SAP-S2-0017-2023

Dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por la Terminal de Buses de Cochabamba S.A., contra el Ministro de Medio Ambiente y Aguas, impugnando la Resolución Ministerial – AMB N° 45 de 19 de julio de 2021, por la que se determinó confirmar la  “Resolución Administrativa N° 038/2021 de 26 de enero de 2021” emitida por la Autoridad Ambiental Competente del Departamento de Cochabamba, pronunciada dentro del proceso administrativo sancionador, por infracción administrativa de impacto Ambiental, establecido en el art. 17.II.a) del D.S. N° 28592, con relación al art. 18; El Tribunal Agroambiental identifica los siguientes problemas jurídicos: 1) La aplicación indebida de la sanción administrativa por impacto ambiental; 2) El quebrantamiento del debido proceso administrativo; 3) la inexistencia de tipicidad en la sanción; y, 4) La concurrencia de otras Licencias Ambientales sobre las actividades que realiza la empresa demandada, que no fueron consideradas al momento de emitirse la sanción administrativa.

La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental declara MPROBADA la demanda contenciosa administrativa interpuesta por Jaime Gonzalo Veizaga Sanabria, contra el Ministro de Medio Ambiente y Aguas, dejando Firme y subsistente la Resolución Ministerial – AMB N° 45 de 19 de julio de 2021, correspondiendo a la Autoridad Ambiental Competente, hacer cumplir en un plazo razonable la sanción impuesta a la empresa infractora; la decisión es asumida tras haber establecido:

1.- Que, en cuanto a las incongruencias observadas en los Considerandos de la resolución impugnada, se evidencia en el Considerando I, la transcripción de parte de la Comunicación Interna Cite N° UGCA-AL 4387/2018 de 7 de septiembre (I.4.4), así como la descripción de actos administrativos que fueron sustanciados y emitidos en el proceso administrativo sancionador, sin que exista contradicción alguna, por cuanto se advierte una descripción resumida del trámite administrativo, resultando carente de fundamento lo denunciado en esta parte; correspondiendo señalar además, que lo acusado por la parte actora hace referencia a una comunicación interna, que es un acto administrativo interno de la institución, que no define derechos de los administrados, cuando estos no ponen fin a ninguna actuación administrativa; en consecuencia, no resultan ser impugnables o recurribles, siendo los mismos meros actos preparatorios del proceso administrativo sancionador, citando al efecto los arts. 56 y 57 de la ley 2341, normas que disponen que, solamente las resoluciones de caracter definitivo son recurribles, resultando por tanto, insustancial y carente de sustento jurídico lo alegado por el demandante.

Respecto a las observaciones a los Considerandos II y III y la acusación de aplicación retroactiva del art. 25 de la Ley N° 1333 de 27 de abril de 1992, dado que su empresa tiene más de 30 años operando; al respecto, de la revisión del proceso administrativo sancionador arrimado al proceso, cursa el “Anexo D” del Manifiesto Ambiental, en el cual se consigna como fecha de registro de la “Terminal de Buses de Cochabamba” en (FUNDEMPRESA), el 26 de diciembre de 2001, con un capital de inversión de Bs.- 90.000.000 (noventa millones de bolivianos); prueba que adquiere plena fe probatoria, porque al tratarse de una Declaración Jurada como Manifiesto Ambiental, cobra absoluta relevancia a momento de la valoración probatoria; de donde se tiene que, al existir el registro público de la Empresa sancionada en la entonces FUNDEMPRESA, es a partir de ese entonces, que corresponde su reconocimiento público y en consecuencia, aplicable a la misma la Ley N° 1333 de 27 de abril de 1992, no existiendo documentación alguna que acredite que la Empresa sancionada tuviera una fecha de creación anterior a la vigencia de la Ley N° 1333; por lo tanto, resulta falso que la autoridad demandada hubiera incurrido en aplicación retroactiva de la Ley de Medio Ambiente y del Reglamento de Prevención y Control Ambiental (D.S. N° 24176 de 8 de diciembre de 1995).

2.- Que, en cuanto a que no se hubieran considerado los elementos excluyentes en la fijación de la base de la multa, puesto que existirían tres actividades, cada una con su licencia ambiental respectiva; se tiene que, las citadas licencias ambientales no cursan en antecedentes, tampoco se acreditó la existencia de las tres actividades que realizaría la empresa, por el contrario, la propia declaración jurada del recurrente, manifestada en el ANEXO 2 del Manifiesto Ambiental, en el ítem “Actividad Principal”, se consigna “Servicios conexos al transporte”; y en el ítem “Otras Actividades”, se consigna “Ninguna”; por tanto, se desestima lo acusado, no existiendo incongruencia omisiva en la resolución impugnada, por el contrario resulta congruente, debidamente fundamentada y motivada con base a la prueba cursante, en particular la presentada por la empresa sancionada, precisandose que el monto establecido a cancelar por concepto de multa fue correctamente determinado en base a la aplicación del art. 1 del D.S. N° 26705 de 10 de julio de 2002 .

Respecto a la inexistencia de argumentos respecto a los fundamentos esgrimidos en la resolución impugnada con relación a la implementación de la obra sin Licencia Ambiental, queda establecido que no se advierte la existencia de “Licencia Ambiental” anterior a la que cursa a fs. 219 de obrados, consistente en la Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA) N° 03010113/DRNMA-MA-1046 DAA-173/2018, otorgada a partir del ingreso del trámite en fecha 03 de agosto de 2018; en tal sentido, se tiene que, conforme a lo previsto en el art. 57 del Reglamento General de Gestión Ambiental (RGGA), aprobado mediante D.S. N° 24176, se trámitó la única Licencia Ambiental que consta en el expediente, siendo otorgada la misma a la AOP “Terminal de Buses de Cochabamba S.A.”; sin que tampoco se advierta del contenido de la misma, que hubiera sido otorgada respecto a una de las actividades de la Empresa, como expresa el recurrente, sino sobre la razón social de la empresa; de igual forma, ya se estableció en dicho trámite, la comisión de la infracción de iniciar actividades sin contar con la licencia ambiental y no presentar el Manifiesto ambiental dentro del plazo establecido.

Que, en relación a la inexistencia de razonamiento concluyente, respecto de los elementos vinculados a las medidas compensatorias, enfocadas a la restauración del daño ecológico derivado de la infracción buscando la reparación del medio ambiente, la parte recurrente no fundamenta en derecho lo denunciado, más cuando el proceso de restauración por daño ecológico, debe ser tramitada de manera autónoma en la vía administrativa y en su caso, ante los jueces agroambientales quienes tienen competencia específica para la tramitación de las acciones de reparación ambiental, según prevé el art. 152.4 de la Ley N° 025, que establece a la letra: “Conocer acciones dirigidas a establecer responsabilidad ambiental por la contaminación de aguas, del aire, del suelo o daños causados al medio ambiente, la biodiversidad, la salud pública o al patrimonio natural, para el resarcimiento y para la reparación, rehabilitación, o restauración por el daño surgido o causado, sin perjuicio de las competencias administrativas establecidas en las normas especiales que rigen cada materia” (negrillas y subrayado incorporados); de donde se tiene que, lo denunciado en este punto por el recurrente, no corresponde su pronunciamiento en un Recurso Jerárquico, sino a un proceso de restauración ambiental y no así al recurso jerárquico motivo de control de legalidad en esta instancia jurisdiccional.

Que, En relación a la denuncia por inexistencia de identidad entre la previsión normativa, el procedimiento y la sanción o multa, se tiene que la parte actora, denuncia la misma de manera genérica sin expresar la relación de causalidad entre lo manifestado y la resolución impugnada, por lo que no corresponde mayor pronunciamiento sobre el particular; similar situación ocurre, respecto a la denuncia por vulneración del principio de tipicidad y reserva legal como integrantes del debido proceso, en el entendido de que, considera tal quebrantamiento al haberse aplicado de manera incorrecta la sanción; al respecto, corresponde expresar que las sanciones administrativas en materia ambiental se encuentran reguladas por los decretos reglamentarios emitidos al efecto, como el D.S. N° 28592, que complementó y modificó los Reglamentos Ambientales de la Ley N° 1333, clasificándolas en infracciones meramente administrativas y de impacto ambiental, así dispuestas en su art. 17.

3.- Que, respecto a la denuncia por incongruencia omisiva, ante la ausencia de proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción dispuesta sin amparo de la normativa aplicable y haberse fijado una multa desproporcionada; queda establecido, una vez revisado el proceso administrativo sancionador, que, emitida la Resolución Administrativa N° 446/2020 de 4 de noviembre de 2020, por la que se sanciona a la Empresa con multa que asciende al monto de Bs.- 270.000 (Doscientos Setenta Mil 00/100 Bolivianos); la parte demandante no acompañó ninguna documentación de respaldo que desvirtúe la errónea aplicación de la normativa aplicada en la sanción impuesta, ni con el memorial de Recurso de Revocatoria y tampoco con el memorial de Recurso Jerárquico se presentó alguna documentación que permitiera desvirtuar lo acusado y sancionado por la autoridad administrativa competente; en tal circunstancia, la autoridad administrativa aplicó adecuadamente la sanción prevista en el art. 18 del D.S. N° 28592, no habiendo demostrado el administrado, la ausencia de proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción dispuesta, menos que la multa impuesta sea desproporcionada o al margen de la normativa legal aplicable al caso concreto.

En resumen, la autoridad jerárquica al haber emitido la Resolución Ministerial – AMB N° 45 de 19 de julio de 2021, se pronunció de manera congruente, fundamentada y motivada respecto a los hechos y actos denunciados como agravios en el Recurso Jerárquico motivo de impugnación a través de la demanda contenciosa administrativa, habiendo concluido correctamente sobre la argumentación de la Resolución del Recurso de Revocatoria N° 038/2021 de 26 de enero de 2021 emitida por la Autoridad Ambiental Competente Departamental de Cochabamba, en uso de las competencias y atribuciones establecidas por ley, velando por la garantía del debido proceso, la seguridad jurídica y el derecho a la defensa, de conformidad al art. 115 de la CPE, la Ley N° 2341, la Ley N° 1333 y los decretos reglamentarios correspondientes; no advirtiéndose incumplimiento a las normas acusadas de vulneradas por la parte recurrente; emitiéndose en consecuencia, una resolución administrativa acorde a lo previsto en la CPE y la normativa legal vigente. 

FJ.II.1. La competencia del Tribunal Agroambiental para conocer y resolver demandas contencioso administrativas sobre procesos administrativos sancionadores en materia ambiental.

El Tribunal Agroambiental en el desarrollo de su jurisprudencia, se ha pronunciado en relación a la competencia constitucional que le confiere la atribución de conocer, resolver y tramitar los procesos contenciosos administrativos respecto a las decisiones finales emitidas por las autoridades ambientales competentes; es así, que en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a N° 60/2021 de 29 de noviembre, se estableció lo siguiente: “El art. 189.3 de la CPE, establece como una competencia del Tribunal Agroambiental: “Conocer y resolver en única instancia los procesos contencioso administrativos que resulten de los contratos, negociaciones, autorizaciones, otorgación, distribución y redistribución de derechos de aprovechamiento de los recursos naturales renovables, y de los demás actos y resoluciones administrativas” en ese mismo sentido el art. 144.I.6 de la Ley N° 025 establece como una competencia del Tribunal Agroambiental: “Conocer y resolver en única instancia procesos contencioso administrativos, respecto de resoluciones administrativas que sancionen el incumplimiento de la gestión ambiental y el uso no sostenible de los recursos renovables” normativa que expresa con absoluta claridad la competencia de éste Tribunal Agroambiental para conocer procesos administrativos sancionatorios emergentes del proceso de gestión ambiental, entendida la misma como el conjunto de decisiones y actividades concomitantes, orientadas a los fines del desarrollo sostenible.

En ese sentido, la autoridad jurisdiccional, en mérito al principio de control de legalidad en el marco de lo permitido por la C.P.E., cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contencioso administrativa, tiene la obligación de controlar que los actos efectuados en sede administrativa, se hayan desarrollado en el marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados administrativos se ajusten a las reglas establecidas y a los principios jurídicos de la materia, de tal manera que estén exentos de vicios que afecten su validez, eficacia jurídica y que no contradigan o se contrapongan a la CPE, por lo que el proceso administrativo sancionador debe ser tramitado conforme las normas aplicables al caso, garantizando en todo momento los derechos fundamentales de las partes” (sic.); en ese sentido, el control de legalidad que ejerce el Tribunal Agroambiental se encuentra enmarcado en los principios, derechos, garantías, límites y directrices que establece la Constitución Política del Estado, en relación al deber del Estado Plurinacional de Bolivia y de la población boliviana de conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales, la biodiversidad, manteniendo el equilibrio del medio ambiente; razones jurídico normativas suficientes, que ameritan un control justificado de los procesos administrativos sancionadores emergentes de la gestión, el control, la prevención y el monitoreo ambiental, que ejercen las autoridades administrativas ambientales competentes, tanto del Nivel Central, como de los Gobiernos Autónomos Departamentales, según lo previsto y regulado en la Constitución Política del Estado, la normativa legal vigente y los decretos reglamentarios especializados

FJ.II.2. El proceso administrativo sancionador ambiental en el marco del debido proceso y las garantías constitucionales.

En un Estado Constitucional de Derecho, como en el que nos encontramos, corresponde a toda autoridad administrativa como jurisdiccional, garantizar la primacía y aplicación directa de la Constitución Política del Estado, ante tal escenario de prevalencia de los derechos y garantías, corresponde que las autoridades jurisdiccionales y en particular en la jurisdicción agroambiental, deberán velar porque tanto los derechos individuales como colectivos alcancen una armonía y un equilibrio con los derechos de la Madre Tierra, entendiendo que el sistema de justicia en el Estado Plurinacional de Bolivia, tiene una identidad plural donde se afianzan los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos; así también, se tiene expresado en el preámbulo de la Constitución Política del Estado, razón pura y suficiente que motiva a la jurisdicción agroambiental velar porque en los procesos agroambientales, que son motivo de tramitación y sustanciación, a través de las demandas contencioso administrativas, se garanticen y efectivicen los derechos de la Madre Tierra, así como de los derechos de toda persona individual o colectiva; máxime, cuando los mismos se encuentren relacionados con los derechos al medio ambiente sano, protegido y equilibrado que prevé el art. 33 de la CPE.

Bajo ese marco referencial y constitucional se tiene que los procesos administrativos sancionadores en materia ambiental, que concluyen con la emisión de las resoluciones emitidas por la máxima autoridad administrativa competente tanto nacional o departamental, son susceptibles de impugnación ante el Tribunal Agroambiental, mediante el proceso contencioso administrativo; así también se tiene explicado en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a N° 60/2021 que estableció lo siguiente: “Ante un escenario constitucional en vigencia, que establece una distribución competencial según un catálogo de competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas en los diferentes niveles de gobierno, cuyo alcance se encuentran previstos en los arts. 297 al 305 de la CPE, en particular aquellas competencias relativas a la gestión ambiental, se advierte que la misma constituye una competencia exclusiva del nivel central del Estado, conforme previsión del art. 298.II num. 6) de la CPE que establece: “Régimen general de biodiversidad y medio ambiente”, en ese marco, en el art. 299.II.1 se encuentra prevista como competencia concurrente entre el nivel Central del Estado y las entidades territoriales autónomas “Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental”, que en caso de los gobiernos autónomos municipales, se tiene como competencia exclusiva de éstos, también la de “Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos” (art. 302.I.5 de la CPE), asimismo, el art. 345 de la norma suprema establece: “Las políticas de gestión ambiental se basarán en: 1) La planificación y gestión participativas, con control social; 2) La aplicación de los sistemas de evaluación de impacto ambiental y el control de calidad ambiental, sin excepción y de manera transversal a toda actividad de producción de bienes y servicios que use, transforme o afecte a los recursos naturales y al medio ambiente; 3) La responsabilidad por ejecución de toda actividad que produzca daños medioambientales y su sanción civil, penal y administrativa por incumplimiento de las normas de protección del medio ambiente”, de donde se tiene que el nivel central del Estado tiene la competencia privativa y exclusiva de elaborar, reglamentar y ejecutar las políticas de gestión ambiental que en atención a la norma legal vigente relativa al medio ambiente y el referido catalogo competencial, se tiene que actualmente se encuentra en vigencia una norma preconstitucional como es la Ley N° 1333 del Medio Ambiente y sus respectivos decretos reglamentarios que aún se encuentran vigentes, por la norma constitucional descrita se advierte que el control de la contaminación ambiental al ser una competencia concurrente, que implica la legislación por parte del nivel central del Estado, empero la entidad territorial autónoma municipal tiene plena potestad para reglamentar y ejecutar el control de la contaminación ambiental. En tales circunstancias y revisada la normativa ambiental vigente vinculada al presente caso, se tienen en vigencia la Ley N° 1333, de 27 de abril de 1992, de Medio Ambiente, así como los reglamentos que la integral, siendo éstos:  a) Decreto Supremo N° 24176, de 8 de diciembre de 1995; b) Decreto Supremo N° 26705 de 10 de julio de 2002; c) Decreto Supremo N° 28499, de 10 de diciembre de 2005; y, d) Decreto Supremo N° 28592, de 17 de enero de 2006; normas que forman parte del Reglamento General de Gestión Ambiental y Reglamento de Prevención y Control Ambiental, cobrando relevancia, en el presente caso, el Decreto Supremo N° 26736, de 30 de julio de 2002 Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM), que siendo normativas preconstitucionales que regulan aspectos relativos a la gestión, control y prevención ambiental, las mismas se encuentran vigentes, no obstante, su falta de adecuación al contexto constitucional, gozan de presunción de constitucionalidad entre tanto no exista una resolución constitucional que las expulse del ordenamiento jurídico.

(…) En consecuencia, considerando la distribución de competencias exclusivas, compartidas y concurrentes previstas en el Capítulo Octavo de la Tercera Parte (Estructura y Organización Territorial del Estado) de la CPE, así como la Ley N° 031 (Ley Marco de Autonomías y Descentralización), la Ley N° 1333 (Ley de Medio Ambiente), el Reglamento General de la Gestión Ambiental (D.S. N° 24716), las Normas Complementarias Reglamentarias (D.S. N° 28592) y el Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM – D.S. N° 26736), se tiene que toda calificación e imposición de sanciones administrativas ambientales es de competencia exclusiva de las Autoridades Ambientales Competentes del nivel Nacional (AACN) o Departamental (AACD), siendo la autoridad Municipal la instancia ambiental que deba elevar informe ante la Autoridad Ambiental Competente Departamental y ejercer las funciones de control y vigilancia mediante la reglamentación e implementación de la normativa del nivel central del Estado, que estando aún en vigencia la normativa reglamentaria pre constituyente, descrita precedentemente, corresponde su aplicación prevalente; por lo que, todo reglamento ambiental municipal emitido en vigencia de la Ley N° 2028 (abrogado por la Ley N° 482 de 9 de enero de 2014) que no estuviera adecuado a la CPE y a la normativa legal vigente, no corresponde ser aplicado en el régimen administrativo sancionatorio ambiental; donde la primera instancia administrativa sancionadora es la AACN o la AACD y la instancia de impugnación el Ministerio de Medio Ambiente y Aguas, debiendo en todo caso ser actualizada inicialmente desde la norma sectorial inclusive” (sic.); entendimiento jurisprudencial que describe el estado situacional normativo ambiental vinculado al ámbito competencial de las autoridades administrativas ambientales competentes, que tiene la facultad de tramitar y llevar adelante los procesos administrativos sancionadores en materia ambiental; en ese sentido, corresponde además señalar la Sentencia Agroambiental S1^a N° 64/2022 de 8 de noviembre de 2022, que estableció lo siguiente: “FJ.II.3. Las infracciones meramente administrativas y las infracciones administrativas de impacto ambiental. 

El D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006, en su art. 18 distingue las sanciones administrativas conforme lo expresado en el art. 2 de la presente norma complementaria, los que son impuestos por la AAC, conforme la siguiente responsabilidad: 

I.a) Infracciones meramente administrativas, entre los que se puede citar: a) Multa, y; b) Suspensión de actividades, y; 

II Infracciones administrativas de impacto ambiental, los que se encuentran regulados como: a) Multa; b) Denegación de Licencia Ambiental, y; c) Revocatoria de Licencia Ambiental, los cuales pueden ser aplicados por la Autoridad Ambiental Competente de manera simultánea o de forma aislada, según corresponda y con base en informes técnicos y jurídicos emitidos por las instancias responsables” (sic.); disposiciones que deben ser analizadas al amparo del D.S. Nº 3549 de 2 de mayo de 2018, que modifica, complementa e incorpora nuevas disposiciones al Reglamento de Prevención y Control Ambiental – RPCA aprobado por Decreto Supremo N° 24176, de 8 de diciembre de 1995 y el Decreto Supremo Nº 28592, de 17 de enero de 2006, para optimizar la gestión ambiental, ajustando los Instrumentos de Regulación de Alcance Particular (IRAPs) y los Procedimientos Técnico-Administrativos, priorizando las funciones de Fiscalización y Control Ambiental, en el marco de la normativa ambiental vigente.

En consecuencia, corresponde al Tribunal Agroambiental, tramitar las demandas contencioso administrativas respecto a los procesos administrativos sancionadores en materia ambiental que fueren impugnadas en plazo legal, garantizando los derechos y garantías fundamentales, en atención a lo previsto en la Ley N° 300 (Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien), que establece: “Art. 34.- (Protección de los derechos). Son encargadas de proteger los derechos de la Madre Tierra, sus sistemas de vida y sus componentes, en el marco del desarrollo integral para Vivir Bien, las autoridades públicas administrativas y jurisdiccionales en función a sus competencias.  

Art. 35.- (Protección Administrativa). El Estado Plurinacional de Bolivia en todos sus niveles, deberá elaborar normas específicas y prever instancias técnicoadministrativas sancionatorias por actos u omisiones que contravengan a la presente Ley.  

Art. 36.- (Protección Jurisdiccional). Los derechos de la Madre Tierra, en el marco del desarrollo integral para Vivir Bien, son protegidos y defendidos ante la jurisdicción Ordinaria, la jurisdicción Agroambiental y la jurisdicción Indígena Originaria Campesina, en el marco de la Constitución Política del Estado, la Ley del Órgano Judicial y Leyes Específicas, en el ámbito de sus competencias.   

Art. 37.- (Obligación de cooperación). Con el fin de garantizar la protección de los derechos de la Madre Tierra, en el marco del desarrollo integral para Vivir Bien, toda persona, autoridad pública o autoridad indígena originaria campesina y organizaciones de la sociedad civil, tienen la obligación de cooperar con la autoridad jurisdiccional competente, cuando ésta lo requiera de acuerdo a procedimientos.   

Art. 38.- (Carácter de la vulneración de los derechos). La vulneración de los derechos de la Madre Tierra, en el marco del desarrollo integral para Vivir Bien, constituye una vulneración del derecho público y los derechos colectivos e individuales” (sic.)

FJ.III.3. Las políticas de gestión ambiental basadas en la aplicación de los sistemas de evaluación de impacto ambiental. 

Al efecto, se advierte que la previsión contenida en el art. 345 de la CPE, establece textualmente: “Las políticas de gestión ambiental se basarán en: 1. La planificación y gestión participativas, con control social. 2. La aplicación de los sistemas de evaluación de impacto ambiental y el control de calidad ambiental, sin excepción y de manera transversal a toda actividad de producción de bienes y servicios que use, transforme o afecte a los recursos naturales y al medio ambiente. 3. La responsabilidad por ejecución de toda actividad que produzca daños medioambientales y su sanción civil, penal y administrativa por incumplimiento de las normas de protección del medio ambiente” (negrillas y subrayado incorporados); precepto constitucional que guarda armonía con la previsión del art. 25 de la Ley N° 1333, que determina: “Todas las obras, actividades públicas o privadas, con carácter previo a su fase de inversión, deben contar obligatoriamente con la identificación de la categoría de evaluación de impacto ambiental que deberá ser realizada de acuerdo a los siguientes niveles: 1. Requiere de EIA analítica integral. 2. Requiere de EIA analítica específica. 3. No requiere de EIA analítica específica, pero puede ser aconsejable su revisión conceptual. 4. No requiere de EIA”.

Debiendo tenerse presente que, según el art. 24 de la Ley N° 1333, “… se entiende por Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) al conjunto de procedimientos administrativos, estudios y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de una determinada obra, actividad o proyecto puedan causar sobre el medio ambiente”. 

En efecto, la aplicación directa de la CPE, debe ser asumida por las autoridades jurisdiccionales y administrativas como un elemento rector y articulador del ordenamiento jurídico, que materializa el principio de directa aplicabilidad de la Norma Suprema; es así que la SCP 112/2012 de 27 de abril, estableció lo siguiente: “III.1.1. La aplicación directa de la Constitución

La Constitución es una norma jurídica directamente aplicable y justiciable por su órgano final de aplicación, salvaguarda y garantía, de naturaleza judicial y de composición plurinacional (Tribunal Constitucional Plurinacional) así como atendiendo sus específicas atribuciones- por los jueces y tribunales de garantías que ejercen justicia constitucional; sin exclusión de los jueces o autoridades originarias de la pluralidad de jurisdicciones reconocidos en el texto constitucional (Jurisdicción ordinaria, agroambiental, indígena originario campesina y las jurisdicciones especializadas reguladas por la ley, conforme disponen los arts. 179 y 410 de la CPE), últimos operadores jurídicos, que se constituyen en los garantes primarios de la Constitución.

Ello, en razón a que la Constitución de 2009, supone un tránsito del Estado legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho, o lo que es lo mismo, del Positivismo jurídico (legalismo) al neoconstitucionalismo o constitucionalismo fuerte. 

Cuando se alude al neoconstitucionalismo o al Estado Constitucional de Derecho, existe uniformidad en la doctrina sobre la afirmación de las siguientes ideas: “El Estado constitucional es un estadio más de la idea de Estado de Derecho, o mejor, su culminación”. En palabras de Prieto Sanchís “no cabe duda que el Estado constitucional representa una fórmula del Estado de Derecho, acaso su más cabal realización”.

El neoconstitucionalismo implica una versión mejorada del constitucionalismo liberal (Estado legal de Derecho-Imperio de la ley, su consecuencia el principio de legalidad) y del constitucionalismo social (Estado Social y Democrático de Derecho - Imperio de la ley aunque con más atribuciones al Órgano Ejecutivo, pero manteniendo del principio de legalidad). A diferencia de éstos, en el Estado Constitucional de Derecho todos los órganos del Estado se encuentran sometidos a la Constitución: también el legislador. De ahí el imperio de la Constitución y subordinada a ella, la ley - el legislador. Su corolario es la metamorfosis del principio de legalidad, al principio de constitucionalidad, en razón al debilitamiento del primero.

Como anota el Profesor Pedro Talavera, “la lógica del principio de legalidad (sumisión del juez a la ley) tradicionalmente sostenida por el positivismo europeo, de acuerdo con la teoría garantista se transmuta en el principio de constitucionalidad (vinculación del juez a los valores, principios y derechos consagrados en la constitución, más allá de la ley)”^.

Por ello, con la expresión “Estado Constitucional de Derecho”, se alude a aquel modelo de Estado que se caracteriza por la sujeción de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, a partir de la norma base (La Constitución), en la que se fundamenta todo el sistema (…) la Constitución es el instrumento jurídico fundamental del País (parámetro normativo superior que decide la validez de las demás normas jurídicas). De ahí que sus normas, valores y principios, constituyen el marco general básico del que se deriva y fundamenta el resto del ordenamiento jurídico”.

Existe un tránsito en la concepción de la Constitución. De la reducción al carácter político -no normativo- de la Constitución al carácter normativo de la Constitución (Estado Constitucional de Derecho). La Constitución de este modelo “ya no es un trozo de papel o un mero documento político, un conjunto de directrices programáticas dirigidas al legislador, sino una auténtica norma jurídica con eficacia directa en el conjunto del ordenamiento”^, es decir, deja de ser poesía constitucional, para ser realidad constitucional”

FJ.II.4. El valor jurídico del Manifiesto Ambiental (MA) como instrumento de regulación de alcance particular

La Ley N° 1333 (del Medio Ambiente), a través del Reglamento General de Gestión Ambiental (RGGA) y el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA), establecen que toda actividad, obra o proyecto (AOP) en proceso de implementación, operación o etapa de abandono tiene la obligación de informar a la Autoridad Ambiental Competente (nacional o departamental, según el alcance del proyecto), sobre el estado de funcionamiento de la AOP y los efectos que la misma incidiría en su entorno.

Tal información debe ser presentada, mediante un proyecto realizado por consultores especializados en la materia (que cuenten con el Registro Nacional de Consultoría Ambiental - RENCA), documento denominado Manifiesto Ambiental, que es un instrumento técnico legal que una vez aprobado, permite que la AOP obtener su Licencia Ambiental, denominada Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA).

Este documento ambiental debe ser presentado en primera instancia ante la Autoridad Ambiental del Gobierno Departamental, para luego de su aprobación ser remitido a la Autoridad Ambiental Competente Nacional.

Sin embargo, la función del Manifiesto Ambiental no termina con la emisión de la Licencia Ambiental, por el contrario, ella marca el inicio del control ambiental periódico, mismo que se alcanza, a través de la aplicación de un Plan de Seguimiento y Monitoreo, presentado en el mismo manifiesto y que debe cumplirse de acuerdo a su cronograma. Constituyéndose, por lo tanto, la Licencia Ambiental (DAA) y el MA, en la referencia técnico – legal para los procedimientos de control de calidad ambiental.

Así se tiene expresado en el D.S. N° 24716, modificado y complementado por el D.S. N° 28592 de 21 de enero de 2006, en su art. 56, que define al Manifiesto Ambiental como: “… el instrumento mediante el cual el Representante Legal de un proyecto, obra o actividad en proceso de implementación, operación, o etapa de abandono, informa a la Autoridad Ambiental Competente del estado ambiental en que se encuentren el proyecto, obra o actividad y si corresponde proponer un Plan de Adecuación. El Manifiesto Ambiental tiene calidad de declaración jurada y puede ser aprobado o rechazado por la Autoridad Ambiental Competente de conformidad con lo prescrito en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental” (negrillas incorporadas); considerado el mismo como instrumento de regulación directa de alcance particular, entre otros, según previsión del art. 52 del referido decreto reglamentario.

Por lo establecido, en la referida normativa ambiental, el Manifiesto Ambiental es un instrumento de regulación ambiental correctivo y de adecuación que contiene un Plan de Adecuación Ambiental y el Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PAAPASA), mismo que cumple una labor correctiva que ante su aprobación, se emite la Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA) previo pago de una multa por incumplimiento del valor jurídico de declaración jurada, con efectos que ello conlleva.