SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 21/2023

Expediente: Nº 4481-DCA-2022

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandante: Juan Rojo Vaca, Delfín Céspedes Abapinta y Eduardo Palachay Menacho, representados legalmente por William Leonardo Naessens Medina y Jimena Méndez Vargas 

Demandado: Director de Nacional a.i.del Instituto Nacional de Reforma Agraria

Distrito: Santa Cruz

Predio: “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “Muela del Diablo” – “Tierras Fiscales”

Fecha:  Sucre, 16 de mayo de 2023

Magistrada Relatora: Dra. Ángela Sánchez Panozo

La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 77 a 82 vta., subsanada por memorial cursante a fs. 88 de obrados, interpuesta por William Leonardo Naessens Medina y Jimena Méndez Vargas en representación legal de Juan Rojo Vaca, Delfín Céspedes Abapinta y Eduardo Palachay Menacho, contra el Director de Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, Eulogio Núñez Aramayo, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre, pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple a Pedido de Parte (SAN-SIM), del polígono N° 161 de los predios denominados “La Gaviota”, “Chaco Perdido”, “Muela del Diablo”, entre otros, ubicados en el municipio El Puente, provincia Guarayos del departamento de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES PROCESALES

I.1. Argumentos de la demanda contenciosa administrativa

I.1.1. Relación de Hechos

La parte demandante, en su memorial de demanda cursante de fs. 77 a 82 vta., subsanada por memorial cursante a fs. 88 de obrados, presentada inicialmente vía correo electrónico institucional conforme cursan de fs. 2 a 10 y vta. de obrados, en mérito al Testimonio de Poder N° 1558/2021 de 13 de diciembre cursante de fs. 11 a 12 de obrados, solicita textualmente se declare: “Probada la demanda contencioso administrativa interpuesta, teniendo Nula la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021 y sea validando lo recabado en el trabajo de Relevamiento de Información en Campo, reconociendo la superficie de 324.4131 ha al predio “La Gaviota”, 449.9144 ha al predio “Chaco Perdido” y 423.1163 ha al predio “La Muela del Diablo”, como pequeñas propiedades, en mérito a los arts. 164, 165 y 309.II del D.S. N° 29215” (sic.); bajo los siguientes argumentos:

1. Vulneración de los arts. 164 y 165, concordante con lo dispuesto en el art. 309.II del D.S. N° 29215, al no haber validado el INRA a los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo” con derecho al saneamiento como pequeña propiedad.- Del análisis de la Resolución Final de Saneamiento, se declaró Tierras Fiscales las extensiones de 324.4131 ha, del predio “La Gaviota”, 449.9144 ha, del predio “Chaco Perdido” y 423.1163 ha, del predio “La Muela del Diablo”, por encontrarse los mismos supuestamente en la Reserva Forestal de Guarayos y por incumplimiento de la Función Social, sin contemplar el ente administrativo que el art. 164 y 165.I, inc. a) y b) del D.S. N° 29215, disposiciones que en base al principio de favorabilidad establecido en el art. 116.I de la CPE, debió haber valorado como pequeña propiedad, no siendo una limitante que se encuentren dentro de la Reserva Forestal de Guarayos; toda vez que, el art. 309.II del D.S. N° 29215, establece la posesión legal a aquellas que se ejerzan sobre área protegidas, cuando demuestren que se iniciaron con anterioridad a la fecha de promulgación de la Ley N° 1715, omitiendo contemplar los medios de prueba del predio “Las Londras” del cual devienen los predios objeto de Litis, con lo cual demostrarían la posesión y cumplimiento de Función Social de forma anterior a la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996; sin embargo, el Informe en Conclusiones de 04 de enero de 2018, no realizó una valoración integral o conjunta de los medios de prueba, que además consideró la sobreposición con la Reserva Forestal de Guarayos, concluyendo que la posesión y el cumplimiento de la Función Social no serían anteriores a la Ley N° 1715; de igual forma, el Informe Técnico Legal DGSTJRLL-INF-SAN N° 1254/2021 de 08 de noviembre, omite dicha valoración integral, centrando su atención en el análisis multitemporal, sin considerar que éste medio de prueba complementario no resulta ser eficaz ni valedero en predios con actividad ganadera. Por lo expuesto, denuncia vulneración al debido proceso establecido en el art. 115.II de la CPE, en sus elementos de falta de fundamentación, motivación y congruencia, ameritando la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento impugnada.

2. Vulneración del art. 309.III del D.S. N° 29215.- Al señalar que el Corregidor Artenio Justiniano Ramos, no constituiría autoridad natural del lugar y las Certificaciones de Posesión emitidas por éste no cumplirían con lo dispuesto en el art. 309 del D.S. N° 29215, asimismo, que habría incongruencias en dichos documentos e identificado irregularidades en cuanto al origen de la posesión, porque se habría fraccionado el predio “Las Londras” con la finalidad de demostrar cumplimiento de la Función Social, conclusión a la que arribó el INRA en el Informe en Conclusiones, ha vulnerado el art. 309 del D.S. N° 29215, toda vez que, dichas certificaciones por el sello, acreditarían que fue extendida por el Corregimiento “El Puente" Sección Tercera de la Provincia de Guarayos del departamento de Santa Cruz, lo que prueba que las mismas fueron extendidas por una autoridad del lugar, en cumplimiento del art. 309.III del Decreto Supremo citado, hecho corroborado por el Informe Técnico DDSC-G-INF N° 0784/2017 de 15 de diciembre de 2017, cuando hace referencia que al predio “Las Londras”, del cual devienen los predios motivo del recurso, se encuentran en el municipio “El Puente”, por lo que dichas certificaciones cumplirían con lo dispuesto en el art. 309.III del D.S. N° 29215; aspecto que amerita la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento.

3. Vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de seguridad jurídica, legalidad y verdad material previstos en los arts. 115.II, 178.I y 180.I de la CPE.- Refiere que, el INRA debió haber realizado una valoración integral y conjunta de los medios de prueba presentados, individualizando del porqué los estima o desestima y tomando en cuenta los que cursan en los antecedentes del predio “Las Londras”, del cual devienen las transferencias realizadas en favor de los predios objeto de Litis, así como las pruebas presentadas como continuidad de la posesión y el cumplimiento de la Función Social en la gestión 2017.

Con relación a la existencia de simulación de hechos y fraude en el cumplimiento de FS, en los predios ahora objeto de la demanda, al haber sido fraccionados del predio “Las Londras” y consiguiente declaratoria de la ilegalidad de la posesión e incumplimiento de la FS, sin haberse considerado las minutas de transferencia de 16 de abril de 2010 y de 10 de junio de 2012 (Predio La Gaviota), de 16 de abril de 2010 y de 15 de diciembre de 2013 (Predio Chaco Perdido), de 16 de abril de 2010 y de 20 de agosto de 2014 (Predio La Muela del Diablo); y, mientras estas transferencias no sean objeto de nulidad o anulabilidad ante las instancias respectivas, tienen todo el valor legal que les reconoce el art. 519 del Código Civil; debiendo tomarse en cuenta que el predio “Las Londras”, al haber sido dotado con 12.000.0000 ha, en esa oportunidad, no fue considerado como una pequeña propiedad que no permita su división o transferencia en aplicación del art. 48 de la Ley N° 1715, sustituido por el art. 23 de la Ley N° 3545, aspecto que acredita más aun la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento impugnada; toda vez que, vulnera el derecho al debido proceso, defensa, así como, los principios de legalidad, seguridad jurídica y verdad material previstos en los arts. 115.II, 178.I y 180.I de la CPE. 

4. Vulneración del art. 304. b) del D.S. N° 29215.- Refiere que, el ente administrativo al no haber realizado una valoración integral y conjunta de los medios de prueba presentados, individualizando del porqué estima tales pruebas y porqué desestima otros medios de prueba, tomando en cuenta los medios de prueba que cursan en los antecedentes del predio “Las Londras” y las actuales presentadas por los tres predios, dicha entidad administrativa vulneró el art. 304.b) del D.S. N° 29215 y pese a que trató de enmendar dicha omisión a través de Informes Técnicos Legales; empero, dichos informes tampoco realizan una valoración integral de dichos medios probatorios (anteriores y actuales), lo que también evidencia la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento.

5. Vulneración del art. 9 y la Disposición Final Vigésima Tercera del D.S. N° 29215, sobre la participación del SERNAP y la ABT en el proceso de saneamiento.- De la revisión de los actuados de saneamiento, se evidencia que dichas instituciones, no tienen una participación “activa” en el trámite de saneamiento, aspecto que vulnera lo establecido en el art. 9 del D.S. N° 29215, correspondía al INRA emplazarlos a efectos de que se tenga informes técnicos imparciales de la sobreposición del predio “Las Londras" con la Reserva Forestal de Guarayos, más aún si en los antecedentes se tiene el Informe Técnico ABT-DGMBT N° 1158/2014 de 23 de julio, que da cuenta que el INRA debe actualizar la GeoDataBase de la UMIG- ABT, con la cobertura de la Reserva Forestal de Guarayos a todas las oficinas de la ABT, INRA y UCAB, dicho deber no puede ser un pretexto para señalar que existan “actos consentidos” o “convalidación”, haciendo referencia a la Sentencia Agroambiental Nacional S1ra N° 86/2016 de 16 de septiembre; indican que, el área que declara Reserva Forestal Guarayos, no se encuentra claramente determinada, por consiguiente, el INRA no puede señalar alegremente que el predio “Las Londras” se encuentra sobrepuesto a la Reserva Forestal Guarayos, por lo que solicita se deje en statu quo, entre tanto las autoridades del Estado, definan los límites de la Reserva Forestal de Guarayos.

6. Vulneración del art. 66. a) del D.S. N° 29215, por falta de fundamentación y valoración en la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021, de lo señalado en el Informe Técnico Legal DGST-JRLL- INF-SAN N° 1254/2021 de 08 de noviembre, en lo que respecta a la condición de extranjería de dos socios de la Empresa JIHUSSA S.A.- El INRA a través del Informe Técnico Legal DGST- JRLL-INF-SAN N° 1254/2021 de 08 de noviembre, en lo que respecta el predio “Las Londras”, del cual devienen los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, a partir de la copia del Testimonio N° 31/95 de 20 de junio de 1997, la misma identificaría que Roy Carlos Durling y Julio José Fabrega III, ambos al tener domicilio en Panamá, serían socios extranjeros ya que en los antecedentes no cursa naturalización alguna de los mismos; por lo que, en aplicación del art. 396.II de la CPE y el art. 46.III de la Ley N° 1715, refiere que no podrían adquirir tierras del Estado; sin embargo, la Resolución Administrativa RASS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021, ahora impugnada, en ninguno de sus considerandos o parte Resolutiva valora éste extremo alegado por el INRA, respecto a que el predio “Las Londras” no podría ser reconocido porque dos de sus socios serian extranjeros aspecto que vulnera el art. 66 del D.S. N° 29215, que señala que las Resoluciones Administrativas deberán contener: a) “Relación de hecho y fundamentación que se toma en cuenta para su emisión”, porque el ente administrativo declaró Tierras Fiscales a nuestros predios, por encontrarse en la Reserva Forestal de Guarayos y por incumplimiento de la Función Social, pero sin pronunciarse sobre el art. 396.II de la CPE, lo que acredita aún más la vulneración al derecho de debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación y por consiguiente, hace procedente la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento impugnada.

I.2. Argumentos de la Contestación

Mediante memorial cursante de fs. a 162 a 166 de obrados, el Director a.i. del INRA Nacional, Eulogio Núñez Aramayo, inicialmente presentado vía buzón judicial que consta de fs. 150 a 154, solicita declarar improbada la demanda Contencioso Administrativa, manteniéndose firme y subsistente la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021, con costas al demandante, y responde de forma negativa a las denuncias presentadas por la parte actora; a cuyo fin, realiza una relación de las actuaciones relevantes del proceso de saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), del polígono N° 161 de los predios denominados “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “Muela del Diablo”; y, argumenta lo siguiente:

1. Respecto al primer punto, señala que el art. 309 parágrafo II del D.S. N° 29215, considera la posesión legal de las pequeñas propiedades sobrepuestas en área protegida, cuando se inició con anterioridad a la fecha de promulgación de la Ley N° 1715; señala que, para el año 1996 no existían los predios objeto de la demanda, por lo que mal podría aplicarse el art. 309, toda vez que, en la zona existía el predio “Las Londras” como propiedad empresarial, que además tenía una posesión ilegal al estar sobrepuesta a la Reserva Forestal Guarapos, evidenciándose que la posesión de los predios motivo de la demanda, como pequeñas propiedades en razón del fraccionamiento y venta realizadas en los años 2012, 2013 y 2014; por lo que, en aplicación del art. 310 del D.S. N° 29215, al constituir dichas posesiones posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715, son consideradas ilegales las superficies de 324.4131 ha “La Gaviota” de Delfín Céspedes Abapinta, 449.9144 ha “Chaco Perdido” de Eduardo Palachay Menacho y 423.1163 ha “La Muela del Diablo” de Juan Rojo Vaca.

2. Con relación al segundo punto denunciado, señala que, al haberse establecido la ilegalidad de la posesión, tal como se señala en el primer punto, ninguna certificación puede cambiar una posesión ilegal, no siendo relevantes las observaciones realizadas por la parte actora, toda vez que, la posesión de las pequeñas propiedades denominadas “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo” sobrepuestas a la Reserva Forestal Guarayos, se iniciaron los años 2012, 2013 y 2014, respectivamente; es decir, con posterioridad a la promulgación de la Ley N° 1715; y, que el predio identificado el año 1996 era el denominado “Las Londras” con una superficie de 12000.0000 ha, clasificada como Empresa Ganadera, según el Expediente Agrario N° 54095, con Sentencia de 16 de mayo de 1989, el mismo que se encuentra afectado por vicios de nulidad absoluta por falta de competencia, al haberse dotado en áreas de Reserva Forestal Guarayos con posterioridad a su creación, siendo considerada un área protegida, conforme a la Disposición Final Vigésimo Sexta del D.S. N° 29215; por lo que, se declaró la ilegalidad de la posesión de los predios objeto de la demanda en aplicación del art. 310 de la misma norma.

3. Respondiendo a este punto, señala que de los antecedentes cursantes en la carpeta, se evidencia que el INRA realizó la valoración de los documentos de trasferencias presentados por los propietarios de los predios denominados “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, de dicho análisis llegó a precisar que los mismo recién se iniciaron como pequeñas propiedades los años 2012, 2013 y 2014, respectivamente; asimismo, en ningún momento se dejó sin efecto dichos documentos, pero aclara que, mediante la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021, objeto de impugnación, se anula el Expediente Agrario N° 54095 de Dotación, emitido en favor de la Empresa Unión Agroindustrial de Cañeros S.A., que constituye antecedente de los predios ahora demandados al identificarse nulidad absoluta.

4. Refuta la observación y por el contrario señalan que es justamente en base a la documentación presentada y valorada conforme lo refiere el inc. b) del art. 304 del Decreto Supremo N° 29215, que fueron considerados como poseedores ilegales al ser su data de inicio de posesión de las pequeñas propiedades denominadas “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715 y sobrepuestas a la Reserva Forestal Guarayos.

5. En este punto, indica que la sobreposición de los predios con la Reserva Forestal Guarayos no se encuentra en tela de juicio, ya que tanto el Informe Técnico DDSC-G-INF. N° 782/2017 de 15 de diciembre, cursante a fs. 8366 de la carpeta predial, así como el Informe en Conclusiones de 4 de enero de 2018, cursante de fs. 9496 a 9538 de antecedentes, establecen que los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo” y otros, se sobreponen a la Reserva Forestal Guarayos en un 100%.

Indica que, puso en conocimiento de la ABT y SERNAP de la ejecución e inicio de procedimiento de saneamiento para su participación en las áreas de intervención, como cursa en las notas y notificaciones de fs. 4421 a 4427 y 4430 de antecedentes (foliación central inferior).

6. A la observación realizada, señala que no corresponde al proceso de saneamiento de los predios denominados “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, por lo que no corresponde dar respuesta al mismo.

I.3 Terceros Interesados 

I.3.1 Argumento del Tercero Interesado Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP)

Mediante memorial cursante de fs. 119 a 120 de obrados, se apersona Abel Jáuregui Zabala, en representación legal de Teodoro Mamani Ibarra Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), en mérito al Testimonio de Poder N° 12/2022 de 06 de febrero de 2022, que cursa de fs. 98 a 99 vta. de obrados, en calidad de tercero interesado, quien haciendo la devolución de la Orden Instruida que efectivizó su notificación, manifiesta que dicha entidad no tiene interés legítimo dentro del proceso, al no constituir la Reserva Guarayos un área protegida, a cuyo efecto adjunta el Informe Técnico E-SERNAP/2022-00005 INF/DMA N°0006/2022 de 06 de enero e informe legal INF/DJ/N° 0287/2022-E-SERNAP/2022-00005 de 25 de febrero de 2022, cursantes de fs. 100 a 106, por el cual corrobora lo indicado.

I.3.2 Argumentos del Tercero Interesado la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT)

Mediante memorial cursante de fs. 217 a 218, en su calidad de Tercero Interesado, el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), se apersona al proceso; sin embargo, la representación presentada es observada mediante proveído de 27 de abril de 2022, cursante a fs. 220; por lo que es subsanada la misma, por memoriales cursantes a fs. 397, adjuntando Testimonio de Poder N° 998/2022 de 26 de agosto de 2022, (fs. 394 a 396 vta.), a fs. 425 y vta., y 431 y vta. de obrados; posteriormente, mediante memorial cursante a fs. 493 y vta. de obrados, presentado inicialmente vía correo electrónico institucional, adjuntando copias legalizadas del Auto Administrativo AD-ABT-DDSC-PAS-258-2022 de 26 de octubre de 2022 e Informe Técnico IDT-DGMBT-629-2022 de 28 de octubre (fs. 470 a 492), ponen en conocimiento la determinación de paralizar toda autorización de desmonte, chaqueo o actividades de uso y/o aprovechamiento forestales, entre otros, en los predios denominados “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y la “Muela del Diablo”; adjunta al efecto, fotocopia legalizada  emitido por la Jefatura Nacional de Fiscalización y Control de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra ABT.

I.4 Trámite Procesal

I.4 .1. Auto de Admisión

Mediante Auto de 26 de enero de 2022, cursante a fs. 90 y vta. de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la autoridad demandada, para que dentro los plazos establecidos por ley, conteste la misma.

I.4.2. Réplica y dúplica

Mediante memorial de fs. 224 a 227 de obrados, presentado por Jimena Méndez Vargas, en representación legal de los predios “Chaco Perdido”, “Muela del Diablo” y “La Gaviota”, ejerce el derecho a réplica, en los mismos términos de la demanda, pero además, complementa indicando que el INRA no valoró correctamente lo verificado en campo, a cuyo efecto, cita la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2 N° 28/2018 de 29 de junio, que estableció: " (...) que otra de las causas para proceder con el recorte del predio "La Ponderosa", fue el incumplimiento del art. 165 del D.S. N° 29215; al respecto, el parágrafo I-a)…” de dicho artículo, establece que: "En el caso de la pequeña propiedad ganadera se constatará la existencia de cabezas de ganado o pasto sembrado y la infraestructura adecuada a ésta actividad”, lo que significa que puede ser cualquiera de los dos y no necesariamente ambos; asimismo, indica que también se omitió considerar lo estipulado por el art. 3-n) del Decreto Supremo N° 29215 que señala “El otorgamiento y reconocimiento de derechos agrarios estarán sujetos a la aptitud de uso del suelo y a su empleo sostenible, en el marco de las normas ambientales  vigentes” , tampoco analizó lo establecido en el texto constitucional el art. 394.II, 397.II y arts. 2.1, 41.1.2 de la Ley N° 1715, que de manera clara dispone que la pequeña propiedad integra los elementos de “patrimonio familiar”, “logro del bienestar familiar”, “fuente de subsistencia” o “bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares”; bajo ese tenor, el INRA no habría realizado una valoración integral de lo evidenciado en campo, actividad ganadera y mejoras; concluyendo que para demostrar el cumplimiento de la Función Social en las pequeñas propiedades con actividad ganadera, solo es suficiente contar con las cabezas de ganado.

El Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante memorial de fs. a 242 a 243 vta. de obrados, ejerce su derecho a dúplica, a través de su representante legal, reiterando los términos de las alegaciones presentadas en su respuesta; en cuanto a la observación de no haberse cumplido de forma adecuada con la socialización de resultados, aclara y reitera que de la relación de transferencias para el año 1996, los tres predios: “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo” no existían, mucho menos considerados como pequeñas propiedades, en su lugar se encontraba el predio “Las Londras” con una superficie de 12.000.0000 ha y a partir de los años 2012, 2013 y 2014, los indicados predios se iniciaron como pequeñas propiedades.

I.4.3. De la disposición de la Medidas Cautelares de Naturaleza Ambiental

De fs. 304 a 312, cursa el Auto Interlocutorio de 17 de Agosto de 2022, el cual señala que, del contenido de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021, cursante de fs. 16 a 23, impugnada, se advierte que los predios sometidos a proceso de saneamiento y que son motivo de la demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 77 a 82 vta. de obrados, se encuentran al interior del área que comprende la Reserva Forestal Guarayos, creada mediante Decreto Supremo N° 08660 de 19 de febrero de 1960, que a los fines del control de legalidad, la referida reserva forestal, es considerada como un área protegida, como se tiene establecido en la Disposición Final Vigésima Sexta del D.S. N° 29215. Por lo que, aplicando de manera directa la previsión contenida en el art. 385 de la CPE, en relación a su protección reforzada e inmediata, para adoptar las medidas cautelares que correspondan, en razón, al uso y destino del mismo, independientemente de las adoptadas durante el proceso de saneamiento; y, teniendo en cuenta que, los principios orientadores de la protección del medio ambiente, así como, el deber de todo boliviano de defender y proteger un medio ambiente adecuado para el desarrollo de los seres vivos (art. 108.16 de la CPE), en la ineludible obligación de hacerlos efectivos, en el marco de los convenios asumidos internacionalmente y el inexcusable cumplimiento de la ley, tal como lo establece el art. 342 de la Constitución Política del Estado; aplicando el principio precautorio establecido en el art. 4.4 de la Ley N° 300, arts. 33, 186, 189.1.3 de la CPE, art. 36.3 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, art. 144.I.4 de la Ley del Órgano Judicial N° 025, Disposición Final Única de la Ley N° 477 y art. 8 de la Ley N° 1182, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, dispuso DE OFICIO, las medidas cautelares de naturaleza ambiental a ser cumplidas sobre el área declarada Tierra Fiscal no disponible en el punto resolutivo Tercero de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021, en tanto, se emita la sentencia agroambiental dentro del presente proceso contencioso administrativo, consistentes en: “1.- Prohibición de asentamientos humanos en el área declarada Tierra Fiscal no disponible; 2.- Prohibición de actividades de extracción de recursos naturales forestales o de cualquier otra índole; 3.- Prohibición de actividades agropecuarias o de cualquier otra índole ponga en riesgo los componentes o la función ambiental de la Reserva Forestal Guarayos; 4.- Prohibir la realización de actividades que generen la contaminación de aguas, del aire, del suelo o daños causados al medio ambiente, la biodiversidad, la salud pública o al patrimonio natural y cultural; 5.- Prohibición de Innovar, de contratar o realizar actos de disposición sobre el área motivo de controversia; 6.- Paralizar toda autorización de desmonte en el área que comprende el polígono N° 161 consignados en la Resolución Administrativa N° RA-SS N° 0492/2021”; encargando su ejecución a la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental en coordinación con el Juez Agroambiental de Roboré y exhortando a las Autoridades competentes al cumplimiento de sus atribuciones. 

Dicha disposición fue emitida habiendo tenido conocimiento de los memoriales presentados, en primera instancia por el INRA, que cursan a fs. 293 y vta., y de fs. 301 a 302 de obrados, solicitando medidas precautorias de prohibición de asentamientos y desalojo de asentamientos ilegales recientes en resguardo de la Tierra Fiscal no disponible; y, con posterioridad a la resolución emitida de medidas cautelares de naturaleza ambiental, la solicitud de medidas precautorias de la parte actora, cursante a fs. 316 y vta., que mereció providencia de 23 de agosto de 2022 (fs. 318).

De fs. 399 a 400, cursa Auto Interlocutorio de 29 de septiembre de 2022, que muta el Auto Interlocutorio de 17 de agosto de 2022 (fs. 304 a 312), encargado la ejecución de las medidas cautelares dispuestas, por la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental en coordinación con el Juez Agroambiental de San Ramón, con competencia territorial en la provincia Guarayos del departamento de Santa Cruz.

I.4.4. Decretos de autos para sentencia

Por providencia de 08 de febrero de 2023, cursante a fs. 518 de obrados, se decreta autos para sentencia.

I.4.5. Sorteo de la causa

Mediante decreto de 17 de febrero de 2023, cursante a fs. 523 de obrados, se señala sorteo para el día 22 de febrero de 2023, habiéndose realizado el mismo conforme consta a fs. 527 de obrados.

I.5. Actos procesales relevantes 

I.5.1 Actos procesales relevantes en sede administrativa

De la revisión de la carpeta de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), respecto del polígono N° 161, correspondiente a los predios denominados, entre otros, “La Gaviota”, “Chaco Perdido”, “Muela del Diablo”, remitido ante esta instancia por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), considerando la foliación inferior central se tiene los siguientes actos procesales relevantes:

Antes, es preciso referir que en mérito a la Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN-SIM N° 692/2017 de 6 de octubre, se amplía el plazo establecido en la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES. ADM. RA SAN-SIM N° 474/2015 de 6 de octubre, en cumplimiento a la Sentencia Agroambiental Nacional S1^a N° 63/2016, Sentencia Agroambiental Nacional S1^a N° 129/2016 y Sentencia Agroambiental Nacional S2^a N° 045/2017, entre otros, los predios: “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, para la ejecución del relevamiento de información en campo en el polígono N° 161, sobre la superficie total aproximada de 7339.1187 ha, los días 17 al 31 de octubre de 2017; asimismo, ratifican y se dejan subsistentes hasta la conclusión del proceso de saneamiento, las medidas precautorias, dispuestas por la Resolución Determinativa de Área Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES. ADM. RA SAN-SIM N° 474/2015 de 06 de octubre y Resolución Determinativa DDSC-UDAJ-N° 33/2016. Posteriormente, fueron realizadas las actividades de saneamiento, conforme las disposiciones reguladas mediante Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007, hasta la emisión de la Resolución Final de Saneamiento.

I.5.1.1 De fs. 1 a 38 de obrados, cursa el Expediente Agrario N° 54095 de la demanda de dotación, realizada por Unión Agroindustrial de Cañeros S.A. (UNAGRO S.A.) de 25 de abril de 1989. 

I.5.1.2. De fs. 5817 y vta., cursa la Ficha Catastral de 21 de octubre de 2007, correspondiente al predio la Muela del Diablo, identifica a Juan Rojo Vaca, como beneficiario del predio, representado legalmente por Luís Fernando Mancilla Azurduy, de cuyo registro presenta 20 bovinos, Nelore/Mestiza y 1 mula criolla y marca de ganado; en observaciones, de dicho formulario de saneamiento, complementa el registro de mejoras identificadas, de forma textual: “1 cocina construida el año 2016, 1 casa de madera construida el año 2010, 1 pozo perforado el año 2011 equipada con 1 moto bomba, tanque de agua de plástico de 1000 litros, 1 baño con lavandería del año 2011, cabaña rustica de 2011, 2 potreros de pasto natural de 20 ha y 30 ha, respectivamente, conforme expresa el representante legal. Los Controles Sociales observan y manifiestan las mejoras identificadas en el predio Muela del Diablo no reflejan los 20 años de antigüedad de posesión…”

I.5.1.3. De fs. 5818 a 5919, cursa Acta de Apersonamiento y Recepción de Documentos de 20 de octubre de 2017, documentación adjuntada al proceso de saneamiento por representante legal Luís Rodolfo Mancilla del predio “Muela del Diablo”, consistente en: Testimonio N° 896/2016 de fecha 05 de noviembre de 2016 del Poder Especial que confiere Juan Rojo Vaca (fs. 5821 y vta.); Documento privado de venta de fecha 16 de abril de 2010, por el cual la sociedad comercial KHOLVY AND CHURCH CORPORATION S.A., transfiere a favor de la empresa JIHUSSA AGROPECUARIA Y SERVICIOS S.A. la superficie de 5408.2664 ha. (expediente agrario N° 54095), con Reconocimiento de Firmas el 27 de febrero de 2015 (fs. 5834 a 5835); Documento privado de 20 de agosto de 2014, con Reconocimiento de Firmas 12 de enero de 2015 (fs. 5830 a 5831), por el cual la empresa JIHUSSA AGROPECUARIA Y SERVICIOS S.A., transfiere a favor Juan Rojo Vaca la superficie de 458.3738 ha, expediente agrario N° 54095; Registro de Marca de Ganado de 12 de octubre 2017 (fs. 5824), plano referencial predial (fs. 5825), certificado de vacunas (fs. 5826 a 5827), registro de marca 15 octubre del 2015 (fs. 5828), certificado de continuidad de posesión de fecha 10 de octubre de 2017 (fs. 5829), Fotocopia de Expediente Agrario N° 54095 del predio “Las Londras” (fs. 5836 a 5904); que consta de los siguientes actuados principales: Sentencia Agraria de 6 de mayo de 1989, el Auto de Vista de 27 de abril de 1990, donde se dota al predio “Las Londras” 12.000.0000 ha, la Resolución Suprema N° 172817 de 26 de abril de 1974 por el cual se declara la Personalidad Jurídica de “Unión Agro-Industrial de Cañeros S.A. (UNAGRO S.A.), la solicitud de Dotación de tierras fiscales realizada por dicha sociedad al Juez Agrario Móvil, admitida el 24 de 1989 y la Ampliación de la Auditoria Jurídica de la Intervención Nacional al CNRA de 11 de diciembre de 1995 que indica: “la propiedad se encuentra dentro de la reserva forestal Guarayos”.  

I.5.1.4. De fs. 5910 a 5912, cursa Registro y Fotografías de Mejoras del predio “Muela del Diablo”. 

I.5.1.5. A fs. 5936 y vta., cursa Ficha Catastral de 23 de octubre de 2017, del predio “Chaco Perdido”, que identifica a Eduardo Palachay Menacho, como beneficiario, representado legalmente por Luís Fernando Mancilla Azurduy; que registra “32 cabezas de ganado bobino, Nelore, 4 ganado caballar, marca de ganado y en la casilla correspondiente a observaciones identifica: “1 cocina construida el año 2013, pozo perforado el 2013, equipado con moto bomba y tanque de plástico de 1000 litros, 6 plantas de mango, 10 plantas cítricos, 2 acerolas, plantaciones de yuca…”  I.5.1.6. De fs. 5937 a 6024, cursa Acta de Apersonamiento y Recepción de Documentos de 20 de octubre de 2017, documentación adjuntada al proceso de saneamiento por Luís Rodolfo Mancilla en su condición de representante legal del predio “Chaco Perdido”, consistente en: Testimonio N° 893/2016 de fecha 05 de noviembre de 2016, del Poder Especial que confiere Eduardo Palachay Menacho a

Luis Rolando Mancilla (5940 y vta.), Documento Privado de16 de abril de 2010 (fs. 5954 y vta.), con Reconocimiento de Firmas de fecha 27 de febrero de 2015 (fs. 5954 y vta. bis), donde la sociedad comercial KHORLVY AND CHURCH CORPORATION SA., transfiere a favor de la empresa JIHUSSA AGROPECUARIA Y SERVICIOS S.A., la superficie de 5408.2664 ha, (Exp. 54095 “Las Londras”); el Documento Privado de 15 de diciembre de 2013, con Reconocimiento de Firmas de fecha 15 de diciembre de 2014 (fs. 5950 a 5951), por el cual la empresa JIHUSSA AGROPECUARIA Y SERVICIOS S.A., transfiere en calidad de venta real y enajenación perpetua a favor de Eduardo Palachay Menacho, la superficie de 492.8086 ha; la Marca de Ganado del año 2015 (fs. 5947), Registro de Marca de la policía 2014 (fs. 5948), Certificado de continuidad de posesión (fs. 5949), Plano referencial (fs. 5943), registro de marca de fecha 12 de octubre de 2017 (fs. 5944), certificados de vacuna (fs. 5945 a 5946), registro fecha 15 de octubre de 2015 (fs. 5947), fotocopias del expediente agrario N° 54095 “Las Londras” (fs. 5957 a 6024); que consta de los siguientes actuados principales: Sentencia Agraria de 6 de mayo de 1989, el Auto de Vista de 27 de abril de 1990, donde se dota al predio “Las Londras” 12.000.0000 ha, la Resolución Suprema N° 172817 de 26 de abril de 1974 por el cual se declara la Personalidad Jurídica de “Unión Agro-Industrial de Cañeros S.A. (UNAGRO S.A.), la solicitud de Dotación de tierras fiscales realizada por dicha sociedad al Juez Agrario Móvil, admitida el 24 de 1989 y la Ampliación de la Auditoria Jurídica de la Intervención Nacional al CNRA de 11 de diciembre de 1995 que indica:

“la propiedad se encuentra dentro de la reserva forestal Guarayos”. 

I.5.1.7. De fs. 6025 a 6027, cursa Registro y Fotografías de Mejoras del predio Chaco Perdido. 

I.5.1.8. A fs. 6576 y vta., cursa Ficha Catastral de 23 de octubre de 2017, del predio “La Gaviota” que identifica a Delfín Céspedes Abapinta, como beneficiario, representado legalmente por Luís Fernando Mancilla Azurduy; de cuyo registro se advierte, 25 de cabezas de ganado Nelore, 1 caballo criollo y registro de marca de ganado reciente; en el cuyo acápite de observaciones, indica: “una vivienda de madera con techo de calamina remodelado el año 2010, la inicial fue del año 1995 en una superficie de 0.0108, un baño de material construido el año 2010 con una superficie de 0.0008 ha, un pozo y tanque de agua construido el año 2010 en una superficie de 0.0004 ha, corralón del 2010 y un potrero con pasto natural sin descripción de año. II el representante del predio, manifiesta que la zona es inundadiza, que existía otro componente en otro sector y que por motivos del agua tuvieron que dejar las mejoras cada vez; aclara que no existe asentamiento de ninguna comunidad; que el beneficiario se encuentra en continuidad de posesión del anterior propietario (…)”

I.5.1.9. De fs. 6577 a 6664, cursa el Acta de Apersonamiento y Recepción de Documentos de 20 de octubre de 2017, documentación adjuntada al proceso de saneamiento por Luís Rodolfo Mancilla en su condición de representante legal del predio “La Gaviota”, registrada en, consistente en: Testimonio N° 895/2016 de fecha 05 de noviembre de 2016, del Poder Especial que confiere el señor Delfín Céspedes Abapinta a favor de Luis Fernando Mancilla Azurduy (6579 y vta.); Documento Privado de 16 de abril de 2010, con Reconocimiento de Firmas de fecha 27 de febrero de 2015 (fs. 6593 a 6594), donde la sociedad comercial KHOLVY AND CHURCH CORPORATION SA., transfiere a favor de la empresa JIHUSSA AGROPECUARIA Y SERVICIOS S.A., la superficie de 5408.2664 ha; el Documento Privado de 10 de junio de 2010, con Reconocimiento de Firmas de fecha 15 de noviembre 2013 (fs. 6589 a 6590), sobre la transferencia de 346.1502 ha, realizada por la empresa JIHUSSA AGROPECUARIA Y SERVICIOS S.A., a favor de Delfín Céspedes Abapinta; Registro de Marca de fecha 12 de octubre de 2017 (fs. 6582), plano referencial (fs. 6583), certificado de vacunas de 2015 y 2016 (fs. 6584 a 6585), registro de marca en la policía del 2012 (fs. 6587), Certificado de continuidad de posesión de fecha 03 de octubre de 2017 (fs. 6588), fotocopias Expediente Agrario N° 54095 “Las Londras” (fs. 6597 a 6664); que consta de los siguientes actuados principales: Sentencia Agraria de 6 de mayo de 1989, el Auto de Vista de 27 de abril de 1990, donde se dota al predio “Las Londras” 12.000.0000 ha, la Resolución Suprema N° 172817 de 26 de abril de 1974 por el cual se declara la Personalidad Jurídica de “Unión Agro-Industrial de Cañeros S.A. (UNAGRO S.A.), la solicitud de Dotación de tierras fiscales realizada por dicha sociedad al Juez Agrario Móvil, admitida el 24 de 1989 y la Ampliación de la Auditoria Jurídica de la Intervención Nacional al CNRA de 11 de diciembre de 1995 que indica: “la propiedad se encuentra dentro de la reserva forestal Guarayos”. 

I.5.1.10. De fs. 6671 a 6674, cursa Registro y Fotografías de Mejoras del predio “La Gaviota”. 

I.5.1.11. A fs. 8356 a 8365, cursa el Informe Técnico Complementario al Diagnóstico DDSC-GINF. N° 783/2017 de 15 de diciembre de 2017, sobre relevamiento de Expedientes Agrarios sobrepuestos a los polígonos N° 17, 160 y 161.

I.5.1.12. De fs. 9496 a 9538, cursa Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) en Trámite y Posesión, correspondiente al Polígono 161, entre otros, ubicado en el municipio El Puente, provincia Guarayos del departamento de Santa Cruz; de los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “Muela del Diablo” y otros.

I.5.1.13. A fs. 9615, 9621 y 9630; cursan los informes de Cierre, correspondientes a los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “Muela del Diablo”.  

I.5.1.14. De fs. 10657 a 10667 vta., cursa el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INFSAN N° 1254/2021 de 08 de noviembre, Complementario a los predios La Gaviota y otros; elaborado por la Dirección Nacional del INRA, en aplicación a los arts. 266 y 267 del D.S. N° 29215 de 02 de agosto de 2007, modificado por el D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018 y D.S. N° 4494 de 21 de abril de 2021, que le faculta disponer controles de calidad a objeto de precautelar el cumplimiento de normas y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas.

I.5.1.15. De fs.10703 a 10705 vta. (“La Gaviota”), de fs. 10720 a 10723 (“Chaco Perdido”); y, de fs. 10724 a 10727 (“Muela del Diablo”); cursan los Informes Técnicos DGCR-INF N° 4153, 4140 y 4138 de 8 de noviembre de 2021, respectivamente, de análisis Multitemporal Complementario, emitidos por la Dirección General de Catastro Rural del INRA Nacional. 

I.5.2 Actos procesales relevantes en obrados

I.5.2.1 De fs.541 a 546 de obrados, cursa el Informe Técnico TA-DTE N° 008/2023 de 30 de marzo de 2023, que señala: “…contrastados con los predios “LA GAVIOTA”, “CHACO PERDIDO” y “LA MUELA DEL DIABLO”, todas, resultado del relevamiento de información en campo del proceso de saneamiento, se identifica que los predios se encuentran cercanos al límite Oeste (río Grande) entre los límites Norte (Paralelo 15° 30’) y el límite (Meridiano 63° 17’ 08”, Paralelo 16° 25’ 32”) del área afectada por la ampliación de la Zona F de colonización D. S. N° 11615 de 2 de julio de 1974”.

“(…) De la identificación, graficación y análisis técnico realizado a la documentación citada en el presente informe, se llega a la siguiente conclusión:

3.1. De acuerdo al análisis e interpretación técnica del Decreto Supremo N° 08660 de 19 de febrero de 1969, modificada por el Decreto Supremo N° 11615 de 2 de julio de 1974, región ampliatoria de la Zona “F” de colonización, se demuestra que los predios mensurados “LA GAVIOTA”, “CHACO PERDIDO” y “LA MUELA DEL DIABLO”, todas, resultado del relevamiento de información en campo del proceso de saneamiento, se encuentran el 100% al interior de los límites de la Reserva Forestal Guarayos” (sic).

I.5.2.2. De fs. 574 a 576 de obrados, cursa el Informe Técnico TA-DTE N° 009/2023 de 21 de abril de 2023, que concluye: “….no le corresponde al Departamento Técnico Especializado del Tribunal Agroambiental complementar ni emitir un nuevo informe técnico con relación al Informe Técnico E-SERNAP/2022/00005 INF/DMA Nº 006/2022 de 6 de enero del 2022 e Informe Legal INF/DJ N° 0287/2022E-SERNAP/2022-0005 de fecha 25 de febrero de 2022 emitidos por el SERNAP, toda vez que se dio cumplimiento a lo requerido mediante Auto de 27 de marzo de 2023, donde sus Autoridades disponen la identificación de sobreposición o no de los predios objeto de la demanda: “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, sobre la Reserva Forestal Guarayos, creada mediante Decreto Supremo N° 08660 de 9 de febrero de 1969, norma vigente y de cumplimiento obligatorio, por lo que se mantiene subsistente el Informe Técnico TA-DTE N° 008/2023”. (sic).

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

A objeto de resolver lo acusado por la parte actora y los argumentos de la parte demandada, así como de los terceros interesados, es preciso determinar los problemas jurídicos a desarrollarse en la presente sentencia; en tal sentido, se tiene los siguientes aspectos relevantes a ser considerados: 1. Naturaleza jurídica de la demanda contencioso administrativa; 2. El saneamiento de la propiedad agraria y la conjunción de la posesión para acreditar la condición jurídica de “poseedor legal” vinculada al cumplimiento de la Función Social; 3. Sobre la Reserva Forestal Guarayos, 4. Sobre el medio ambiente, los derechos de la Madre Tierra y los recursos forestales; 5. La naturaleza jurídica y el alcance de las medidas cautelares ambientales en la tramitación de procesos ante el Tribunal Agroambiental; y, 6. El caso concreto.

FJ.II.1. Naturaleza jurídica de la demanda contencioso administrativa

Conforme a lo dispuesto por el art. 189.3 de la CPE, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo analizar a este Tribunal si la resolución impugnada emergió de un debido proceso. El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.

FJ.II.2. El saneamiento de la propiedad agraria y la conjunción de la posesión para acreditar la condición jurídica de “poseedor legal” vinculada al cumplimiento de la Función Social

El saneamiento de la propiedad agraria, conforme el art. 64 de la Ley N° 1715, modificada parcialmente por Ley N° 3545, establece que el mismo es: “el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria” (sic).

En el art. 65 de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3501 y la Ley N° 429 de 31 de octubre de 2013, se determina que: “El Instituto Nacional de Reforma Agraria, en coordinación con las direcciones departamentales queda facultado para ejecutar y concluir el saneamiento de la propiedad agraria ...”; en ese sentido, el art. 66.I.1 de la Ley N° 1715, dispone que el saneamiento tiene, entre otras, las siguientes finalidades: “La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social definidas en el artículo 2º de esta ley (...), aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según sea el caso”.

FJ.II.2.1. Sobre la posesión y sus alcances

La parte final del parágrafo I del art. 399 de la Constitución Política del Estado del 7 de febrero de 2009, establece que: “A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley” (sic).

La Disposición Final Primera de la Ley N° 1715, establece que: “Los asentamientos y ocupaciones de hechos en tierras fiscales, producidas con posterioridad a la promulgación de esta ley son ilegales y contravienen sus principios; por tanto, sus autores serán pasibles de desalojo, con intervención de la fuerza pública si fuere necesaria, a requerimiento de autoridad administrativa o judicial competente”. De igual modo, la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545 modificatoria de la Ley N° 1715, establece que se constituyen en posesiones legales: “Las superficies que se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que, siendo anteriores a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con la función social o la función económico social, según corresponda, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos” (sic).

Por su parte, el Reglamento Agrario aprobado por el D.S. N° 29215, de 2 de agosto de 2007, en su art. 309 (posesiones legales), establece: “I. Se consideran como superficies con posesión legal, aquellas que cumplan lo previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545. Para fines del saneamiento tendrán la condición jurídica de ‘poseedores legales’. La verificación y comprobación de la legalidad de las posesiones se realizará únicamente durante el relevamiento de información en campo. II. Asimismo, se consideran como superficies con posesión legal a aquellas que se ejerzan sobre áreas protegidas cuando sea anterior a la creación de la misma, o la ejercida por pueblos o comunidades indígenas, campesinas, originarias, pequeñas propiedades, solares campesinos y por personas amparadas en norma expresa, que cumplan las normas de uso y conservación del área protegida y demuestren que se iniciaron con anterioridad a la fecha de promulgación de la Ley N° 1715. III. Para establecer la antigüedad de la posesión también se admitirá la sucesión en la posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes.”

(sic).

El art. 310 del mismo reglamento agrario, señala: “Se tendrán como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación y sujetas a desalojo previsto en este reglamento, las posesiones que sean posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715; o cuando siendo anteriores, no cumplan la función social o económico - social, recaigan sobre áreas protegidas o afecten derechos legalmente constituidos”.

FJ.II.2.2. La conjunción de la posesión

El entendimiento jurídico constitucional sobre la posesión y sus adquisiciones sucesivas, expuesto en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0831/2017-S1 de 27 de julio, refiere: “De tales aseveraciones, se tiene que existe una valoración parcial de la prueba, dado que el accionante alega haber adquirido el predio “La China” de su anterior propietario Mario Gil Reyes, en tal sentido la Sentencia Agroambiental cuestionada, no se pronunció respecto a la existencia de adquisiciones sucesivas, para evidenciar la antigüedad de la posesión continuada como dispone el art. 309.III del DS 29215, cuando dice: “…también se admitirá la sucesión en la posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante acreditado en documentos de trasferencia de mejoras o de asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes”; para lo cual, es necesario un pronunciamiento claro sobre la antigüedad de la posesión; y, paralelamente el cumplimiento oportuno de la FES, tomando en cuenta de igual modo que los representantes de las referidas organizaciones indígenas únicamente dieron fe de la posesión y no de la FES, que es un aspecto que se debe verificar en campo. Asimismo, existe pronunciamiento parcial, sobre el punto cuestionado por el accionante, que refiere que su posesión es anterior a la creación de la reserva, tomando en cuenta la adquisición del predio de sus anteriores poseedores, aspectos que requieren mayor argumentación para la aplicación de alguno de los entendimientos previstos en los arts., 309.I.II y III y 310 del DS 29215; en relación con el art. 393 de la CPE, que garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social según corresponda y conforme a las condiciones previstas por ley en cada caso, para determinar claramente si el predio se encuentra o no dentro de las prohibiciones establecidas por el DS 08660 de 19 de febrero de 1969 respecto a la Reserva Forestal Guarayos”.

En relación al instituto jurídico de la posesión legal y su sucesión, en materia agraria, corresponde invocar la jurisprudencia que este Tribunal ha emitido al respecto, en ese sentido, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a N° 54/2022 de 18 de octubre, estableció: “ (...) la posesión que dice ejercer la Empresa Ganadera "Laguna Corazón S.A." fuera anterior al año de 1969, no está fehacientemente acreditada, mucho más, cuando dicha Empresa adquirió los predios los años 1972 y 1973 y que éste último expediente no guarda relación con el área de saneamiento, por lo que queda demostrado que la posesión que ejercían los primigenios propietarios, incluso es posterior a la creación de la Reserva Forestal Guarayos que data de 1969, tal cual se desprende de los documentos de transferencia cursante de fs. 218 a 220 y 289 a 292, suscritos en fecha 12 de noviembre de 2001 y 7 de octubre de 1997, respectivamente, del legajo de saneamiento, en los que se hace mención a los primigenios propietarios descritos precedentemente, quiénes fueron dotados en los años 1972 y 1973; lo que ameritaba por parte del INRA definición administrativa respecto de tales extremos, con análisis fundamentado y motivado sobre los alcances de las referidas normas agrarias vinculado a los antecedentes del predio de referencia, por lo que no es posible constituir y reconocer derechos de propiedad de medianas propiedades o empresas agropecuarias cuyos antecedentes son posteriores a la creación de la Reserva Forestal Guarayos.

En consecuencia, el ente administrativo efectuó una mala valoración de los datos técnicos de los expedientes agrarios que acreditan la antigüedad de la subadquirencia o de la posesión anterior a la creación de la Reserva Forestal Guarayos, no pudiendo declararse la legalidad de la posesión” (sic). (negrillas añadidas)

FJ.II.2.3. Sobre la Función Social y Función Económica Social

La Constitución Política del Estado en el art. 393, señala: “El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda.", disposición concordante con el art. 56.I.II, que determina que: "Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.”

El art. 397.I.III de la Norma Suprema, dispone que: “I. El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad (...) III. La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social.”

En dicho contexto, la Ley N° 1715, modificada por Ley N° 3545 en el art. 2 en sus parágrafos III. IV. VII y XI, dispone: “III. La Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento; en saneamiento no excederá la superficie consignada en el Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal. IV. La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso. VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado. XI. Los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen cumplimiento de la función social ni de la función económico social.”

Por otra, el artículo 41 de la Ley N° 3545, incluye el principio de “Función Social y Económico – Social” en el artículo 76 de la Ley N° 1715, con el siguiente entendimiento: “En virtud del cual la tutela del derecho de propiedad y de la posesión agraria se basa en el cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social conforme el precepto constitucional establecido en el Artículo 166 de la Constitución Política del Estado y de conformidad con el Artículo 2 de la Ley N° 1715, modificada por la presente Ley y su Reglamento.”

En concordancia de la disposición citada, el art. 155 del D.S. Nº 29215, expresa “…A efectos de la verificación del cumplimiento de la función social o la función económico – social, además de la clasificación de la propiedad, se deberá tomar en cuenta los antecedentes jurídicos del predio, la actividad desarrollada, límites de superficie, características del tipo de propiedad y la correspondencia con la aptitud de uso de suelo.

Las normas que regulan la función social y la función económico – social, son de orden público, por lo tanto son de cumplimiento obligatorio e irrenunciables por acuerdos de partes”.

Del mismo modo el art. 159 del D.S. Nº 29215, expresa: “El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria. El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo”. El art. 161, indica: “(Carga de la prueba y oportunidad). El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico – social, que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorará toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo”.  

Por su parte, el art. 164 D.S. N° 29215, señala: “(FUNCIÓN SOCIAL). El Solar Campesino, la Pequeña Propiedad, las Propiedades Comunarias y las Tierras Comunitarias de Origen, cumplen la función social, cuando sus propietarios o poseedores, demuestran residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional y sostenible de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, sociales o culturales. El art.165 de la misma norma, sobre la verificación de la Función Social, prescribe: “I. Se verificará la residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional de la tierra y sus recursos naturales. a) En el caso de la pequeña propiedad ganadera se constatará la existencia de cabezas de ganado o pasto sembrado y la infraestructura adecuada a esta actividad; y b) En el caso de la pequeña propiedad agrícola se constatara la residencia o la existencia de actividad agrícola, mejoras o áreas en descanso. II. Las Tierras Comunitarias de Origen y comunidades indígenas, de conformidad con el Convenio N° 169 de la OIT, cumplen la función social con el uso y aprovechamiento de sus territorios que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que ocupan, de acuerdo a sus usos y costumbres o utilizan de alguna manera en la satisfacción de sus necesidades económicas, sociales, culturales y espirituales del pueblo indígena u originario. III. En el caso de desmontes y de conversión de tierras de uso forestal a otros usos, deberá cumplirse con las regulaciones establecidas en las normas vigentes”. 

De las normas descritas precedentemente, se establece que en materia agroambiental para el reconocimiento de derecho propietario sobre un predio, el beneficiario debe acreditar la fecha en que empezó a ejercer posesión efectiva, que conforme a procedimiento, esta posesión debe ser anterior a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 y acreditar el cumplimiento de la Función Social y/o Función Económico Social, e inclusive cuando se ejerzan sobre áreas protegidas o en reservas forestales cuando se trate de pequeñas propiedades, comunales o comunitarias y en caso de medianas o propiedades empresariales cuando la posesión sea anterior a la creación de la misma, art. 309.II del D.S. N° 29215. 

FJ.II.3. Sobre la Reserva Forestal Guarayos 

El art. 349.I de la CPE, establece que: “Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponderá al Estado su Administración en función del interés colectivo”; en este entendido, mediante Ley o Decreto Supremo, se define en qué condiciones se aprovechan o se conservan, asignándole a determinados espacios, categorías o niveles de protección, en base a las normas generales establecidas en la Ley de Medio Ambiente y el Reglamento General de Áreas Protegidas. Asimismo, conforme el marco constitucional señalado, es deber del Estado y de la población conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y la biodiversidad, así como, mantener el equilibrio del medio ambiente.

En ese marco, las áreas protegidas son territorios especiales, geográficamente definidos, jurídicamente declarados y sujetos a legislación, manejo y jurisdicción especial para la consecución de objetivos de conservación de la diversidad biológica, y respecto a los bosques naturales y tierras forestales, su manejo y uso debe ser sostenible. En cuanto a las reservas forestales, estas se encuentran orientadas a mantener el potencial de producción forestal, sobre el particular el art. 4 de la Ley N° 1700, señala que “…El manejo sostenible y protección de los bosques y tierras forestales son de utilidad pública e interés general de la nación. Sus normas son de orden público, de cumplimiento universal, imperativo e inexcusable”; en cuyo mérito, merecen mayor atención, pues implica la preservación del bien colectivo frente al interés particular.

La Reserva Forestal de Guarayos, fue declarada mediante D.S. N° 08660 de 19 de febrero de 1969, disposición que establece textualmente lo siguiente: “Artículo 2° Se prohíbe terminantemente el asentamiento de colonos de cualquier naturaleza que ellos sean, y la tala de árboles o limpieza de bosques con fines agropecuarios en toda la extensión geográfica delimitada en el presente Decreto”. Asimismo, los arts. 2 y 3 del D.S. N° 11615 de 02 de julio de 1974, señalan que: “La reserva forestal de ‘Guarayos’ queda incluida parcialmente en la zona ampliatoria delimitada, inserta en el artículo precedente modificando parcialmente el D.S. Nº 08660 de fecha 19 de febrero de 1.969 en lo referente a su delimitación y superficie, con los fines de forestación planificada. Ninguna otra autoridad tendrá injerencia en la zona de colonización demarcada para la concesión de tierras, bajo pena de nulidad y responsabilidad de quien la infringiese y así evitar interferencia e interrupción en los planes de desarrollo”.

Con relación a las áreas protegidas, la Disposición Final Vigésima Sexta del D.S. N° 29215, establece: “A efectos de la aplicación del presente Reglamento, el alcance de áreas protegidas comprende las categorías de Parques Nacionales, Reservas Forestales, Áreas de Manejo Integrado, Santuarios, Áreas de Inmovilización y Reservas de Producción Forestal”.

El art. 346 del Reglamento agrario, prescribe que: “Se dictará Resolución no constitutiva de derechos y de Ilegalidad de la posesión, cuando el poseedor incumpla la función social o económico social, afecte derechos legalmente constituidos o la ejerza sobre áreas protegidas, conforme lo dispuesto en este Reglamento. Asimismo, incluirá si corresponde, lo establecido en el Parágrafo II del Artículo anterior”.

Finalmente, también corresponde citar al D.S. N° 12268 de 28 de febrero de 1975, que en su artículo 1° declara la nulidad de todos los documentos, Títulos y Resoluciones emitidas por el Servicio de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización. La referida norma debe ser interpretada en el alcance del espíritu del D.S. N° 8660 de 19 de febrero de 1969, que crea a la reserva forestal, es precautelando el derecho de protección de los recursos forestales y de la biodiversidad.

FJ.II.4. Sobre el medio ambiente, los derechos de la Madre Tierra y los recursos forestales

Conforme el marco competencial señalado en la presente resolución y la obligación ineludible del Tribunal Agroambiental de considerar que sus resoluciones sean emitidas en el marco de los principios rectores de la jurisdicción agroambiental entre los que destaca, el principio de función social, por el que prevalece el interés de la sociedad, de la Madre Tierra y del respeto a los derechos humanos sobre toda actividad de uso o aprovechamiento de la tierra, la protección de los recursos naturales y la biodiversidad y de cualquier actividad que ocasione impacto negativo al medio ambiente, preceptos legales y ambientales que deben ser considerados en todo momento procesal, tomando en cuenta el carácter transversal del derecho al medio ambiente sano, protegido y equilibrado, conforme la previsión de los arts. 33 y 34 de la CPE, que esboza tres características: 1) Es un derecho fundamental, es decir, tiene jerarquía constitucional; 2) Está garantizado jurisdiccionalmente, es decir, tiene protección judicial; y, 3) Tiene una concepción biologista, también denominada biocéntrica o ecocéntrica, que implica el reconocimiento de la Madre Tierra, como un auténtico sujeto de derechos, es decir, supone no entenderla como un instrumento al servicio del ser humano, sino respetarla por derecho propio.  El marco constitucional en su art. 96, establece en cuanto a los recursos naturales, que son fines esenciales del Estado, promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, así como, la conservación del medio ambiente para el bienestar de las generaciones actuales y futuras. Al respecto la SPC 1582/2022-S2 de 14 de diciembre de 2022, refiere sobre los deberes del Estado respecto al medio ambiente que “…el fin y función esencial del Estado Plurinacional de Bolivia para garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales y conservar, preservar y contribuir a la protección del medio ambiente. Es factible colegir que el derecho al mencionado derecho involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, equilibrio de los ecosistemas, protección de la diversidad biológica, desarrollo sostenible, y la calidad de vida de las y los bolivianos. Aspectos que son reconocidos y desarrollados por nuestra Norma Fundamental que no solo establece el derecho, sino que confiere facultades y competencias a los diferentes niveles del gobierno para cumplir con ese fin esencial.

Ello a partir del mandato constitucional contenido en los arts. 9.6, 30.II.10, 108.16, 312.III, 342 al 347 y 402.1 de la CPE. 

Por su parte, la Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017, pronunciada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que se pronunció respecto a las obligaciones estatales en relación 30 con el medio ambiente en el marco de la protección y garantía de los derechos a la vida e integridad personal (interpretación y alcance de los arts. 4.1 y 5.1 en relación a los 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos [CADH]) desarrolló especialmente en sus párrafos 59, 60, 62, 142, 145 y 180- el contenido general del derecho a un medio ambiente sano. Sobre el tópico, la referida Opinión estableció que: ‘…el derecho al medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos, protege los componentes del medio ambiente, tales como bosques, ríos, mares y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza y el medio ambiente no solamente por su conexidad con una utilidad para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros derechos de las personas, como la salud, la vida o la integridad personal, sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, también merecedores de protección en sí mismos…”

En ese orden, el art. 346 de la CPE, determina que, el patrimonio natural es de interés público y de carácter estratégico para el desarrollo sustentable del país, su conservación y aprovechamiento para beneficio de la población será responsabilidad y atribución exclusiva del Estado. De igual forma el art. 348.II, declara que los recursos naturales (bosques entre otros) son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país.

Por su parte el art. 349.I de la CPE, establece que estos recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano y corresponderá al Estado su administración en función al interés colectivo, debiendo para el efecto otorgar derechos de uso cuando corresponda.

El art. 386 de la Norma Suprema, dispone que los bosques naturales y los suelos forestales son de carácter estratégico para el desarrollo el pueblo boliviano, el Estado reconocerá derecho de aprovechamiento forestal a favor de operadores particulares.

Sobre el particular la SCP 0052/2012 de 5 de abril señala que “De nuestro texto constitucional puede extraerse la denominada ‘Constitución Ecológica’, entendida como el conjunto de postulados, principios y normas constitucionales en materia ecológica que permiten entre otros el uso racional de los recursos naturales renovables y no renovables, para preservar la vida no únicamente del ser humano sino del resto de los animales, plantas y otras formas de vida que conforman los diferentes ecosistemas cuyo análisis supera el antropocentrismo que estableció al ser humano como la medida de las cosas y la considera como una especie más de entre las otras, no más importante sino complementario al resto de seres vivos, la tierra y lo que se encuentre adherido a ella y permite resolver las causas sometidas a éste Tribunal en base al principio pro natura justamente porque dicha tutela a la larga no sólo busca proteger al ser humano concreto sino el derecho de existir de futuras generaciones…”

En ese entendido, es necesario precisar y establecer que, este Tribunal, tiene el deber de garantizar de manera directa y transversal los derechos de la Madre Tierra, en armonía con los derechos fundamentales y las garantías constitucionales en todos los procesos sometidos a su conocimiento; más cuando del análisis integral de los problemas jurídicos a ser resueltos se adviertan prácticas que ponen en peligro el sistema ecológico y la conservación de especies y animales, situación en la que corresponderá aplicar los principios de responsabilidad ambiental, en su caso el principio “in dubio pro natura”, que constituye un principio autónomo del derecho ambiental que busca proteger el medio ambiente, estableciendo que en caso de duda entre dos normas jurídicas igualmente aplicables a una situación jurídica, se debe privilegiar la norma más favorable para el medio ambiente, cuya aplicación corresponderá “en criterio de actuación para todos los órganos públicos que deben preferir aquellas medidas que protegen de mejor forma el medio ambiente y el desarrollo sustentable”; asimismo, este principio constituye una herramienta marco para la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, y su aplicación es obligatoria y exigible para los órganos de la administración del Estado y particulares. Dicho principio se diferencia de los principios preventivo y precautorio, ya que prescinde de la noción de riesgo y daño, y se configura como un mandato general de actuación para la protección del medio ambiente.

En cuanto a la utilización sostenible y la protección de los bosques y tierras forestales en beneficio de las generaciones actuales y futuras, armonizando el interés social, económico y ecológico del país la Ley N° 1700 Ley Forestal de 12 de julio de 1996, en su art. 4, establece que los bosques y tierras forestales son bienes del dominio originario del Estado sometidos a competencia del gobierno nacional; su manejo sostenible, protección de los bosques y tierras forestales son de utilidad pública e interés general de la nación; por lo que las normas son de orden público en consecuencia de cumplimiento universal, imperativo e inexcusable.

El art. 33 de referida Ley, señala que la Superintendencia Forestal, actualmente Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra-ABT, efectuará en cualquier momento, de oficio a solicitud de parte o por denuncia de terceros, inspecciones para verificar el cabal cumplimiento de las obligaciones legales y contractuales. Sobre las contravenciones al Régimen Forestal el art. art. 41.I de la Ley referida, señala que dan lugar a sanciones administrativas de amonestación escrita, multas progresivas, revocatoria del derecho otorgado y cancelación de la licencia concedida, según su gravedad o grado de reincidencia. En su parágrafo II, señala que el reglamento establecerá los criterios y procedimientos para la aplicación de las sanciones administrativas. 

Ley N° 071 Ley de Derechos de la Madre Tierra, aprobada el 21 de diciembre de 2010, que tiene como objetivo reconocer los Derechos de la Madre Tierra, así como las obligaciones y deberes de Estado Plurinacional y de la sociedad para garantizar el respeto de estos derechos, define a la Madre Tierra se cómo “el sistema viviente dinámico conformado por la comunidad indivisible de todos los sistemas de vida y los seres vivos, interrelacionados, interdependientes y complementarios, que comparten un destino común”. Lo que implica que es concebida como un ser, que tiene derechos y que el Estado tiene obligaciones con la Madre Tierra y debe garantizar el cumplimiento de sus derechos, como son: Al equilibro; A la restauración y A vivir libre de contaminación, siendo una prioridad respetar el equilibrio de la Madre Tierra, cuyo ejercicio debe estar dado de forma compatible con los derechos individuales y colectivos.

La Ley N° 300 Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, de 15 de abril de 2012, tiene por objeto establecer la visión y los fundamentos del desarrollo integral en armonía y equilibrio con la Madre Tierra para Vivir Bien, garantizando la continuidad de la capacidad de regeneración de los componentes y sistemas de vida de la Madre Tierra, recuperando y fortaleciendo los saberes locales y conocimientos ancestrales, en el marco de la complementariedad de derechos, obligaciones y deberes; así como, los objetivos del desarrollo integral como medio para lograr el Vivir Bien, las bases para la planificación, gestión pública e inversiones y el marco institucional estratégico para su implementación. En su art. 25 establece las bases y orientaciones del Vivir Bien, a través del desarrollo integral en bosques estableciendo lineamientos. Asimismo, esta Ley prevé la protección administrativa y jurisdiccional de los derechos de la Madre Tierra.

La jurisprudencia emitida por el Tribunal Agroambiental en cuanto a la responsabilidad ambiental, se expresó en la Sentencia Agraria Nacional S2ª Nº 55/2013 de 6 de noviembre, indicando que “La responsabilidad forestal al igual que la ambiental se genera en el impacto negativo directo sobre la naturaleza, por lo tanto recae en los "individuos", así como en las empresas -personas jurídicas-; por lo tanto la responsabilidad forestal se encuentra estrechamente ligada a la ambiental, lo que obliga a quienes infringen normas de derecho positivo tener que asumir su responsabilidad ya que en materia del proceso administrativo sancionatorio forestal en el que opera el principio in dubio pro bosque, sin embargo, el art. 43 parágrafo IV del Reglamento de la L. N° 1700 estable la posibilidad de ejercer la acción de repetición, a afectos del tercero que a decir de los demandados fueron quienes realizaron el ilícito; ya que la entidad rectora como es la ABT se limita a identificar una infracción y disponer su sanción si esta fuera ilegal, al propietario actual del predio, el cual se traduce en la multa dentro los términos legales al margen de incluso tener la obligación disponer al infractor la reparación del daño ambiental”.

FJ.II.5. La naturaleza jurídica y el alcance de las medidas cautelares ambientales en la tramitación de procesos ante el Tribunal Agroambiental 

Conforme lo expresado precedentemente, es necesario precisar y establecer que, el Tribunal Agroambiental, tiene el deber de garantizar de manera directa y transversal los derechos de la Madre Tierra, en armonía con los derechos fundamentales y las garantías constitucionales en todos los procesos sometidos a su conocimiento, disponiendo de oficio las medidas cautelares necesarias para materializar la unidad y armonía entre la naturaleza y la cultura, garantizando la reproducción perdurable de la biodiversidad en aquellos ecosistemas vulnerables que se encuentren en el área en conflicto; más cuando del análisis integral de los problemas jurídicos a ser resueltos se adviertan prácticas que ponen en peligro el sistema ecológico y la conservación de especies y animales, situación en la que corresponderá aplicar los principios precautorio y de responsabilidad ambiental emitiendo las medidas cautelares provisionales que garanticen la efectividad de la sentencia a ser emitida; así como, la regeneración de la biodiversidad en todas sus dimensiones, en el marco del “Vivir Bien”.

Al respecto, es importante, invocar el precedente agroambiental vinculante y obligatorio para el Tribunal Agroambiental, fundado a partir de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº 22/2019, de 17 de abril, en el que el primer obstáculo procesal que venció fue, precisamente, abrir su competencia directa en materia de aguas y los derechos que emergen de su protección, dentro  de un proceso contencioso administrativo de ÚNICA INSTANCIA; proceso que tenía hasta antes de éste precedente, únicamente la facultad de  realizar el control de legalidad del proceso de saneamiento que realiza el INRA. Este precedente se sustentó, precisamente en lo dispuesto en los arts. 189.1 y 3 de la CPE, 30 y 36.3 de la Ley 1715 modificada parcialmente por la Ley 3545; es decir, el precedente agroambiental señalado, guardan armonía con todos los criterios de interpretación constitucionalizados, para abrir su competencia directa.  En el mismo sentido, se reafirma que el Tribunal Agroambiental, tiene  competencia directa para conocer demandas ambientales y medidas cautelares, desde una interpretación conforme a los siguientes valores y principios^[1], como son: 1) El Vivir bien, como valor, principios y fundamento último del sistema plural de valores (Preámbulo y art. 8 de la CPE); 2) El principio precautorio o principio de precaución; 3) El principio de directa justiciabilidad del derecho al medio ambiente (art. 109.I de la CPE); 4) El principio de “debida diligencia” en el acceso a la justicia ambiental, incorporado a través de la OC 023/2017 emitida por la CIDH; 5) El principio pro natura en favor de la naturaleza, que  en el ámbito judicial, significa que en casos en los que exista dos o más soluciones posibles, el juzgador, debe optar por preferir aquélla que otorga mayor protección al medio ambiente; 6) El principio de prevalencia del derecho sustancial (la Madre Naturaleza) sobre el formal (formalidades); y 7) Los tratados internacionales de derechos humanos, de aplicabilidad preferente (art. 256.I de la CPE). 

Otro criterio de interpretación que debe considerarse, es lo señalado por la CIDH respecto a la garantía jurisdiccional o protección judicial en el marco de lo previsto en el art. 25.1 de la CADH^[2]. Esta Corte, señala que la protección judicial en este caso la protección judicial ambiental debe ser idónea, efectiva y rápida, parámetros concurrentes de evaluación objetiva que deben guiar la protección judicial al medio ambiente de manera DIRECTA^[3];  que de manera análoga esta Jurisdicción Agroambiental debe adoptar, máxime si la petición de medidas cautelares es presentada directamente ante este Órgano Jurisdiccional.

En este orden, corresponde aclarar, que la idoneidad, efectividad y rapidez, en casos complejos, debe ser analizada desde la competencia plena y legitimidad jurisdiccional que tiene la autoridad jurisdiccional agroambiental para conocer y tramitar también las medidas cautelares ambientales^[4]; atendiendo, la relevancia del caso concreto y su complejidad por la posibilidad del daño ambiental que supone toda actividad humana, en el marco de  la “Debida Diligencia” y los prenombrados principios y procedimientos, que deben ser asumidos por las autoridades Jurisdiccionales ante la urgente necesidad de precautelar los derechos ambientales. Por otra parte, en relación a las medidas cautelares ambientales, corresponde recordar que la importancia de las mismas radica en la necesidad de una protección ambiental expedita que no puede esperar el dictado de la sentencia definitiva que podría prolongarse en el tiempo según el grado de complejidad del caso, entre tanto, el daño ambiental puede tornarse en irreparable, por ello, en aplicación del principio de precaución, corresponderá aplicar las medidas cautelares dirigidas a evitar los daños graves o irreversibles que pueda sufrir el medio ambiente, imponiendo medidas necesarias para detener los efectos de la contaminación ambiental, en los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales.

El principio de precaución en materia ambiental, ha sido desarrollado por varios instrumentos internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad (art. 410 de la CPE) y también leyes infra constitucionales, como son:

La Opinión Consultiva 023/2017 de 15 de noviembre, citando otros instrumentos internacionales, ha señalado:

Párrafo 175. “El principio de precaución, en materia ambiental, se refiere a las medidas que se deben adoptar en casos donde no existe certeza científica sobre el impacto que pueda tener una actividad en el medio ambiente. Al respecto, la Declaración de Río establece que: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.  (El subrayado es incorporado)

Párrafo 177. “Además, ha indicado que el enfoque precautorio es parte integral de la obligación general de DEBIDA DILIGENCIA, la cual obliga al estado de origen a tomar todas las medidas apropiadas para prevenir el daño que pueda resultar de actividades que realice. Esta obligación aplica en situaciones donde la evidencia científica referente al alcance y potencial impacto negativo de la actividad en cuestión sea insuficiente, pero existan indicadores plausibles de los riesgos potenciales”. (resaltado incorporado)

Asimismo, el Acuerdo de Escazú, consagra el principio precautorio en el art. 3 inc. f) como parte de los principios que guían la implementación del mismo.

Del mismo modo, la Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir bien, Ley N° 300 de 15 de octubre de 2012, en su art. 4 sobre el Principio Precautorio, señala: 

“El Estado Plurinacional de Bolivia y cualquier persona individual o colectiva se obliga a prevenir y/o evitar de manera oportuna eficaz y eficiente los daños a los componentes de la Madre Tierra incluyendo el medio ambiente, la biodiversidad, a la salud humana y a los valores culturales intangibles, sin que se pueda omitir o postergar el cumplimiento de esta obligación alegando la falta de certeza científica y/o falta de recursos”.

Se trata entonces de poner en práctica el principio de precaución, con la naturaleza preventiva del derecho ambiental, ya que, si el derecho ambiental espera que se produzca el daño para actuar, las consecuencias serían irreparables. Por ello, en la protección de los recursos ambientales, lo correcto es que las acciones ambientales se anticipen a prevenir cualquier tipo de daño del medio ambiente, siendo lo principal evitar y prevenir, no reparar e indemnizar, independientemente de la certidumbre que del daño se tenga. Nótese que la Corte IDH, en la OC 023/2017, enfatiza en este aspecto, cuando señala: “Tomando en cuenta que frecuentemente no es posible restaurar la situación existente antes de la ocurrencia de un daño ambiental, la prevención debe ser la política principal respecto a la protección del medio ambiente” (Párrafo 130).

En consecuencia, las medidas cautelares ambientales según la doctrina ambiental^[5] se caracterizan por:

a)    La potestad de dictarse de forma oficiosa

b)    El otorgamiento de la carga argumentativa al juez o magistrado, puesto que tiene la necesidad realizar una amplia fundamentación en la resolución de adopción de medidas cautelares; 

c)    La inversión de la carga de la prueba al cautelado; 

d)    La imposibilidad de ser las mismas objeto de contracautelas;

e)    El poder de la autoridad jurisdiccional es amplio en cuanto al dictado de medidas de tipo innnovativas; 

f)     La necesidad que la autoridad jurisdiccional tome una actitud activa en su adopción;

g)    La automática concurrencia del peligro de la demora en todos los casos en que haya posibilidad un daño ambiental o amenaza del mismo, ya que la mínima probabilidad de lesión del medio ambiente no puede estar condicionado a la demora en su atención. 

h)    La flexibilización del presupuesto de apariencia de buen derecho, por cuanto no se requiere un grado de certeza del daño ambiental, sino su verosimilitud debido a las limitaciones de la ciencia.

Por ello, los requisitos de peligro en la demora y la apariencia de buen derecho, han sido creados y desarrollados para el derecho privado cuya esencia es estrictamente patrimonial, más no así para las medidas cautelares ambientales que buscan la protección oportuna del medio ambiente, debiendo tomarse en cuenta que la apariencia de buen derecho está condicionado al interés colectivo, así como al hecho notorio y/o evidente. Asimismo, para que una autoridad ambiental, con mayor énfasis, emita la resolución de medida o medidas cautelares no puede exigirse la certeza, de que una acción está causando daños al ambiente, siendo suficiente la existencia de un riesgo inminente. Es así que se encuentra plenamente justificado que la autoridad jurisdiccional al decretar una medida, aplique el principio precautorio (ante la falta de certeza) y el principio de prevención si existe certeza que una determinada acción pueda causar un daño.

FJ.II.6. El caso concreto

Como establece el art. 189.3 de la CPE y lo señalado en la fundamentación jurídica FJ.II.1 de la presente resolución, dentro de las competencias del Tribunal Agroambiental se encuentra conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento; en este entendido, se pasa a revisar el motivo de impugnación, consistente en: 1. Vulneración de los arts. 164 y 165, concordante con lo dispuesto en el art. 309.II del D.S. N° 29215, al no haber validado el INRA a los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, con derecho al saneamiento como “pequeña propiedad” no siendo limitante que los mismos se encuentren dentro de la Reserva Forestal de Guarayos; 2. Vulneración del art. 309.III del D.S. N° 29215; 3. Vulneración del derecho al Debido Proceso en sus elementos de seguridad jurídica, legalidad y verdad material previstos en los arts. 115.II, 178.I y 180.I de la CPE; 4. Vulneración del art. 304.b) del D.S. N° 29215; 5. Vulneración del art. 9 y la Disposición Final Vigésima Tercera del D.S. N° 29215, sobre la participación del SERNAP y la ABT, 6. Vulneración del art. 66. a) del D.S. N° 29215, por falta de fundamentación y valoración en la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021, de lo señalado en el Informe Técnico Legal DGSTJRLL- INF-SAN N° 1254/2021 de 08 de noviembre de 2021, en lo que respecta a la condición de extranjería de dos socios de la Empresa JIHUSSA S.A; y, 7. Medidas Cautelares Ambientales.

Ingresando al análisis de la demanda, en los términos de su redacción y en relación a los puntos identificados en el mismo, de la compulsa de los antecedentes y del examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron, motivando la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre; en relación a los puntos 1, 2, 3 y 4 demandados, la parte actora denuncia que el ente administrativo realizó una valoración incorrecta de la posesión y el cumplimiento de la Función Social, declarando Tierras Fiscales los predios objeto de la demanda, por encontrarse los mismos supuestamente en la Reserva Forestal Guarayos y por incumplimiento de la Función Social, sin que se apliquen los arts. 164 y 165.I, inc. a y b del D.S. N° 29215, que en base al principio de favorabilidad establecido en el art. 116.I de la CPE, debieron haber sido valoradas como pequeña propiedad; habiendo el Informe en Conclusiones de 04 de enero de 2018, concluido que la posesión y el cumplimiento de la Función Social, no serían anteriores a la Ley N° 1715; asimismo, éste último y el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 1254/2021 de 08 de noviembre, no realizaron una valoración integral de las pruebas aportadas a efecto de considerar la conjunción de la posesión proveniente de su antecedente agrario el predio “Las Londras”, del cual devienen las transferencias realizadas en favor de los predios objeto de Litis; así como, la data de la implementación de las mejoras que se remontan desde el año 1985, pruebas presentadas como continuidad de la posesión y el cumplimiento de la Función Social, por lo que denuncia vulneración a los arts. 309.III y 304. b) del D.S. N° 29215; así como, al debido proceso establecido en el art. 115.II de la CPE, en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia. 

Por otra parte, en relación a la existencia de simulación de hechos y fraude en el cumplimiento de la Función Social, al haber sido fraccionados del predio “Las Londras” y consiguiente declaratoria de la ilegalidad de la posesión e incumplimiento de la Función Social, denuncia que no se ha considerado las minutas de transferencias que cuentan con el valor legal reconocido por el art. 519 del Código Civil; asimismo, no haber sido considerados como pequeña propiedad, vulnerando con ello, el debido proceso, defensa; así como, los principios de legalidad, seguridad jurídica y verdad material previstos en los arts. 115.II, 178.I y 180.I de la CPE. De acuerdo a los fundamentos jurídicos expresados en el punto FJ.II.2 del presente fallo, es importante expresar que, conforme la norma especializada de la materia, Ley N° 1715, en su artículo 64, establece que el proceso de saneamiento de la propiedad, está destinada a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria; que en aplicación del art. 65 de la Ley antes citada, el procedimiento de saneamiento será ejecutado por el INRA, siendo de su competencia determinar si al beneficiario de un determinado predio, le corresponde o no reconocerle algún derecho propietario.

En ese sentido, resulta imprescindible considerar la documentación e información levantada y generada en el procedimiento de saneamiento y en función al principio de verdad material, establecido en el art. 180.I de la CPE, corresponde verificar y valorar si la prueba cursante en el expediente de saneamiento fue valorada de manera integral o conjunta con referencia a los medios de prueba del predio “Las Londras” cuya posesión y continuidad de posesión es demandada; así como, el cumplimiento de Función Social anterior a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, y si sólo se centró en la valoración de los medios de prueba presentados como actualizados, considerándolos como recientes. 

En dicho contexto, los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y la “Muela del Diablo”, durante el Relevamiento de Información en Campo, registraron actividad ganadera conforme las Fichas Catastrales descritas en los puntos (I.5.1.2, I.5.1.3 y I.5.1.8), respectivamente, y la documentación acreditada y detallada en los puntos (I.5.1.3, I.5.1.6 y I.5.1.9), respectivamente, de la presente resolución. Asimismo, el Informe Técnico Complementario al Diagnóstico DDSC-G-INF N° 783/2017 de 15 de diciembre y el Informe en Conclusiones (I.5.1.11 y I.5.1.12), identificaron como antecedente del objeto de la demanda, al predio “Las Londras” con el Expediente Agrario N° 54095, ubicado en el departamento de Santa Cruz, provincia Guarayos - Ñuflo de Chávez, sección Tercera - Cuarta, cantón San Julián - Saturnino Saucedo, con Auto de Vista de 27 de abril de 1990 y la Sentencia de 16 de mayo de 1989, reconociendo a favor de la Empresa Unión Agro Industrial de Cañeros - UNAGRO S.A., 12.0000 ha, por Dotación, clasificándola como empresa mixta. Cuyo acápite de Variables Legales, establece que, el mismo cuenta con vicios de nulidad absoluta en aplicación de los artículos 321.1, inc. c) del D.S. N° 29215, por incumplimiento de las normas de creación de áreas de reserva, donde se prohíbe el asentamiento de colonos de cualquier naturaleza y la tala de árboles o limpieza de bosques con fines agropecuarios, en toda la extensión geográfica, delimitada conforme al D.S. N° 8660 de 19 de febrero de 1969, generándose la falta de jurisdicción y competencia del Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, para proceder a la Dotación de tierras en área de Reserva Forestal Guarayos, en inobservancia del art. 31 CPE, vigente en su momento.

En cuanto a los documentos de transferencias de derecho propietario realizadas a favor de los predios objeto de Litis, el Informe en Conclusiones, advierte la concentración de tierras en la Corporación UNAGRO S.A., desde el inicio del Expediente Agrario N° 54095, denominada “Las Londras”, mutando en el derecho propietario al interior de la misma corporación (KHOLVY AND CHURCH CORPORATION S.A., CORPORACION AGROINDUSTRIAL AMAZONAS S.R.L., ASERRADERO y BARRACA MACONS LDTA. y JIHUSSA AGROPECUARIA y SERVICIOS S.A), lo que conformaría un latifundio, al concentrar la tierra en dichas empresas en contravención al art. 398 CPE, a fin de corroborar lo indicado, el ente administrativo presenta un cuadro comparativo de las fechas de transferencias, con las fechas de reconocimiento de firmas y los números de los formularios de reconocimiento de firmas; para finalmente concluir, que existe la simulación de hechos desde las transferencias, los reconocimientos de firmas y actividad en los predios; siendo que, se concentra en la misma empresa JIHUSSA S.A., simulando hechos demostrados y verificados en las inspecciones realizadas al área de saneamiento, información levantada en campo y antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento. Complementa dicha información, con el Informe Técnico DGST-JRLL.INF-SAN N° 1254/2017, (I.5.1.12); que, con relación al predio “La Gaviota”, refiere, del registro de la Ficha Catastral se identifica, la mejora “Construcción nueva con madera, con alero y techo de calamina del año 2010”, verificación que se encuentra acorde a lo dispuesto por el art. 159 del D.S. N° 29215; asimismo, señalando el Informe Técnico DGCR-INF N° 4153 de 8 de noviembre de 2021, de análisis Multitemporal Complementario, indica que, demuestra que no se observa actividad antrópica en el año 1996 para el predio “La Gaviota”. En referencia al predio “Chaco Perdido”, señala que de la revisión de la Ficha Catastral y las observaciones del representante legal inmersas en la misma, que hace alusión a la continuidad de la posesión de su beneficiario Eduardo Palachay Menacho sobre el predio que se encuentra certificado el año 1993, indica que, el registro de mejoras del Relevamiento de Información en Campo, identifica las mismas, entre los años 2010 y 2013, es decir, posteriores a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, siendo valoradas en el Informe en Conclusiones en el marco de los artículos 309 y 310 del D.S. N° 29215, que además, consideró la sobreposición en un 100% con la Reserva Forestal Guarayos, creada por D.S. N° 8660 de 19 de febrero de 1966; y, aun estando demostrado y verificado el cumplimiento de Función Social o Función Económica Social, su posesión es considerada ilegal, por tratarse de mejoras posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996; por lo que sugiere, dejar subsistente el Informe en Conclusiones de 4 de enero de 2018 e Informe de Cierre respecto al predio “Chaco Perdido”. Finalmente, con relación al predio “Muela del Diablo”, señala haberse verificado en el formulario de Registro de Mejoras del Relevamiento de Información en Campo, que las mismas son entre los años 2010, 2011 y 2016, es decir, posteriores a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, siendo valoradas en el Informe en Conclusiones en el marco de los artículos 309 y 310 del D.S. N° 29215, que además, consideró la sobreposición en un 100% con la Reserva Forestal Guarayos, creada por D.S. N° 8660 de 19 de febrero de 1966; y, aun estando demostrado y verificado el cumplimiento de Función Social o Función Económica Social, su posesión es considerada ilegal, por tratarse de mejoras posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996; por lo que sugiere, dejar subsistente el Informe en Conclusiones de 4 de enero de 2018 e Informe de Cierre respecto al predio “Muela del Diablo”.

Sobre las Certificaciones de posesión (fs. 5829, 5949 y 6588), emitidas por el Corregidor Artenio Justiniano Ramos, el Informe en Conclusiones, indica que, realizada la relación del Expediente Agrario N° 54095 del predio “Las Londras” hasta los actuales interesados, entre otros predios del polígono 161, “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela Del Diablo”; refiere que, constituyen certificaciones emitidas por autoridad política que no es del lugar, que en la actualidad la normativa agroambiental, establece que las autoridades naturales del lugar son las que deben certificar, al ser autoridades de la zona con conocimiento de la situación real de la posesión; asimismo, refiere incongruencias en las fechas de posesión de los actuales beneficiarios, con referencia a la documentación, los certificados de posesión emitidos por el Corregidor, declaración de mejoras en las fichas catastrales, tratando de simular una posesión, por lo cual presentan un cuadro comparativo de dichas fechas; concluye indicando en este punto que, “es necesario enfatizar que existen serias contradicciones, entre lo declarado por parte de los interesados, certificaciones del Corregidor, documentación presentada que no es congruente con la información levantada en campo, donde se llega a evidenciar construcciones de casas de madera recientes que datan del 2015, sin haber terminado de ser construidas, acompañados de áreas de recientemente descampadas (desmontes, movimiento de tierra y cobertura), elementos e imágenes cursantes en la carpeta de saneamiento, que son prueba de fraccionamiento fraudulento y la falta de posesión anterior a 1996, transgrediendo el art. 309 del Decreto Supremo 29215” (sic).

Ahora bien, sobre las transferencias de propiedad y las certificaciones emitidas por el Corregidor del municipio “El Puente”; a partir de las cuales al presente se demanda la conjunción de posesión, se tienen la siguiente relación de documentos traslativos de propiedad y posesión: El 16 de junio de 2012 (Predio La Gaviota), adquirida de su anterior propietario JIHUSSA S.A., quien a su vez obtuvo la propiedad por compra venta de la empresa KHOLVY S.A. el 16 de abril de 2010, ésta a su vez obtuvo por compra venta de 04 de noviembre de 1993, de su anterior propietario Unión AgroIndustrial de Cañeros S.A. (UNAGRO S.A.); transferencia de 15 de diciembre de 2013 (Predio Chaco Perdido), quien a su vez obtuvo por compra venta la propiedad de la empresa KHOLVY S.A., el 16 de abril de 2010, ésta a su vez obtuvo por compra venta de 04 de noviembre de 1993, de su anterior propietario “Unión Agro-Industrial de Cañeros S.A. (UNAGRO S.A.); y, la transferencia de 20 de agosto de 2014 (Predio La Muela del Diablo), adquirida de su anterior propietario JIHUSSA S.A., quien a su vez obtuvo por compra venta el 16 de abril de 2010 a KHOLVY S.A., esta a su vez obtuvo por compra venta de 04 de noviembre de 1993 de su anterior propietario “Unión Agro-Industrial de Cañeros S.A. (UNAGRO S.A.) (I.5.1.3, I.5.1.6 y I.5.1.8). 

Información que permite inferir sobre la posesión ejercida por la parte demandante, que corresponde a la ejercida inicialmente por el predio “Las Londras”, perteneciente a la sociedad “Unión Agro-Industrial de Cañeros S.A. (UNAGRO S.A.), con Personalidad Jurídica otorgada mediante Resolución Suprema N° 172817 de 26 de abril de 1974, empresa agroindustrial, cuya posesión efectiva fue como expresa:

“algo más de dos años” de su solicitud de dotación realizada el año 1989, (I.5.1.1); siendo la misma, posterior a la creación de la Reserva Forestal Guarayos, que fue el año 1969 mediante D.S. N° 08660, norma que prohíbe el asentamiento de colonos de cualquier naturaleza que ellos sean, posterior a su constitución; disponiendo claramente en su art. 2 “Se prohíbe terminantemente el asentamiento de colonos de cualquier naturaleza que ellos sean, y la tala de árboles o limpieza de bosques con fines agropecuarios en toda la extensión geográfica delimitada en el presente Decreto”; consiguientemente, las merituadas transferencias darían cuenta de la posesión correspondiente a una empresa agroindustrial de manera posterior a la constitución de la Reserva Forestal Guarayos; en consecuencia, los predios objeto de Litis se encuentran sobrepuestos en un 100% a la Reserva Forestal Guarayos, creada el 09 de febrero de 1969, mediante D.S. N° 08660, como queda establecido del Informe Técnico TA - DTE N° 008/2023 (I.5.2.1), que señala: “…los predios mensurados “LA GAVIOTA”, “CHACO PERDIDO” y “LA MUELA DEL DIABLO”, todas, resultado del relevamiento de información en campo del proceso de saneamiento, se encuentran el 100% al interior de los límites de la Reserva Forestal Guarayos”, en correlación a la información proporcionada por el Tercero Interesado la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT) de fs. 470 a 492; cuyo alcance e importancia, queda plasmada en la fundamentación jurídica FJ.II.3 de la presente resolución, misma que alude a un recurso natural como son los bosques y tierras forestales que son de utilidad pública, por tanto de cumplimiento imperativo, cuya preservación del bien colectivo prevalece frente al interés particular, jerarquía constitucional y supraconstitucional que se encuentra desarrollada en la FJ.II.4 de la presente resolución, y que hace a la tutela jurídica que corresponde a un bien jurídico que atañe a la protección de las generaciones futuras.

Por otra parte, en cuanto al cumplimiento de la Función Social y Función Económico Social, conforme la fundamentación jurídica desarrollada en el punto  FJ.II.2.3 de la presente resolución, se tiene, que éste constituye el acceso a la titularidad de la tierra y debe ejercerse antes de la promulgación de la Ley N° 1715; en este entendido, en el caso de autos, se advierte de los antecedentes del proceso de saneamiento en cuanto a la valoración del cumplimiento de la Función Social de los predios objeto de Litis, realizada en el Informe en Conclusiones, consideró las mejoras detalladas en los puntos I.5.1.2, I.5.1.4, I.5.1.5, I.5.1.7, I.5.1.9 y I.5.1.10 de la presente resolución, identificadas en el Relevamiento de Información en Campo, siendo esta verificación directa, el principal medio de prueba para su acreditación, así se tiene establecido en el art. 159 del D.S. Nº 29215 “El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificara de forma directa en cada predio, la función social o económico - social, siendo esta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria”, actuación que se encuentra acorde al principio de verdad material y el debido proceso, establecidos en el art. 115 de la CPE; por otra parte, en cuanto a las mejoras que se alegan devinientes de sus primigenios propietarios, Unión AgroIndustrial de Cañeros S.A. (UNAGRO S.A.) y JIHUSSA AGROPECUARIA Y SERVICIOS S.A., como derecho adquirido de sus anteriores propietarios, forman parte de la acreditación de la posesión y su antigüedad, cuya legalidad necesariamente debe ser verificada y constatada en campo, art. 309.I del D.S. N° 29215, dado que las mismas no fueron constatadas de forma directa y al no ser parte de la información recabada en el Relevamiento de Información en Campo, no constituyen elementos de cumplimiento de Función Social o Función Económico Social. 

En cuanto a la conjunción de posesión que se demanda, de acuerdo a la norma aplicable y la fundamentación jurídica expuesta en los puntos FJ.II.2.1, FJ.II.2.2 y FJ.II.2.3 de la presente resolución, se establece que en materia agroambiental para el reconocimiento de derecho propietario sobre un predio, el beneficiario debe acreditar el cumplimiento de la Función Social y/o Función Económico Social anterior a la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 y de forma fehaciente la fecha en que empezó a ejercer de forma efectiva la posesión, en este sentido, verificados los antecedentes del proceso y la documentación entregada por los impetrantes a momento del Relevamiento de Información en Campo (I.5.1.3, I.5.1.6 y I.5.1.9), la posesión del predio “Las Londras” es posterior a la creación de la Reserva Forestal Guarayos; en este contexto, quien transfiere la posesión, no habiendo acreditado que se encontraba en posesión real y efectiva del predio, no tendría acreditado el acto mismo de la posesión, por lo mismo no podría hablarse de una sucesión y/o conjunción de posesiones; además, cuando se ejerza sobre áreas protegidas o en reservas forestales, esta posesión debe ser anterior a la creación de la misma para ser considerada legal. (art. 309.II, D.S. N° 29215); es decir, no es posible constituir y reconocer derechos de propiedad, en este caso, a partir de la posesión de una empresa mixta Unión Agroindustrial de Cañeros S.A., con 12.000,0000 ha, fraccionada fraudulentamente, como deja constancia el Informe en Conclusiones (fs. 9519 a 9512), sin cumplimiento de Función Económica Social y siendo esta posterior a la creación de la Reserva Forestal Guarayos, conforme se tiene de los antecedentes cursantes en el Expediente Agrario N° 54095 con Sentencia de 16 de mayo de 1989 y el Auto de Vista de 27 de abril de 1990 (I.5.1.1). En cuyo contexto, conforme los principios rectores del medio ambiente y la prevalencia de los derechos de la Madre Tierra, así como el respeto a los derechos humanos sobre toda actividad de uso o aprovechamiento de la tierra, la protección de los recursos naturales y la biodiversidad y de cualquier actividad que ocasione impacto negativo al medio ambiente, en este caso la Reserva Forestal Guarayos, fundamentación jurídica expuesta en el punto FJ.II.4 de la presente resolución, el régimen dado a la pequeña propiedad no corresponde ser aplicado a los predios objeto de Litis; consecuentemente, no existe vulneración a lo dispuesto en los arts. 164 y 166, concordante con el art. 309.II del D.S. N° 29215.

Conforme lo expuesto en la fundamentación jurídica FJ.II.2.2 y FJ.II.2.3 de la presente resolución, dadas las características del caso concreto, los institutos jurídicos y principios propios que rigen la materia agraria y el tratamiento de derecho de propiedad agraria que se encuentra supeditado al cumplimiento efectivo de la Función Social o Función Económica Social y la posesión corporal, es decir, que debe probarse actos de producción sea vegetal o animal u otras compatibles con la capacidad de uso mayor de la tierra y restricciones de uso de acuerdo a ley y en virtud a la sobreposición con la Reserva Forestal, que sean anteriores a la creación de la misma; no pudiendo constituir y reconocer derechos de propiedad, subadquirencia o de la posesión, cuyos antecedentes sean posteriores a la creación de la Reserva Forestal Guarayos; por cuanto, la valoración realizada por el ente administrativo respecto a la posesión y el cumplimiento de la Función Social de los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “Muela del Diablo”, al no ser anteriores a la Ley N° 1715, se ajustan a lo previsto por el art. 310 del D.S. N° 29215, sin que concurra vulneración a lo dispuesto en la CPE en sus arts. 394.II, 397.II; arts. 2.I, 41.I.2 de la Ley N° 1715, modificada parcialmente por la Ley N° 3545, los arts. 309.III y 304. b) del D.S. N° 29215 y al debido proceso previsto en el art. 115. II del CPE, cuya fundamentación y motivación encuentran sustento en el Informe en Conclusiones de 04 de enero de 2018 (I.5.1.12) e informes técnico jurídicos (I.5.1.11 y I.5.1.14); en consecuencia, dada la ilegalidad de posesión e incumplimiento de la Función Social de las propiedades “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “Muela del Diablo” no corresponden los alcances previstos en los art. 164 y 165.I, inc. a) y b) del D.S. N° 29215, como tampoco el principio de favorabilidad establecido en el art. 116.I de la CPE, toda vez que, conforme el Informe Técnico TA-DTE N° 008/2023 (I.5.2.1), queda establecida la sobreposición de los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y la “Muela del Diablo” en el 100% al interior de los límites de la Reserva Forestal Guarayos, creada por el D.S. N° 08660 de 19 de febrero de 1969 y modificada por el D.S. N° 11615 de 2 de julio de 1974; objetado y ratificado por el Informe TA-DTE N° 009/2023 de 21 de abril de 2023 (I.5.2.2).

En cuanto a los puntos invocados en la réplica, concernientes, a no ser limitante que una pequeña propiedad se encuentre dentro de una reserva forestal, la cita de la Sentencia Agroambiental Plurinacional N° S2 N° 28/2018 de 29 de junio y que no se habría considerado lo estipulado por el art. 3-n) del D.S. N° 29215, por lo expuesto precedentemente, no requiere mayor abundamiento; asimismo, la jurisprudencia invocada no corresponde al tenor expuesto.

5. Vulneración del art. 9 y la Disposición Final Vigésima Tercera del D.S. N° 29215, sobre la participación del SERNAP y la ABT

En cuanto a la participación de los Terceros Interesados Autoridad de Bosques y Tierras y SERNAP, conforme el ámbito de sus competencias, se constata que el INRA, comunicó a las indicadas entidades el inicio de procedimiento para su participación en el mismo en las áreas de intervención que corresponden a los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, conforme consta de las documentales: nota CITE: DDSC-G. N° 175/2017 de 09 de octubre de 2017,  al Director General de Manejo de Bosques y Tierras, de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras Santa Cruz, y notificación efectuada al Director Departamental ABC, Willy Severiche Seas, cursante a fs. 4409; nota CITE: DDSCG. N° 172/2017 de 09 de octubre de 2017, dirigida al Director del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), cursante a 4427, nota JRLL-SCN-CI N° 1548/2017 y notificaciones efectuadas a dicha entidad en fechas 11 y 13 de noviembre de 2017, cursantes de fs. 4429 a 4432 - 4427, 4430 de la carpeta predial (foliación central inferior).

En este contexto, la entidad administrativa a cargo de la ejecución del proceso de saneamiento dio cumplimiento a lo previsto por el art. 9 del D.S. N° 29215, que de manera expresa señala: “Se garantiza la participación de la Superintendencia Agraria, la Superintendencia Forestal y del Servicio Nacional de Áreas Protegidas y otras instituciones con competencia relacionadas, en los procesos agrarios administrativos descritos en el presente reglamento, en cumplimiento de sus atribuciones y mandato institucional”. Comunicaciones notificaciones efectuadas que tienen la finalidad de garantizar la participación en el proceso de saneamiento de las entidades señaladas, por lo que no se advierte vulneración del art. 9, como tampoco la Disposición Final Vigésima Tercera del D.S. N° 29215.

Empero, no obstante, lo señalado precedentemente, se evidencia que conforme cursa de fs. 109 a 120 de obrados, así como de los informes Técnico Legal, descrito en el punto I.3.1 de la presente Sentencia, el SERNAP, a través de su representante legal, manifiesta que, dicha entidad no tiene interés legítimo dentro del presente proceso.

6. Vulneración del art. 66 a) del D.S. N° 29215, por falta de fundamentación y valoración en la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021, de lo señalado en el Informe Técnico Legal DGST-JRLL- INF-SAN N° 1254/2021 de 08 de noviembre de 2021, en lo que respecta a la condición de extranjería de dos socios de la Empresa JIHUSSA S.A.

En este punto, la parte actora no explica de qué manera afecta a los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, la conformación de la sociedad de la Empresa JIHUSSA S.A., situación jurídica que no corresponde ser analizada en el presente caso, resultando intrascendente abordar si la indicada empresa en su constitución de sociedad conlleva extranjeros; consecuentemente, no se advierte vulneración del art. 66. a) del D.S. N° 29215, por falta de fundamentación y valoración en la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021. 

Consiguientemente, se concluye que la autoridad administrativa responsable de la ejecución del procedimiento técnico jurídico de saneamiento del predio denominado

“La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “La Muela del Diablo”, actuó conforme a derecho a tiempo de resolver la situación jurídica del ahora demandante y aplicó correctamente lo establecido en el art. 310 del D.S. N° 29215, considerando que el alcance de las áreas protegidas comprenden también, entre otras, las reservas forestales conforme lo establece la Disposición Final Vigésima Sexta del citado Reglamento agrario, por lo que al haber arribado a dichas conclusiones, y conforme a los fundamentos desarrollados en el FJ.II.2 y FJ.II.3 de la presente resolución, este Tribunal no evidencia vulneración o mala interpretación de lo establecido en los arts. 2.I, 9, 41.I.2, 164, 165, 304.b), 309.II.III y Disposición Final Vigésima Tercera del D.S. N° 29215; así como los arts.115.II, 178.I y 180.I 394.II, 397.II de la CPE.

7. Medidas Cautelares Ambientales.

Mediante memorial de 29 de julio de 2022, cursante a fs. 293 y vta. de obrados, el Director Nacional de INRA, solicita medidas precautorias, adjuntando al efecto publicaciones de medios de comunicación, denotando con ello la necesidad de las mismas, petitorio que es reiterado por memorial de 09 de agosto de 2022, cursante de fs. 301 a 302 de obrados. Asimismo, mediante memorial de 16 de agosto de 2022, cursante a fs. 316 y vta. los ahora demandantes, también solicitan medidas precautorias.

Por lo que, conforme las atribuciones establecidas en la CPE, la Ley N° 025 y la Ley N° 1715, el Tribunal Agroambiental en conocimiento de la presente demanda contenciosa administrativa, interpuesta por Delfín Céspedes Abapinta, y Eduardo Palachay Menacho y Juan Rojo Vaca, representados legalmente por Jimena Méndez Vargas y William Leonardo Naessens Medina, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria que impugna la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021, cursante de fs. 77 a 82 vta. de obrados, misma que declara Tierra Fiscal no disponible en las superficies ahora demandadas, por el incumplimiento de la Función Económica Social y en razón a que las superficies saneadas se encuentran en la Reserva Forestal de Guarayos, creada mediante Decreto Supremo N° 08660 de 19 de febrero de 1960, y que a los fines del control de legalidad, la referida reserva forestal, es considerada como un área protegida, conforme establece en la Disposición Final Vigésima Sexta del D.S. N° 29215: “(ALCANCE DE ÁREAS PROTEGIDAS). A efectos de la aplicación del presente Reglamento, el alcance de áreas protegidas comprende las categorías de Parques Nacionales, Reservas Forestales, Áreas de Manejo Integrado, Santuarios,

Áreas de Inmovilización y Reservas de Producción Forestal”; que en mérito  a la documental adjuntada a los memoriales presentados por el Director Nacional a.i. del INRA, donde se constató la amenaza de grupos con la intención de asentarse de manera irregular o tomar las tierras fiscales en la zona, obligó al Estado a precautelar, prevenir respecto a los impactos que puedan generarse sobre los componentes, zonas y sistemas de vida de la Madre Tierra, por la acción humana, pudiendo provocar, daños irreparables en la Reserva Forestal Guarayos declaradas como Tierras Fiscales no disponibles en la resolución impugnada, en cuya razón, y en aplicación directa de la previsión contenida en el art. 385 de la CPE, en relación a su protección reforzada e inmediata adoptando las medidas cautelares que correspondan, lo dispuesto en la Disposición Transitoria Única de la Ley N° 477, y la fundamentación expresada en el punto  FJ.II.5 de la presente demanda, correspondió a este Tribunal dictar el Auto Interlocutorio de 17 de agosto de 2022, cursante de fs. 304 a 312 de obrados, disponiendo medidas cautelares de naturaleza ambiental, a efecto de garantizar que el área objeto de controversia no sufra alteraciones en los componentes de la Madre Tierra, por actividad humana, en tanto concluya el proceso contencioso administrativo incoado. 

Al presente, dada la provisionalidad de las medidas cautelares ambientales y el estado de la causa corresponde su levantamiento, sin que ello implique que el Estado deje de lado la garantía asumida; pero ahora desde la entidad competente del cumplimiento y ejecución de la presente sentencia como es el Instituto Nacional de Reforma Agraria; toda vez que, la Resolución Administrativa RA-SS N° 0492/2021 de 10 de noviembre de 2021 impugnada; según se tiene en la parte resolutiva Sexta, dispone las medidas precautorias de prohibición de asentamientos o en su caso, desalojo de cualquier posesión ilegal de personas individuales o jurídicas en las superficies que fueron declaradas Tierra Fiscal, dispuestas en aplicación del art. 10.II incs. a), b), c), d) y h), 421, 453 y 454 del D.S. N° 29215, las mismas quedan subsistentes en fase de ejecución, correspondiendo al INRA asumir las atribuciones y competencias que le corresponden; debiendo considerarse, además, lo establecido por la Disposición Transitoria Única de la Ley N° 477 de 30 de diciembre de 2013.

POR TANTO:

La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189.3 de la CPE, concordante con lo dispuesto por el art. 68 de la Ley N° 1715, FALLA declarando: 

1.- IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 77 a 82 vta., subsanada por memorial cursante a fs. 88 de obrados, interpuesta por Delfín Céspedes Abapinta, y Eduardo Palachay Menacho y Juan Rojo Vaca, representados legalmente por Jimena Méndez Vargas y William Leonardo Naessens Medina, sobre los predios “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “Muela del Diablo”, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria.

2.- Se mantiene firme y SUBSISTENTE la Resolución Administrativa RA-SS Nº 049/2021 de 10 de noviembre de 2021, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio respecto al polígono N° 161, únicamente con respecto de los predios denominados “La Gaviota”, “Chaco Perdido” y “Muela del Diablo”. 

3.- Se deja sin efecto el Auto Interlocutorio de 17 de agosto de 2022, cursante de fs. 304 a 312 de obrados. 

4.- Notificadas las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital.

Regístrese, notifíquese y cúmplase.-

Fdo.

ANGELA SANCHEZ PANOZO                MAGISTRADA SALA SEGUNDA

ELVA TERCEROS CUELLAR                MAGISTRADA SALA SEGUNDA