SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 09/2023
Expediente: 4372-DCA-2021
Proceso:
Contencioso Administrativo
Demandantes: Ramiro
José Guerrero Peñaranda, Viceministro de Tierras
Demandados:
Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma
Agraria
Distrito: Santa
Cruz
Predio: “San
Joaquín”
Fecha: Sucre, 20
de abril de 2023
Magistrado Relator: Dr. Rufo Nivardo Vásquez
Mercado
La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 24 a
33 vta., y subsanaciones cursantes de fs. 44 a 45 vta., 68, 72 y 77 de obrados,
impugnando la Resolución Administrativa RA-ST N° 0015/2020 de 17 de septiembre,
Auto de Admisión que cursa a fs. 82 y vta. de obrados, contestación del
demandado, fundamentos de réplica y dúplica, los antecedentes que cursan en el
cuaderno procesal; y,
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1 ARGUMENTOS DE LA
DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.
El demandante Ramiro José Guerrero Peñaranda, Viceministro
de Tierras, interpone demanda Contenciosa Administrativa impugnando la
Resolución Administrativa RA-ST N° 0015/2020 de 17 de septiembre, emitida
dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO)
dirigiendo la misma contra Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del
Instituto Nacional de Reforma Agraria, solicitando se declare probada la
demanda y en consecuencia se deje sin efecto la citada Resolución Final de Saneamiento,
anulando obrados hasta la emisión del Informe en Conclusiones a objeto que el
INRA reencause el proceso de saneamiento,
con los siguientes argumentos:
I.1.1.- Incumplimiento
de características de la propiedad mediana ganadera.
El actor manifiesta que para que un predio sea clasificado
como mediana ganadera como ocurrió en el caso del predio “San Joaquín”, se debe
acreditar los requisitos del art. 41 de la Ley 1715, debiendo comprobarse la
existencia de trabajadores asalariados permanentes y/o eventuales y tener
contratos formales o planillas de pago; sin embargo, en el caso que nos ocupa
se presentaron 2 contratos que no cumplen los requisitos mínimos de legalidad,
existiendo una ausencia de documentación que acredite la existencia del régimen
de trabajo asalariado de la tierra.
Dichos aspectos no fueron debidamente considerados en el
Informe en Conclusiones de 13 de julio de 2016 ni en el Informe Técnico Legal
Complementario DDSS-RE INF N° 692/2018 de 7 de mayo que sirvió de base para la
emisión de la Resolución impugnada, vulnerando de esta forma lo dispuesto por
el art. 179 del DS 29215
I.1.2.- Errónea
sobreposición y mala valoración en el relevamiento de información en Gabinete
con relación al expediente N° 25096.
El Informe en Conclusiones de 13 de julio de 2016, Informe
Técnico Legal Complementario DDSC-COI-INF N° 2066/2016 de 12 de julio, así como
el Informe Técnico Legal Complementario DDSS-RE INF N° 692/2018 de 7 de mayo,
recomendaron de forma ilegal reconocer a favor de Exequiel Carren Roca la
totalidad de la superficie mensurada del predio San Joaquín, desconociendo el
contenido del Informe Técnico JRLL-SNC-INF-SAN N° 47/2020 de 18 de marzo, que
concluyó que el predio “San Joaquín” se sobrepone al expediente agrario N°
25096 “San Lorenzo y
San Joaquín” en un 77% del total de su superficie,
información que fue ratificada por el Viceministerio de Tierras, por lo que la
Resolución Administrativa RA-ST N° 0015/2020 de 17 de septiembre adolece de
vicios de nulidad al no realizar una correcta valoración y análisis en relación
al expediente agrario N° 25096, reconociendo el derecho propietario en la vía
de adjudicación por posesión, cuando en los hechos correspondía la emisión de
una Resolución Suprema modificatoria y de conversión, respecto a la superficie
del predio San Joaquín.
I.1.3.-
Incumplimiento de medidas precautorias de no consideración de transferencias.
Mediante Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SAN-TCO N°
021/2016 de 8 de junio, se resolvió reiniciar y ampliar los plazos establecidos
en la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO 020/99 de 15 de julio de 1999, es
así que la citada Resolución Administrativa dispuso como medida precautoria la
no consideración de transferencias de predios objeto de saneamiento, efectuadas
en el periodo de sustanciación, constando en la Ficha de Verificación y el
Informe en Conclusiones como propietario Exequiel Carren Roca; sin embargo, por
memorial de 19 de julio de 2016, Edgar Balcazar Gil acompañó minuta de
transferencia de 1 de julio de 2016, aspecto que mereció el Informe Legal
DDSC-CO I-INF N° 2538/2016 de 31 de agosto, que recomendó no considerar la
solicitud presentada; empero, a través del Informe Legal DGST-JLR-INF-SAN N°
110/2020 de 10 de septiembre, se sugirió la modificación del nombre del beneficiario,
transgrediendo la prohibición de consideración de transferencias de los predios
sometidos al procedimiento de saneamiento
dispuesta en el marco del art. 10 de la Ley 1715.
I.1.4.- Ausencia de
fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento.
Mencionó que la decisión cuestionada carece de la debida
fundamentación habida cuenta que omitió sustentar en hechos y en derecho la
decisión asumida, obviando la normativa legal aplicable, y realizando solamente
una cita de los informes cursantes en antecedentes, mismos que son
contradictorios entre sí, afectando la congruencia de la citada Resolución y
ocasionándole un daño considerable al Estado.
II. Respuesta del
Director Nacional ai del INRA.
Por memorial presentado el 16 de mayo de 2022, cursante de
fs. 181 a 184 de obrados, inicialmente presentada de 173 a 176 de obrados,
Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA, a través de su
representante Elvira Lucia Achu Quispe, respondió a la demanda instaurada, solicitando
se tenga por respondida la demanda y se proceda con la emisión del
pronunciamiento que corresponda en derecho, señalando que:
1.- Respecto al incumplimiento de las características de la
mediana propiedad ganadera, Exequil Carreon Roca durante el relevamiento de
información de campo presentó planillas de pago mensual de 2 trabajadores con
cargo de vaqueros, adjuntando 2 contratos laborales; sin embargo, durante el
llenado del Formulario de Verificación FES, declaró que tiene 2 asalariados
permanentes y 6 personas eventuales, sin adjuntar documentación alguna que
demuestre la existencia de 6 trabajadores eventuales o que los otros 2 sean
permanentes.
2.- Sobre la errónea sobreposición y mala valoración en el
relevamiento de información en gabinete con relación al expediente N° 25096, se
concluyó a través del Informe JRLL-SCN-INF-SAN N° 47/2020 de 18 de marzo que
una vez efectuada una nueva valoración de sobreposición entre el predio “San
Joaquín” y el antecedente agrario N° 25096, existe sobreposición entre los
mismos en un 77%.
3.- Acerca del incumplimiento de las medidas precautorias de
no consideración de transferencias, se tiene que, pese a la existencia de los
Informes Legales DDSCCO I-INF N° 2538/2016 y DDSC-RE INF N° 1551/2018 que
establecían que no correspondía considerar la transferencia presentada por
Edgar Balcazar Gil; sin embargo, posteriormente se emitió el Informe Legal
DGST-JRLL-INF SAN N° 110/2020 de 10 de septiembre, que contradictoriamente
sugirió la modificación del nombre del beneficiario, emitiéndose en
consecuencia la Resolución Administrativa con el nombre del titular Edgar
Balcazar Gil, contraviniendo la emisión de las medidas precautorias dispuestas
en su oportunidad.
III. Del Tercero
Interesado.
III.1. Edgar Balcázar
Gil, a través de memorial presentado el 7 de abril de 2022, cursante de fs. 117
a 120 vta., manifestó que:
1.- El demandante desconoce el valor legal de los contratos
laborales presentados, así como las planillas de pago, desconociendo el valor
de la documentación referida, por lo que no es cierto que no haya demostrado el
cumplimiento de las características de una propiedad mediana ganadera. 2.- La denuncia referida a la errónea
sobreposición del expediente agrario N° 25096 carece de trascendencia habida
cuenta que la otorgación de su predio fue por vía de adjudicación tras
demostrarse la posesión legal, por lo que no tiene sentido declarar la nulidad
de actuados que no van a cambiar el fondo de la determinación por ser
intrascendente; además el pago realizado emergente de la adjudicación no genera
ningún daño al Estado, por el contrario le generó ingresos. 3.- La Resolución
Administrativa que dispuso el cumplimiento de medidas precautorias estuvo
vigente durante la etapa de trabajo de campo, no siendo posible que la misma se
amplié en contra de las garantías constitucionales que implican la posibilidad
de uso, goce, disfrute y disposición de bienes, más aun cuando en el caso en
análisis se tiene que el vendedor tenía la urgencia de vender el predio por su
situación de salud, falleciendo posteriormente.
4.- El demandante no explica en qué consiste la supuesta
lesión de derechos alegada, ya que se limita a mencionar la transgresión por
omisión de fundamentación, motivación y congruencia sin exponer en qué consistirían
estos defectos ni mencionar cual sería la incongruencia alegada, haciendo cita
general de disposiciones legales sin exposición alguna.
III.2. Anacleto Peña
Supayabe, a través de memorial presentado el 29 de julio de 2022, cursante
de fs. 271 a 272, en su condición de Cacique General de la Central Indígena de
Comunidades Originarias Lomerio, manifestó que se adhiere a todo el contenido,
extremos y fundamentos jurídicos expresados en la demanda contenciosa
administrativa interpuesta por el Viceministro de Tierras, habida cuenta que en
el proceso de saneamiento se incurrieron en una serie de irregularidades como
ser el incumplimiento de las características de propiedad mediana ganadera,
errónea sobreposición y mala valoración en el relevamiento de información en
gabinete, incumplimiento de medidas precautorias y ausencia de fundamentación y
motivación, por lo que se adhirió al contenido íntegro de la demanda
contenciosa administrativa.
IV. Trámite Procesal
IV.1. Admisión de la
Demanda.- Mediante Auto de fecha 24 de enero de 2022, cursante a fs. 82 y
vta., se admite la demanda, tramitándose en la vía ordinaria de puro derecho,
citándose a los demandados y terceros interesados a que respondan en el término
establecido por ley.
IV.2. Réplica y
Dúplica. - Yarusko Ernesto Rengel Valda y Cristhiam Bernardo Coronado
Barragán, en representación del demandante Ramiro José Guerrero Peñaranda,
Viceministro de Tierras, a través de memorial presentado el 14 de junio de
2022, cursante de fs. 206 a 207 de obrados, presentaron réplica, manifestando
que el demandado confirmó la existencia de irregularidades en el proceso de
saneamiento, por lo que no contradijeron ni observaron el contenido de la
demanda, solicitando asimismo que sus autoridades sean las que evalúen y
analicen el caso, por lo que ratificaron el contenido íntegro de la acción
planteada. El demandado Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA,
a través de memorial presentado el 7 de julio de 2022, cursante a fs. 248 de
obrados, presentó dúplica manifestando que se ratifica en el memorial de
respuesta a la demanda contenciosa administrativa y a los antecedentes de los
actuados del INRA.
IV.3. Incidente de
nulidad. - A través de memorial presentado el 7 de abril de 2022, cursante
de fs. 117 a 120 vta., Edgar Balcázar Gil planteó incidente de nulidad por
admisión de la demanda contenciosa administrativa con el argumento que su
interposición fue extemporánea, solicitando se declare “improbada” la demanda,
aspecto que tras ser corrido en traslado y respondido por el demandante a
través de memorial presentado el 19 de abril de 2022, cursante de fs. 125 a 126
de obrados, fue resuelto por Auto de 27
de abril del mismo año, conforme cursa de fs. 128 a 129 de obrados, declarando
no ha lugar el incidente planteado.
Ante ello, por memorial de fs. 168 y vta., presentado el 11 de mayo de 2022, Edgar Balcazar Gil interpuso recurso de reposición, que tras ser corrido en traslado fue respondido por el demandante mediante memorial de 6 de junio del citado año tal cual se evidencia a fs. 188 y vta., siendo posteriormente resuelta dicha pretensión a través del Auto de 14 de junio de 2022, cursante de fs. 191 a 192, rechazando el precitado recurso.
IV.4. Autos para
sentencia y nuevo sorteo.- A fs. 259 de obrados, mediante providencia de 19
de julio de 2022, se dispuso Autos para Sentencia, procediéndose a señalar el sorteo de la causa
para el 5 de agosto del mismo año, tal como se verifica a fs. 276 de obrados,
realizado de manera presencial con conocimiento de las partes, tal como cursa a
fs. 278 de obrados, pasando el expediente a despacho del Magistrado Relator.
Posteriormente, por Auto Interlocutorio de 23 de agosto de
2022, cursante a fs. 279, se dispuso la suspensión del plazo para emitir
Sentencia, disponiéndose que el Departamento Técnico del Tribunal Agroambiental
emita informe de sobreposición del área mensurada, mismo que fue reanudado por
Auto Interlocutorio de 29 de noviembre del citado año, cursante a fs. 309.
Luego, por Auto Interlocutorio de 7 de febrero de 2023,
cursante de fs. 333 a 334 vta., se dispuso dejar sin efecto el sorteo realizado
debido a la reconformación de Salas, procediendo a señalar nuevo sorteo de la
causa para el 14 de marzo del citado año, tal como se verifica a fs. 336 de
obrados, realizado de manera presencial con conocimiento de partes, tal como
cursa a fs. 338 de obrados, pasando el expediente a despacho del Magistrado
Relator.
V. Actos procesales
en sede administrativa.- Entre los actos más relevantes llevados a cabo en
sede administrativa y que cursan en la carpeta de saneamiento, se menciona los
siguientes:
V.1. De fs. 12 a
14, cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento N° R-ADM-TCO-0004-98
de 2 de marzo.
V.2. De fs. 17 a
18 de antecedentes, consta Resolución Instructoria N° R-ADMTCO-0020/99 de 15 de
julio de 1999.
V.3. De fs. 511 a
512 de antecedentes, cursa Ficha Catastral correspondiente al predio “San
Joaquín”.
V.4. De fs. 664 a
669 de antecedentes, cursa Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio
(SAN-TCO).
V.5. De fs. 412 a
416 de antecedentes, cursa Resolución Suprema 229372 de 25 de julio de 2008,
que dispuso anular el Título Ejecutorial Individual N° 625069 con antecedente
en el proceso agrario de Dotación N° 25096, y vía Conversión otorgar Título
Ejecutorial a Lidio Pedraza Saavedra sobre el predio “San Lorenzo” y a Maria Jesús León de Mundaka y Javier Hernan
Mundaka Morales sobre el predio “San
Joaquín”.
V.6. De fs. 466 a
472, cursa Sentencia Agroambiental Nacional S1a 09/2015 de 20 de febrero,
disponiendo declarar probada la demanda contenciosa administrativa incoada,
anulando la Resolución Suprema N° 229372 de 25 de julio, hasta las pericias de
campo del predio “San Joaquín”.
V.7. De fs. 482 a
486, cursa Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SAN TCO N° 021/2016 de 8 de
junio, que dispuso ampliar el plazo de la Resolución Instructoria N°
R-ADM-TCO-0020/99 de 15 de julio de 1999 para la ejecución y conclusión del
Relevamiento de Información en Campo del Polígono 111 sobre la superficie de
1829,9589 ha.
V.8. De fs. 658 a
660 cursa Informe Técnico DDSC-CO-I-INF N° 1413/2016 de 4 de julio, que
concluyó la inexistencia de sobreposición entre el predio “San Joaquín” y el
antecedente agrario N° 25096.
V.9. De fs. 869 a
871 cursa Informe Legal JRLL-SCN-INF-SAN N° 110/2019 de 10 de septiembre, a
través del cual se dispone la emisión de la Resolución Final de Saneamiento a
favor de Edgar Balcázar Gil.
V.10. De fs. 848 a 850 cursa Informe Técnico JRLL-SCN-INF-SAN N° 47/2020 de 18 de marzo, que concluyó que el predio “San Joaquín” se sobrepone al expediente agrario N° 25096 “San Lorenzo y San Joaquín” en un 77%.
V.11. De fs. 664
a 669 cursa Informe en Conclusiones del Saneamiento de Oficio del predio “San
Joaquín”.
V.12. De fs. 856
a 859 cursa Resolución Administrativa RA-ST N° 0015/2020 de 17 de septiembre, a
través del cual se resuelve adjudicar el predio “San Joaquín” ubicado en el
municipio San Antonio de Lomerío, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de
Santa Cruz, a Edgar Balcázar Gil.
V.13. De fs. 298
a 302 cursa Informe Técnico TA-DTE N° 045/2022 de 17 de noviembre, a través del
cual el Departamento Técnico del Tribunal Agroambiental, concluyó que: el
Predio “San Joaquín” resultado del proceso de saneamiento del polígono 111, no
se sobrepone a la propiedad denominada “San Lorenzo y San Joaquín”.
VI. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El Tribunal Agroambiental en el presente proceso contencioso
administrativo, conforme a los argumentos de la demanda, de la contestación y
los memoriales presentados por los terceros interesados, ingresará al análisis
vinculado a determinar si la emisión de la Resolución Administrativa RA-ST N°
0015/2020 de 17 de septiembre, que dispuso adjudicar el predio “San Joaquin” en
favor de Edgar Balcazar Gil, fue desarrollada correctamente acorde a la norma
preestablecida; al efecto se desarrollarán los siguientes problemas jurídicos: 1)
El cumplimiento de características de la propiedad mediana ganadera; 2) La
existencia o no de sobreposición y la valoración en el relevamiento de
información en Gabinete con relación al expediente N° 25096; 3) La observancia
de medidas precautorias dispuestas en el proceso de saneamiento; y, 4) Ausencia
de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de
Saneamiento.
VI.1. Naturaleza
jurídica del proceso contencioso administrativo
Conforme a lo dispuesto por el art. 189-3 de la CPE, es
competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos
contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos
administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa
durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de
impugnación por el demandante, correspondiendo analizar a este Tribunal si la
resolución impugnada emergió de un debido proceso.
El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de
control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los
actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con
el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública,
la cual debe enmarcarse en la Ley y en
el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como
los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son
lesionados o perjudicados.
VI.2.- Sobre el saneamiento
de la propiedad agraria
Dicho procedimiento, conforme a
lo establecido en el art. 64 de la Ley N° 1715, modificada parcialmente por Ley
N° 3545, establece que el mismo es "el procedimiento técnico-jurídico
transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad
agraria". Conforme lo establece el art. 66-I-1) y 6) de la L. Nº 1715, las
finalidades del saneamiento de la propiedad agraria, entre otras, constituyen,
la titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la Función Económica
Social o Función Social de acuerdo a los parámetros establecidos por el art. 2
del mismo cuerpo legal especial, con anterioridad de dos años a su publicación,
norma modificada por la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545,
aunque no cuenten con trámites agrarios y siempre y cuando no afecten derechos
legalmente adquiridos por terceros; y, la convalidación de títulos afectados de
vicios de nulidad relativa, siempre que la tierra cumpla con la función
económico social, respectivamente.
3.- Verificación de la Función Social (FS) o Función
Económica Social (FES) Con relación a la
verificación de la Función Social (FS), la Ley N° 1715, modificada parcialmente
por Ley N° 3545, establece:
Art. 2º (Función
Económico-Social) (...) IV. La Función
Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo,
siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la
administración, complementariamente, podrán
presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las
pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso.
El Decreto Supremo N° 29215,
reglamentario de las Leyes N° 1715 y 3545, con relación a la verificación de la
Función Social establece:
Art. 159.- (Verificación en
campo e instrumentos complementarios). El Instituto Nacional de Reforma Agraria
verificará de forma directa en cada
predio, la Función Social o Económica - Social, siendo ésta el principal medio
de prueba y cualquier otra es complementaria.
VII. Análisis del
caso concreto y los problemas jurídicos.-
Ingresando al análisis de la demanda cursante de fs. 24 a 33
vta., subsanada de fs. 44 a 45 vta. de obrados, en los términos de su redacción
y en relación a los puntos identificados en el mismo, de la compulsa de los
antecedentes, examinados y los fundamentos de hecho y de derecho desarrollados
en la demanda, memoriales de contestación, réplica, dúplica y el examen del
ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos del ente administrativo,
que motivaron para la emisión de la Resolución Administrativa RA-ST N°
0015/2020 de 17 de septiembre, a continuación se procederá al análisis de los
puntos demandados:
VII.1.- Respecto al
cumplimiento de las características de la propiedad mediana ganadera del predio
“San Joaquín”
Al respecto, el demandante refiere que no se compulsó
adecuadamente el cumplimiento de la Función Económica Social en el predio
objeto del saneamiento, debido a que no se habrían acreditaron los requisitos
del art. 41 de la Ley 1715, específicamente en lo referente a la constancia del
régimen de trabajo asalariado, porque existirían únicamente 2 contratos, que a
decir del actor no cumplen los requisitos mínimos de legalidad, existiendo
incongruencia con la Ficha de Verificación de Campo, por lo que considera que
el Informe en Conclusiones de 13 de julio de 2016 y el Informe Técnico Legal
Complementario DDSS-RE INF N° 692/2018 de 7 de mayo vulneraron lo dispuesto por
el art. 179 del DS 29215.
Sobre el particular, y estando claramente identificado el
agravio expuesto por el demandante, corresponde hacer referencia a lo dispuesto
en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº 33/2022 de 19 de julio, que
estableció lo siguiente: “Por
consiguiente, en el marco señalado, las
características establecidas en el art. 41.I.3 de la Ley N° 1715, referentes a
la empresa agropecuaria, deben ser comprendidas como elementos complementarios
a lo principal, como es el de la verificación "in situ" de la
posesión y el cumplimiento de la Función Económica Social, en el caso de autos,
el de comprobar si la existencia física y real de cabezas de ganado y su
registro de marca, además de infraestructura vinculada a la actividad cumplen o
no con la Función Económica Social; lo que significa que, si bien en el predio de referencia, no se acreditó la existencia de
personal asalariado; empero, ello no constituye un óbice para reconocer o
regularizar el derecho de propiedad agraria (…). Además de lo razonado
corresponde hacer mención que, en los procesos de saneamiento ejecutados por el
Instituto Nacional de Reforma Agraria, la
evaluación respecto al cumplimiento de la Función Económica Social en
propiedades empresariales, debe responder al análisis integral de todos los
componentes del trabajo agropecuario u otra actividad productiva, es decir, de
todos los otros aspectos que denoten el cumplimiento de la Función Económica
Social y no de forma aislada.
Finalmente, del
análisis gramatical o literal del art. 179 (Incumplimiento de características
de la propiedad) del D.S. N° 29215, que establece: ‘Dentro del proceso de
saneamiento se verificará si la Mediana Propiedad o la Empresa Agropecuaria
tienen las características correspondientes al tipo de propiedad establecidas
en el art. 41 de la Ley N° 1715, según corresponda, con la sola finalidad de
verificar los datos del cumplimiento o incumplimiento de la función económico
social en la superficie de las mismas’; se deduce que el mismo, estatuye la
función de verificar si la mediana o empresa agropecuaria tienen las
particularidades establecidas en el art. 41 de la Ley N° 1715, con la finalidad
de corroborar o confirmar, de forma complementaria si el caso amerita, los
datos del cumplimiento o no de la Función Económica Social; empero, la norma no
establece cual la medida a asumir, en caso de no evidenciarse las
características relativas a la clasificación de un predio considerado como
mediana propiedad o empresa agropecuaria”.
Por su parte la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº
40/2022 de 25 de julio, estableció que: "corresponde hacer mención que, en los procesos de saneamiento
ejecutados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, la evaluación respecto
al cumplimiento de la Función Económica Social en propiedades empresariales,
debe responder al análisis integral de
todos los componentes del trabajo agrario, es decir, de todos los otros
aspectos que denoten el cumplimiento de la Función Económica Social, como ser
infraestructura, área aprovechadas, de descanso, proyección de crecimiento,
pasto cultivado, actividad forestal y otros, no pudiendo en consecuencia,
realizarse de manera aislada el estudio de cada elemento para establecer el
incumplimiento de la Función Económica Social, como pretende la parte actora,
al solo hacer observación que el predio denominado ‘Guembé’, no cuenta con
personal asalariado”.
Dicho precedente agroambiental, se encuentra además
sustentado en el razonamiento expuesto en la SCP 1430/2014 de 7 de julio, que
determinó lo siguiente: “Siendo que estamos
ante procesos agrarios donde el resultado depende en su totalidad del trabajo
realizado en campo, las autoridades agrarias, en especial el Tribunal
Agroambiental, deberán en todo momento buscar la verdad material de los hechos
suscitados durante el levantamiento de campo; en ese sentido, se deberá
anteponer esta verdad material ante la formal, debiendo emitir sus resoluciones
en ese sentido; es decir, el análisis consistirá en el análisis integral de
todos los componentes del trabajo agrario a fin de establecer el cumplimiento o
no de la FES, por lo tanto las pruebas y hechos no deben ser tomados de manera
aislada, como por ejemplo ante una
propiedad ganadera se deberá advertir si en el predio al momento del
levantamiento de campo se evidenció o no las cabezas de ganado, los sistemas
silvopastoriles, infraestructura, etc., donde se denote que éstos estén siendo
utilizados justamente para la actividad ganadera, no pudiendo considerarse
realizar aisladamente el análisis de cada elemento para establecer el
incumplimiento de la FES, máxime si se trata de un requerimiento formal”.
En el caso en análisis, siendo que el demandante hizo
referencia a que no se tendría acreditado el régimen de trabajo asalariado,
corresponde mencionar que en atención a la jurisprudencia previamente glosada,
se tiene que los elementos que hacen al cumplimiento de la Función Económica
Social de la mediana propiedad ganadera en el marco de lo previsto en el art.
41 de la Ley 1715, deben ser compulsados de forma integral y no aislada, no
siendo posible analizar de forma independiente la existencia o no de
trabajadores asalariados ni a consecuencia de este único elemento definir el
cumplimiento o incumplimiento de la Función Económica Social, siendo que por el
contrario, dicho análisis en un predio ganadero debe estar guiado por la
constatación integral de los elementos esenciales referidos a la verificación
de la existencia física y real de cabezas de ganado y su registro de marca,
además de infraestructura vinculada a la actividad que cumplen, no siendo
posible como pretende el actor, que se defina el cumplimiento de la Función
Económica Social a partir del análisis único del cumplimiento del régimen
asalariado, máxime cuando conforme se puede constatar de fs. 557 a 561 de la
carpeta de saneamiento, se tiene adjuntada la constancia de cancelación de
sueldos de trabajadores en las planillas de pago mensual correspondientes a los
meses de enero a mayo de 2016, en el que figura la existencia de 2 asalariados
en el puesto de vaqueros, documentación que además se encuentra respaldada con
los contratos de trabajo a plazo indefinido suscrito para ambos trabajadores y
que constan de fs. 562 a 565 de la citada carpeta de saneamiento.
En ese mérito, siendo que la jurisprudencia es clara a
tiempo de establecer que no corresponde un análisis aislado de los elementos
que hacen al cumplimiento de la Función Económica Social como pretende el
demandante a tiempo de denunciar el incumplimiento de la misma por supuestos
defectos en la constatación de personal asalariado, y considerando que este
Tribunal no puede ingresar al análisis de oficio de otros elementos que no
fueron objeto de la demanda contenciosa administrativa debido a la naturaleza
de la misma (lo cual implicaría además un pronunciamiento extra petita), no es
posible acoger este primer punto de análisis planteado en la demanda
contenciosa administrativa.
VII.2.- Respecto a la
presunta existencia de sobreposición del predio “San Joaquín” al expediente
agrario N° 25096.
El actor refiere que el Informe en Conclusiones de 13 de
julio de 2016, Informe Técnico Legal Complementario DDSC-COI-INF N° 2066/2016
de 12 de julio, así como el Informe Técnico Legal Complementario DDSS-RE INF N°
692/2018 de 7 de mayo, recomendaron de forma ilegal reconocer a favor de
Exequiel Carren Roca la totalidad de la superficie mensurada del predio “San
Joaquín”, desconociendo el contenido del Informe Técnico JRLL-SNC-INF-SAN N°
47/2020 de 18 de marzo, que concluyó que dicho predio se sobrepone al expediente
agrario N° 25096 “San Lorenzo y San Joaquín” en un 77% del total de su
superficie, por lo que la Resolución Administrativa RA-ST N° 0015/2020 de 17 de
septiembre adolece de vicios de nulidad.
Al respecto, de la revisión de los antecedentes del proceso
de saneamiento, se advierte que en el Informe Técnico DDSC-CO-I-INF N°
1413/2016 de 4 de julio, se realizó un análisis de la existencia de
sobreposición del predio objeto de saneamiento “San Joaquín”, con el
antecedente correspondiente al expediente N° 25096 “San Lorenzo y San Joaquín”,
concluyendo tras el relevamiento la inexistencia de sobreposición entre el
predio y el citado antecedente, estando este último desplazado aproximadamente
a 6 km, siendo el mismo base para la emisión del Informe en Conclusiones de 13
de julio de 2016 así como el Informe Técnico Legal Complementario DDSC-RE INF.
N° 692/2018 de 7 de mayo.
Ahora bien, se advierte igualmente de forma posterior, que a
través del Informe Técnico JRLL-SCN-INF-SAN N° 47/2020 de 18 de marzo, se
concluyó que el predio “San Joaquín” se sobrepone al expediente N° 25096 “San
Lorenzo y San Joaquín” en un 77%,
refiriendo la existencia de error en el informe anterior debido a que se habría
usado una imagen invertida del plano.
En ese mérito y a consecuencia de la existencia de informes
contradictorios emitidos en sede administrativa, a través del Informe Técnico
TA-DTE N° 045/2022 de 17 de noviembre, en cumplimiento del Auto de suspensión
de plazo de 23 de agosto de 2022, cursante a fs. 272 de obrados, el
Departamento Técnico del Tribunal Agroambiental, procedió a verificar los datos
técnicos pertinentes, y en virtud al análisis realizado, concluyó que: “El Predio ‘San Joaquin’ resultado del
proceso de saneamiento del polígono 111, no se sobrepone a la propiedad
denominada ‘San Lorenzo’ y ‘San Joaquín’ del expediente agrario N° 25096,
encontrándose el primero del segundo a una distancia de 10.5 Km hacia el
noroeste”, aspecto que permite concluir de forma inequívoca la inexistencia
de sobreposición entre ambos predios, siendo el Informe Técnico dispuesto por
este Tribunal, coincidente con el Informe Técnico DDSC-CO-I-INF N° 1413/2016 de
4 de julio, que en sede administrativa fue la base para la emisión del Informe
en Conclusiones, que dio origen a la Resolución Administrativa RA-ST N°
0015/2020 de 17 de septiembre, objeto de impugnación en la presente demanda.
Por lo mencionado, y en base a la corroboración técnica de
datos, se puede concluir que lo alegado por el demandante respecto a la
supuesta sobreposición del predio “San Joaquín” con el antecedente agrario N°
25096 no resulta ser evidente, aspecto que conlleva que este segundo motivo de
cuestionamiento en la demanda contenciosa administrativa tenga que ser
desestimado.
VII.3.- Respecto a la
denuncia de incumplimiento de medidas precautorias.
Al respecto, el actor argumenta que a través de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SAN-TCO N° 021/2016 de 8 de junio, cursante de fs. 482 a 486 de antecedentes, el INRA dispuso como medida precautoria la no consideración de transferencias de predios objeto de saneamiento, efectuadas en el periodo de sustanciación del mismo, constando en la Ficha de Verificación y el Informe en Conclusiones como propietario Exequiel Carren Roca; sin embargo, de forma posterior Edgar Balcazar Gil habría presentado minuta de transferencia de 1 de julio de 2016, y a través del Informe Legal DGST-JLR-INF-SAN N° 110/2020 de 10 de septiembre, se habría sugerido la modificación del nombre del beneficiario, transgrediendo la prohibición de consideración de transferencias de los predios sometidos al procedimiento de saneamiento, dispuesta en el marco del art. 10 de la Ley 1715.
Sobre el particular, de la revisión de la carpeta de
saneamiento, de fs. 17 a 18 se tiene constancia de la emisión de la Resolución
Instructoria N° R-ADM-TCO0020/99 de 15 de julio de 1999, misma que fue ampliada
a través de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SAN TCO N° 021/2016 de 8 de
junio, en la cual, en el sexto punto de la parte resolutiva, se dispuso lo
siguiente: “SEXTO.- Para garantizar
la ejecución del proceso de saneamiento, se dispone se adopten las siguientes
medidas precautorias: (…) 4. No consideración de transferencias
de predios objeto de saneamiento, efectuadas en el periodo de sustanciación…”
(sic). Posterior a ello, siendo que los actuados administrativos se
desarrollaron considerando la posesión legal de Exequiel Carreon Roca, se emitió
el Informe en Conclusiones en cuya parte final se concluye y sugiere adjudicar
el predio “San Joaquín” al mencionado beneficiario.
De forma posterior, se apersonó ante el INRA Edgar Balcazar
Gil, quien adjuntando un contrato privado reconocido ante Notario de Fe
Pública, hizo conocer que Exequiel Carreon Roca le transfirió a título de
compra venta, la propiedad del predio denominado “San Joaquín” con todas sus
posesiones y mejoras, impetrando ser considerado para la emisión de la
Resolución Final de Saneamiento. Al respecto el INRA emitió inicialmente el
Informe Legal DDSC-CO I-INF N° 2538/2016 de 31 de agosto, por el que se
concluyó la imposibilidad de considerar la solicitud del impetrante; empero, de
forma posterior a través de Informe Legal JRLL-SCN-INF-SAN N° 110/2019 de 10 de
septiembre, se dejó sin efecto el precitado Informe Legal, disponiendo la
modificación del nombre del beneficiario a Edgar Balcazar Gil, estableciendo
que “…se verifica la documentación
presentada, misma que respalda la compra y venta del predio denominado SAN
JOAQUIN, además se verifica la existencia de la certificación de defunción del
señor EXEQUIEL CARREON ROCA, hecho por el cual ante el principio de restringir
lo odioso y ampliar lo favorable y conforme el art. 267 parágrafo I del Decreto
Supremo N° 29215 modificado por Decreto Supremo N° 4320, se sugiere realizar la
correspondiente modificación del nombre del beneficiario EXEQUIEL CARREON ROCA
por EDGAR BALCAZAR GIL, actual
propietario del predio SAN JOAQUIN”, por lo que consecuentemente se emitió
la Resolución Final de Saneamiento a nombre del mencionado beneficiario.
Al respecto, corresponde mencionar que el objeto del proceso
contencioso administrativo implica en su esencia el control de legalidad de los
actos administrativos, desplegados en el presente caso por el INRA a tiempo de
la ejecución del procedimiento de saneamiento de tierras; en ese mérito, la
finalidad de este tipo de procesos se encuentra circunscrita a la presunta
transgresión de la norma jurídica a tiempo de su aplicación, siendo de vital
importancia a objeto de considerar la demanda en cuestión, que las autoridades
jurisdiccionales asuman convicción de la trascendencia del defecto procesal
advertido a objeto de determinar cuál sería la relevancia material del mismo,
más allá de lo formal; es decir, definir si la presunta existencia de defectos
a tiempo del desarrollo del saneamiento ocasiona una afectación materialmente
relevante, y en función a ello establecer si dicha afectación recae sobre los
derechos del actor.
Sobre el particular, la Sentencia Constitucional N° 731/2010
de 26 de julio, en relación a los presupuestos o antecedentes necesarios para
que opere la nulidad procesal, se ha referido al principio de trascendencia,
estableciendo que: “Principio de trascendencia,
este presupuesto nos indica que no puede admitirse el pronunciamiento de la
nulidad por la nulidad misma, o para satisfacer pruritos formales, como señala
Couture (op. cit. p. 390), esto significa que quien solicita nulidad debe probar
que la misma le ocasionó perjuicio cierto e irreparable, que solo puede
subsanarse mediante la declaración de nulidad, es decir demostrar cuál es el
agravio que le causa el acto irregularmente cumplido y si éste es cierto e
irreparable”
En concordancia con lo transcrito, la Sentencia
Agroambiental Plurinacional S2ª N° 56/2022 de 18 de octubre, se pronunció
específicamente respecto al incumplimiento de medidas precautorias,
estableciendo que: “Así, corresponde
mencionar que en el presente caso, la medida precautoria fue dispuesta por el
Instituto Nacional de Reforma Agraria y ante el supuesto incumplimiento de la
medida, correspondió al ente administrativo su atención, bajo conminatoria de
remitir antecedentes al Ministerio Publico o requerir la ayuda de la fuerza
pública; no significando estos actos,
objeto de control de legalidad en una demanda Contenciosa Administrativa,
para determinar que efectivamente hubo incumplimiento u omisión de los actores
del presente caso, al ser la medida
accesoria al proceso de saneamiento que debe ser resuelta y cumplida dentro ese
ámbito, o en su caso recurrir a las autoridades llamadas por ley”
En el caso concreto, se advierte que el actor no acreditó en
la demanda contenciosa administrativa la trascendencia del presunto
incumplimiento de las medidas precautorias dispuestas en su oportunidad por el
INRA, habida cuenta que si bien conforme se establece en la Resolución
Administrativa RES-ADM-RASAN TCO N° 021/2016 de 8 de junio, la prohibición de
transferencias, no es menos evidente que estando materializada la compra venta
del citado predio, el INRA únicamente procedió con la modificación del nombre
del beneficiario, aspecto que no afecta en lo absoluto en el resultado final de
adjudicación del predio emergente del procedimiento de saneamiento y que no
puede ser objeto de control de legalidad en la demanda contenciosa
administrativa, más aun cuando el demandante no demostró cual sería la posible
afectación de derechos que recaería sobre el mismo la modificación del nombre del
beneficiario, cuando por el contrario, conforme consta a fs. 804 de la carpeta
de saneamiento, Exequiel Carreon Roca habría fallecido y correspondería a sus
herederos la legitimación para activar
las acciones legales en caso de considerar la afectación de sus derechos, no
pudiendo el demandante reclamar los mismos por terceras personas; por lo que,
el cuestionamiento en este punto tampoco es atendible.
VII.4.- Respecto a la
supuesta falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución
Final de Saneamiento
Al respecto, el actor mencionó que la decisión cuestionada
omitió sustentar en hechos y en derecho la decisión asumida, obviando la
normativa legal aplicable, y realizando solamente una cita de los informes
cursantes en antecedentes, mismos que son contradictorios entre sí, afectando
la congruencia de la citada Resolución Administrativa y ocasionándole un daño
considerable al Estado.
Sobre el particular corresponde mencionar inicialmente en
relación a la falta de fundamentación y motivación de la Resolución Final de
Saneamiento, que conforme lo establecido en la jurisprudencia constitucional,
la SCP 0450/2012 de 29 de junio,
remarcó: “La jurisprudencia señaló que el
debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades
judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de
legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la
seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones
judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías
mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y
administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación
de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está
obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su
conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a
tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la
misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a
las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en
general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la
resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que
llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que
dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de
consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y
satisfaga todos los aspectos demandados”. En ese marco, de la revisión de
la Resolución Administrativa RA-ST N° 0015/2020 de 17 de septiembre, se
advierte que la misma contiene la exposición de sustento suficiente que permite
advertir las razones fácticas, el sustento legal y el respaldo procedimental
del proceso de saneamiento, que hacen plenamente comprensible la determinación
asumida, no siendo evidente que dicha decisión carezca de la debida
fundamentación y motivación.
Por otro lado, respecto a la supuesta incongruencia, misma
que el demandante vincula con la fundamentación de las resoluciones,
corresponde mencionar que de la lectura de la decisión cuestionada, la misma
contiene un hilo conductor que dota de razonabilidad su contenido, haciéndola
coherente con los antecedentes administrativos del proceso de saneamiento, por
lo que existe congruencia interna entre las consideraciones y el texto íntegro
de la citada Resolución, así como externa con el contenido de los antecedentes
emitidos en el procedimiento de saneamiento.
De lo precedentemente analizado, se tiene que la Resolución
Administrativa impugnada, es el resultado de un debido proceso que condice
plenamente con los datos y actuaciones ejecutados durante el proceso de
saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que
rige la materia, además de contar con la debida motivación y fundamentación
legal, en esa línea no existe omisión alguna que constituya lesión al debido
proceso, correspondiendo a este Tribunal fallar en resguardo de la normativa
vigente.
POR TANTO:
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando
justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le
otorga el art. 36 inc. 3 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria,
concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa que cursa de fs. 24
a 33 vta., y subsanaciones cursantes de fs. 44 a 45 vta., 68, 72 y 77 de
obrados, interpuesta por Ramiro José Guerrero Peñaranda, Viceministro de
Tierras, contra Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del Instituto
Nacional de Reforma Agraria; en consecuencia, se mantiene firme y subsistente
la Resolución Administrativa RA-ST N° 0015/2020 de 17 de septiembre.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia,
devuélvase los antecedentes agrarios remitidos por el Instituto Nacional de
Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, bajo constancia, debiendo
quedar en su lugar copia digitalizada.
Regístrese,
notifíquese y archívese.
Fdo.
RUFO NIVARDO VASQUEZ
MERCADO MAGISTRADO SALA PRIMERA
GREGORIO ARO RASGUIDO MAGISTRADO SALA
PRIMERA