuanto el ahora demandante conoció y participó de manera amplia y
activa del proceso de saneamiento dentro del polígono 113 y dentro de la
referida Comunidad, por lo que no puede aducir sorpresas, desconocimiento o que
fue recién es ahí que conoció sobre el ingreso y actividades desarrolladas por
el INRA, como arguye y cuestiona la parte actora en su memorial de demanda.
De lo descrito y expuesto
precedentemente, no se constata el alegado incumplimiento a actividades de la
etapa preparatoria del procedimiento común de saneamiento, o que se hubiera
incurrido en falta de notificación a Nicolás Rojas Rojas, con la Resolución Administrativa
UDSABN-N° 099/2011 de 19 de octubre de 2011, que se emitió como producto de
control de calidad y que dispuso anular las entonces pericias de campo
ejecutadas por la Empresa A&C en julio de 2003, menos aún que se hubiese
contravenido los arts. art. 70 inc. a), 291 inc. a) y 292 del D.S. N° 29215, o lo dispuesto
en el art. 115.I de la CPE, que se le hubiese causado indefensión o vulnerado
sus derechos y garantías constitucionales, del derecho a la defensa y a ser
oído en un debido proceso, como acusa la ahora parte actora, por cuanto, él mismo
se apersonó al proceso recién el 06 de septiembre de 2014, es decir, tres años
posteriores a la emisión de la precitada resolución (UDSABN-N° 099/2011),
cuando sobre el predio denominado “El Cusi”, se consignaba como beneficiaria a
Martha Zárate Huarachi, y contrariamente cuestiona la referida resolución de 19
de octubre de 2011, que dispuso anular el procedimiento de saneamiento
ejecutado en 2003, que en el caso de autos le resultaba favorable, por cuanto en
virtud a ello y de manera posterior, es que le permitió apersonarse al referido
trámite de saneamiento, 11 años después, de realizarse los primeros trabajos de
campo (julio de 2003).
FJ.III.2. Falta de
Resolución Determinativa de Área o no sobreposición del predio al área
determinada de saneamiento.
La
parte actora acusa que el predio denominado "El Bajío" (Sic.), no se
encuentra sobrepuesto al Área Determinativa de Saneamiento, Resolución
Administrativa N° RES-ADM-0059/2002 de 11 de noviembre de 2002, razón por la
cual, el INRA no tenía competencia para realizar el proceso de saneamiento; al
respecto, de
la revisión de antecedentes, se advierte que mediante Resolución Determinativa
de Área de Saneamiento Simple de Oficio SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto (I.4.1.),
se determinó declarar a todo el departamento de Beni como Área de Saneamiento
de Simple de Oficio, en la superficie aproximada de 13.396.641,3985 ha,
comprendidas en 8 provincias: Vaca Diez Yacuma, Marbán, Moxos, Cercado,
Ballivian, Itenez y Mamoré, con las correspondientes exclusiones de las áreas y
demandas de territorios indígenas por estar bajo la modalidad SAN- TCO, CAT-SAN
y SAN-SIM (de oficio y a pedido de parte), que cuenten con Resolución
Determinativa al 17 de agosto de 2000; posteriormente, por Resolución
Modificatoria de Área de Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de 20 de
septiembre (I.4.2.), ante la necesidad de priorizar la ejecución
del proceso de saneamiento en la provincia Vaca Diez, se determinó modificar la
Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio SSO-B-
00001/2000 de 18 de agosto, consignándose como área de saneamiento la
superficie de 13.396.641,3985 ha, que comprende el departamento de Beni con sus
8 provincias, con las correspondientes exclusiones de SAN-TCO, CAT-SAN y
SAN-SIM; consecutivamente, mediante Resolución Administrativa No. RES-ADM-
00059/2002 de 11 de noviembre (I.4.2.), que resolvió priorizar como
área de Saneamiento Simple de Oficio, el polígono N° 113, denominado "Sub
Central Puente San Pablo", ubicado al interior de la provincia Marbán,
cantón San Andrés, con una superficie de 31060.7657 ha; finalmente, por
Resolución Administrativa UDSABN-N° 131/2014 de 20 de agosto (I.4.12.), publicada a través de Edicto
Agrario publicado el 02 de septiembre de 2014, en el periódico “Contacto” medio
escrito de circulación nacional (I.4.13.), entre otras Resoluciones
Administrativas (I.4.9., I.4.10. y I.4.11.), se resuelve dar continuidad al Relevamiento de Información
en Campo del polígono N° 113, denominado "Sub- Central Puente San
Pablo", del 8 al 22 de septiembre de 2014.
De lo anotado
precedentemente, es posible constatar que, todo el departamento de Beni que
tiene una superficie aproximada de 13.396.641,3985 ha, comprendidas en 8
provincias: Vaca Diez Yacuma, Marbán, Moxos, Cercado, Ballivián, Iténez y
Mamoré, mediante la citada Resolución Administrativa SSO-B-00001/2000 de 18 de
agosto, se determinó como Área de Saneamiento Simple de Oficio; a cuya
consecuencia, es posible afirmar que el predio denominado "El Cusi", que
se encuentra al interior de la “Comunidad Campesina Loma del Amor” y ésta a su
vez dentro de la "Sub-Central Puente San Pablo", correspondiente al
polígono N° 113, cuenta con la respectiva Resolución Determinativa de Área de
Saneamiento y por ende, sobrepuesto al área determinada de saneamiento, en
razón a que el predio objeto de la Litis,
como se dijo precedentemente, en el FJ.III.1
de la presente sentencia, y que a su vez es admitido por el actor, se encuentra
al interior del “área priorizada” de la citada "Sub-Central Puente San
Pablo", de sus comunidades y por ende de sus respectivos predios, y que si
bien, como aduce el demandante en el hipotético caso, de que el predio
denominado "El Cusi", no hubiera sido considerado dentro de la
Resolución Administrativa No. RES-ADM-00059/2002 de 11 de noviembre, de
priorización como área de Saneamiento Simple de Oficio, del polígono 113
denominado "Sub Central Puente San Pablo", al ser la misma, una
resolución de priorización cuyo objeto es de dar preferencia a una determinada
área para la ejecución del proceso de saneamiento, distinta a una Resolución
Determinativa de Área de Saneamiento, en la cual se declara la modalidad de
saneamiento a ejecutarse en una determinada área, ello no significa que el
predio de referencia no cuente con Resolución Determinativa, más aun cuando el
predio “El Cusi”, es y conforma como parte de la “Comunidad Campesina Loma del
Amor”, como se dijo, también es admitida y reconocida por la misma parte actora;
consiguientemente, no resulta cierto que el predio denominado "El Cusi",
no cuente con Resolución Determinativa y que al emitirse la Resolución
Administrativa UDSABN-N° 131/2014 de 20 de agosto, a través de la cual se dio
continuidad al Relevamiento de Información en Campo del polígono N° 113,
denominado "Sub-Central Puente San Pablo", área en el cual se
encuentra el predio denominado "El Cusi", el ente administrativo
ejecutó el proceso de saneamiento con plena jurisdicción y competencia.
FJ.III.3. Falta de
Publicidad y campaña Pública.
La
parte actora aduce que, no se habría cumplido con la actividad de Campaña
Pública, conforme el art. 297 del D.S. N° 29215; conforme se ha expuesto en los
FJ.III.1 y FJ.III.2 del presente fallo, de la revisión de la carpeta de
saneamiento, a fs. 125 cursa, edicto agrario el cual publicita e informa respecto
de las determinaciones contenidas en la Resolución Administrativa UDSABN-N°
131/2014 de 20 de agosto (I.4.12.), que en su
parte considerativa se describen, entre otros, la Resolución Administrativa
UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre (I.4.7.), que dispuso anular
obrados del proceso de saneamiento de las carpetas individuales que se
encuentran al interior de las comunidades "Loma del Amor",
"Puente San Pablo" y "Puente Caimanes", así como se evidencia que cuentan publicitadas a
través de los respectivos edictos agrarios, cursantes a fs. 56, 125,
265, de fs. 253 a 255, y de 257 a 264
de antecedentes, de cada una de las Resoluciones
Administrativas, entre otras, que se
describen en los puntos I.4.3.,
I.4.9., I.4.10., I.4.11., I.4.12. de la presente sentencia, que por una parte, resuelve priorizar como área de Saneamiento Simple de
Oficio, por otra dispone dar continuidad y ampliar los plazos (en 4
oportunidades) para la ejecución de la actividad de Relevamiento de Información
en Campo del proceso de saneamiento del polígono 113 denominado "Sub
Central Puente San Pablo", ubicado en el cantón San Andrés (ahora
municipio) de la provincia Marbán, con una superficie de 31060.7657 ha; asimismo,
de fs. 129 a 131, cursan certificaciones de lectura de edictos y avisos
agrarios radiales (I.4.15.)
realizadas a través de las Radios Difusoras “Ijayo Tv 101.1. FM” de la
localidad Puente San Pablo y “Beni La Voz del Pueblo” de la ciudad de Trinidad,
así como de la difusión escrita (Diario Contacto), informando respecto de la
continuidad del proceso de saneamiento en el polígono 113, dentro del área de
intervención denominado “Sub Central Puente San Pablo”, dispuesto mediante la
tantas veces citada Resolución Administrativa UDSABN-N° 131/2014, certificaciones que reflejan que con
respecto al contenido de la precitada resolución fueron ampliamente
publicitados en los días 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de septiembre de 2014.
Ahora bien, reiterando que la Resolución Administrativa UDSABN
N°131/2014 de 20 de agosto (I.4.12.), en su parte Resolutiva Primera, dispone dar
continuidad al trabajo de Relevamiento de Información en Campo del polígono 113
denominado “Sub Central Puente San Pablo”, así también, en la parte dispositiva
Segunda, expresa que dichas actividades serán ejecutadas a partir del día lunes
08 a lunes 22 de septiembre de 2014, y finalmente, en su resuelve Tercero, por
una parte, dispuso la notificación con la precitada resolución mediante edicto
agrario por un órgano de prensa de circulación nacional y su difusión por una
radioemisora de la zona, conforme lo previsto por el art. 70.c) y 73 del D.S.
N° 29215; por otra, la citada resolución, también dispuso se ponga en
conocimiento de las organizaciones sociales y sectoriales identificadas en el
área, a tal efecto, de fs. 132 a 134 de antecedentes, se constata también que
de fs. 126 a 128 de antecedentes, cursan formularios de notificaciones
personales de 04 de septiembre de 2014 (I.4.14.), que se ponen a
conocimiento con la Resolución Administrativa UDSABN-N° 131/2014, debidamente
recepcionadas por la Federación de Ganaderos del Beni (FEGABENI),
Central de Pueblos Indígenas del Beni (CEPIB) y a la Federación Sindical
Única de Trabajadores Campesinos de Beni (FSUTCB), que ponen a
conocimiento la Resolución Administrativa UDSABN-N° 131/2014, para que
participen como control social de dichas actividades; por otra, de fs. 132 a
134 de antecedentes, cursan Notas de 03 de septiembre de 2014 (I.4.16.), que se encuentran recepcionadas, mediante las cuales se cursa
invitación a las autoridades naturales de los también denominados Sindicatos
Agrarios Campesino de “Puente Caimanes”, “Puente San Pablo (12 de Octubre)” y
“Loma del Amor”, con referencia: “Invitación a participar de la continuidad del
Relevamiento de Información en Campo del polígono 113 Sub Central Puente
San Pablo”, señalando que la actividad
se realizará del 08 al 22 de septiembre de 2014, y convocan a formar parte del
control social de la actividad de trabajo de campo, en cumplimiento de lo previsto por el art. 70.c), 73
y 294.V del D.S. N° 29215, habiéndose efectivizado conforme se describió
precedentemente para su participación en calidad de control social, de acuerdo
a lo establecido en el art. 8 del citado Reglamento agarrio.
Asimismo, y muy especialmente, con relación al caso de
autos, a fs. 135 y 136, cursan Actas de Campaña Pública de 04 y 07 de septiembre
de 2014 (I.4.17.), respectivamente, donde se informa sobre
las actividades que realizará la brigada del INRA respecto al trabajo de
Relevamiento de Información en Campo en el polígono 113. Así también, a fs. 137
y vta. de antecedentes, cursa el “Acta de Inicio de la
Actividad de Relevamiento de Información en Campo”, de 08 de
septiembre de 2014, que textualmente señala: “En la Comunidad Campesina Loma del Amor, se hizo presente la brigada del
INRA-Beni a objeto realizar el acta de inicio de Relevamiento de Información en
Campo, del polígono 113 “Sub Central Puente san Pablo” donde se hicieron
presente las autoridades de las comunidades Loma del Amor y Puente San Pablo.
En primer lugar, tomo la palabra el funcionario Alex Ivan Rodríguez donde
informo la actividad a realizar. Posteriormente los
beneficiarios tomaron la palabra para realizar algunas preguntas sobre el
trabajo a realizar, posteriormente se dio respuestas a todas las preguntas de
los beneficiarios, firmando el acta a horas 8:30 am”, acta que se encuentra suscrita por las autoridades y su respectivo
sello, de las comunidades, miembros – beneficiarios, entre ellos, suscrito por
Nicolás Rojas Rojas, registrando su cédula de identidad N° 1943775 SC, además
de Pastor Fernando Vaca Arispe, a quien posteriormente y en su oportunidad es designado
como su representante por el ahora demandante, en virtud a la Carta de
Representación de 14 de septiembre de 2014, que cursa a fs. 141 de antecedentes.
Al
respecto de los glosado precedentemente, cabe señalar que el art. 297 del D.S.
N° 29215, dispone que: "La
Campaña Pública, es una tarea continua y se ejecuta de manera
simultánea al desarrollo del relevamiento de información en campo, tiene
como finalidades convocar a participar en el proceso de saneamiento a
beneficiarios y beneficiarias, organizaciones sociales e interesados en
general; la difusión del proceso de saneamiento, a través de medios de
comunicación masiva nacional, regional y local, la ejecución de talleres
en el área con la participación de organizaciones sociales acreditadas en el
lugar y beneficiarios en general, capacitación y otras actividades
similares, garantizando en todas ellas la incorporación del tratamiento de género
y la participación activa de las mujeres; conforme al diagnóstico realizado y a
las normas internas del Instituto Nacional de Reforma Agraria" (las
negrillas y el subrayado son agregadas).
De
lo relacionado con los actuados administrativos descritos y la norma señalada supra (sobre,
por encima de, más allá de), en el caso de
autos, se advierte que, existió la debida publicidad reflejada en la
intervención en el curso del proceso de todos quienes demandaron y acreditaron
tener derechos en el área, toda vez que, la Resolución que resuelve dar
continuidad al Relevamiento de Información en Campo del polígono 113,
denominado "Sub-Central Puente San Pablo", fue debidamente publicada mediante Edicto en
un periódico de circulación nacional la lectura mediante radiodifusoras de la
zona, se puso en conocimiento de las organizaciones sociales y sectoriales como
control social, se socializó mediante talleres, entre otras, en la “Comunidad
Campesina Loma del Amor”, en la cual el beneficiario-interesado partición y
suscribió el respectivo acta, tal como se tiene de los antecedentes,
cumpliéndose así con lo establecido por los arts. 70.c), 73, 294.V y 297 del
D.S. N° 29215, habiéndose desarrollado y garantizado la Campaña Pública, de
manera transparente y responsable, con la debida publicidad como se tienen verificados
por los distintos actuados que cursan en antecedentes del procedimiento de
sanemaiento del predio en controversia, y que fueron minuciosamente descritos
en la presente; por lo que, en cuanto a la falta de publicidad y campaña pública,
acusado por el impetrante, no resultan ser evidente, toda vez que, el proceso
de saneamiento, en el caso de autos, contó con la debida y amplia publicidad
necesaria, habiéndose procedido a las publicaciones correspondientes a fin de
informar a los propietarios, subadquirentes, beneficiarios e interesados sobre
el objeto del saneamiento en el polígono
113-"Sub-Central Puente San Pablo", llevándose a cabo la Campaña
Pública con toda regularidad y en el marco de la norma vigente.
FJ.III.4. Falta de jurisdicción y competencia por parte del INRA.
El
demandante acusa que, al no estar incluida su propiedad dentro del área
determinada y priorizada para ejercer el trabajo de saneamiento y que su
persona nunca estuvo a derecho de manera oportuna, toda campaña pública,
publicación de edictos agrarios, y difusión en medios de prensa, no surten
efectos para su propiedad al encontrase fuera del área determinada; al
respecto, de la revisión de antecedentes, de fs. fs. 299 a 302, cursa la Resolución Determinativa de Área
de Saneamiento Simple de Oficio N° SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto de 2000 (I.4.1.), que resuelve declarar Área de
Saneamiento Simple de Oficio el departamento de Beni, en la superficie de
13.396.641,3985 ha, que comprende las ocho provincias (Vaca Diez Yacuma,
Marbán, Moxos, Cercado, Ballivián, Iténez y Mamoré), misma que fue modificada
por la Resolución Modificatoria de Área de Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de
20 de septiembre (I.4.2.),
excluyendo las áreas y demandas de territorios indígenas por estar bajo la
modalidad SAN-TCO, CAT-SAN y SAN-SIM (de oficio y a pedido de parte), que
cuenten con Resolución Determinativa al 17 de agosto de 2000; asimismo, de fs. 17
a 19, cursa la Resolución Administrativa N° RES-ADM-00059/2002 de 11 de
noviembre de 2002, dispone textualmente que “Se
prioriza como área de Saneamiento Simple de Oficio, el polígono N° 113
denominado "SUB CENTRAL PUENTE SAN PABLO", ubicado al interior de la
provincia Marbán, cantón San Andrés, con una superficie de 31060.7657 ha (…),
correspondiente al Departamento del Beni…”, cuyo contenido de la referida
resolución fue publicada mediante Edicto Agrario de 13 de noviembre de 2002,
en el periódico “La Palabra del Beni” de la ciudad de Trinidad; asimismo, de
los antecedentes, de manera uniforme y coincidente, se tiene que, el polígono
113 denominado "Sub Central Puente San Pablo" (priorizado), está
conformado por las Comunidades Campesinas "Puente San Pablo",
"Loma del Amor" y "¨Puente Caimanes", encontrándose dentro
de la Comunidad "Loma del Amor" el predio "El Cusi", es decir
que, el predio objeto de la Litis, está o se encuentra dentro del Área
Determinada y “Priorizada” para realizar el saneamiento. Por otra, de fs. 20 a
21 cursa, también la correspondiente Resolución Instructoria No. R.I. -
SSO-B-00061/2002 de 13 de noviembre (I.4.4.),
que resuelve intimar a propietarios con antecedente en Título Ejecutorial,
beneficiarios, subadquirentes y poseedores a presentarse con documentación ante
la Dirección Departamental del INRA, mensura catastral a ser ejecutada por la
empresa Consultora A6C, contratada y habilitada, de los predios y/o Comunidades
identificadas y de acuerdo al cronograma previsto. Posterior a dichas
determinaciones, como producto del Control de Calidad contenido en el Informe
UDSABN – N° 1445/2011 de 30 de septiembre de 2011, se emitió Resolución
Administrativa UDSABN-No. 099/2011 de 19 de octubre (I.4.7.), que dispone la anulación de obrados del proceso de
saneamiento de las carpetas prediales que se encuentran al interior de las Comunidades
Campesinas de "Loma del Amor" (El Cusi), "Puente San Pablo"
y "Puente Caimanes", que forman el polígono 113 "Sub-Central
Puente San Pablo" (fs. 30); con esos antecedentes, se emitieron las
respectivas Resoluciones Administrativas (I.4.9.,
I.4.10., I.4.11. I.4.12.), que en
su oportunidad resolvieron dar continuidad y dispusieron la ampliación del
plazo, por reiteradas veces, para la ejecución del Relevamiento de Información
en Campo del polígono 113, denominado "Sub-Central Puente San Pablo",
así como también en las áreas que se encuentran sin relevamiento de información
en campo, conforme a las disposiciones previstas en el Reglamento aprobado por
Decreto Supremo N° 29215.
Con relación a lo
cuestionado, el art. 122 de la Constitución Política del Estado (2009), establece que “Son nulos los actos de las
personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que
ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley.”
Asimismo, la vigente Norma Constitucional,
establece el marco de las competencias exclusivas del nivel central del Estado,
que es la de ejercer el control de la administración agraria y catastro rural
(art. 298.II.22, CPE) y la política general sobre tierras y territorio, y su
titulación, como competencias privativas del nivel central del Estado
(298.I.17, CPE); en ese sentido, de acuerdo a la vigente norma agraria, la competencia
en materia de tierras, catastro y su titulación (agraria), y de manera
específica, con relación al saneamiento de la propiedad y posesión agraria, es
ejercida por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, y que de acuerdo al art.
17 de la Ley N° 1715, es el único organismo responsable de planificar, ejecutar
y consolidar el proceso de reforma agraria en el país, entre otros, a través de
uno de sus procedimientos que es el de saneamiento de la propiedad y posesión
agraria, y que de acuerdo a lo previsto por el art. 64 de la Ley N° 1715,
modificada parcialmente por Ley N° 3545, el saneamiento es “el procedimiento técnico-jurídico transitorio
destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria”; en
ese sentido y dicho de otro modo, el procedimiento de saneamiento, del cual emergen
las resoluciones finales de saneamiento, es la de perfeccionar el derecho de la
propiedad y posesión agraria, y su correspondiente titulación, siempre y cuando
se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social, que no afecten derechos legalmente adquiridos por
terceros, es decir, que se consideren con posesión legal (anteriores a la vigencia de
la Ley N° 1715); se ejecuta a todas las
propiedades ubicadas en el área rural, que tengan antecedente agrario (en
Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en trámite), sean subadquirentes o que
se encuentren ejerciendo una posesión que no cuenten con antecedente agrario,
que respalde su derecho propietario.
De los antecedentes descritos, del marco normativo citados y de conformidad a
lo ampliamente expuesto en los FJ.III.1, FJ.III.2, y FJ.III.3, de la
presente sentencia, se tiene que el ente administrativo responsable de la
ejecución del procedimiento de sanemaiento, resuelve determinar “ÁREA
PRIORIZADA” del polígono 113 denominado “Sub Central Puente san Pablo”, al
interior del cual se encuentran las Comunidades “Loma del Amor”, “Puente San
Pablo” y “Puente Caimanes” y a su vez, conforme se tiene plenamente demostrado
de los antecedentes del procedimiento de saneamiento, y admitido por el propio
impetrante, también al interior de la “Comunidad Campesina Loma del Amor” se encuentra
el predio individual denominado “El Cusi”, consecuentemente, no resulta cierto
lo acusado por la parte actora, por cuanto el predio objeto de la demanda
contenciosa administrativa, se encuentra dentro del Área Determinativa y
Priorizada para realizar el saneamiento en la “Sub Central Puente san Pablo” y
de los predios que se encuentran al interior de la “Comunidad Campesina Loma
del Amor” por lo que, el INRA, actuó con plena jurisdicción y competencia para
sustanciar el procedimiento de saneamiento en el predio denominado "El
Cusi", sin incurrir en vicios que puedan ser sancionados con la nulidad y
sin vulnerar o agredir el art. 122 de la CPE o la vigente norma agraria, como lo
cuestionado por el demandante.
FJ.III.5. Vulneración del
Principio de Función Social en el Proceso de Saneamiento y Errónea Valoración
de la Función Social.
Con relación a que, al
momento de la “elaboración del Informe en
Conclusiones de fecha 5 de septiembre de 2016” (Sic.), se vulneró el
principio de Función Social establecido en el art. 76 de la Ley N° 1715,
modificada por la Ley N° 3545, y que el INRA incurrió en una errónea valoración
de la Función Social en el proceso de saneamiento del predio “El Bajío” (Sic); al respecto, corresponde
precisar que, si bien en el contenido del memorial de demanda de manera errónea
y reiterada, se refiere confundiendo con el predio “El Bajío”, empero, en el
caso de autos, el predio objeto de la demanda corresponde al predio denominado
“El Cusi”.
Con relación a éste
punto demandado, de la revisión de los antecedentes, se constata que, en el
Relevamiento de Información en Campo, a fs. 146 y vta., cursa Ficha Catastral
de 14 de septiembre de 2014 (I.4.12.), que en
el acápite “XI Observaciones”, se consigna la existencia de una vivienda,
galpón y un barbecho; asimismo, a fs. 151, cursa, formulario de Registro de
Mejoras (I.4.14.), en el cual se consigna la existencia de una casa (1995), barbecho con
data 2007 y un galpón del 2014, respectivamente.
Así también, de fs. 180
a 192, cursa el Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM)
Posesión, de 7 de septiembre de 2016, el cual en el punto “Antigüedad de la posesión” del acápite
"3.2. Variables Legales", señala que “Revisada y analizada la documentación detallada en el punto 2 del
presente informe y generada durante la actividad de relevamiento de información
en campo, es necesario indicar que si bien se adjunta certificado de posesión
emitido por el Sindicato de la Comunidad Campesina Agraria Loma del Amor
certificando que Nicolás Rojas Rojas hubiera tomado posesión de la parcela El
Cusi, ésta información no guarda relación con las imágenes multitemporales de
los años 1996, 2000 y 2006 en los cuales se evidencia que no existe actividad
antrópica anterior al año 1996, por lo tanto se estableció que la posesión del
predio denominado El Cusi es posterior a la promulgación de la Ley N°
1715"; asimismo, en el punto "Observaciones
Legales y Técnicas a Considerar", se establece que, si bien presenta Certificado de
Posesión emitido por el Secretario de Sindicato de la Comunidad Campesina
Agraria Loma del Amor, el cual certifica que Nicolás Rojas Rojas hubiera
tomando posesión del predio “El Cusi” el 20 de agosto de 1995, dicha
certificación debe guardar relación con la información recopilada durante el
Relevamiento de Información de Campo, y que revisada las fotografías de las
mejoras, se evidencia que la casa que indica que fuera del año 1995, fuera
relativamente nueva, corroborada con las imágenes multitemporales realizada los
años 1996, 2000 y 2006 en las cuales claramente se puede establecer que No
existe actividad antrópica anterior al año 1996, por lo que se deduce que la
posesión de Nicolás Rojas Rojas sobre el predio El Cusi es una posesión Ilegal,
aplicable en el art. 310 del Reglamento agrario. Asimismo, refiere que, para la
digitalización del predio El Cusi, la elaboración del informe en
conclusiones y que como producto de la digitalización del Camino Vecinal no se
consideró los vértices mensurado N° 8113B694, N° 8113B696, por encontrarse
dentro del derecho de vía de camino; creándose los vértices de gabinete, donde
se utilizó la imagen LANDSAT del año 2015, con un formato IMAGEN imagen: con
numero de Banda 7, Raster 233071-20150918-rep.ing, con 30 metros de resolución;
reitera que, según los datos proporcionados por la encuesta catastral,
documentación aportada y datos técnicos, se establece que el predio denominado “El
Cusi”, el cual se encuentra sobrepuesto totalmente sobre Tierra de
Producción Forestal Permanente, no cumple la Función Social por contravenir lo
normado por el art. 310 del D.S. N° 29215, toda vez que, se constituye la
Ilegalidad de la Posesión de acuerdo a los criterios para la valoración del
derecho de propiedad agraria establecido en el art. 268 inc.a) del DS N° 29215.
Por otra, de fs. 268 a 280, cursa el Informe Técnico
Legal UDSA-BN-N° 229/2021 de 22 de octubre (I.4.26.), informe complementario correspondiente al predio
denominado "El Cusi", emitido por la Dirección departamental del INRA
Beni, que en lo relevante refiere que se ha podido evidenciar de la documentación e información cursante en la
carpeta predial “El Cusi” que, si bien cursa Certificado de Posesión en la que
se especifica que Nicolás Rojas Rojas, se encuentra posesión desde el 20 de
agosto de 1995, sin embargo dicha documentación es desvirtuada al cursar
información en pericias anuladas en la que figura Marta Zárate Huarachi, quien
se encontraba como poseedora del predio el Cusi en el año 2003, sin existir
documentos de transferencia de dicho predio que hubiere cedido a favor de
Nicolás Rojas Rojas, así como contradicción de las mejoras declaradas durante pericias
de campo levantadas en 2014, siendo la más antigua una casa que durante las
pericias anuladas del 2003, se encontraba desplazada a más de 1 km de distancia
del lugar de construcción, contradiciendo lo plasmado en el Formulario de
Registro de Mejoras levantado durante el Relevamiento de Información en Campo
de 13 de septiembre de 2014, asimismo se ha podido evidenciar la falta de
apersonamiento o participación activa de Martha Zárate Huarachi, alegando
derecho durante pericia de campo de 2014, evidenciándose la falta de
continuidad en la posesión del predio “El Cusi” desde el poseedor anterior al
actual, tanto de Martha Zárate Huarachi, quien no se hace presente durante el
Relevamiento de Información en Campo realizado en 2014, así como de Nicolás Rojas
Rojas, quien no figura en las pericias anuladas realizadas en el 2003, tampoco
que se hubiera transferido a su favor dicho predio, así como la falta de
existencia de actividad agrícola antes de 1996, misma contraviene lo dispuestos
en el art. 309 de DS N° 29215.
De acuerdo a la Disposición Transitoria Octava de la Ley
N° 3545 modificatoria de la Ley N° 1715, establece que se constituyen en
posesiones legales: “Las superficies que
se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que, siendo anteriores a la vigencia de la
Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con la función
social o la función económico social, según corresponda, de manera
pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos”
(el subrayado y negrillas es nuestro).
De igual modo, el Reglamento Agrario de la Ley N° 1715
modificado por la Ley N° 3545, aprobado por el D.S. N° 29215, de 2 de agosto de
2007, en su art. 309 (posesiones legales), se establece: “I. Se consideran como superficies con posesión legal, aquellas que
cumplan lo previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545.
Para fines del saneamiento tendrán la condición jurídica de “poseedores
legales”. La verificación y comprobación de la legalidad de las posesiones
se realizará únicamente durante el relevamiento de información en campo. II.
Asimismo, se consideran como superficies con posesión legal a aquellas que se
ejerzan sobre áreas protegidas cuando sea anterior a la creación de la misma, o
la ejercida por pueblos o comunidades indígenas, campesinas, originarias,
pequeñas propiedades, solares campesinos y por personas amparadas en norma
expresa, que cumplan las normas de uso y conservación del área protegida y demuestren que se iniciaron con anterioridad
a la fecha de promulgación de la Ley N° 1715. (el subrayado y
negrillas es nuestro).
Por su parte, el art. 310 (posesiones ilegales) del D.S.
N° 29215, señala: “Se tendrán como ilegales
sin derecho a dotación o adjudicación y sujetas a desalojo previsto en este
reglamento, las posesiones que sean
posteriores a la promulgación de la
Ley N° 1715; o cuando siendo anteriores, no cumplan la función social o
económico – social, recaigan
sobre áreas protegidas o afecten derechos legalmente constituidos” (el
subrayado y negrillas es nuestro).
De las normas descritas precedentemente, y de acuerdo a
los fundamentos jurídicos desarrollados en el FJ.II.2 de la presente resolución, se estable que en materia
agraria para el reconocimiento de derecho propietario sobre un predio, el
beneficiario debe acreditar la fecha en que empezó a ejercer posesión efectiva,
que conforme a procedimiento, esta posesión debe ser anterior a la vigencia de
la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 y además de acreditar el cumplimiento de la Función Social y/o Función
Económico Social; que en relación a la posesión ejercida sobre el predio en
saneamiento, el "animus" consiste en la intención de apropiarse de
los frutos producidos en el bien y el "corpus" no es solo la tenencia
material del fundo, sino que además el necesario ejercicio de actos posesorios
agrarios de naturaleza estables y efectivos y que sean anterior a la vigencia
de la Ley N° 1715; consecuentemente, la posesión debe entenderse a diferencia
de la civil, el corpus como elemento
esencial de la posesión, que debe estar acreditado a través de elementos
objetivos que se subsumen en los conceptos de cumplimiento de la función social
(FS) o función económico social (FES) en razón a que no podría existir posesión
con simplemente acreditarse el ánimus o
intención de poseer, en éste ámbito, de no acreditarse, documentalmente
transferencia alguna, de quien inicialmente (Martha Zárate Huarachi) se
encontraba en posesión del predio (aspecto acreditado a través de elementos
objetivos como el desarrollo de actividades agrícolas, pecuarias u otras de
carácter productivo, conforme señala el art. 2 de la Ley N° 1715, modificada
por Ley N° 3545), consecuentemente, si la posesión es posterior a la vigencia
de la Ley N° 1715, no tendría acreditado el acto de la posesión por lo
mismo, al no existir documento de
transferencia que hubiera cedido la beneficiaria-interesada identificada en la Pericia
de Campo inicial de 26 de julio de 2003 (I.4.5. y I.4.6.), como refiere el Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 229/2021 de 22 de
octubre (I.4.26.), así pues, tampoco
podría hablarse de una sucesión y/o conjunción de posesiones, que continúe a la
anterior, resultando por tanto además de intrascendente cuando la parte actora
cuestiona que “…los recuadros de las
imágenes multitemporales son de 50x50 metros, es decir en caso que haya mejoras
inferiores a ésta medida como ser 20x30 por ejemplo no van a ser visibles…”, esto
en razón a que en el predio objeto de la Litis, se identificó inicialmente a
Martha Zárate Huarachi, es decir, el 20 de julio de 2003 (I.4.5. y I.4.6.) y siendo que el ahora impetrante se apersonó
al proceso recién el 06 de septiembre de 2014 (I.4.19. y siguientes); por ello, para que una posesión legal sea reconocida
durante el proceso de Saneamiento debe demostrar que tiene una “posesión legal y/o la sucesión o conjunción
de posesión”, cuya data de inicio debe ser anterior a la vigencia de la Ley
N° 1715 de 18 de octubre de 1996, así como el cumplimiento de la Función Social,
no siendo objeto de reconocimiento la ejercida de manera posterior. En
consecuencia, por las características, institutos jurídicos y principios
propios que rigen la materia agraria, el tratamiento de derecho de propiedad
agraria está vinculado a la actividad y no solo el derecho propietario, habida
cuenta que la posesión civil, como se dijo ut supra, está integrada en sus
elementos corpus y ánimus, concepción que en materia
agraria se encuentra supeditado al cumplimiento efectivo de la Función Social
y/o Función Económica Social y la posesión debe ser corporal.
En ese sentido, durante
el Relevamiento de Información en Campo, se constata que las mejoras realizadas
por el ahora demandante son de data 2007 y 2014, es decir, posteriores a la
vigencia de la Ley N° 1715, por lo que, si bien se advierte que Nicolás
Rojas Rojas, mediante certificación de posesión de 15 de mayo de 2014, la cual
indica que el mismo se encuentra en posesión del predio “El Cusi” desde el año
1995, y que la empresa Consultora A&C, habilitada para realizar la mensura
catastral, cometió un error al momento de emitir la ficha catastral y al consignar
como beneficiaria a Martha Zárate Huarachi del predio “El Cusi” en el año 2003 (beneficiario
registrado en las entonces denominadas Pericias de Campo, realizada el 2003,
que se encuentra anulado), como se registra en el acápite V
"Observaciones" de la Ficha Catastral; asimismo, se verifica que a
fs. 145, cursa Certificado de Posesión emitido por Ceferino Justiniano Rocha
como Secretario General del Sindicato Campesino Agrario Loma del Amor, en el
que se certifica que Nicolás Rojas Rojas, tomó posesión de la parcela “El Cusi”
el 20 de agosto de 1995; sin embargo, estos documentos por sí solos no pueden acreditar como prueba fehaciente, el cumplimiento
de la Función Social, toda vez que, al no evidenciarse actividades antrópicas
que sean anteriores a la vigencia de la Ley N° 1715, conforme dispone el art.
164 del D.S. N° 29215, habiendo en consecuencia la autoridad administrativa
establecido en el Informe en Conclusiones de 07 de septiembre de 2016 (I.4.25.), que fue ratificado y
ampliado por Informe Técnico Legal UDSA-BN-N° 229/2021 de 22 de octubre (I.4.26.), al corroborarse el
incumplimiento de la Función Social sobre la superficie de 48.6593 ha, por
parte del ahora demandante en el predio denominado “El Cusi”, al evidenciarse
que la casa que indica que fuera del año 1995, la que corroborada con imágenes
multitemporales (LANDSAT del año 2015, con un formato imagen con número de
Banda 7, Raster 233071-20150918-rep.ing, con 30 metros de resolución), se
estableció que no existen actividad antrópica anterior a 1996, verificándose
además que la mejora más antigua, una casa que durante las pericias anuladas
del 2003, se encontraba desplazada a más de 1 km de distancia del lugar de
construcción, siendo en consecuencia una posesión ilegal, aplicable lo
establecido por el art. 310 del D.S. 29215; al respecto, para establecer la
fecha real de la posesión de un predio, acto de vital importancia que permitirá
ver si corresponde o no ser tutelado, debe aplicarse el principio de verdad
material compulsando los antecedentes del proceso de saneamiento que han sido
verificados en campo y en su caso, recurrir a información adicional o
complementaria, conforme a los términos y alcances que prevé el art. 165 del referido
Reglamento agrario; en tal sentido, el ente administrativo tiene la facultad de
declarar la ilegalidad de la posesión en caso de que durante el proceso de
saneamiento no se demuestre objetivamente la posesión anterior al año 1996, es
decir, previa a la vigencia de la Ley 1715 o cuando siendo anteriores no cumpla
con la Función Social.
En ese contexto, por los
fundamentos de hecho y de derecho expuestos precedentemente y de la revisión de
los principales actuados cursantes en los antecedentes del procedimiento
administrativo de saneamiento, dentro del proceso de Saneamiento Simple de
Oficio (SAN-SIM), respecto del Polígono N° 113, que concluyó con la emisión de
la Resolución administrativa RA-SS N° 0635/2021 de 30 de diciembre de 2021,
respecto al predio denominado “El Cusi”; se establece que la autoridad
administrativa aplicó correctamente el principio de la Función Social o
Económica Social, realizó de manera correcta e integralmente la valoración del cumplimiento
de la Función Social, o que se hubiera inobservado el art. art. 66.1 de la Ley N° 1715, y al haberse
constatado que la mejora más antigua (identificada el 2003) se encuentra
desplazada a más de 1 km de distancia del lugar de construcción y al evidenciarse
que No existe actividad antrópica anterior al año 1996, ni existir documentos
de transferencia de dicho predio que hubiere cedido Marta Zárate Huarachi a favor de Nicolás Rojas Rojas, no resultando evidente lo acusado por el actor, ni se evidencia vulneración de lo dispuesto
en los arts. 66.1 y 76 de la Ley N° 1715, arts. 164, 165.I.b). y 304.c) del
D.S. N° 29215
FJ.III.6. Falta de
motivación y fundamentación de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0635/2021
de 30 de diciembre.
Al respecto, amerita
señalar que, al ser el saneamiento un procedimiento técnico jurídico destinado
a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuyo desarrollo
se encuentra normado por el Reglamento de la Ley N° 1715 modificada por la Ley
N° 3545, conforme lo desarrollado en el fundamento jurídico FJ.II.3 del presente fallo, los
diferentes actos administrativos que se ejecutan durante el desarrollo del
proceso de saneamiento y dada la particularidad del procedimiento que
primordialmente es técnico y que se efectúa directamente en el campo, es
traducido en los Informes Técnico Legales que se van elaborando durante su
desarrollo, siendo éstos el insumo e información en las que se basa
necesariamente la Resolución Final de Saneamiento, constituyendo por tal razón,
los fundamentos y motivación que en ellos se expresa, en los que se cimienta la
decisión final administrativa; el razonamiento señalado tiene su sustento en la
previsión contenida en el art. 52.III de la Ley N° 2341 (Ley de Procedimiento
Administrativo), que en lo pertinente expresa: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación
a la resolución (...)", estableciendo también, en ése sentido, el art.
65.c) del D.S. N° 29215, al señalar: "Toda
Resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda además en un
informe técnico"; debiendo en consecuencia entenderse, que al tener
como fundamento y motivación de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0635/2021
de 30 de diciembre, ahora impugnada, el Informe en Conclusiones Saneamiento de
Oficio (SAN-SIM), con referencia a este punto la Sentencia Agroambiental S2a
N° 066/2019 de 02 de agosto, la
cual en lo pertinente, señala: “si bien
la resolución impugnada efectúa dicha relación de actuados y no así una fundamentación
y motivación propiamente dicha, amerita
señalar que al ser saneamiento un procedimiento técnico-jurídico destinado a
regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuyo desarrollo se
encuentra normado por el reglamento de la L. N° 1715 y las guías de
verificación del cumplimiento de la función social o económico social emitidas
por el INRA, los diferentes actos administrativos que se ejecutan durante el
desarrollo del proceso de saneamiento y dada la particularidad del
procedimiento que primordialmente es técnico y que se efectúa directamente en
el campo, es traducido en los Informes Técnicos Legales que se van elaborando
durante su desarrollo, siendo estos el insumo e información en las que se basa
necesariamente la resolución final de Saneamiento, constituyendo por tal
fundamentos y motivación que en ellos se expresa, en los que se cimienta la
decisión final administrativa.” Previendo
también en ese sentido el art. 65.c) del D.S. N° 29215, al señalar: “toda resolución deberá basarse en el informe
legal y cuando corresponda además en un informe técnico”, debiendo
entenderse en consecuencia, que el fundamento de la resolución ahora impugnada
tiene como base precisamente en el análisis efectuado en los distintos informes
que fueron emitidos por el INRA en la sustanciación del procedimiento de
saneamiento ejecutado en el polígono 113 – “Sub-Central Puente San Pablo”,
dentro la cual se encuentra la Comunidad Loma del Amor, y a su vez, el predio
“El Cusi”, informes que son debidamente identificados en la parte considerativa
de la Resolución Administrativa impugnada del presente fallo,
deriva a que lo determinado en la Resolución Final de Saneamiento, se encuentra
ajustada a derecho; por consiguiente, se verifica que la resolución ahora
cuestionada se encuentra debidamente fundamentada y motivada lo que conlleva a fallar en este sentido.
Por lo anotado precedentemente la suscrita Magistrada emite criterio en
sentido de declarar IMPROBADA la demanda Contencioso Administrativa,
interpuesta por Nicolás Rojas Rojas, por lo que debió, en consecuencia,
dejarse firme y sustenten la Resolución Administrativa RA-SS N° 0635/2021 de 30 de diciembre de
2021.
Sucre, mayo
de 2023
Fdo.
ELVA TERCEROS CUELLAR MAGISTRADA
SALA SEGUNDA