SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª Nº 017/2023
Expediente: Nº
4460-DCA-2021.
Proceso: Contencioso
Administrativo (Ambiental).
Demandantes: Terminal
de Buses de Cochabamba S.A., representada por Jaime Veizaga Sanabria.
Demandado: Juan
Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Aguas.
Resolución impugnada:
Resolución Ministerial AMB N° 45 de 19 de julio de 2021.
Distrito: Cochabamba
Fecha: Sucre, 10
de mayo de 2023
Magistrada Relatora:
Dra. Ángela Sánchez Panozo
La demanda contenciosa administrativa, cursante de fojas
(fs.) 52 a 66 vta. de obrados, memorial de subsanación cursante de fs. 135 a
157 y memorial de adecuación de demanda
cursante de fs. 145 a 153 de obrados, interpuesta por la Terminal de Buses de
Cochabamba S.A. representada por Jaime Gonzalo Veizaga Sanabria contra el
Ministro de Medio Ambiente y Aguas, impugnando la Resolución Ministerial – AMB
N° 45 de 19 de julio de 2021, por la que se determinó confirmar la “Resolución
Administrativa N° 038/2021 de 26 de enero de 2021” emitida por la Autoridad
Ambiental Competente del Departamento de Cochabamba, pronunciada dentro del
proceso administrativo sancionador, por infracción administrativa de impacto
Ambiental, establecido en el art. 17.II.a) del D.S. N° 28592, con relación al
art. 18.
I. ANTECEDENTES
PROCESALES
I.1. Argumentos de la
demanda contencioso administrativa.
Por memorial cursante de fs. 145 a 153 de obrados,
interponen demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Agroambiental,
requiriendo lo siguiente: “… que dada las
omisiones de pronunciamiento, ausencia de congruencia, infracciones al debido
proceso y afectaciones a derechos constitucionales, disponga la anulación de
todo el procedimiento administrativo.
Para el inesperado
caso de que ingrese a considerar el Fondo, debido al pleno cumplimiento de
atribuciones y responsabilidades de la TERMINAL, solicito se disponga la
inexistencia de sanción reglada en términos de la resolución así como la
forzada calificación y se revoque la resolución impugnada y se libere de toda
sanción a la TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A., por lo que solicito
respetuosamente al Tribunal que conoce la presente Demanda Contenciosa
Administrativa, para que luego del respectivo análisis, sus Autoridades tengan
a bien declarar probada la presente demanda y se revoque la RESOLUCION DE
RECURSO JERARQUICO RESOLUCION MINISTERIAL- AMB N°45 de 19 de julio de 2021,
atendiendo a la previsión del proceso "contencioso administrativo",
que se constituye en el mecanismo idóneo para materializar el principio de
control judicial de legalidad previsto en el art. 4 inciso i) de la Ley N° 2341
y la normativa citada” (sic.), pretensión sustentada en los siguientes
argumentos:
I.1.1. Bajo el
rótulo “Antecedentes”; refiere que
el 27 de septiembre de 2018, el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba,
emitió la Resolución de Inicio del Proceso Administrativo N° 458/2018 de 27 de
septiembre, por infracción administrativa de impacto ambiental.
Al efecto, señala que oportunamente observaron que la
notificación practicada con la referida resolución no cumplía con la previsión
del art. 22.II del D.S. N° 28592, por cuanto no existe proveído de notificación
y que la misma tampoco fue practicada de manera personal.
La sanción administrativa se impuso en aplicación del art.
17.II.a de las Normas Complementarias del D.S. N° 24176 de 8 de diciembre de
1995, aprobadas por D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006, emitiéndose al
efecto, la Resolución Administrativa N°
446/2020 de 4 de noviembre de 2020, imponiéndose la multa de Bs.- 270.000
(doscientos setenta mil bolivianos), por haberse implementado una obra sin la
licencia ambiental respectiva; impugnándose la misma mediante Recurso de Revocatoria que en lo
sustancial observó lo siguiente: a)
aplicó erradamente el cálculo de la sanción sobre el patrimonio total de la
sociedad, omitiendo considerar la existencia de tres actividades de la
sociedad, consistentes en: surtidor de combustibles que cuenta con su propia
licencia ambiental, la nueva terminal que cuenta con su propia licencia
ambiental y la antigua actividad; b)
no concurría la multa por cuanto debió aplicarse la previsión del art. 17.a y
el art. 18.I.a del D.S. 24176, ameritando en consecuencia, la aplicación del
art. 1.a del D.S. N° 26705; c) la aplicación
indebida de la norma implica la vulneración de los arts. 72, 73 y 75 de la Ley
N° 2341, atentando la previsión del art. 115 de la CPE; d) en la resolución impugnada no existe justificación para la
aplicación del art. 18.II de. D.S. N° 24176; habiéndose incurrido en una causal
de anulabilidad de la resolución sancionatoria conforme previsión del art.
26.II.a; e) invocando los principios
de legalidad y de reserva legal señala que no podría aplicarse sanciones no
previstas por el legislador según la tipificación correspondiente que debe
estar prevista en una norma con rango de ley, que en el caso no aconteció por
lo que considera transgredido el debido proceso; f) la sanción del 3 por mil aplicado sobre Bs.- 90.000.000 (capital
total), sería incorrecta porque para emitir la sanción se requiere de ley
previa, donde exista proporcionalidad entre la conducta o el hecho y la
sanción, siendo que el capital de la sociedad estaría dividido en: nuevo
proyecto de terminal, el surtidor y la terminal actual, cada una con su
respectiva licencia ambiental con regulaciones distintas; en consecuencia,
considera que la aplicación de cualquier sanción deberá aplicarse sobre el
monto del patrimonio de la actividad de la terminal; g) la ausencia de fundamentación y racionalidad.
El Recurso Revocatorio mereció la emisión de la Resolución 038/2021 de 26 de enero de 2021,
que confirmó la Resolución Administrativa N° 446/2020 de 4 de noviembre de
2020; bajo los siguientes fundamentos: a)
se inició actividades sin contar con licencia ambiental, infracción tipificada
en el art. 17.II.a del D.S. N° 28592; y, b)
que es aplicable la sanción del 3 por mil sobre el monto de inversión.
Bajo tales circunstancias, formuló Recurso Jerárquico en el que
se objetó y observó los siguientes puntos: a)
la referencia a un informe técnico nunca notificado; b) la falta de pronunciamiento sobre cada uno de los agravios
expresados en el recurso de revocatoria; c)
no se pronunció sobre la aplicación indebida de la sanción, siendo que
correspondía la aplicación del art. 17.a del D.S. N° 24176, ante la existencia
de una infracción meramente administrativa, como es el hecho de no contar con
“registros correspondientes”, debiendo emitirse la amonestación escrita conforme
el art. 1.a del D.S. N° 26705; d) no
se pronunció sobre los arts. 72, 73 y 75 de la Ley N° 2341; e) no se pronunció sobre la
anulabilidad de la Resolución 446/2020; f)
no se pronunció sobre la falta de tipicidad, la concurrencia de otras licencias
ambientales. En consecuencia, denuncia falta de fundamentación que prevé el
art. 16.h, 28.e, 30.a y 35.c.d de la Ley N° 2341, concordantes con los arts.
115 y 116 de la CPE; g) no se consideró que la empresa inició funcionamiento
hace algo de 30 años con licencia ambiental y la omisión ocurrió en la
renovación oportuna de la licencia ambiental. Por lo expresado, considera que
la multa patrimonial es indebida y contraria a la norma, reiterando que debió
aplicarse el art. 18.a del D.S N° 24176, siendo que la única licencia que no se
renovó fue la de la terminal de pasajeros.
El Recurso Jerárquico mereció la emisión de la Resolución Ministerial – AMB N° 45 de 19 de
julio de 2021, misma que es impugnada en proceso contencioso administrativo
bajo los fundamentos jurídicos:
I.1.2.- Observa
el contenido del “Considerando I” en que se hace referencia a que la Comunicación
Interna con Cite: N° UGCA-AL 4387/2018 de 7 de septiembre de 2018, aludiendo al
Manifiesto Ambiental presentado por la Empresa impugnante, contaría con los
requisitos mínimos establecidos por la normativa ambiental y por el manual de
procedimientos para la otorgación de la “Licencia Ambiental”, señalando
textualmente que: “Pese a ello y
sustentado su posición en lo establecido por el Art. 10, inc. c) y d) del
reglamento de prevención y control ambiental la aprobación de manifiesto
ambiental y la emisión de Declaratoria de Adecuación DAA, el informe consigna
la obligatoriedad de iniciar el proceso administrativo por infracción
administrativa de impacto ambiental prevista en el art. 17 parágrafo I inciso
a) y c) de las complementaciones y modificaciones aprobadas por el proceso
administrativo hasta la R.A. N°446/2020. Describe el recurso Revocatoria muy
someramente hasta el recurso jerárquico y su admisión”.
I.1.3.- Asimismo,
observa el contenido del “Considerando II”; señalando que
invoca los artículos “arts. 30, 35, 58, 73 y 117”, sin citar norma; en relación
al “Considerando III”, transcribiendo
en parte la misma, señala textualmente que: “A continuación, argumenta que el recurso jerárquico interpuesto no
cumple con los requisitos legales exigidos, limitándose a realizar un relato de
los antecedentes y realizar reclamos, indica que, no determina con claridad ni
pretensión como el acto impugnado le afecta, lesiona o le causa perjuicio a sus
derechos subjetivos o intereses legítimo, ni convocan con claridad y precisión
el derecho subjetivo o el interés legítimo lesionado. Dice que la actuación de
la AACD no lesionó derechos ni garantías constitucionales, emitiendo los actos
administrativos sin restringir en ningún momento su derecho a la defensa y el
derecho a la impugnación que asiste a la empresa que represento. Que las
manifestaciones fácticas y normativas del recurrente no modifican lo resuelto
por las autoridades de turno, abocándose directamente a señalar argumentos que
no traslucen la realidad, por lo que la AACD arrimó sus actuaciones a los
preceptos constitucionales y la norma administrativa vigente en nuestro
ordenamiento y que no se aprecia vulneración a derechos ni garantías
constitucionales, que más al contrario la resolución 038/2021 de 26 de enero de
2021 contiene el suficiente fundamentación y motivación en cuanto a los hechos
y la normativa aplicable
(…)
A continuación, en el
numeral DOS DE SU FUNDAMENTACION, SE REFIERE AL ARGUMENTO DE INCIO DE
ACTIVIDADES DE LA TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A DE HACE MAS DE TREINTA AÑOS,
DEBIDO A QUE LA SITUACION JURIDICA NO ESTA REFERIDA AL INICIO DE ACTIVIDADES.
En argumentación,
pretende una aplicación retroactiva de la ley 1333, pues en su entender, la
empresa que represento debió cumplir con el artículo 25 de la misma aun antes
de su promulgación y que además debió cumplir con el art. 51 del Reglamento de
Prevención y control Ambiental, que establece que el representante legal podrá
proceder a la implementación del proyecto, obra o actividad, solamente después
de recibir el (??) Correspondiente Declaración de Adecuación Ambiental"
Dicho de otro modo, la empresa que represento, antes de la promulgación de la
Ley, estaba obligada a la cumplimiento de aquella y con el deber de premonición
legal, lo que resulta absurdo por impropio e irreal.
(…)
Con esto establece que
al que no haberse activado la figura de renovación conforme el marco legal vigente
con lo que concluyen que se debe aplicar el inciso a) del párrafo VIII del
artículo 38 del Decreto Supremo N° 28592 de fecha 17 de enero 2006.” (sic.). En relación al tercer fundamento de la
resolución impugnada relativa a la denuncia de aplicación incorrecta de la
norma y la afectación al principio de legalidad, señala que la misma se
habría referido parcialmente a lo denunciado en el recurso jerárquico, sin
analizar el fondo, no habiendo desvirtuado lo acusado.
I.1.4.- Bajo el
rótulo “EVIDENCIA DE LA INEXISTENCIA DE ARGUMENTACION SUFICIENTE RESPECTO DE
LOS ARGUMENTOS ESGRIMIDOS DE LA TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A. EN LA
RESOLUCION 038/2020 DE
26.01.2021”, reiterando lo sustanciado en el proceso
administrativo sancionador, señala: “La
primera confirmación, no fue sustentada suficientemente al no haber dejado
establecido cuales son los elementos vinculados a que se implementó una obra o
proyecto sin contar con licencia ambiental y nunca versó sobre los elementos
excluyentes de fijación de la base de la multa particularmente identificados en
el orden de la existencia de tres actividades, de las cuales, las tres cuentan
con su respectiva licencia ambiental y lógicamente tienen sus propios
parámetros regulatorios y sus propio entorno de supervisión y fiscalización.
ESTO SUPONE LA EXISTENCIA DE UNA VERDADERA INCONGRUENCIA OMISIVA que impidió a
la empresa que represento conocer los fundamentos esenciales vinculados al
hacer o dejar de hacer conforme los parámetros de la Ley, afectando en
consecuencia el debido proceso y la seguridad jurídica constitucionalmente
protegidos en los arts.115 en sus numerales uno y dos, 116 en sus numerales uno
y dos y 123 de la Constitución Política del Estado” (sic.)
En ese sentido, señala que la Incongruencia omisiva que deja
patente la falta o ausencia de fundamentación y argumentación respecto a los
siguientes aspectos denunciados: a)
la fijación de la multa sobre la base de la inversión total (Bs.- 90.000.000); b) no existe un análisis expreso
respecto a las tres actividades distintas en lugares o predios distintos, que
cuentan con licencias ambientales distintas; c) no existe razonamiento concluyente, respecto de los elementos
vinculados a las medidas compensatorias, enfocadas a la restauración del daño
ecológico derivado de la infracción buscando la reparación del medio ambiente; d) no existe identidad entre la
previsión normativa, el procedimiento y la sanción (multa); e) sobre el principio de tipicidad y la
reserva legal, que es obligación del legislador establecer con claridad y
especificidad el acto, hecho u omisión constitutiva de la conducta reprochada.
En ese contexto señala que al haberse aplicado de manera incorrecta la sanción
se incurrió en quebrantamiento del debido proceso.
Asimismo, considera como incongruencia omisiva, los
siguientes aspectos: a) ausencia de
proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción dispuesta sin amparo de
la normativa aplicable, al haberse fijado una multa desproporcionada; b) no existe pronunciamiento sobre la
aplicación indebida de la sanción, por cuanto correspondía la aplicación del
art. 18 del D.S. N° 24176 y el art. 1.a del D.S. N° 26705; c) no existe pronunciamiento sobre la vulneración de los arts. 72,
73 y 75 de la Ley N° 2341; d) no
existe pronunciamiento sobre la causal de anulabilidad de la Resolución
Administrativa 038/2021, soslayando la aplicación afectiva de la Ley. En ese
estado de hechos denunciados, refiere que existe ausencia de valoración y falta
de pronunciamiento sobre todos los agravios expresados en el Recurso
Jerárquico, limitándose a señalar que es aplicable la sanción, sin fundamento
suficiente, transgrediendo los arts. 16.h, 28.e, 30.a, 35.c.d de la Ley N°
2341, afectando con ello derechos constitucionales como el derecho a la defensa
y al debido proceso previstos por los arts. 115 y 116 de la CPE; concluyendo
que el acto impugnado es arbitrario, inmotivado e injustificado; señalando
textualmente: “En cuanto a la multa, la
aplicación de una multa patrimonial indebida, incorrecta y contraria a la
norma, inaplicó el parágrafo I en su inciso a) del artículo 18 del DS 24176. Al
aplicarse de manera incorrecta en la resolución inicial y la resolución objeto
del jerárquico, se infringieron las disposiciones de los artículos 72, 73 y 75
de la Ley 2341, y con ello se vulneró la legalidad ordinaria y el debido
proceso administrativo señalado y protegido por la CPE en su artículo 115, la
aplicación incorrecta referida también afecto y vulneró el principio de legalidad
en la vía administrativa. También se afectaron los artículos 211 y 201 de la
Ley 3092” (sic.) I.2. Argumentos de
la contestación a la demanda.
Por memorial cursante de fs. 339 a 343 vta. de obrados, la
parte demandada, por intermedio de su apoderado legal, responde señalando
textualmente lo siguiente:
“…en nombre y
Representación Legal del señor Ministro de Medio Ambiente y Agua
CONTESTO EN FORMA NEGATIVA
A LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, ante vuestras probidades, dado que en
el caso de autos se evidencia sin lugar a duda que la misma es contradictoria,
ambigua, confusa y carece de sustento legal que soporte sus argumentos, por lo
que SOLICITO consideren todos los aspectos legales y fundamentos expuestos por
el Ministerio de Medio Ambiente y Agua a través de la presente contestación
negativa, para que finalmente en virtud del Artículo 213 de la Ley N° 439 de 19
de noviembre de 2013 se dicte Sentencia declarando IMPROBADA la demanda
presentada por el señor Jaime Gonzalo Veizaga Zanabria …” (sic.); petición
que se sustenta en los siguientes argumentos jurídicos:
Haciendo una relación de los antecedentes del proceso
administrativo sancionador, y concluyendo que la parte demandante sustenta su
demanda en vulneración de debido proceso y el derecho a la defensa; al efecto,
referencia la CPE, la Ley N° 2341 y sus reglamentos, así como el Pacto de San
José de Costa Rica, la jurisprudencia constitucional, los decretos
reglamentarios de la Ley N° 1333, señala textualmente:
“… la Autoridad
Ambiental Competente Departamental considero el Manifiesto Ambiental aprobado
para la empresa Terminal de Buses S.A., que se constituye en un Instrumento de
Regulación de Alcance Particular y tiene carácter de Declaración Jurada,
revisada la información figura como monto de inversión la suma de
Bs.90.000.000.- (NOVENTA MILLONES 00/100 BOLIVIANOS), emitió la resolución
sancionatoria, imponiendo la sanción de multa, por la comisión de la infracción
administrativa de impacto ambiental, tipificada en el inciso a) del Parágrafo
II del Articulo 17, del Decreto Supremo N° 28592
(…)
Que, el señor Jaime
Gonzalo Veizaga Zanabria quien impugna la Resolución Ministerial - AMB N° 45,
de 19 de julio de 2021 no establece de manera clara cómo es que el acto
administrativo impugnado le afecta, lesiona o causa perjuicio a sus derechos
subjetivos o interés legítimos, ni invoca con claridad y precisión el derecho
subjetivo o interés legítimo lesionado, por lo que la Resolución a la cual hace
referencia el demandante está debidamente fundamentada y motivada lo que
conlleva que la resolución es concisa, clara e íntegra en todos los puntos
demandados, la autoridad ahora demandada ha expuesto de forma clara las razones
determinativas que justifican su decisión, por otro lado, ha efectuado un
razonamiento pleno y armonizado entre los distintos considerandos y
razonamientos contenidos en la resolución, exponiendo los hechos, realizando la
fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de
la Resolución, tomando como base la Constitución Política del Estado
Plurinacional de Bolivia, cumplió con los plazos establecidos por ley, las
formalidades inherentes al procedimiento, en suma, no ha vulnerado derechos,
menos la garantía Constitucional del debido proceso, esta instancia Ministerial
ha sometido su actuar conforme al Artículo 323 de la Constitución Política, que
establece como uno de los principios que rigen el ejercicio de la
Administración Publica en Bolivia, es el principio de legalidad.
Por todo lo expuesto,
se establece que la Resolución ahora cuestionada está debidamente fundamentada
y motivada, por lo que esta Autoridad Administrativa no ha vulnerado derechos,
ni principios, menos las garantías constitucionales” (sic.)
I. 3 Trámite
procesal/actuados relevantes del proceso
I.3.1. Auto de
admisión.
Por Auto cursante a fs. 159 y vta. de obrados, se admite la
demanda contenciosa administrativa.
I.3.2. Réplica y
Dúplica.
Por memorial de réplica
cursante de fs. 359 a 360 de obrados, la parte actora ejerce su derecho a la
réplica, reiterando de manera resumida su pretensión, señalando que la
respuesta a la demanda, no habría emitido pronunciamiento sobre los aspectos
señalados en la demanda, siendo el mismo genérico, no otorgándose razones para
sancionar al representante de la Terminal de Buses de Cochabamba.
En atención a los dispuesto en la providencia de 6 de
febrero de 2023 cursante a fs. 366 de obrados, se tiene que la parte demandada
no ejerció su derecho a la dúplica y se decretó autos para sentencia.
I.3.3. Decreto de
Autos para Sentencia y Sorteo.
El expediente de referencia, fue sorteado el 1 de marzo de
2023, conforme consta a fs. 375 de obrados.
I.4. Actos procesales
relevantes en sede administrativa
De la revisión y compulsa de los antecedentes del proceso
administrativo sancionador, se tiene que la Máxima Autoridad Ejecutiva del
Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, mediante nota CITE:
CD/DESP./1407/2022 de 12 de agosto de 2022 cursante a fs. 328, remitió
antecedentes del referido proceso administrativo sancionador, conforme se tiene
corroborado por decreto de fs. 331 de obrados, constituyendo como actuados
relevantes los siguientes:
I.4.1. De fs. 212 a 213, cursa copia legalizada del “ANEXO D MANIFIESTO AMBIENTAL (MA)”, en el que se consigna la siguiente información relevante: “1.1 Datos generales de la A.O.P.; Nombre de la empresa o institución solicitante: “TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A.”; Nombre del Representante Legal: “DR. JAIME VEISAGA HIDALGO”; Actividad principal: “SERVICIOS CONEXOS AL TRANSPORTE”; Fecha de ingreso: “26 de Diciembre de 2001”; Vida útil de la A.O.P.: “50 años”; Monto de inversión: “90.000.000,00 Bs. Capital autorizado””; Zona: Urbana.
I.4.2. A fs. 214,
cursa fotocopia simple de “Certificado
de Actualización de Matrícula de Comercio”, en el que se consignan los
siguientes datos: “Fecha de Registro: “26 de
diciembre de 2001”; Tipo Societario
Capital Autorizado: “Sociedad Anónima”; Capital Autorizado: “Bs. 90,000,000.00 (noventa millones 00/100
bolivianos)”; Capital Suscrito: “Bs.
88,033,500.00 (ochenta y ocho millones treinta y tres mil quinientos 00/100
bolivianos)””
I.4.3. A fs. 216
y vta. cursa copia legalizada de la Comunicación Interna CI/UGCA/3307/2018 de 7
de septiembre de 2018, en el que se consigna el siguiente texto: “La AOP inició actividades sin contar con
Licencia Ambiental infringiendo el inc. a) del Art. 17 del D.S. 28592,
constituyéndose en infracción administrativa de impacto ambiental …”
I.4.4. De fs. 217 a 218, cursa copia legalizada de la Comunicación Interna Cite N° UGCA-AL 4387/2018 de 7 de septiembre de 2018, por la que se recomienda: “Por lo tanto, en base a la revisión y la normativa citada, se recomienda: 1) A la Autoridad Ambiental Competente Departamental en virtud de lo establecido por artículo 10, incisos c) y d) del Reglamento de Prevención y Control Ambiental la aprobación del Manifiesto Ambiental y la emisión de la Declaratoria de Adecuación Ambiental DAA en función a lo establecido en el Título VI. Capítulo II del citado reglamento; 2) En el marco de los procedimientos establecidos y de las actuaciones administrativas dispuestos por la normativa ambiental, la Autoridad Ambiental Competente Departamental deberá iniciar el Proceso Administrativo por infracciones administrativas de impacto ambiental prevista en el artículo 178 parágrafo I inciso a) y c) de las complementaciones y modificaciones aprobadas por el Decreto Supremo 28592”
I.4.5. A fs. 219,
cursa copia legalizada de la “Declaratoria
de Adecuación Ambiental (DAA) N° 030101-13/DRNMA-MA-1046 DAA-173/2018”, en
cuyo contenido establece: “Que, dando
cumplimiento a la Ley N° 1333 del Medio Ambiente, Arts. 17, 18 y 19, y con
ajustes al procedimiento de Control de Calidad Ambiental establecido por el
Reglamento de la Ley, el Manifiesto Ambiental cuyo representante legal es el señor Jaime Veizaga Hidalgo de la
AOP “TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A.” que
está ubicado en el Distrito N°10, Subdistrito N°11. Manzana Actual 097, Zona
Sud Oeste, Av. Ayacucho del Municipio de Cochabamba, Provincia Cercado,
jurisdicción del Departamento de Cochabamba, que según el REGLAMENTO DE
PREVENCIÓN Y CONTROL AMBIENTAL, y el D.S. 3549 que modifica y complementa el
RGGA, RPCA Y D.S. 28592 de 02 de mayo de 2018, ha cumplido con lo requerido en
el mismo; por tanto, queda AUTORIZADO para continuar con su funcionamiento de
acuerdo al Plan de Adecuación Ambiental (PAA), Plan de Aplicación y Seguimiento
Ambiental (PASA), Programa de Monitoreo (PM) y Plan de Higiene y Seguridad
Industrial (PHSI) presentado en el Manifiesto Ambiental respectivo” (sic.)
I.4.6. De fs. 220
a 221, cursa copia legalizada de la Resolución Administrativa N° 458/2018 de 27
de septiembre de 2018, que resuelve: “PRIMERO.- Iniciar proceso administrativo contra la AOP TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA
S.A.", representada legalmente por JAIME VEIZAGA HIDALGO con C.I N° 718766
Cbba., con domicilio en la Avenida Ayacucho entre Avenida Aroma y Pasaje s/n
zona Sud Oeste, de la ciudad de Cochabamba, por presunta contravención a los
incisos a) y c) parágrafo II del artículo 17 de las Normas Complementarias al
Decreto Supremo No 24176; asimismo, conforme al artículo 33 parágrafo III de
las referidas Normas Complementarias, se concede el plazo de diez (10) días
hábiles computables a partir de la notificación con la presente Resolución,
para que asuma defensa y presente pruebas de descargo” (sic.).
I.4.7. De fs. 230
a 233, cursa copia legalizada de la Resolución Administrativa N° 446/2020 de 4
de noviembre de 2020, que resuelve: “PRIMERO.- Sancionar a la AOP "TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A.",
representado legalmente por el Sr. Jaime Veizaga Hidalgo con C. Nº 718766 Cbba,
por la comisión de la infracción administrativa de impacto ambiental,
establecida en el inc. a) Parágrafo II, Articulo 17 de las normas complementarias
al Decreto Supremo N° 24176 de 08 de diciembre de 1995 del Reglamento General
de Gestión Ambiental RGGA y el Reglamento de Prevención y Control Ambiental
RPCA, aprobadas por Decreto Supremo N° 28592 de 17 de enero de 2006, por haber
implementado la actividad obra o proyecto sin contar con la licencia ambiental,
imponiéndole la multa correspondiente al cálculo del 3 x 1000, previsto en el
Art. 180 del citado Decreto Supremo, que será impuesta sobre el monto de
inversión consignado en el documento ambiental de Bs.- 90.000.000,00 (Noventa
Millones 00/100 Bolivianos) siendo el monto total de la multa a pagar de Bs.-
270.000 (Doscientos Setenta Mil 00/100 Bolivianos), depositada a la cuenta
única del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba (1-0000006064210 Banco
Unión), en el plazo máximo de quince (15) días hábiles impostergablemente
computables a partir del día siguiente de su notificación con la presente
Resolución.”
I.4.8. De fs. 261
a 266, cursa copia legalizada de la Resolución Administrativa N° 038/2021 de 26
de enero de 2021, que resuelve: “Artículo
Primero.- CONFIRMAR la Resolución Administrativa No 446/2020 de 04 de noviembre
de 2020; en consecuencia se rechaza el Recurso de Revocatoria interpuesto por
Jaime Veizaga Zanabria en representación de la AOP Terminal de Buses Cochabamba
S.A.”
I.4.9. De fs. 305 a 318, cursa copia legalizada de la Resolución Ministerial – AMB N° 45 de 19 de julio de 2021, en cuyo contenido establece: “(…) Que, el Recurso Jerárquico interpuesto por Jaime Veizaga Sanabria, quien impugna la Resolución Nº 038/2021 de 26 de enero de 2021, no cumple con los requisitos legales exigidos, limitándose a realizar un relato de los antecedentes y realizar reclamos, no determina con claridad ni precisión cómo el acto administrativo impugnado le afecta, lesiona, o la causa perjuicio a sus derechos subjetivos o interés legítimos, ni invoca con claridad y precisión el derecho subjetivo o interés legítimo lesionado.
Que, analizado el caso
de autos, considerando los antecedentes, el ordenamiento jurídico
administrativo, la jurisprudencia constitucional y los principios
precedentemente señalados, resulta evidente que la actuación de la AACD en el
presente caso no lesionó derechos ni garantías constitucionales del recurrente,
emitiendo los actos administrativos sin restringir en ningún momento su derecho
a la defensa y el derecho a la impugnación que les asiste.
Que, en este entendido
se pudo advertir que las manifestaciones fácticas y normativas del recurrente
no modifican lo resuelto por las autoridades de turno, abocándose directamente
al señalar argumentos que no traslucen la realidad, por lo que la AACD arrimó
sus actuaciones a los preceptos constitucionales y la norma administrativa
vigente en nuestro ordenamiento jurídico dentro del Estado Plurinacional de
Bolivia y en ningún momento se aprecia vulneración a derechos ni garantías
constitucionales, más al contrario la Resolución, 038/2021 de 26 de enero de
2021, contiene el suficiente fundamentación y motivación en cuanto a los hechos
y la normativa aplicable.
Que, finalmente, por
todo lo que se tiene expuesto, se llega a establecer la inexistencia de
vulneración o contravención a preceptos legales, ni aplicación indebida de la
normativa legal administrativa y menos vulneración de garantías
constitucionales, por parte de la resolución recurrida, correspondiendo en
consecuencia aplicar lo previsto en el inciso a) del Parágrafo VIII del
Articulo 38 del Decreto Supremo Nº 28592, de 17 de enero de 2006.
2. La resolución objeto de impugnación
también quebranta las disposiciones legales
referidas posteriormente en razón que la "Terminal de Buses Cochabamba S.A." inició actividades hace más
de (30) treinta años debido a que la
situación jurídica no está referida al inicio de actividades.
Que corresponde
revisar y analizar los antecedentes del proceso administrativo sancionador
seguido a la AOP Terminal de Buses Cochabamba S.A.", representado
legalmente por JAIME VEIZAGA SANABRIA, y se tiene lo siguiente:
La Autoridad Ambiental
Competente Nacional, mediante DRNMA-MA-1046, Declaratoria de Adecuación
Ambiental (LICENCIA AMBIENTAL), en fecha 11 de septiembre de 2018 certificó que
la AOP TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA SA representada legalmente por el señor
JAIME VEIZAGA SANABRIA, ha presentado reingreso de Manifiesto Ambiental (MA) en
fecha 05 de septiembre de 2018.
Se señala el mismo
recurrente en su recurso jerárquico, hechos que hacían imposible la revisión de
la Ficha Ambiental por parte del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba,
por ser extemporánea e inaplicable ya. Por tanto, no se puede pretender que
este hecho no vulneró la normativa citada, más aún, considerando que por
disposición del artículo 25 de la Ley N° 1333, "Todas las obras,
actividades públicas o privadas, con carácter previo a su fase de inversión,
deben contar obligatoriamente con la identificación de la categoría de
evaluación de impacto ambiental..." y en este mismo sentido el Articulo 51
del Reglamento de Prevención y Control Ambiental establece claramente que:
"EL REPRESENTANTE LEGAL podrá proceder a la implementación del proyecto,
obra o actividad, solamente después de recibir el correspondiente Declaración
de Adecuación Ambiental
Que, en este sentido,
la normativa ambiental boliviana, al Manifiesto Ambiental (MA) es un
instrumento mediante el cual el Representante Legal de un proyecto, obra o
actividad (AOP) en proceso de implementación, operación, o etapa de abandono,
informa a la Autoridad Ambiental Competente del estado ambiental en que se
encuentra su AOP. Este documento, es un instrumento técnico-legal que tiene
categoría de declaración jurada, refleja la situación ambiental actual de la
AOP y cuando corresponda planteará un Plan de Adecuación Ambiental de la
actividad, obra y proyecto, así como el Plan de Aplicación y Seguimiento
Ambiental, asimismo se considera un documento jurídico administrativo otorgado
por la Autoridad Ambiental Competente al REPRESENTANTE LEGAL que avala el
cumplimiento de todos los requisitos previstos en la Ley y que para efectos
legales y administrativos tienen carácter de Licencia Ambiental la Declaratoria
de Impacto Ambiental, el Certificado de Dispensación y la Declaratoria de
Adecuación Ambiental
Que, por lo expuesto,
en aplicación del principio de verdad material que rige el accionar de la
administración pública, de la revisión del expediente administrativo, se puede
establecer que del Recurso Jerárquico de la AOP "Terminal de Buses
Cochabamba", para obtener la respectivo Declaración de Adecuación
Ambiental DAA, manifiesta haber incurrido en algunas omisiones de manera que no
está referida al inicio de actividades sin licencia sino la falta de renovación
oportuna, en este sentido corresponde la aplicación del Art. 15 del Decreto
Supremo N° 28592, que modifica el ART 61 de RGGA, debido a que inició
actividades sin contar con Licencia Ambiental y no presentó Manifiesto
Ambiental dentro el plazo establecido constituyendo en las misma infracciones
de impacto ambiental correspondiente, evidenciando que la AOP continuo con el
proyecto.
"La Licencia
Ambiental tendrá vigencia por el lapso de diez años. El Representante Legal de
la AOP, deberá solicitar ante el OSC y SERNAP cuando corresponda, la renovación
de la misma con una antelación de ciento veinte (120) días hábiles antes de la
fecha de vencimiento" (…)” (sic.)
II. Fundamentos
jurídicos de la sentencia
A objeto de resolver lo acusado por la parte actora y los
argumentos de la autoridad demandada, es preciso determinar los problemas
jurídicos a desarrollarse en la presente sentencia, referidos a: 1) La aplicación indebida de la sanción
administrativa por impacto ambiental; 2)
El quebrantamiento del debido proceso administrativo; 3) la inexistencia de tipicidad en la sanción; y, 4) La concurrencia de otras Licencias
Ambientales sobre las actividades que realiza la empresa demandada, que no
fueron consideradas al momento de emitirse la sanción administrativa.
En tal sentido, se tiene los siguientes aspectos relevantes
a ser considerados: a) La
competencia del Tribunal Agroambiental para conocer y resolver demandas
contencioso administrativas sobre procesos administrativos sancionadores en
materia ambiental; b) El proceso
administrativo sancionador ambiental en el marco del debido proceso y las
garantías constitucionales; c) Las
políticas de gestión ambiental basadas en la aplicación de los sistemas de
evaluación de impacto ambiental; d) El
valor jurídico del Manifiesto Ambiental como instrumento de regulación de
alcance particular.
FJ.II.1. La
competencia del Tribunal Agroambiental para conocer y resolver demandas
contencioso administrativas sobre procesos administrativos sancionadores en
materia ambiental.
El Tribunal Agroambiental en el desarrollo de su
jurisprudencia, se ha pronunciado en relación a la competencia constitucional
que le confiere la atribución de conocer, resolver y tramitar los procesos
contenciosos administrativos respecto a las decisiones finales emitidas por las
autoridades ambientales competentes; es así, que en la Sentencia Agroambiental
Plurinacional S1a N° 60/2021 de 29 de noviembre, se estableció lo
siguiente: “El art. 189.3 de la CPE,
establece como una competencia del Tribunal Agroambiental: “Conocer y resolver
en única instancia los procesos
contencioso administrativos que resulten de los contratos, negociaciones,
autorizaciones, otorgación, distribución y redistribución de derechos de
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, y de los demás actos y resoluciones administrativas” en ese mismo
sentido el art. 144.I.6 de la Ley N° 025 establece como una competencia del
Tribunal Agroambiental: “Conocer y
resolver en única instancia procesos contencioso administrativos, respecto de
resoluciones administrativas que sancionen el incumplimiento de la gestión
ambiental y el uso no sostenible de los recursos renovables” normativa que
expresa con absoluta claridad la competencia de éste Tribunal Agroambiental
para conocer procesos administrativos sancionatorios emergentes del proceso de
gestión ambiental, entendida la misma como el conjunto de decisiones y
actividades concomitantes, orientadas a los fines del desarrollo sostenible.
En ese sentido, la autoridad jurisdiccional, en mérito al principio de control de legalidad en el marco de lo permitido por la C.P.E., cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contencioso administrativa, tiene la obligación de controlar que los actos efectuados en sede administrativa, se hayan desarrollado en el marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados administrativos se ajusten a las reglas establecidas y a los principios jurídicos de la materia, de tal manera que estén exentos de vicios que afecten su validez, eficacia jurídica y que no contradigan o se contrapongan a la CPE, por lo que el proceso administrativo sancionador debe ser tramitado conforme las normas aplicables al caso, garantizando en todo momento los derechos fundamentales de las partes” (sic.); en ese sentido, el control de legalidad que ejerce el Tribunal Agroambiental se encuentra enmarcado en los principios, derechos, garantías, límites y directrices que establece la Constitución Política del Estado, en relación al deber del Estado Plurinacional de Bolivia y de la población boliviana de conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales, la biodiversidad, manteniendo el equilibrio del medio ambiente; razones jurídico normativas suficientes, que ameritan un control justificado de los procesos administrativos sancionadores emergentes de la gestión, el control, la prevención y el monitoreo ambiental, que ejercen las autoridades administrativas ambientales competentes, tanto del Nivel Central, como de los Gobiernos Autónomos Departamentales, según lo previsto y regulado en la Constitución Política del Estado, la normativa legal vigente y los decretos reglamentarios especializados
FJ.II.2. El proceso
administrativo sancionador ambiental en el marco del debido proceso y las
garantías constitucionales.
En un Estado Constitucional de Derecho, como en el que nos
encontramos, corresponde a toda autoridad administrativa como jurisdiccional,
garantizar la primacía y aplicación directa de la Constitución Política del
Estado, ante tal escenario de prevalencia de los derechos y garantías,
corresponde que las autoridades jurisdiccionales y en particular en la
jurisdicción agroambiental, deberán velar porque tanto los derechos
individuales como colectivos alcancen una armonía y un equilibrio con los
derechos de la Madre Tierra, entendiendo que el sistema de justicia en el
Estado Plurinacional de Bolivia, tiene una identidad plural donde se afianzan
los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos; así
también, se tiene expresado en el preámbulo de la Constitución Política del
Estado, razón pura y suficiente que motiva a la jurisdicción agroambiental
velar porque en los procesos agroambientales, que son motivo de tramitación y
sustanciación, a través de las demandas contencioso administrativas, se
garanticen y efectivicen los derechos de la Madre Tierra, así como de los
derechos de toda persona individual o colectiva; máxime, cuando los mismos se
encuentren relacionados con los derechos al medio ambiente sano, protegido y
equilibrado que prevé el art. 33 de la CPE.
Bajo ese marco referencial y constitucional se tiene que los
procesos administrativos sancionadores en materia ambiental, que concluyen con
la emisión de las resoluciones emitidas por la máxima autoridad administrativa
competente tanto nacional o departamental, son susceptibles de impugnación ante
el Tribunal Agroambiental, mediante el proceso contencioso administrativo; así
también se tiene explicado en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a
N° 60/2021 que estableció lo siguiente: “Ante
un escenario constitucional en vigencia, que establece una distribución
competencial según un catálogo de competencias privativas, exclusivas,
concurrentes y compartidas en los diferentes niveles de gobierno, cuyo alcance
se encuentran previstos en los arts. 297 al 305 de la CPE, en particular
aquellas competencias relativas a la gestión ambiental, se advierte que la
misma constituye una competencia exclusiva del nivel central del Estado,
conforme previsión del art. 298.II num. 6) de la CPE que establece: “Régimen
general de biodiversidad y medio ambiente”, en ese marco, en el art. 299.II.1
se encuentra prevista como competencia concurrente entre el nivel Central del
Estado y las entidades territoriales autónomas “Preservar, conservar y
contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre manteniendo el
equilibrio ecológico y el control de la
contaminación ambiental”, que en caso de los gobiernos autónomos
municipales, se tiene como competencia exclusiva de éstos, también la de
“Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y
recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos” (art. 302.I.5 de la
CPE), asimismo, el art. 345 de la norma suprema establece: “Las políticas de
gestión ambiental se basarán en: 1) La planificación y gestión participativas,
con control social; 2) La aplicación de los sistemas de evaluación de impacto
ambiental y el control de calidad ambiental, sin excepción y de manera transversal a toda actividad de producción de
bienes y servicios que use, transforme o
afecte a los recursos naturales y al medio ambiente; 3) La
responsabilidad por ejecución de toda actividad que produzca daños
medioambientales y su sanción civil, penal y administrativa por incumplimiento
de las normas de protección del medio ambiente”, de donde se tiene que el nivel
central del Estado tiene la competencia privativa y exclusiva de elaborar, reglamentar
y ejecutar las políticas de gestión ambiental que en atención a la norma legal
vigente relativa al medio ambiente y el referido catalogo competencial, se
tiene que actualmente se encuentra en vigencia una norma preconstitucional como
es la Ley N° 1333 del Medio Ambiente y sus respectivos decretos reglamentarios
que aún se encuentran vigentes, por la norma constitucional descrita se
advierte que el control de la contaminación ambiental al ser una competencia
concurrente, que implica la legislación por parte del nivel central del Estado,
empero la entidad territorial autónoma municipal tiene plena potestad para
reglamentar y ejecutar el control de la contaminación ambiental. En tales
circunstancias y revisada la normativa ambiental vigente vinculada al presente
caso, se tienen en vigencia la Ley N° 1333, de 27 de abril de 1992, de Medio
Ambiente, así como los reglamentos que la integral, siendo éstos: a) Decreto
Supremo N° 24176, de 8 de diciembre de 1995; b) Decreto Supremo N° 26705 de 10 de julio de 2002; c) Decreto Supremo N° 28499, de 10 de
diciembre de 2005; y, d) Decreto
Supremo N° 28592, de 17 de enero de 2006; normas que forman parte del
Reglamento General de Gestión Ambiental y Reglamento de Prevención y Control
Ambiental, cobrando relevancia, en el presente caso, el Decreto Supremo N°
26736, de 30 de julio de 2002 Reglamento Ambiental para el Sector Industrial
Manufacturero (RASIM), que siendo normativas preconstitucionales que regulan
aspectos relativos a la gestión, control y prevención ambiental, las mismas se
encuentran vigentes, no obstante, su falta de adecuación al contexto
constitucional, gozan de presunción de constitucionalidad entre tanto no exista
una resolución constitucional que las expulse del ordenamiento jurídico.
(…) En consecuencia,
considerando la distribución de competencias exclusivas, compartidas y
concurrentes previstas en el Capítulo Octavo de la Tercera Parte (Estructura y
Organización Territorial del Estado) de la CPE, así como la Ley N° 031 (Ley
Marco de Autonomías y Descentralización), la Ley N° 1333 (Ley de Medio
Ambiente), el Reglamento General de la Gestión Ambiental (D.S. N° 24716), las
Normas Complementarias Reglamentarias (D.S. N° 28592) y el Reglamento Ambiental
para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM – D.S. N° 26736), se tiene que
toda calificación e imposición de sanciones administrativas ambientales es de
competencia exclusiva de las Autoridades Ambientales Competentes del nivel
Nacional (AACN) o Departamental (AACD), siendo la autoridad Municipal la
instancia ambiental que deba elevar informe ante la Autoridad Ambiental
Competente Departamental y ejercer las funciones de control y vigilancia
mediante la reglamentación e implementación de la normativa del nivel central
del Estado, que estando aún en vigencia la normativa reglamentaria pre
constituyente, descrita precedentemente, corresponde su aplicación prevalente;
por lo que, todo reglamento ambiental municipal emitido en vigencia de la Ley
N° 2028 (abrogado por la Ley N° 482 de 9 de enero de 2014) que no estuviera
adecuado a la CPE y a la normativa legal vigente, no corresponde ser aplicado
en el régimen administrativo sancionatorio ambiental; donde la primera
instancia administrativa sancionadora es la AACN o la AACD y la instancia de
impugnación el Ministerio de Medio Ambiente y Aguas, debiendo en todo caso ser
actualizada inicialmente desde la norma sectorial inclusive” (sic.);
entendimiento jurisprudencial que describe el estado situacional normativo
ambiental vinculado al ámbito competencial de las autoridades administrativas
ambientales competentes, que tiene la facultad de tramitar y llevar adelante
los procesos administrativos sancionadores en materia ambiental; en ese
sentido, corresponde además señalar la Sentencia Agroambiental S1a
N° 64/2022 de 8 de noviembre de 2022, que estableció lo siguiente: “FJ.II.3.
Las infracciones meramente administrativas y las infracciones administrativas
de impacto ambiental.
El D.S. N° 28592 de 17
de enero de 2006, en su art. 18 distingue las sanciones administrativas
conforme lo expresado en el art. 2 de la presente norma complementaria, los que
son impuestos por la AAC, conforme la siguiente responsabilidad:
I.a) Infracciones meramente administrativas, entre los que se puede citar: a) Multa, y; b) Suspensión de
actividades, y;
II Infracciones administrativas de impacto ambiental, los que se encuentran regulados como: a) Multa; b) Denegación de Licencia Ambiental, y; c) Revocatoria de Licencia
Ambiental, los cuales pueden ser aplicados por la Autoridad Ambiental
Competente de manera simultánea o de forma aislada, según corresponda y con
base en informes técnicos y jurídicos emitidos por las instancias responsables”
(sic.); disposiciones que deben ser analizadas al amparo del D.S. Nº 3549 de 2
de mayo de 2018, que modifica, complementa e incorpora nuevas disposiciones al
Reglamento de Prevención y Control Ambiental – RPCA aprobado por Decreto
Supremo N° 24176, de 8 de diciembre de 1995 y el Decreto Supremo Nº 28592, de
17 de enero de 2006, para optimizar la gestión ambiental, ajustando los
Instrumentos de Regulación de Alcance Particular (IRAPs) y los Procedimientos
Técnico-Administrativos, priorizando las funciones de Fiscalización y Control
Ambiental, en el marco de la normativa ambiental vigente.
En consecuencia, corresponde al Tribunal Agroambiental,
tramitar las demandas contencioso administrativas respecto a los procesos
administrativos sancionadores en materia ambiental que fueren impugnadas en
plazo legal, garantizando los derechos y garantías fundamentales, en atención a
lo previsto en la Ley N° 300 (Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo
Integral para Vivir Bien), que establece: “Art. 34.- (Protección de los derechos). Son encargadas de proteger los derechos de
la Madre Tierra, sus sistemas de vida y sus componentes, en el marco del
desarrollo integral para Vivir Bien, las autoridades públicas administrativas y
jurisdiccionales en función a sus competencias.
Art. 35.- (Protección Administrativa). El Estado Plurinacional de Bolivia en todos sus niveles, deberá
elaborar normas específicas y prever instancias técnicoadministrativas
sancionatorias por actos u omisiones que contravengan a la presente Ley.
Art. 36.- (Protección Jurisdiccional). Los derechos de la Madre Tierra, en el marco del desarrollo integral
para Vivir Bien, son protegidos y defendidos ante la jurisdicción Ordinaria, la
jurisdicción Agroambiental y la jurisdicción Indígena Originaria Campesina, en
el marco de la Constitución Política del Estado, la Ley del Órgano Judicial y
Leyes Específicas, en el ámbito de sus competencias.
Art. 37.- (Obligación de cooperación). Con el fin de garantizar la protección de los derechos de la Madre
Tierra, en el marco del desarrollo integral para Vivir Bien, toda persona,
autoridad pública o autoridad indígena originaria campesina y organizaciones de
la sociedad civil, tienen la obligación de cooperar con la autoridad
jurisdiccional competente, cuando ésta lo requiera de acuerdo a procedimientos.
Art. 38.- (Carácter de la vulneración de los derechos). La vulneración de los derechos de la Madre
Tierra, en el marco del desarrollo integral para Vivir Bien, constituye una
vulneración del derecho público y los derechos colectivos e individuales”
(sic.)
FJ.III.3. Las
políticas de gestión ambiental basadas en la aplicación de los sistemas de
evaluación de impacto ambiental.
Al efecto, se advierte que la previsión contenida en el art.
345 de la CPE, establece textualmente: “Las
políticas de gestión ambiental se basarán en: 1. La planificación y gestión participativas,
con control social. 2. La aplicación de los sistemas de evaluación
de impacto ambiental y el control de calidad ambiental, sin excepción y de manera transversal a toda actividad
de producción de bienes y servicios que
use, transforme o afecte a los recursos naturales y al medio ambiente. 3. La responsabilidad por
ejecución de toda actividad que produzca daños medioambientales y su sanción
civil, penal y administrativa por incumplimiento de las normas de protección
del medio ambiente” (negrillas y subrayado incorporados); precepto
constitucional que guarda armonía con la previsión del art. 25 de la Ley N°
1333, que determina: “Todas las obras,
actividades públicas o privadas, con carácter previo a su fase de inversión,
deben contar obligatoriamente con la identificación de la categoría de
evaluación de impacto ambiental que deberá ser realizada de acuerdo a los
siguientes niveles: 1. Requiere de
EIA analítica integral. 2. Requiere
de EIA analítica específica. 3. No
requiere de EIA analítica específica, pero puede ser aconsejable su revisión
conceptual. 4. No requiere de EIA”.
Debiendo tenerse presente que, según el art. 24 de la Ley N°
1333, “… se entiende por Evaluación de
Impacto Ambiental (EIA) al conjunto de procedimientos administrativos, estudios
y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de una
determinada obra, actividad o proyecto puedan causar sobre el medio ambiente”.
En efecto, la aplicación directa de la CPE, debe ser asumida
por las autoridades jurisdiccionales y administrativas como un elemento rector
y articulador del ordenamiento jurídico, que materializa el principio de
directa aplicabilidad de la Norma Suprema; es así que la SCP 112/2012 de 27 de
abril, estableció lo siguiente: “III.1.1. La aplicación directa de la
Constitución
La Constitución es una
norma jurídica directamente aplicable y justiciable por su órgano final de
aplicación, salvaguarda y garantía, de naturaleza judicial y de composición
plurinacional (Tribunal Constitucional Plurinacional) así como atendiendo sus
específicas atribuciones- por los jueces y tribunales de garantías que ejercen
justicia constitucional; sin exclusión de los jueces o autoridades
originarias de la pluralidad de jurisdicciones reconocidos en el texto
constitucional (Jurisdicción ordinaria, agroambiental, indígena originario
campesina y las jurisdicciones especializadas reguladas por la ley, conforme
disponen los arts. 179 y 410 de la CPE), últimos
operadores jurídicos, que se constituyen en los garantes primarios de la
Constitución.
Ello, en razón a que
la Constitución de 2009, supone un tránsito del Estado legal de Derecho al
Estado Constitucional de Derecho, o lo que es lo mismo, del Positivismo
jurídico (legalismo) al neoconstitucionalismo o constitucionalismo fuerte.
Cuando se alude al
neoconstitucionalismo o al Estado Constitucional de Derecho, existe uniformidad
en la doctrina sobre la afirmación de las siguientes ideas: “El Estado
constitucional es un estadio más de la idea de Estado de Derecho, o mejor, su
culminación”. En palabras de Prieto Sanchís “no cabe duda que el Estado
constitucional representa una fórmula del Estado de Derecho, acaso su más cabal
realización”.
El
neoconstitucionalismo implica una versión mejorada del constitucionalismo
liberal (Estado legal de Derecho-Imperio de la ley, su consecuencia el
principio de legalidad) y del constitucionalismo social (Estado Social y
Democrático de Derecho - Imperio de la ley aunque con más atribuciones al
Órgano Ejecutivo, pero manteniendo del principio de legalidad). A diferencia de
éstos, en el Estado Constitucional de Derecho todos los órganos del Estado se
encuentran sometidos a la Constitución: también el legislador. De ahí el
imperio de la Constitución y subordinada a ella, la ley - el legislador. Su corolario es la metamorfosis del
principio de legalidad, al principio de constitucionalidad, en razón al
debilitamiento del primero.
Como anota el Profesor
Pedro Talavera, “la lógica del principio de legalidad (sumisión del juez a la
ley) tradicionalmente sostenida por el positivismo europeo, de acuerdo con la
teoría garantista se transmuta en el principio
de constitucionalidad (vinculación del juez a los valores, principios y
derechos consagrados en la constitución, más allá de la ley)”.
Por ello, con la
expresión “Estado Constitucional de Derecho”, se alude a aquel modelo de Estado
que se caracteriza por la sujeción de los poderes públicos al ordenamiento
jurídico, a partir de la norma base (La Constitución), en la que se fundamenta
todo el sistema (…) la Constitución es el instrumento jurídico fundamental del
País (parámetro normativo superior que decide la validez de las demás normas
jurídicas). De ahí que sus normas, valores y principios, constituyen el marco
general básico del que se deriva y fundamenta el resto del ordenamiento
jurídico”.
Existe un tránsito en
la concepción de la Constitución. De la reducción al carácter político -no
normativo- de la Constitución al carácter normativo de la Constitución (Estado
Constitucional de Derecho). La Constitución de este modelo “ya no es un trozo
de papel o un mero documento político, un conjunto de directrices programáticas
dirigidas al legislador, sino una auténtica norma jurídica con eficacia directa
en el conjunto del ordenamiento”, es decir, deja de ser poesía
constitucional, para ser realidad constitucional”
FJ.II.4. El valor
jurídico del Manifiesto Ambiental (MA) como instrumento de regulación de alcance
particular
La Ley N° 1333 (del Medio Ambiente), a través del Reglamento
General de Gestión Ambiental (RGGA) y el Reglamento de Prevención y Control
Ambiental (RPCA), establecen que toda actividad, obra o proyecto (AOP) en
proceso de implementación, operación o etapa de abandono tiene la obligación de
informar a la Autoridad Ambiental Competente (nacional o departamental, según
el alcance del proyecto), sobre el estado de funcionamiento de la AOP y los
efectos que la misma incidiría en su entorno.
Tal información debe ser presentada, mediante un proyecto
realizado por consultores especializados en la materia (que cuenten con el
Registro Nacional de Consultoría Ambiental - RENCA), documento denominado
Manifiesto Ambiental, que es un instrumento técnico legal que una vez aprobado,
permite que la AOP obtener su Licencia Ambiental, denominada Declaratoria de
Adecuación Ambiental (DAA).
Este documento ambiental debe ser presentado en primera
instancia ante la Autoridad Ambiental del Gobierno Departamental, para luego de
su aprobación ser remitido a la Autoridad Ambiental Competente Nacional.
Sin embargo, la función del Manifiesto Ambiental no termina
con la emisión de la Licencia Ambiental, por el contrario, ella marca el inicio
del control ambiental periódico, mismo que se alcanza, a través de la
aplicación de un Plan de Seguimiento y Monitoreo, presentado en el mismo
manifiesto y que debe cumplirse de acuerdo a su cronograma. Constituyéndose,
por lo tanto, la Licencia Ambiental (DAA) y el MA, en la referencia técnico –
legal para los procedimientos de control de calidad ambiental.
Así se tiene expresado en el D.S. N° 24716, modificado y
complementado por el D.S. N° 28592 de 21 de enero de 2006, en su art. 56, que
define al Manifiesto Ambiental como: “… el
instrumento mediante el cual el Representante Legal de un proyecto, obra o
actividad en proceso de implementación, operación, o etapa de abandono, informa
a la Autoridad Ambiental Competente del estado ambiental en que se encuentren
el proyecto, obra o actividad y si corresponde proponer un Plan de Adecuación. El Manifiesto Ambiental tiene calidad de
declaración jurada y puede ser aprobado o rechazado por la Autoridad
Ambiental Competente de conformidad con lo prescrito en el Reglamento de
Prevención y Control Ambiental” (negrillas incorporadas); considerado el
mismo como instrumento de regulación directa de alcance particular, entre
otros, según previsión del art. 52 del referido decreto reglamentario.
Por lo establecido, en la referida normativa ambiental, el
Manifiesto Ambiental es un instrumento de regulación ambiental correctivo y de
adecuación que contiene un Plan de Adecuación Ambiental y el Plan de Aplicación
y Seguimiento Ambiental (PAAPASA), mismo que cumple una labor correctiva que
ante su aprobación, se emite la Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA)
previo pago de una multa por incumplimiento del valor jurídico de declaración
jurada, con efectos que ello conlleva.
III. Análisis del
caso concreto
De acuerdo a la problemática identificada anteriormente, se
pasa a revisar los aspectos denunciados confrontando los mismos con los
actuados administrativos remitidos por la autoridad administrativa demandada,
en el siguiente orden: 1. La aplicación objetiva de la
normativa ambiental; 2. La identificación de los derechos denunciados como
vulnerados al haberse aplicado la sanción administrativa.
III.1. En cuanto a
las incongruencias observadas en los “Considerandos” de la resolución
impugnada.
De la revisión del contenido del “Considerando I” de la
resolución impugnada, se advierte que en el mismo se transcribe en parte la
Comunicación Interna Cite N° UGCA-AL 4387/2018 de 7 de septiembre (I.4.4), así como la descripción de
actos administrativos que fueron sustanciados y emitidos en el proceso
administrativo sancionador, sin que exista contradicción alguna, por cuanto se
advierte una descripción resumida del trámite administrativo, resultando
carente de fundamento lo denunciado en esta parte; correspondiendo señalar
además, que lo acusado por la parte actora hace referencia a una comunicación
interna, que es un acto administrativo interno de la institución, que no define
derechos de los administrados, cuando estos no ponen fin a ninguna actuación
administrativa; en consecuencia, no resultan ser impugnables o recurribles,
siendo los mimos meros actos preparatorios del proceso administrativo
sancionador; al efecto, corresponde citar el art. 56 de la Ley N° 2341, que
establece: “I. Los recursos
administrativos proceden contra toda
clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan
carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio
de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos
subjetivos o intereses legítimos.
II. Para efectos de
esta Ley, se entenderán por resoluciones
definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos
actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa”;
norma que dispone con absoluta claridad que los actos administrativos
recurribles son aquellas resoluciones de carácter definitivo, situación que no
acontece con la comunicación interna (I.4.4), por cuanto no es un acto
definitivo, sino más bien un acto preparatorio interno que no es recurrible;
así también se encuentra previsto en el art. 57 de la Ley N° 2341, que
establece: “No proceden recursos
administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite,
salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión”; razón suficiente que acredita que
lo denunciado en este punto resulta insustancial y carente de sustento jurídico
que permita demostrar la existencia de contradicción en un acto administrativo
que no define derechos y menos pone fin al proceso motivo de análisis. Con
relación a las observaciones del contenido de los “Considerandos II y III” y la acusación de aplicación retroactiva
del art. 25 de la Ley N° 1333 de 27 de abril de 1992, dado que su empresa tiene
más de 30 años operando; al respecto, de la revisión del proceso administrativo
sancionador arrimado al proceso, cursa el “Anexo D” del Manifiesto Ambiental,
descrito en el punto I.4.1 de la
presente resolución, en el cual se consigna como fecha de registro en la
entonces, Fundación Para el Desarrollo Empresarial (FUNDEMPRESA), de la
“Terminal de Buses de Cochabamba” (Empresa Sancionada), el 26 de diciembre de
2001, con un capital de inversión de Bs.- 90.000.000 (noventa millones de
bolivianos); prueba que adquiere plena fe probatoria, porque al tratarse de una
Declaración Jurada como Manifiesto Ambiental, cobra absoluta relevancia a momento
de la valoración probatoria conforme se tiene expresado en el FJ.II.4 de la presente resolución.
En ese sentido, se evidencia en el “Anexo D Manifiesto
Ambiental” (I.4.1), que la actividad
principal de la Empresa “Terminal de Buses Cochabamba S.A.” esta consignada
como “Servicios conexos al transporte”
(sic.), siendo ésta la actividad para la que fue otorgada la Licencia
Ambiental, a través de la emisión de la Declaratoria de Adecuación Ambiental
(DAA) N° 030101-13/DRNMA-MA-1046 DAA173/2018 (I.4.5), por la que se autoriza, desde el punto de vista ambiental,
la prosecución del funcionamiento de la Empresa; máxime, tomando en
consideración la Declaración Jurada cursante a fs. 215 de obrados, en cuyo
contenido establece textualmente: “Los
suscritos: ING. THANIA JOVANNA MINA ARAUCO
con carnet de identidad Nro. 2878912 Cbba y con N° RENCA 12922 e ING. TEDDY EDGAR PEREZ UGARTE con Cédula de Identidad C.I. 818642 y N° RENCA 121522 en
calidad de responsable técnicos de la elaboración del MANIFIESTO AMBIENTAL y el DR. JAIME VEIZAGA HIDALGO con carnet de
identidad Nro.: 718766 - Cbba. como Representante Legal de la empresa "TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A.",
damos fe de la verdad de la información detallada en el presente documento y
asumimos la responsabilidad en caso no ser evidente el tenor de este MANIFIESTO
AMBIENTAL” (sic.); de donde se tiene que esta manifestación voluntaria,
tiene por objeto, asegurar la veracidad de lo declarado en la misma; en
consecuencia, la autorización para continuar con el funcionamiento de la
Empresa expresada en la Declaratoria de Adecuación Ambiental, se encuentra
sustentada en tal declaración jurada. En ese sentido, corresponde señalar que
de conformidad a lo previsto en los arts. 56, 59 y 60 del D.S. N° 24176, la
Licencia Ambiental constituye el documento jurídico administrativo que avala el
cumplimiento de los requisitos previstos por normativa legal vigente, en los
términos, condiciones, requisitos y obligaciones, para ejercer actividades que
pudieran afectar negativamente al medio ambiente, como es el caso que nos
ocupa, los “Servicios conexos al Transporte” declarada como única actividad,
por el representante legal de la Empresa.
Por lo expresado, se tiene que al existir el registro
público de la Empresa sancionada en la entonces FUNDEMPRESA, es a partir de ese
entonces, que corresponde su reconocimiento público y en consecuencia,
aplicable a la misma la Ley N° 1333 de 27 de abril de 1992, no existiendo
documentación alguna que acredite que la Empresa sancionada tuviera una fecha
de creación anterior a la vigencia de la Ley N° 1333; por lo tanto, resulta
falso que la autoridad demandada hubiera incurrido en aplicación retroactiva de
la Ley de Medio Ambiente y del Reglamento de Prevención y Control Ambiental
(D.S. N° 24176 de 8 de diciembre de 1995).
III.2. Respecto a
los elementos excluyentes de fijación de la base de la multa, que según el
recurrente existirían tres actividades, cada una con su Licencia Ambiental
respectiva, que no habría sido considerado por la autoridad administrativa;
sobre el particular, se tiene que, luego de revisar los antecedentes del
proceso administrativo sancionador, no se advierte ni cursa en antecedentes las
tres Licencias Ambientales para cada una de sus actividades, menos que se
hubiera acreditado la existencia de tres actividades que realiza la Empresa;
por tanto, debido a la inexistencia de prueba que acredite lo mencionado en la
demanda contenciosa administrativa, corresponde desestimar lo acusado; no
existiendo “incongruencia omisiva” en la resolución impugnada, habiéndose aplicado
objetivamente la ley, en atención a la prueba presentada por el Representante
Legal (RL) de la Empresa sancionada; habiéndose emitido una resolución
congruente, debidamente fundamentada y motivada con base a la prueba cursante
en el proceso administrativo sancionador; en particular, la prueba presentada
por el representante legal de la empresa.
En virtud a lo expresado y según los datos que cursan en el
expediente, se tiene lo siguiente:
III.2.1.- La autoridad administrativa calificó la multa en atención al capital autorizado y declarado como tal por el Representante Legal de la Empresa, según consta en el Manifiesto Ambiental (I.4.1) y en el Certificado de Actualización de Matrícula de Comercio (I.4.2), documentos en los cuales se consigna como capital autorizado y como monto de inversión, la suma de Bs.- 90.000.000 (noventa millones de bolivianos), sin que exista una subdivisión dicho capital, en las actividades que señala el recurrente (Terminal actual, nueva Terminal y gasolinera).
Al efecto, debe precisarse que la base imponible para el
cálculo de la multa en caso de infracciones administrativas ambientales, se
encuentra prevista en el art. 1 del D.S. N° 26705 de 10 de julio de 2002, que
al complementar y modificar el art. 97 del Reglamento General de Gestión Ambiental
(RGGA), señala que, se aplicará el 3x1000 (tres por mil), sobre el “monto
total del patrimonio o activo declarado por la empresa, proyecto u obra”;
y teniendo presente que, el activo de una empresa, comprende los bienes y derechos
que posee la empresa en un momento determinado; es decir, aquellos a partir de
los cuales puede generar valor y recursos, que según los documentos adjuntados
por el Representante Legal de la Empresa al momento de presentar el Manifiesto
Ambiental, tanto el capital autorizado como el monto de inversión guardan
absoluta coincidencia; es por ello que la Autoridad Ambiental Competente
Nacional, al haber confirmado la Resolución Revocatoria N” 038/2021 de 26 de
enero de 2021, consideró correctamente la determinación en la aplicación del
porcentaje señalado sobre el monto de inversión, que coincide con el monto del
capital autorizado, situación que no fue desvirtuada por el ahora recurrente
durante la sustanciación del proceso administrativo sancionador.
Consiguientemente, por lo expresado precedentemente, resulta
no ser cierto ni evidente la vulneración del debido proceso acusado por la
parte actora, puesto que, en la tramitación del proceso administrativo
sancionatorio, se otorgaron a la “Terminal de Buses Cochabamba S.A.”, todas las
garantías en un procedimiento que fue dirigido por autoridades competentes
conforme a la normativa ambiental, proceso que fue desarrollado de conformidad
a las normas preestablecidas en el ordenamiento jurídico, no resultando evidente
que la Resolución impugnada en la presente demanda contenciosa administrativa,
fuera emitida en contravención de la normativa especializada en materia
ambiental, sino todo lo contrario.
III.2.2.- En
relación a la denuncia por “EVIDENCIA DE LA INEXISTENCIA DE ARGUMENTACION
SUFICIENTE RESPECTO DE LOS FUNDAMENTOS ESGRIMIDOS DE LA TERMINAL DE BUSES
COCHABAMBA S.A. EN LA RESOLUCION 038/2020 DE 26.01.2021” (sic.),
al haberse señalado y atribuido a la Empresa sancionada, que se implementó la
obra sin Licencia Ambiental y que en la tramitación del proceso administrativo
sancionador no se habrían explicado “los
elementos excluyentes de fijación de la base de la multa particularmente
identificados en el orden de la existencia de tres actividades”.
Respecto al primer punto denunciado, relativo al inicio de
actividades sin “licencia ambiental”, se tiene que, de la revisión del proceso
administrativo sancionador, no se advierte la existencia de “Licencia
Ambiental” anterior a la que cursa a fs. 219 de obrados, consistente en la
Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA) N° 03010113/DRNMA-MA-1046
DAA-173/2018, descrito en lo sustancial; en ese sentido, por lo expresado en el
FJ.II.4 y en atención a lo previsto
en el art. 57 en el Reglamento General de Gestión Ambiental (RGGA), aprobado
mediante D.S. N° 24176, respecto a la Declaratoria de Adecuación Ambiental
(DAA), establece que: “La DAA es el
documento emitido por la Autoridad Ambiental Competente por el cual se aprueba,
desde el punto de vista ambiental, la prosecución de un proyecto, obra o
actividad que está en su fase de operación o etapa de abandono, a la puesta en
vigencia del presente Reglamento. La DAA que tiene carácter de licencia ambiental,
se basa en la evaluación del MA, y fija las condiciones ambientales que
deben cumplirse de acuerdo con el Plan de Adecuación y Plan de Aplicación y
Seguimiento Ambiental propuestos. La DAA
se constituirá, conjuntamente con el MA, en la referencia técnico-legal para
los procedimientos de control ambiental. Este documento tiene carácter de
Licencia Ambiental” (negrilla y subrayado incorporados), de donde se tiene
que la única Licencia Ambiental que se constata en el expediente, es el que
cursa a fs. 219 de obrados, siendo otorgada la misma a la AOP “Terminal de Buses de Cochabamba S.A.”;
sin que tampoco se advierta del contenido de la misma, que hubiera sido
otorgada respecto a una de las actividades de la Empresa, como expresa el recurrente,
sino sobre la razón social de la empresa; al respecto, corresponde señalar que
las actividades a las que hace referencia el recurrente, las mismas son
inexistentes, por la propia declaración jurada del mismo, manifestada en el
ANEXO 2 del Manifiesto Ambiental, descrito en lo sustancial en el punto I.4.1 de la presente resolución, donde
en el ítem “Actividad Principal”, se consigna “Servicios conexos al
transporte”; y en el ítem “Otras Actividades”, se consigna “Ninguna”; razón
suficiente que desacredita la manifestado de manera reiterada por el
recurrente, respecto a los “elementos
excluyentes de fijación de la base de la multa particularmente identificados en
el orden de la existencia de tres actividades”, por cuanto jamás fueron
declaradas otras actividades al margen de la actividad principal;
consiguientemente, lo denunciado por el recurrente, resulta alejado de la
verdad material, por las pruebas que cursan en el expediente; en particular, la
resolución administrativa de inicio del proceso descrita en lo sustancial en el
punto I.4.6 del presente fallo, en
cuya parte considerativa textualmente expresa: “Que, en fecha 03 de agosto de 2018 el Sr. JAIME VEIZAGA HIDALGO
Representante Legal de la AOP "TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A.",
ingresa a la Unidad de Gestión y Control Ambiental el Manifiesto Ambiental
DRNMA-MA Nº 1046 para adecuar su
actividad a los condicionamientos ambientales y obtener la Licencia Ambiental
correspondiente.
Que, conforme lo establecido por los informes técnico CI/UGCA/3307/2018 y Legal Cite No: UGCA-AL 4387/2018, ambos de fecha 07 de septiembre de 2018 la AOP TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A., cumple con lo requerido en el Reglamento de Prevención y Control Ambiental para otorgar la Declaratoria de Adecuación Ambiental DAA empero inició actividades sin contar con la Licencia Ambiental y no presentó el Manifiesto Ambiental dentro el plazo establecido, constituyendo las mismas en infracciones de Impacto ambiental como expresa el artículo 17, parágrafo II, incisos a) y c) de las Normas Complementarias al Decreto Supremo No 24176 de 8 de diciembre de 1995, en sus Títulos I, II, V y IX del Reglamento General de Gestión Ambiental - RGGA y Títulos I, IV, V y IX del Reglamento de Prevención y Control Ambiental -RPCA, aprobadas por Decreto Supremo No 28592 de 17 de enero de 2006 y habiendo la Secretaría Departamental de los Derechos de la Madre Tierra en fecha 24 de septiembre de 2018 remitido el citado tramite, para el Inicio del proceso administrativo respectivo” (negrillas y subrayado son incorporados); en efecto, lo precedentemente transcrito condice con las pruebas que cursan en el expediente, en el entendido de que no existe otra Licencia Ambiental, sino simplemente la cursante a fs. 219 de obrados; en consecuencia, correspondía la aplicación de lo previsto en el art. 17.II.a del D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006, que establece: “Constituyen infracciones administrativas, en el marco del artículo 99 de la Ley del Medio Ambiente, las siguientes:
(…)
II. Infracciones
administrativas de impacto ambiental:
a) Iniciar una actividad o implementar una obra o proyecto sin contar con la Licencia Ambiental vigente correspondiente”
Debiendo concluir que la autoridad administrativa de primera
instancia, aplicó correctamente la normativa especializada en materia
ambiental, bajo un análisis y valoración integral de la prueba que cursa en el
expediente, habiéndose garantizado el debido proceso en su componente
aplicación objetiva de la ley, acorde a los principios y garantías
constitucionales que hacen a la gestión ambiental; según se tiene expresado en
el FJ.II.2 de la presente
resolución.
Por otra parte, corresponde señalar que, en relación a la
inexistencia de razonamiento concluyente, respecto de los elementos vinculados
a las medidas compensatorias, enfocadas a la restauración del daño ecológico
derivado de la infracción buscando la reparación del medio ambiente, la parte
recurrente no fundamenta en derecho lo denunciado, más cuando el proceso de
restauración por daño ecológico, debe ser tramitada de manera autónoma en la
vía administrativa y en su caso, ante los jueces agroambientales quienes tienen
competencia específica para la tramitación de las acciones de reparación
ambiental, según prevé el art. 152.4 de la Ley N° 025, que establece a la
letra: “Conocer acciones dirigidas a
establecer responsabilidad ambiental por la contaminación de aguas, del aire,
del suelo o daños causados al medio ambiente,
la biodiversidad, la salud pública o al patrimonio natural, para el
resarcimiento y para la reparación, rehabilitación, o restauración por el daño surgido o
causado, sin perjuicio de las competencias administrativas establecidas
en las normas especiales que rigen cada materia” (negrillas y subrayado
incorporados); de donde se tiene que, lo denunciado en este punto por el
recurrente, no corresponde su pronunciamiento en un Recurso Jerárquico, sino a
un proceso de restauración ambiental y no así al recurso jerárquico motivo de
control de legalidad en esta instancia jurisdiccional.
En relación a la denuncia por inexistencia de identidad
entre la previsión normativa, el procedimiento y la sanción o multa, se tiene
que la parte actora, denuncia la misma de manera genérica sin expresar la
relación de causalidad entre lo manifestado y la resolución impugnada, por lo
que no corresponde mayor pronunciamiento sobre el particular; similar situación
ocurre, respecto a la denuncia por vulneración del principio de tipicidad y
reserva legal como integrantes del debido proceso, en el entendido de que,
considera tal quebrantamiento al haberse aplicado de manera incorrecta la
sanción; al respecto, corresponde expresar que las sanciones administrativas en
materia ambiental se encuentran reguladas por los decretos reglamentarios
emitidos al efecto, según se tiene explicado en el FJ.III.2 de la presente resolución, en el que se tiene expresado
que el D.S. N° 28592, que complementó y modificó los Reglamentos Ambientales de
la Ley N° 1333, clasificándolas en infracciones meramente administrativas y de
impacto ambiental, que en su art. 17, establece los diferentes tipos de
infracciones, las cuales pasamos a revisar:
I.
Infracciones
meramente administrativas: a) No contar con los registros correspondientes
de acuerdo a las disposiciones legales aplicables a la AOP; b) Impedir o no facilitar las
inspecciones a la Autoridad Ambiental Competente; c) No enviar los informes o reportes solicitados por la Autoridad
Ambiental Competente, o aprobados en sus Licencias Ambientales en los plazos
establecidos; d) No cumplir con
Resoluciones Administrativas de Autoridad Ambiental Competente en las que se
instruyan la presentación de información sobre la AOP; e) No presentar las aclaraciones, complementaciones o enmiendas en
los procesos de Evaluación de Impactos Ambientales o de Control de Calidad
Ambiental en los plazos establecidos por el Organismo Sectorial Competente,
Gobierno Municipal o la Autoridad Ambiental Competente; y, f) No comunicar a la Autoridad Ambiental Competente la suspensión
o cierre de un proyecto, obra o actividad.
II.
Infracciones
administrativas de impacto ambiental: a) Iniciar una actividad o
implementar una obra o proyecto sin contar con la Licencia Ambiental vigente
correspondiente; b) Presentar los
instrumentos de Regulación de Alcance Particular que tienen carácter de
declaración jurada con información alterada sobre los impactos que la AOP pueda
producir o produzca sobre el medio ambiente y los recursos naturales; c) Presentar el Manifiesto Ambiental
fuera del plazo establecido para el efecto; d) No cumplir con resoluciones administrativas que emita la
Autoridad Ambiental Competente, en las que se instruyan medidas de mitigación o
rehabilitación; e) Alterar, ampliar
o modificar un proyecto, obra o actividad sin cumplir el procedimiento de
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA); f)
No implementar el plan de abandono y rehabilitación previamente aprobado por la
Autoridad Ambiental Competente en caso de cierre; g) El incumplimiento a la aplicación de las medidas correctivas o
de mitigación posteriores a las inspecciones y plazos concedidos para su
regulación, en el marco de lo dispuesto en los artículos 97 y 98 de la Ley de
Medio Ambiente; h) No implementar
las medidas de mitigación aprobadas en el Programa de Prevención y Mitigación y
en el Plan de Adecuación de acuerdo con el respectivo Plan de Aplicación y
Seguimiento Ambiental; i) Cuando el Representante
Legal de la AOP, no informe a la Autoridad Ambiental Competente de impactos
ambientales no previstos en su Licencia Ambiental y que puedan afectar al medio
ambiente; j) No cumplir con los
condicionamientos ambientales instruidos por la Autoridad Ambiental Competente,
determinados en inspección; k) No
comunicar a la Autoridad Ambiental Competente en el plazo máximo de cuarenta y
ocho horas, cuando ocurriese cualquier accidente o incidente en materia
ambiental; l) No remitir en el plazo
máximo de diez días el Informe de Monitoreo Ambiental del sector del accidente
o incidente. En caso que no se requiera informes de laboratorio el plazo máximo
se reduce a cinco días; y, m) No
remitir en el plazo establecido por la Autoridad Ambiental Competente mediante
Resolución el Informe de Evaluación Ambiental del sector del accidente o
incidente.
Por consiguiente, en relación a la base imponible para el
cálculo de la multa en caso de infracciones, la misma se encuentra establecida
en el D.S. N° 26705 de 10 de julio de 2002, que al complementar y modificar el
art. 97 del Reglamento General de Gestión Ambiental, señala que, se aplicará el
3x1000 (tres por mil), sobre el monto total del patrimonio o activo declarado
por la empresa, proyecto u obra; situación que en el presente caso, la
autoridad administrativa departamental, al identificar que la “Terminal de
Buses de Cochabamba” inició actividades sin la respectiva Licencia Ambiental,
correspondía la aplicación de la multa por la infracción administrativa de impacto
ambiental; que según fue explicado precedentemente, tal situación resulta
evidente por cuanto la Empresa sancionada no contaba con la Licencia Ambiental
al momento de iniciar operaciones, razón por la que presentó el Manifiesto
Ambiental, para su adecuación a la normativa ambiental correspondiente; en
consecuencia, no es evidente que la autoridad administrativa hubiera incurrido
en una transgresión normativa.
III.3.- Respecto
a la denuncia por incongruencia omisiva, ante la ausencia de proporcionalidad entre
la conducta o hecho y la sanción dispuesta sin amparo de la normativa aplicable
y haberse fijado una multa desproporcionada; al respecto, corresponde recordar
que el proceso contencioso administrativo constituye un control de legalidad de
los actos efectuados en sede administrativa, para verificar que se hayan
desarrollado los procedimientos en el marco de las atribuciones de la autoridad administrativa, de conformidad a lo
establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados
administrativos se ajusten a las reglas establecidas y a los principios
jurídicos de la materia; en ese entendido, se advierte que de fs. 220 a 221 de
obrados, cursa Resolución Administrativa N° 458/2018 de 27 de septiembre de
2018, de Inicio de Procedimiento Administrativo (I.4.6), por el que se resuelve: Iniciar proceso administrativo
contra la AOP TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A.", por presunta contravención a los incisos a) y c) parágrafo II del
artículo 17 de las Normas Complementarias al Decreto Supremo No 24176; concediéndole el plazo de diez (10)
días hábiles Computables a partir de la notificación con la presente
Resolución, para que asuma defensa y presente pruebas de descargo; resolución
que fue notificada el 8 de agosto de 2020 (con cargo de recibido el 27 de
agosto de 2020) según consta en diligencia de notificación de fs. 222 de
obrados; asimismo, a fs. 226 de obrados, cursa providencia de 11 de septiembre
de 2020, notificada el 27 de octubre de 2020 cursante a fs. 227 de obrados,
donde se establece textualmente:
“Habiendo concluido el plazo establecido para que el Representante Legal de la AOP "TERMINAL DE BUSES COCHABAMBA S.A." asuma defensa y presente los descargos, de acuerdo a lo previsto por el artículo 34, parágrafo I del Decreto Supremo N° 28592, se instruye a los funcionarios asignados de la UGCA elaboren el informe técnico - legal, en el plazo de 5 (cinco) días administrativos, computables a partir del siguiente día hábil de la notificación, para que la AACD emita la Resolución Administrativa de Primera Instancia”; advirtiéndose que el representante legal no presentó ningún descargo que desvirtúe lo previsto en el art. 17.II.a del D.S. N° 24176, relativo a la existencia previa de Licencia Ambiental que acredite la legalidad del inicio de actividades por parte de la “Terminal de Buses Cochabamba S.A.”, en tal circunstancia fue emitida la Resolución Administrativa N° 446/2020 de 4 de noviembre de 2020 (I.4.7), por la que se sanciona a la Empresa con multa que asciende al monto de Bs.- 270.000 (Doscientos Setenta Mil 00/100 Bolivianos); advirtiéndose que la parte ahora demandante, no acompañó ninguna documentación de respaldo que desvirtúe la errónea aplicación de la normativa aplicada en la sanción impuesta, así se tiene que ni con el memorial de Recurso de Revocatoria, cursante de fs. 235 a 237 y tampoco con el memorial de Recurso Jerárquico, cursante de fs. 278 a 271 de obrados, se presentó alguna documentación que permitiera desvirtuar lo acusado y sancionado por la autoridad administrativa competente; en tal circunstancia, la autoridad administrativa aplicó adecuadamente la sanción prevista en el art. 18 del D.S. N° 28592, no habiendo demostrado el administrado, la ausencia de proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción dispuesta, menos que la multa impuesta sea desproporcionada o al margen de la normativa legal aplicable al caso concreto, habiéndose emitido las resoluciones administrativas correspondientes (I.4.6, I.4.7 y I.4.8), con el debido fundamento jurídico sobre la aplicación de la sanción, conforme la previsión del art. 18 del D.S. N° 24176 y el art. 1.a del D.S. N° 26705, advirtiéndose que la autoridad administrativa demandada, en el “Considerando II” de la resolución impugnada (I.4.9) fundamentó la decisión de confirmar la Resolución Administrativa N° 038/2021 de 26 de enero de 2021, al amparo de los arts. 108, 115, 116, 117, 180 y 342 de la CPE, así como en los arts. 4, 16, 28, 30, 56, 73 (Principio de tipicidad) y 117 de la Ley N° 2341, entre otra normativa ambiental; verificándose entre una de sus conclusiones, lo siguiente: “Se señala el mismo recurrente en su recurso jerárquico, hechos que hacían imposible la revisión de la Ficha Ambiental por parte del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, por ser extemporánea e inaplicable ya. Por tanto, no se puede pretender que este hecho no vulneró la normativa citada, más aún, considerando que por disposición del artículo 25 de la Ley N° 1333, "Todas las obras, actividades públicas o privadas, con carácter previo a su fase de inversión, deben contar obligatoriamente con la identificación de la categoría de evaluación de impacto ambiental..." y en este mismo sentido el Articulo 51 del Reglamento de Prevención y Control Ambiental establece claramente que: "EL REPRESENTANTE LEGAL podrá proceder a la implementación del proyecto, obra o actividad, solamente después de recibir el correspondiente Declaración de Adecuación Ambiental" (sic.); criterio jurídico acorde lo expresado en el FJ.II.3 de la presente sentencia, así como el principio de jerarquía normativa que goza de aplicación preferente frente a cualquier otra disposición; así fue interpretada también por la SCP 0112/2012 de 27 de abril, haciendo que surja el predominio de la Norma Suprema frente a cualquier otra norma de orden inferior, que siendo las autoridades jurisdiccionales, garantes primarios de la CPE requiriendo al efecto la aplicación directa de la Norma Suprema; primacía que no es solo un asunto meramente formal de jerarquías y competencias, sino porque está implica la observancia de los valores, principios, derechos y garantías que no solo hacen a los derechos humanos sino también a los derechos de la Madre Tierra, por lo que los mismos, coexisten y conviven en el Estado Plural de derechos.
En resumen, la autoridad jerárquica al haber emitido la
Resolución Ministerial – AMB N° 45 de 19 de julio de 2021, se pronunció de
manera congruente, fundamentada y motivada respecto a los hechos y actos
denunciados como agravios en el Recurso Jerárquico motivo de impugnación a
través de la demanda contenciosa administrativa, habiendo concluido
correctamente sobre la argumentación de la Resolución del Recurso de
Revocatoria N° 038/2021 de 26 de enero de 2021 emitida por la Autoridad
Ambiental Competente Departamental de Cochabamba, en uso de las competencias y
atribuciones establecidas por ley, velando por la garantía del debido proceso,
la seguridad jurídica y el derecho a la defensa, de conformidad al art. 115 de
la CPE, la Ley N° 2341, la Ley N° 1333 y los decretos reglamentarios correspondientes;
no advirtiéndose incumplimiento a las normas acusadas de vulneradas por la
parte recurrente; emitiéndose en consecuencia, una resolución administrativa
acorde a lo previsto en la CPE y la normativa legal vigente.
De lo manifestado precedentemente y toda vez que, el
Ministerio de Medio Ambiente y Agua, efectuó un correcto análisis y aplicación
de la norma legal que regula la administración pública y, siendo que, en los
antecedentes del proceso administrativo sancionador, no se identificó ni demostró
que las acusaciones vertidas por la parte actora sean ciertas, menos haberse
demostrado la manera en que las normas acusadas habrían sido infringidas,
correspondiendo fallar en ese sentido.
POR TANTO: La
Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única
instancia, en mérito a la potestad conferida por el art. 189.3 de la CPE, en
concordancia con lo dispuesto por el art.
144.I.6 de la Ley N° 025; FALLA declarando:
1.- IMPROBADA la
demanda contenciosa administrativa de fs. 52 a 56 vta. y memoriales cursantes
de fs. 135 a 157 y de fs. 145 a 153 de obrados, interpuesta por Jaime Gonzalo
Veizaga Sanabria, contra el Ministro de Medio Ambiente y Aguas.
2.- FIRME Y
SUBSISTENTE la Resolución Ministerial – AMB N° 45 de 19 de julio de 2021,
correspondiendo a la Autoridad Ambiental Competente, hacer cumplir en un plazo
razonable la sanción impuesta a la empresa infractora.
3.- NOTIFICADAS las
partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el
Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba (según en providencia de fs. 331
de obrados), en el plazo máximo de 30 días; debiendo quedar en su lugar copias
legalizadas y digitalizadas de las piezas que correspondan.
No firma la Magistrada Dra. Elva Terceros Cuellar, por ser
de voto disidente, participa en la suscripción de la presente resolución el
Magistrado de Sala Primera, Dr. Gregorio Aro Rasguido.
Regístrese,
notifíquese y cúmplase.-
Fdo.
ANGELA SANCHEZ PANOZO MAGISTRADA SALA SEGUNDA
GREGORIO ARO RASGUIDO MAGISTRADO SALA PRIMERA
VOTO DISIDENTE
Expediente: N° 4460/2021
Proceso: Contencioso Administrativo (Ambiental)
Demandante: Terminal de Buses de Cochabamba S.A., representada por Jaime
Veizaga Sanabria
Demandado: Ministro de Medio Ambiente y Agua.
Resolución: Resolución Ministerial AMB
N° 45 de 19 de julio de 2021
Predio: "Terminal de Buses de
Cochabamba”
Distrito: Cochabamba
Magistrada Disidente: Elva Terceros Cuellar
El presente proyecto se constituye en VOTO DISIDENTE,
bajo los siguientes fundamentos:
De la revisión y análisis de los problemas jurídicos
identificados en la demanda, la contestación réplica, dúplica, mismas que
compulsados con los antecedentes del proceso administrativo sancionatorio, por
Infracción Administrativa de Impacto Ambiental, establecido en el art. 17.II.a)
del D.S. N° 28592, entre otros puntos, en lo relevante, se acusa falta de
notificación, falta de pronunciamiento sobre cada uno de los agravios
expresados en el recurso de revocatoria, indebida aplicación de la sanción,
entre otros, se denuncia que:
En ese contexto, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando
justicia en única instancia, en mérito a la potestad conferida por los arts. 7,
12, 178.I, 186 y 189.3 de la CPE, en concordancia con lo dispuesto por los
arts. 36.3 de la Ley Nº 1715 modificada
parcialmente por la Ley Nº 3545, 144.I.6 de la Ley N° 025 (del
Órgano Judicial), 70 de la Ley N° 2341 (de Procedimiento Administrativo), 50.I
del D.S. N° 26389 de 08 de noviembre de 2001, 38.VIII (parte in fine) del D.S. N° 28592 de 17 de
enero de 2006 y los arts. 780 y 781 del Código de Procedimiento Civil, ésta última
aplicable al caso de autos conforme al régimen de supletoriedad establecido por
el art. 78 de la Ley N° 1715, y la previsión dispuesta por la Disposición Final
Tercera de la Ley N° 439 (Código Procesal Civil), así como con base a los
fundamentos de hecho y de derecho expuestos precedentemente y de la revisión de
los principales actuados administrativos cursantes en obrados (fs. 208 a 328),
dentro del proceso administrativo sancionatorio, por Infracción Administrativa
de Impacto Ambiental, establecido en el art. 17.II.a) del D.S. N° 28592, que
concluyó con la emisión de Resolución Ministerial - AMB N° 45 de 19 de julio de
2021, ahora confutada, que resolviendo el Recurso Jerárquico interpuesto por Jaime Veizaga Sanabria,
en representación de la AOP “Terminal de Buses de Cochabamba S.A.”, que impugna
la Resolución Administrativa N° 038/2021 de 26 de enero de 2021, pronunciada
por la Gobernadora del Departamento de Cochabamba, en calidad de Autoridad
Ambiental Competente Departamental (AACD), y que resuelve Confirmar la citada
Resolución N° 038/2021; se establece en forma clara y fehaciente, que la
misma no fue emitida dentro el marco legal correspondiente, resultando evidente
lo acusado por la parte actora; en tal sentido, la suscrita Magistrada, reitera
que no comparte la decisión adoptada ni con los fundamentos expuestos en el
proyecto de Sentencia Agroambiental, puesto a consideración; por el contrario,
dentro del marco del debido respeto sugiere se declare PROBADA la demanda Contenciosa Administrativa (Ambiental)
cursante de fs. 52 a 66, y memoriales de subsanación cursantes de fs. 135 a 157
y de fs. 145 a 153 de obrados; asimismo, se declare NULA la Resolución Ministerial - AMB N° 45 de 19 de julio de
2021, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, debiendo la autoridad
administrativa ambiental, emitir una nueva resolución pronunciándose respecto a
todos los puntos cuestionados en el memorial de los Recursos Jerárquico y
Revocatorio, con la debida fundamentación, motivación y
congruencia, en el marco del debido proceso previsto en el art. 115.II de la
CPE, así como con base al razonamiento, fundamentación, alcances expuestos en
el presente fallo ambiental.
Sucre, 10 de abril de 2023
Fdo.
ELVA TERCEROS CUELLAR MAGISTRADA
SALA SEGUNDA