SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1a N° 08/2023
Expediente: Nº
4415/2021
Proceso: Contencioso
Administrativo
Demandante: Viceministerio
de Tierras
Demandados: Presidente
del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
Predio: “El Cerrito”
Distrito: Santa Cruz
Fecha: Sucre, 17 de
abril de 2023
Magistrado Relator: Dr.
Gregorio Aro Rasguido
La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 28 a
35 vta. y memorial de subsanación de demanda de fs. 43 y vta. de obrados
interpuesta por el Viceministro de Tierras; memorial de respuesta del
Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia cursante de fs. 87 a 90 vta.;
respuesta del Ministro de Desarrollo Rural y Tierras cursante de fs. 115 a 120
vta.; apersonamiento y respuesta del Tercero Interesado Julio Mercado Parada
cursante de fs. 227 a 229 vta. de obrados, memoriales de réplica, dúplica, Resolución
Suprema N° 26921 de 21 de octubre de 2020 que se impugna.
I.- ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la
demanda
El Viceministro de Tierras, Ramiro José Guerrero Peñaranda,
acreditando su personería mediante Resolución Suprema N° 27587 de 26 de agosto
de 2021, cursante a fs. 21 de obrados, interpone a través de sus apoderados
demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 28 a 35 vta. y memorial de
subsanación de fs. 43 y vta. de obrados, impugnando la Resolución Suprema N°
26921 de 21 de octubre de 2020, emitida dentro del Proceso de Saneamiento
Simple de Oficio (SAN-SIM), polígono 156 del predio “El Cerrito”, ubicado en el
municipio Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz,
solicitando se declare probada la demanda, con los siguientes argumentos:
I.1.1. Antecedentes
Identifica como actuaciones efectuadas en el proceso de saneamiento, la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° DD SS00 008/2000 de 18 de agosto; Resolución Aprobatoria de Área de Saneamiento N° RSS-0038/2000 de 20 de septiembre; Resolución Administrativa N° DD SC ADM 021/03 de 18 de agosto que amplía el plazo previsto por la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento; Resolución Administrativa RES- ADM N° RA-SS 0753/2007 de 24 de octubre que resuelve la avocación para iniciar y concluir el proceso de saneamiento; Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM No. RA-SS 0624/2010 de 26 de julio; Informe en Conclusiones que recomienda se emita Resolución Suprema Anulatoria y vía conversión se reconozca la superficie de 1464.2552 ha y adjudicación en la superficie de 459.0124 ha., haciendo un total de 1923.1676 ha a favor de Julio Mercado Parada clasificada como Mediana Propiedad con actividad ganadera; Informe Técnico Legal DDSC-CO-INF No. 0861/2016 de 20 de abril de 2015 correspondiente al control de calidad interno de actuados del predio “El Cerrito” que recomendó vía nulidad y conversión otorgar 500.0000 ha. clasificada como pequeña con actividad ganadera y resolución de Tierra Fiscal en 19.6247 ha y una superficie de 519.6347 ha descontada por franja de seguridad; Informe Complementario Técnico Legal DDSC- COI-IN 261/2018 de 5 de marzo que concluye se emita Resolución Suprema Anulatoria y vía conversión la superficie de 1464.1552 ha y adjudicación la superficie de 459.0124 ha, haciendo un total de 1923.0124 ha; Resolución Suprema No. 26921 de 21 de octubre de 2020, que resuelve anular el Título Ejecutorial No. 414464 correspondiente al expediente de consolidación 11108 del predio “El Cerrito” y vía conversión la superficie de 1464.1522 ha y adjudicación la superficie de 459.0124 ha, haciendo un total de superficie reconocida de 1923.1676 ha, a favor de Julio Mercado Parada, del predio “El Cerrito” clasificado como mediana ganadera.
I.1.2. Incumplimiento
de características para ser clasificada como Mediana Propiedad Ganadera
Arguye el demandante citando y transcribiendo el art.
41-I-3) de la Ley N° 1715, que de la revisión de antecedentes del proceso de
saneamiento, cursa el Informe en Conclusiones de 22 de septiembre de 2010 donde
clasifican al predio “El Cerrito” como Mediana, sin considerar que este predio
no cumpliría con las características conforme establece la normativa agraria
citada, donde ineludiblemente el beneficiario debe contar con trabajadores
asalariados, eventuales o permanentes y emplear medios técnicos-mecánicos, que
conforme información generada en campo no existe documentación de respaldo como
ser pago de planillas de trabajadores y contrato de trabajo de 2 asalariados
que declaró el beneficiario; tampoco se verificó medios técnicos mecánicos
conforme se evidencia de las mejoras registradas como ser pastizales,
mantenimiento de potreros, facturas de compra, enlisados de forraje,
adquisición o alquiler de maquinarias, pozos y otros, considerando que el
propietario debe incrementar el volumen de producción que se destine al
mercado; por lo que, indica, los funcionarios responsables de la elaboración
del Informe en Conclusiones y el Informe Complementario Técnico Legal
DDSC-COI-INF No. 261/2018 de 05/03/2018, no consideraron la inexistencia de
trabajadores asalariados e implementación de medios técnicos mecánicos, cuando
debieron haber considerado lo dispuesto por el art. 179 del D.S. N° 29215,
siendo que las normas que regulan la Función Económico Social son de orden
público y de cumplimiento obligatorio y su no consideración invalidan el
Informe en Conclusiones, así como el Informe Complementario Técnico Legal
DDSC-COI-INF No. 261/2018 de 05/03/2018, vulnerando el INRA el art. 304 del
D.S. N° 29215, correspondiendo disponer la nulidad de la Resolución
Administrativa impugnada.
I.1.3. Errónea
valoración en el Informe en Conclusiones e Informe Complementario Técnico Legal
DDSC-COI-INF No. 261/2018 de 05/03/2018 con relación a los vicios de nulidad y
porcentaje de sobreposición del expediente agrario 11108
Menciona que, la valoración técnico jurídico realizado por
el INRA fue cambiante en todo momento en cuanto a sus recomendaciones,
considerando en primera instancia en el Informe en Conclusiones que se emita
Resolución Suprema Anulatoria y de Conversión en la superficie de 1464.1552 ha
con relación al expediente N° 11108 y adjudicación en la superficie de 459.0124
ha, señalando que el expediente agrario únicamente adolece de vicios de nulidad
relativa; posterior a ello, se emitió el Informe MDRyT/VT/DGT/UST No. 0040/2011
que señaló que con relación a los vicios de nulidad que presentaría el
expediente agrario N° 11108 serían absolutos, en mérito a que, Jorge Avila
Claure, no pudo haber emitido una sentencia el año 1963, toda vez que no
desempeño funciones en esa gestión, sino a partir del año 1979 y el cargo que
ocupaba era de Jefe Departamental de Santa Cruz y no de Juez Agrario, precisiones
que permiten establecer la existencia de vicios de nulidad absoluta en mérito a
lo establecido en la Disposición Final Décimo Cuarta de la Ley N° 1715 y arts.
320 y 321 del D.S. N° 29215; pudiendo comprobarse, indican los apoderados del
demandante, que a fs. 251 del legajo de saneamiento, cursa nota en la cual el
INRA-Santa Cruz informa de acuerdo a los files y planillas del SNRA, los cargos que estaba
siendo asumidos por Jorge M. Avila Claure desde las gestiones de 1965, 1979 y
1980 como Jefe Departamental de Santa Cruz, no teniéndose constancia de
planillas, memorándum, ni otra documentación que certifique que fue Juez
Agrario en la gestión 1961, bajo esos parámetros se tiene que el expediente
agrario N° 11108 adolece de vicios de nulidad absoluta en mérito a lo
establecido en los arts. 320 y 321 del D.S. N° 29215.
Indica que, además de los vicios de nulidad absoluta
descritas, se tiene que es erróneo el porcentaje de sobreposición que se señaló
en el Informe de Relevamiento del Expediente Agrario N° 11108 que considera que
la superficie del predio sobrepuesto al expediente agrario es de 1464.1562 ha
haciendo un 79%, que fue replicado y considerado en el Informe en Conclusiones
e Informe Complementario Técnico Legal DDSC-COI-INF No. 261/2018 de 05/03/2018
como superficie sobrepuesta y considerada para el reconocimiento vía conversión
a favor del beneficiario, extremo éste, señala el demandante, que es
desvirtuado con el Informe Técnico INF/VT/UST/0124-2021 de 8/10/2021 emitido
por el Viceministerio de Tierras que señala que la superficie sobrepuesta al
expediente agrario N° 11108 es de 1296.4953 ha que hace un 70%, aspecto que
involucraría la modificación de la superficie reconocida vía conversión y
adjudicación, por ende la modificación del precio de adjudicación a valor de
mercado, ocasionándose un daño económico al Estado.
I.1.4. No
consideración de la sobreposición del predio “El Cerrito” al Área Protegida
Municipal Laguna Concepción
Arguye que, de acuerdo al Informe Técnico Legal DN-UFA-INF N° 031/2015 de 16/06/2015 correspondiente al control de calidad realizado por la Unidad de Fiscalización de la Dirección Nacional del INRA en su punto de Áreas Protegidas, señala que revisada la información remitida por el Gobierno Autónomo Municipal de San José de Chiquitos referente al área Municipal Protegida Laguna Concepción, creada por Ordenanza Municipal No. 055/2009 de 17/09/2009, se identifica que el predio “El Cerrito” se encuentra sobrepuesto en un 100% al área Municipal Protegida, debiendo en consecuencia estar sujeta a la adecuación de normas de manejo de dicha área protegida, tal cual refiere el art. 4 de la parte resolutiva de la referida Ordenanza Municipal, sin embargo, aclara que esta área se denomina Sitio RAMSAR por la importancia de humedad, que para efectos de saneamiento se sugiere verificar la franja de seguridad de lagunas y lagos tomando en cuenta el Código Reglamentario de Aguas de 8 de septiembre de 1879, motivo por el cual recomienda que la Dirección Departamental INRA-Santa Cruz, emita informe complementario al Informe en Conclusiones en cuanto al tratamiento de área protegida municipal Laguna Concepción y superficie del título ejecutorial; recomendación que no fue considerada en el Informe Complementario Técnico Legal DDSC-COI-INF No. 261/2018 de 05/03/2018, omisión que fue señalada en el Informe Legal JRLL-SCE-OINF SAN No. 1169/2016 de 09/11/2016 que fue emitido como efecto de control de calidad, al haber el citado informe complementario subsanado únicamente las observaciones con relación a que no cursan cartas de citación y memorándum de notificaciones, sin registro de autoridad competente y no encontrarse notificado el Informe Técnico Legal No. 0861/2016 de 20/04/2015, sin que se pronuncie sobre la sobreposición del Área Protegida Municipal Laguna Concepción, aspecto que fue denotado a través del Informe Técnico Legal DN-UFA-INF No. 031/2015 e Informe Legal JRLLL-SCEINF SAN No. 1169/2016 de 09/11/2016, correspondiendo al INRA realizar valoración y complementación en su análisis técnico jurídico con relación al tratamiento del Área Protegida Municipal Laguna Concepción.
I.1.5. Falta de
motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento impugnada
(R.S. N° 26921 de 21/10/2020)
Menciona que, por los errores de fondo que son insubsanables
demostrados precedentemente, se evidencia que la Resolución Final de
Saneamiento impugnada no tiene la debida motivación y fundamentación que debe
contener, al no considerar de manera objetiva los aspectos que motivaron
reconocer al predio “El Cerrito” la superficie de 1923.0124 ha a favor de Julio
Mercado Parada clasificado como Mediana Ganadera, debiendo tener la motivación
la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, efectuando un
razonamiento integral y armonizado.
Sobre la fundamentación y motivación, cita las SCP Nos. 1302/2015-S 2 de
13 de noviembre y 0181/2018-S3 de 22 de mayo.
I.2. Argumentos de
las respuestas a la demanda contencioso administrativa
I.2.1. El Presidente
del Estado Plurinacional de Bolivia,
a través de su apoderado, mediante memorial que cursa de fs. 87 a 90 vta. de
obrados, responde a la demanda solicitando que el Tribunal Agroambiental emita
el correspondiente fallo conforme a derecho, con el siguiente argumento:
Describiendo los actos procesales administrativos efectuados
en el proceso de saneamiento del predio “El Cerrito” referidos a la Resolución
Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio, Resolución
Administrativa de Avocación, Resolución Administrativa de Área de Saneamiento e
Inicio de Procedimiento, Informe Técnico-Legal de Diagnóstico, Relevamiento de
Información en Campo, Informe en Conclusiones, Informes Técnico Jurídicos de
Control de Calidad y Resolución Final de Saneamiento, solicita a éste Tribunal
analizar y valorar los antecedentes y de la compulsa que se realice, se
evidencie si el proceso de saneamiento se encuentra enmarcado en la normativa
agraria y la Constitución Política del Estado, remitiéndose a todas las
actuaciones técnico-legales y documentación adjunta y en mérito al principio de
control de legalidad se proceda a la verificación y análisis de los actos
efectuados y desarrollados.
I.2.2. El Ministro de Desarrollo Rural y Tierras,
a través de sus apoderados, por memorial de fs. 115 a 120 vta. de obrados,
responde a la demanda solicitando se declare Probada la misma, con los
siguientes argumentos:
De la revisión del proceso de saneamiento del predio “El
Cerrito” se tiene que lo aseverado por el demandante es evidente, con relación
a que el predio de referencia no cumple ni acredita los requisitos exigidos por
el art. 41-I-3) de la Ley N° 1715 para ser considerada como Mediana Propiedad,
como es el de contar con trabajadores asalariados, eventuales o permanentes y
emplear medios técnicos mecánicos, por lo que corresponde disponer la nulidad
de la Resolución Suprema y se reencause el proceso de saneamiento.
Agrega, describiendo lo argumentado por la parte actora
respecto de la errónea valoración en el Informe en Conclusiones e Informe
Complementario Técnico Legal DDSC-COI-INF 261/2018 de 5/03/2018 con relación a
los vicios de nulidad, referido a que Jorge M. Avila Claure no pudo haber
emitido sentencia en el año 1963 porque no desempeñó funciones en esa gestión y
que el porcentaje de sobreposición del Expediente Agrario N° 11108 es solo el
70% y no el 79% como fue valorado en el Informe en Conclusiones, que de la
documentación se evidencia que el INRA no realizó un correcto análisis del
antecedente agrario antes referido, por lo que el reconocimiento del derecho a
favor del beneficiario en la Resolución Final de Saneamiento no se ajusta a
cabalidad al art. 331-I-b) y arts. 333 y 334 del D.S. N° 29215.
Menciona que, la sobreposición del predio al Área Protegida
Municipal Laguna Concepción, no fue considerado en el Informe Complementario
Técnico Legal DDSC-COI-INF 261/2018 de 5/03/2018, aspecto que fue denotado y
señalado a través del Informe Técnico Legal DN-UFA-INF. No. 031/2015 e Informe
Legal JRLL-SCE-OINF SAN No. 1169/2016 de
09/11/2016, no habiendo realizado el INRA un correcto análisis técnico jurídico
con relación al tratamiento de dicha área protegida.
Indica que, se evidenció que la Resolución Final de
Saneamiento impugnada contiene errores de fondo, y toda vez que los argumentos
y fundamentos efectuados por el Viceministerio de Tierras, emerge de la
facultad que le fue conferida en el parágrafo I de la Disposición Transitoria
Primera del D.S. N° 4494 de 21 de abril de 2021 (transcribe dicha norma), se
allana íntegramente a la demanda interpuesta por dicha cartera de Estado,
debiendo éste Tribunal proceder a la verificación, análisis y control de los
actos efectuados y desarrollados por el INRA.
I.3. Terceros
Interesados
I.3.1. Argumento del
Tercero Interesado Julio Mercado Parada, beneficiario del predio “El Cerrito”
El Tercero Interesado, Julio Mercado Parada, beneficiario
del predio “El Cerrito”, por memorial de fs. 227 a 229 vta. de obrados, se
apersona, mencionando que el predio de referencia cumple plenamente con las
características de la Mediana Propiedad, al constatarse en el proceso de
saneamiento la existencia de 2 trabajadores asalariados que junto a su persona
trabajan dentro del predio, verificándose la existencia cierta de
infraestructura como ser casa de vivienda habitable, motor de energía
eléctrica, pozo de agua, corral para el ganado, brete, potreros divididos,
canales de desagüe pluvial, cumpliendo con infraestructura adecuada para la
actividad ganadera, además de contar con una cantidad de ganado superior y
necesaria para consolidar la superficie mensurada cumpliendo con lo establecido
en los arts. 156 y 166 del D.S. N° 29215. Agrega que, el Viceministerio de
Tierras confunde las características de una mediana propiedad ganadera con la
de una mediana propiedad agrícola, siendo una prueba fehaciente de la actividad
ganadera el acta de vacunación anti aftosa, no pudiendo realizar esa faena si
el predio no tiene corral y brete, no precisando tener tractores y cosechadoras
como la agrícola, porque lo que produce es carne para el mercado. Con relación a los trabajadores se verificó
su existencia, que el no haber solicitado el INRA los contratos de trabajo no
significa que sea una causal de no cumplir con dicha característica y en cuanto
a los contratos, el art. 5 de la Ley General del Trabajo, indica que cualquiera
fuera su denominación, es un acuerdo expreso o tácito de voluntades por el que
se crea derechos y obligaciones entre el empleador y el trabajador reguladas
por normas laborales que pueden ser escritas o verbales, estando su persona,
indica, reconocida por impuestos nacionales como régimen agropecuario unificado
(RAU), que es un régimen especial de pago anual de impuesto por actividades en
propiedad de 51 a 1000 ha como pecuaria, por lo que no se trata de una pequeña
propiedad como pretende el Viceministro de Tierras sea clasificada el predio
“El Cerrito”.
Indica, respecto de la errónea valoración en el Informe en
Conclusiones e Informe Técnico Legal, que el expediente agrario tiene más de 60
años de existencia, anterior a los emitidos por la Ley de 29 de octubre de 1952
y de la Ley N° 1715, realizando la sobreposición el INRA, donde no intervienen
los beneficiarios. En cuanto a la sobreposición al Área Protegida Municipal
Laguna Concepción, se tiene claro que de acuerdo al art. 123 de la CPE, la ley
no es retroactiva, al ser su derecho propietario anterior a la creación de la
reserva municipal y no afecta lo que dispone la misma, no encontrándose el predio
“El Cerrito”, indica, en áreas de franjas de seguridad de la Laguna Concepción,
estando lejos del borde o barranca, son campos naturales de pastoreo que se
encuentran alejados del área establecida por el PLUS de Santa Cruz de 1
kilómetro de la orilla de la laguna conforme lo dispone el D.S. N° 24124
respecto al punto B-P3 que regula la protección del bosque para flora y fauna,
respetándose lo establecido por el Plan de Uso de Suelos de Santa Cruz, que si
bien hoy existe una reserva municipal, la ley no es retroactiva, además la
actividad ganadera es amigable con el medio ambiente porque el ganado solo come
pasturas naturales, no se desmonta y no se destruye la biodiversidad. Menciona que en la zona de la Laguna Concepción
existen más de 15 propiedades consolidadas que tienen una tradición centenaria
y si se compara con el departamento del Beni, tiene más del 60% de sabanas
inundadisas semejante a la zona de la Laguna Concepción.
Con tales argumentos, solicita se revise con pulcritud la
demanda y se tenga en cuenta los argumentos esgrimidos por su persona
valorándose correctamente y se desestime la demanda interpuesta por el
Viceministro de Tierras.
I.4. Trámite Procesal
I.4.1. Auto de
Admisión
A través del Auto cursante a fs. 45 y vta. de obrados, se admite
la demanda Contencioso Administrativa de referencia, para su tramitación en la
vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a los demandados y
disponiéndose asimismo poner en conocimiento de Terceros Interesados
consignados en dicho Auto.
I.4.2. Réplica y
dúplica
Por memoriales de fs. 125 vta. y 128 y vta. de obrados, el
demandante presenta réplicas a las respuestas de los demandados, ratificándose
en los argumentos expuestos en la demanda contencioso administrativa.
Por su parte, el Presidente del Estado Plurinacional de
Bolivia 134 vta., haciendo uso del derecho a la dúplica, se ratifica
íntegramente en su memorial de respuesta.
I.4.3. Autos para
sentencia y sorteo del expediente
Por providencia de fs. 325, se decreta Autos para Sentencia;
posteriormente por providencia de fs. 327, se procedió al señalamiento de fecha
de sorteo del expediente, procediéndose a realizar el mismo, conforme cursa a
fs. 329 de obrados.
I.5. Actos procesales
relevantes en sede administrativa
Se identifica en el expediente de saneamiento del predio “El
Cerrito”, los siguientes actos procesales vinculados al problema jurídico del
caso de autos.
I.5.1. Fojas 21 a
24, cursa Sentencia de 9 de diciembre de 1963, emitida dentro del proceso
agrario de declaratoria de Inafectabilidad y Consolidación de la propiedad “El
Cerrito” y “Santa Anita”, declarando inafectable y consolidada la propiedad “El
Cerrito” de una extensión de 1.851,0095 ha. a favor de Aida Chávez de Boehme,
suscrita por Jorge M. Avila como Juez Agrario Móvil de Santa Cruz.
1.5.2. Fojas 113 y vta. cursa escritura pública por la que los herederos de Aida Chávez, transfieren la totalidad de sus derechos y acciones de la propiedad “El Cerrito” a favor de Julio Mercado Parada.
1.5.3. Fojas 148
a 151, cursa formulario de Verificación FES de Campo que consta la verificación
de 798 bovinos y 26 equinos, así como las mejoras consistentes en depósito,
chiquero, bañero, tanque de agua, pozo semisurgente, atajado, terraplén, pasto
natural.
1.5.4. Fojas 184
a 185, cursa Informe Complementario de Diagnóstico en el que se concluye que el
expediente agrario N° 11108 del predio “El Cerrito” mantiene relación parcial
con el predio en un 79%.
1.5.5. Fojas 189
a 193, cursa Informe en Conclusiones en el que concluye y sugiere que los
títulos ejecutoriales conjuntamente el trámite agrario N° 11108 correspondiente
al predio “El Cerrito”, se encuentran afectados con vicios de nulidad relativa;
se verificó el cumplimiento de la Función Económico Social; se dicte resolución
suprema anulatoria del Título Ejecutorial emitido N° 414464 con una extensión
de 1851.9500 ha y vía conversión emitir nuevo Título Ejecutorial en favor de
Julio Mercado Parada en la extensión de 1461.1552 ha. como Mediana Propiedad
Ganadera, y se declare la legalidad de la posesión y el cumplimiento de la
Función Social, dictándose Resolución Administrativa de Adjudicación y
Titulación a favor del nombrado beneficiario en la extensión de 459.0124 ha, y
en mérito a la continuidad de superficies y por tratarse de una sola unidad
productiva emitir un solo Título Ejecutorial con la extensión de 1923.1676 ha.
1.5.6. Fojas 216
a 221, cursa Informe MRDRyT/VT/DGT/UST/ N° 0040-2011 de 17 de junio, en el que
se concluye y sugiere que sobre la acreditación de la tradición, se investigue
la veracidad de los documentos presentados y la nulidad de los mismos si
correspondiere; en cuanto al expediente agrario N° 11108, se concluye
preliminarmente la identificación de vicio de nulidad absoluta de dicho
expediente agrario enmarcado en la Disposición Final Décimo Cuarta de la Ley N°
1715, arts. 320 y 321 del D.S. N° 29215, concordante con el art. 122 de la CPE,
recomendado a la Unidad de Control de Calidad, solicitar certificación si el
señor Jorge M. Avila Claure ejerció funciones como Juez Agrario en fecha 5 de
noviembre de 1962.
1.5.7. Fojas 251
a 252, cursa nota del Responsable de Archivo de la Unidad de Comunicación y
Género del INRA de 20 de junio de 2013, por el que informa que Jorge M. Avila
Claure, figura en los años 1965 y 1979 como Jefe Departamental de Santa Cruz.
1.5.8. Fojas 356 a 367, cursa Informe-Técnico Legal DN-UFA-INF No. 031/2015 de 16 de junio, en el que concluye y sugiere que la Dirección Departamental del INRA-Santa Cruz elabore un Informe Complementario del Informe en Conclusiones en cuanto al tratamiento legal del Área Protegida Municipal Laguna Concepción y superficies del título ejecutorial.
1.5.9. Fojas 513
a 514, cursa Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN No. 1169/2016 de 9 de noviembre,
por el que considera que en el proceso de saneamiento no se procedió conforme
lo determinado por Informe-Técnico Legal DN-UFA-INF No. 031/2015 de 16 de
junio, que sugiere que la Dirección Departamental de Santa Cruz elabore informe
complementario al Informe en Conclusiones en cuanto al tratamiento legal del
Área Protegida Municipal Laguna Concepción y superficie de título ejecutorial
con la finalidad de garantizar la sustanciación del proceso de saneamiento en
los términos del presente informe.
1.5.10. Fojas 696 a 705, cursa Informe Complementario Técnico-Legal DDSCCOI-INF N° 261/2018 de 5 de marzo, por el que concluye y sugiere que en el proceso de saneamiento del predio “El Cerrito”, se observa errores y omisiones de forma, considerándose vicios relativos subsanables que permiten concluir con el proceso de saneamiento, ratificando las conclusiones y sugerencias del Informe en Conclusiones que establece la nulidad del Título Ejecutorial y subsanando vicios de nulidad relativa, vía conversión y adjudicación otorgar nuevo Título Ejecutorial a favor del beneficiario Julio Mercado Parada del predio “El Cerrito” de una extensión de 1923.1676 ha clasificado como Mediana Ganadera.
1.5.11. Fojas
731, cursa oficio expedido por la Responsable de Archivo y Biblioteca de la
Unidad de Comunicación Social y Género del INRA de 18 de julio de 2018, por el
que informa que revisados los files pasivos que custodia el Archivo Central del
Instituto Nacional de Reforma Agraria, se verificó que no se cuenta con los
files del Dr. Jorge M. Avila C. y no se cuenta con planillas de la gestión
1963.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO
II.1. Problemas
jurídicos del presente caso
El Tribunal Agroambiental, en este proceso contencioso
administrativo, conforme a los argumentos de la demanda, contestación, réplica
y argumentación del tercero interesado, identifica los siguientes problemas
jurídicos a ser resueltos:
1) Incumplimiento de características para clasificar como Mediana Propiedad Ganadera. 2) Errónea valoración en el Informe en Conclusiones e Informe Complementario Técnico Legal DDSC-COI-INF No. 261/2018 de 05 de marzo con relación a vicios de nulidad y porcentaje de sobreposición del expediente agrario N° 11108 3) No consideración de la sobreposición del predio al Área Protegida Municipal Laguna Concepción 4) Falta de motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento impugnada (R.S. N° 26921 de 21/10/2020)
II.2. Naturaleza
jurídica del proceso contencioso administrativo
Conforme prevé el art. 189.3 de la CPE, art. 144.4 de la Ley
del Órgano Judicial y 36.3 de la Ley N° 1715, es competencia del Tribunal
Agroambiental, conocer y resolver en única instancia procesos contencioso
administrativos respecto de actos y resoluciones administrativas que definen
derechos en materia agraria, encontrándose facultado para examinar los actos
administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa
durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación
por el demandante, a fin de determinar si la resolución impugnada emerge o no
de un debido proceso. El proceso contencioso administrativo es un procedimiento
de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los
actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con
el propósito de precautelar la correcta administración pública, la cual debe
enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, vinculado a los
intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus
derechos.
II.3. Análisis del
caso concreto
Conforme se tiene identificado los problemas jurídicos en el
punto II.1. Fundamentos Jurídicos del Fallo, del análisis de la demanda y la
respuesta, lo argumentado por el tercero interesado, compulsado con los
antecedentes administrativos de la sustanciación del proceso administrativo de
saneamiento que dio origen a la emisión de la Resolución Suprema N° 26921 de 21
de octubre de 2020, se establece lo siguiente:
II.3.1. Respecto del
incumplimiento de características para ser clasificada el predio “El Cerrito”
como Mediana Propiedad Ganadera
Señala el actor en la demanda contencioso administrativa
que, para la clasificación del predio “El Cerrito” como Propiedad Mediana con
Actividad Ganadera, el INRA no hubiese considerado la previsiones contenidas en
los arts. 41-I-3) de la Ley N° 1715 y art. 179 del D.S. N° 29215 e inobservado
el art. 304 del mismo cuerpo legal reglamentario, referidos primordialmente a
que el beneficiario de una Mediana Propiedad debe contar con personal
asalariado eventual o permanente y el empleo de medios técnicos-mecánicos.
Al respecto, cabe señalar, que si bien el art. 41-I-3) de la
Ley N° 1715 prevé que la “Mediana
Propiedad es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con
el concurso de su propietario, de trabajadores asalariados, eventuales o
permanentes y empleando medios técnico-mecánicos, de tal manera que su volumen
principal de producción se destine al mercado”, dichos elementos acusados
en la demanda, deben ser comprendidos como complementarios a lo principal como
es la verificación “in situ” del
cumplimiento de la Función
Económica Social, que al desarrollarse en el predio “El
Cerrito” actividad ganadera, dicha verificación está centrada en la
comprobación de la existencia física y real de cabezas de ganado y su registro
de marca, además de la infraestructura vinculada a la referida actividad, como
prevé el art. 167-I del D.S. N° 29215, al señalar que en actividades ganaderas,
se verificará “El número de cabezas de
ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su conteo en el
predio y constatando la marca y registro respectivo. Las áreas con establecimiento de sistemas
silvopastoriles, los pastizales cultivados, y el área ocupada por la
infraestructura, determinando la superficie y ubicación de cada una de éstas
áreas”, lo que significa que, en caso de no acreditarse en la propiedad
sometida a saneamiento, lo concerniente a personal asalariado eventual o
permanente y el empleo de medios técnicos-mecánicos, no constituye un óbice
para reconocer y regularizar el derecho de propiedad agraria, tomando en cuenta
que la evaluación para determinar el cumplimiento de la Función Económico
Social que lleve a clasificar la extensión y tipo de propiedad, debe responder
al análisis integral de todos los componentes del trabajo agrario que denoten
su cumplimiento, como ser la infraestructura, áreas aprovechadas, de descanso,
proyección de crecimiento y otros relativos a la actividad ganadera, no
pudiendo considerarse de manera aislada el estudio de cada uno de los elementos
para establecer el incumplimiento de la Función Económica Social, como pretende
la parte actora al observar en su demanda dichos aspectos. Este criterio
jurídico tiene sustento en el precedente constitucional establecido en la SCP
1430/2014 de 7 de julio, que en lo principal, señaló: “siendo que estamos ante procesos agrarios donde el resultado depende
en su totalidad del trabajo realizado en campo, las autoridades agrarias, en
especial el Tribunal Agroambiental, deberán en todo momento buscar la verdad
material de los hechos suscitados durante el levantamiento de campo; en ese
sentido, se deberá anteponer esta verdad material ante la formal, debiendo
emitir sus resoluciones en ese sentido; es decir, el análisis consistirá en el
análisis integral de todos los componentes del trabajo agrario a fin de
establecer el cumplimiento o de la FES, por lo tanto las pruebas y hechos no
deben ser tomados de manera aislada, como por ejemplo ante una propiedad
ganadera se deberá advertir si en el predio al momento del levantamiento de
campo se evidenció o no las cabezas de ganado, los sistemas silvopastoriles,
infraestructura, etc., donde se denote que éstos estén siendo utilizado justamente
para la actividad ganadera, no pudiendo considerarse realizar aisladamente el
análisis de cada elemento para establecer el incumplimiento de la FES, máxime
si se trata de un requisito formal”.
De otra parte, respecto a lo acusado por el demandante de que el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento, no consideró el art. 179 del D.S. N° 29215, norma que establece: “Dentro del proceso de saneamiento se verificará si la Mediana Propiedad o la Empresa Agropecuaria tienen las características correspondientes al tipo de propiedad establecidas en el Artículo 41 de la Ley N° 1715, según corresponda, con la sola finalidad de corroborar los datos del cumplimiento o incumplimiento de la función económico social en la superficie de las mismas”; de su texto se desprende que su finalidad es la de corroborar los datos del cumplimiento o incumplimiento de la Función Económica Social, mismos, como se señaló precedentemente, son verificados directamente en campo en el predio sometido a saneamiento; empero, no establece la norma en análisis, cual la medida a asumir en caso de no evidenciarse las características de la mediana propiedad referidas al personal asalariado eventual o permanente y el empleo de medios técnicos-mecánicos, lo que afianza que dichos aspectos constituyen datos complementarios a la verificación principal de la existencia de cabezas de ganado, su marca y la infraestructura necesaria y destinada al desarrollo de actividades ganaderas.
En el marco legal señalado precedentemente, conforme se evidenció in situ en oportunidad del relevamiento de información en el predio “El Cerrito” durante el proceso de saneamiento, en él se desarrolla actividad ganadera, al constatarse la existencia de 798 cabezas de ganado bovino marcado y 26 equinos, su registro de marca de ganado; así como mejoras existentes destinadas al desarrollo de dicha actividad consistentes en depósito, corrales, galpones, bretes, noque, bañero, tanque de agua, pozo semisurgente, atajado, terraplén, como también certificaciones, facturas, recibos, guía de movimiento de ganado; tal cual se consignan en la Ficha de Verificación FES en Campo cursante de fs. 148 a 151, formulario de Ubicación de las Mejoras de fs.153, fotografías de mejoras de fs. 154 a 171 del legajo de saneamiento; lo que determina que en el predio en cuestión, se cumplió con los elementos primordiales e imprescindibles para acreditar el cumplimiento de la Función Económica Social en actividad ganadera. En consecuencia, no es evidente que el INRA no hubiere considerado las previsiones contenidas en los arts. 41-I-3) de la Ley N° 1715 y art. 179 del D.S. N° 29215 para clasificar al predio “El Cerrito” como Mediana Propiedad con actividad Ganadera, y tampoco hubiera inobservado el art. 304 del mismo cuerpo legal reglamentario agrario, como arguye el demandante, al desprenderse del contenido del Informe en Conclusiones cursante de fs. 189 a 193 del legajo de saneamiento, que se considera los datos e información recabada directamente en el predio sometido a saneamiento; careciendo por tal de consistencia lo argumentado por el demandante en éste punto demandado.
II.3.2. Con relación a la errónea valoración en el Informe en Conclusiones e Informe Complementario Técnico Legal DDSC-COI-INF No. 261/2018 de 05/03/2018 con relación a los vicios de nulidad y porcentaje de sobreposición del expediente agrario N° 11108
Indica el demandante que, existió por parte del INRA una errónea valoración en el Informe en Conclusiones e Informe Complementario Técnico Legal DDSC-COIINF No. 261/2018 de 05/03/2018 con relación a los vicios de nulidad que contiene el expediente agrario N° 11108, al señalar en dichos informes que, en el antecedente agrario de referencia, existe vicios de nulidad relativa y por ello correspondía anular el Título Ejecutorial N° 414464 y vía conversión emitir nuevo Título Ejecutorial en favor del beneficiario Julio Mercado Parada, así como adjudicarle, en la superficie donde acreditó posesión legal y cumplimiento de la Función Económico Social, cuando dicho expediente agrario presenta vicio de nulidad absoluta en mérito a haber sido emitida la sentencia agraria por persona que no desempeñó las funciones de Juez Agrario en el año 1963.
Al respecto, del legajo del trámite agrario de Declaratoria de Inafectabilidad y Consolidación de la propiedad “El Cerrito”, que cursa de fs. 1 a 42 del expediente del proceso de saneamiento, se tiene que en el mismo se emitió Sentencia en fecha 19 de diciembre de 1963 suscrito por el “Juez Agrario Móvil de Santa Cruz, Jorge M. Ávila C.”, extremo que ameritó que por Informe MRDRyT/VT/DGT/UST/ N° 0040-2011 de 17 de junio de 2011, cursante de fs. 216 a 221 del legajo de saneamiento, se sugiera la investigación de la veracidad de la tradición del proceso agrario de referencia, concluyendo, preliminarmente, que se identificó vicio de nulidad absoluta enmarcado en la Disposición Final Décimo Cuarta de la Ley N° 1715, arts. 320 y 321 del D.S. N° 29215, concordante con el art. 122 de la Constitución Política del Estado, recomendando a la Unidad de Control de Calidad solicitar certificación, si el señor Jorge M. Avila Claure, ejerció funciones como Juez Agrario en fecha 5 de noviembre de 1962. Posteriormente, se emitió el Informe Técnico-Legal DN-UFA-IONF N° 031/2015 de 16 de junio, cursante de fs. 356 a 367 del legajo de saneamiento, expresando dicho informe en el apartado III Consideraciones Legales con relación al Juez Agrario que emitió la referida sentencia agraria: “(…) llegándose a identificar como antecedentes del derecho propietario pretendido por el beneficiario el Título Ejecutorial Individual N° 414464 (expediente 11108), el cual el Viceministerio de Tierras considera como vicio de nulidad absoluta por no figurar como funcionarios o no contar con datos en registros del INRA el juez que lo tramitó. Al respecto se debe señalar que según Informes Internos DN/ARCH No. 099/2013 y DN/ARCH No. 171/2014 (mas anexos) Jorge M. Ávila Claure ejerció las funciones de juez agrario móvil los años 1962, 1963, 1964, 1965 y 1973, por lo que se puede constatar que desarrollo funciones de juez agrario móvil el año 1963, a ello señala también que el Expediente Agrario N° 11108 cursa en original en la carpeta de saneamiento, además que el mismo y Título Ejecutorial Individual No. 414464 cuentan con registros oficiales del Servicio Nacional de Reforma Agraria….. por los cuales se concluye que el expediente agrario y título ejecutorial referidos no adolecen de vicio de nulidad absoluta, por lo que fue valorado en el Informe en Conclusiones” (sic) (Las cursivas nos corresponden). No obstante de ello, cursa de fs. 251 a 252 del legajo de saneamiento, nota emanada por el Responsable de Archivo de la Unidad de Comunicación y Género del Instituto Nacional de Reforma Agraria de 20 de junio de 2013, por el que informa, que Jorge M. Avila Claure ejerció funciones en los años 1965 y 1979 como Jefe Departamental de Santa Cruz del Servicio Nacional de Reforma Agraria; también cursa a fs. 731 del mismo legajo, oficio expedido por la Responsable de Archivo y Biblioteca de la Unidad de Comunicación Social y Género del Instituto Nacional de Reforma Agraria de 18 de julio de 2018, por el que informa, que revisados los files pasivos que custodia el Archivo Central del Instituto Nacional de Reforma Agraria, se verificó que no se cuenta con los files del Dr. Jorge M. Avila C. y tampoco con planillas de la gestión 1963.
Hechos y circunstancias que determinan con meridiana claridad, respecto a que Jorge M. Avila Claure ejerció o no las funciones de Juez Agrario Móvil de Santa Cruz en el año 1963, no se encuentra definida con la claridad, objetividad y legalidad correspondiente a los efectos legales que de la misma emerja, puesto que la decisión que se adopte sobre el particular decidirá sobre la validez legal o no del antecedente agrario N° 11108, en el que se emitió la Sentencia Agraria de 19 de diciembre de 1963 que dio lugar a la emisión del Título Ejecutorial Individual N° 414464; extremo de vital importancia puesto que tiene que ver con el derecho de propiedad sobre el predio “El Cerrito” y su consideración en el proceso de saneamiento, no habiendo el INRA procedido a dilucidar este aspecto procediendo a la investigación de la veracidad de la tradición del proceso agrario de referencia, conforme se sugirió en el Informe MRDRyT/VT/DGT/UST/ N° 0040-2011 de 17 de junio de 2011, cursante de fs. 216 a 221 del legajo de saneamiento, que si bien en el Informe Técnico-Legal DN-UFA-IONF N° 031/205 de 16 de junio de 2015, cursante de fs. 356 a 367 del legajo de saneamiento se hace referencia a “informes internos” que expresarían que Jorge M. Ávila Claure, ejerció las funciones de juez agrario móvil los años 1962, 1963, 1964, 1965 y 1973; no es menos evidente, que prescinde considerar, analizar y emitir decisión administrativa respecto de las notas cursantes de fs. 251 a 252 y 731 del legajo de saneamiento emanadas por el Responsable de Archivo de la Unidad de Comunicación y Género del Instituto Nacional de Reforma Agraria de 20 de junio de 2013 y de 18 de julio de 2018, respectivamente, por el que se informa, que Jorge M. Avila Claure ejerció funciones en los años 1965 y 1979 como Jefe Departamental de Santa Cruz del Servicio Nacional de Reforma Agraria y que revisados los files pasivos que custodia el Archivo Central del Instituto Nacional de Reforma Agraria, se verificó que no se cuenta con los files del Dr. Jorge M. Avila C. y tampoco con planillas de la gestión 1963, evidenciándose la existencia de información contradictoria e imprecisa sobre el mismo hecho, sin que el INRA dilucide y defina sobre el mismo, a fin de adoptar decisión administrativa que se ajuste a derecho, puesto que, pese a ser de su pleno conocimiento dicha documentación, no fue considerada a tiempo de emitir el Informe Complementario Técnico-Legal DDSCCOI-INF N° 261/2018 de 5 de marzo, que cursa de fs. 696 a 705 del legajo de saneamiento, al prescindir en absoluto en el punto relativo a Vicios de Nulidad del Expediente Agrario, los aspectos anteriormente descritos, que amerita imprescindiblemente el pronunciamiento y decisión administrativa correspondiente por parte del ente encargado del proceso de saneamiento dada su trascendencia, puesto que, en saneamiento, el reconocimiento de la tradición de derecho propietario y el efecto que éste produce, es distinto al reconocimiento y efecto que deriva de la posesión, lo que implica que su definición sobre el particular, que debe estar enmarcada a derecho, es ineludible.
De otra parte, indica el demandante, que es erróneo el
porcentaje de sobreposición del expediente agrario N°11108 al área del predio
verificado in situ, al señalar en el
Informe de Relevamiento que se sobrepone en un 79% que equivale a 1464.1562 ha.
que fue replicado en el Informe en Conclusiones e Informe
Complementario Técnico Legal DDSC-COI-INF No. 261/2018 de 05 de marzo,
siendo que la sobreposición es sólo en el 70% que equivale a 1296.4953 ha,
conforme se desprende del Informe Técnico INF/VT/UST/0124-2021 de 8 de octubre.
Dicho extremo cuestionado por el actor, no mereció por parte del demandado, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, ninguna observación. Por su lado, el demandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, se allana íntegramente a la demanda expresando que la sobreposición del expediente agrario N° 11108, es sólo del 70% y no de 79% como fue valorado en el Informe en Conclusiones, no habiendo el INRA realizado un correcto análisis del antecedente agrario referido. Por su parte, el Tercero Interesado, Julio Mercado Parada, se limita a señalar que la sobreposición del expediente agrario al predio sometido a saneamiento, lo realiza el INRA, donde no intervienen los beneficiarios.
En ese contexto, de las posiciones asumidas por los
demandados y el tercero interesado a la observación y cuestionamiento efectuado
por el demandante sobre el porcentaje de sobreposición del expediente agrario
N° 11108 al área del predio
“El Cerrito” verificado in
situ, determina la existencia de duda razonable sobre el particular,
correspondiendo en derecho revisar y determinar en sede administrativa, con los
medios técnicos pertinentes, el porcentaje real y objetivo de sobreposición de
dicho antecedente agrario al predio en cuestión, siempre que correspondiera
efectuar el mismo, según la definición que se adopte con relación a la
tradición de derecho propietario del predio “El Cerrito” conforme se tiene del
análisis y consideración precedentemente descrita.
Por lo relacionado precedentemente, amerita que se reponga
lo obrado en el proceso de saneamiento del predio “El Cerrito”, a fin de que el
INRA efectúe dentro del marco legal las observaciones señaladas anteriormente.
II.3.3. Respecto de
la no consideración por parte del INRA de la sobreposición del predio “El
Cerrito” al Área Protegida Municipal Laguna Concepción
Arguye el demandante que, de acuerdo al Informe Técnico
Legal DN-UFA-INF N° 031/2015 de 16 de junio correspondiente al control de
calidad realizado por la Unidad de Fiscalización de la Dirección Nacional del
INRA en su punto de Áreas Protegidas, se identificaría que el predio “El
Cerrito” se encuentra sobrepuesto en un 100% al Área Municipal Protegida Laguna
Concepción, denominándose al mismo como sito RAMSAR por la importancia de
humedad, que para efectos de saneamiento se sugiere verificar la franja de seguridad
de lagunas y lagos, motivo por el cual recomienda que la Dirección
Departamental INRA-Santa Cruz, emita informe complementario al Informe en
Conclusiones en cuanto al tratamiento a adoptar sobre el particular,
recomendación que no hubiere sido considerada en el Informe Complementario
Técnico Legal DDSC-COI-INF No. 261/2018 de 05 de marzo, omisión que fue
señalada en el Informe Legal JRLL-SCE-OINF SAN No. 1169/2016 de 09 de noviembre
que fue emitido como efecto de control de calidad, que por tal razón, corresponde
al INRA realizar valoración y complementación en su análisis técnico jurídico
con relación al tratamiento del área protegida municipal. Al respecto, cursa de
fs. 356 a 367 del legajo de saneamiento, el Informe Técnico Legal DN-UFA-INF N°
031/2015 de 16 de junio, que en apartado III Consideraciones Legales, respecto
a la nombrada área protegida, menciona: “Sin
embargo dentro del régimen agrario vigente para el reconocimiento de derechos
sobre la tierra, debe concurrir también otro elemento cual es el empleo
sostenible del suelo conforme a su aptitud (PLUS) y capacidad de uso mayor,
aspecto que en el presente caso adquiere relevancia al identificarse que el
predio “El Cerrito” se sobrepone en un 100% al área de impacto del “Área
Protegida Municipal Laguna Concepción” -humedad de importancia internacional
inserta en la lista de la Convención Ramsar el 6 de mayo de 2002, al cual
Bolivia se adhirió en 1990 y la ratificó por ley del 7 de mayo de 2002- creado
por Ordenanzas Municipales Nos. 012/2002 de 29 de julio de 2022 y 059/2009 de
10 de octubre de 2009 por los municipios de Pailón y San José de Chiquitos
respectivamente y Ley Municipal 001/2011 de 04/07/2011, conforme Ley 1700
(Forestal) y 1333 (Medio Ambiente), con el propósito de su conservación y uso
racional en pro de su desarrollo sostenible, de proteger y conservar la flora y
fauna silvestre, recursos genéticos y ecosistemas naturales del referido cuerpo
de agua y área de influencia.”; (“…)Para lo cual y su conformidad, considerando
que la “Laguna Concepción” forma parte del Sistema Departamental de Áreas
Protegidas cuya gestión integral y coordinada es atributiva de autoridades
competentes departamentales y locales, deberá de elaborarse la complementación
del informe en conclusiones para su tratamiento legal y técnico, previa
solicitud de informe y datos a la Dirección de Áreas Protegidas del Gobierno
Autónomo del departamento de Santa Cruz y las Unidades Municipal Forestal y
Medio Ambiente de los Municipios de Pailón y San José de Chiquitos para su
pronunciamiento y remitir información al respecto conforme su jurisdicción y
competencia, a quienes deberá hacerse conocer actuados posteriores, ello
considerando que el Informe en Conclusiones, bien puede ser subsanado al amparo
del art. 267 del D.S. N° 29215 (…)”(sic) (Las
cursivas son nuestras); expresando en el apartado IV. Conclusiones y
Sugerencias: “Se sugiere, en observancia
del art. 266, 267 y Disposición Transitoria Segunda del D.S. N° 29215, la
prosecución del proceso de saneamiento, debiendo la Dirección Departamental del
INRA-Santa Cruz elaborar un Informe
Complementario del Informe en Conclusiones en cuanto al tratamiento legal del
área protegida municipal “Laguna Concepción” y superficies del título
ejecutorial, correspondiendo adoptar las medidas precautorias que el caso
amerite con la finalidad de garantizar la sustanciación del proceso de saneamiento,
en los términos del presente informe y según normativa agraria vigente.” (sic) (Las cursivas son nuestras).
Asimismo, cursa Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN No. 1169/2016
de 9 de noviembre, cursante de fs. 513 a 514 del legajo de saneamiento, consignándose
en el apartado III Consideraciones Legales: “(…)
considerando que no se procedió conforme lo determinado por Informe Técnico
Legal DN-UFA-OINF No. 31/2015 de fecha 16 de junio de 2015, el cual concluye
que al “…. No haberse identificado observaciones substanciales o errores de
fondo en la sustanciación del proceso de saneamiento…”, debiendo continuar con
la prosecución del proceso de saneamiento sugiriendo que la Dirección
Departamental de Santa Cruz, elabore informe complementario al Informe en Conclusiones
en cuanto al tratamiento legal del Área Protegida Municipal Laguna Concepción y
superficie del título ejecutorial, con la finalidad de garantizar la sustanciación del proceso de saneamiento, en
los términos del presente informe y
según normativa agraria vigente, debiendo ponerse en conocimiento del beneficiario” (sic) (Las cursivas son nuestras);
expresando en el apartado IV Conclusiones y Sugerencias: “Por lo anteriormente expuesto se establece que en el proceso de
saneamiento del predio EL CERRITO, se incurrieron en los errores descritos
anteriormente, constituyéndose los mismos en vicios procedimentales, que hacen
inviable la continuidad en el proceso de saneamiento. De las observaciones expuestas, sugerimos la
devolución de las carpetas prediales a la Departamental de Santa Cruz, con la finalidad de reencauzar el proceso de saneamiento del predio EL CERRITO sustanciado
bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) conforme a procedimiento
establecido.” (sic) (Las cursivas son nuestras).
De la relación de dichos informes técnicos-legales, se colige que para garantizar que el proceso de saneamiento se desarrolle en el marco de la legalidad que prevé la norma agraria, debe ejecutarse y/o realizarse todas las actuaciones administrativas que correspondan a fin de contar con decisión administrativa justa, correcta y legal, que dada la particularidad de dicho proceso, se traduce en la elaboración de los informes técnicos y jurídicos en los que se expresa el análisis e interpretación de la normativa que la regula, la consideración y evaluación de los medios probatorios y la verificación in situ del cumplimiento de la Función Social o Función Económica Social, que constituirán la base fáctica y legal para asumir la decisión administrativa que permita cumplir con su objeto y finalidad, que es la regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad agraria, tal cual prevé el art. 64 de la Ley N° 1715.
En ese sentido, conforme se tiene expresado en los Informes
Técnico-Jurídicos precedentemente señalados, era necesario contar en el proceso
de saneamiento del predio “El Cerrito”, con un Informe Técnico Complementario
al Informe en Conclusiones, en el que se analice y se emita pronunciamiento
fundado y motivado del tratamiento legal a adoptar que corresponda en derecho,
con relación al Área Protegida Municipal “Laguna Concepción” y superficies del
título ejecutorial, así como las medidas precautorias que el caso amerite, dada
la sobreposición que presenta el predio de referencia a dicha área protegida
municipal, en razón de que el Informe en Conclusiones que cursa de fs. 189 a
193 del legajo de saneamiento, no identifica la sobreposición del predio “El
Cerrito” a dicha Área Protegida y obviamente tampoco efectúa análisis y
decisión administrativa que corresponda que determine el tratamiento legal a
observarse en el caso en particular, mucho más, cuando se trata de áreas que
tienen que ver con recursos hídricos, que por su naturaleza e importancia,
ingresa a la esfera de dominio público, que conforme señala el art. 349-I de la
Constitución Política del Estado: “Los
recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e
imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponderá al Estado su
administración en función del interés colectivo”; estableciéndose en el
art. 373-I y II del mismo cuerpo legal constitucional que los recursos
hídricos: “(…) constituye un derecho
fundamentalísimo para la vida, en el marco de la soberanía del pueblo. El
Estado promoverá el uso y acceso al agua sobre la base de principios de
solidaridad, complementariedad, reciprocidad, equidad, diversidad y
sustentabilidad. Los recursos hídricos en todos sus estados, superficiales y
subterráneos, constituyen recursos finitos, vulnerables, estratégicos y cumplen
una función social, cultural y ambiental. Estos recursos no podrán ser objeto
de apropiaciones privadas y tanto ellos como sus servicios no serán
concesionados y están sujetos a un régimen de licencias, registros y
autorizaciones conforme a Ley”, lo que implica, que no existe definición
administrativa sobre dicho aspecto de vital importancia, que pese haberse
recomendado su realización por los Informes Técnico-Legales mencionados, se
prescindió efectuar el mismo, tal cual se evidencia del Informe Complementario
Técnico-Legal DDSC-COI-INF N° 261/2018 de 5 de marzo que cursa de fs. 696 a 705
del legajo de saneamiento, en el que ni siquiera se hace mención del Área
Protegida Municipal antes señalada y menos aún de la sobreposición que presenta
el predio “El Cerrito” a la misma, que si bien en la Resolución Suprema 26921
de 21 de octubre de 2020 impugnada en la demanda contencioso administrativa, se
dispone que el nombrado predio deberá sujetarse a las normas de uso y
conservación del área protegida, dicha decisión no cuenta con el respaldo
técnico legal que debe estar imprescindiblemente expresado en el Informe en
Conclusiones, determinando con ello que el INRA inobservó la previsión
contenida en el art. 304-d) del D.S. N° 29215, que amerita reponer en aras de
un correcto, legal y justo proceso de saneamiento; siendo por tal viable lo
accionado por el actor en éste punto demandado.
II.3.4. Con relación
a la falta de motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento
impugnada (Resolución Suprema 26921 de 21 de octubre de 2020
Si bien el saneamiento es un procedimiento técnico-jurídico
destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuyo
desarrollo se encuentra normado por el Reglamento de la Ley Nº 1715 y las Guías
Técnicas para ejecutar las actividades propias e inherentes de dicho proceso
administrativo, en el cual se van elaborando Informes Técnico Legales siendo
éstos el insumo e información en las que se basa necesariamente la Resolución
Final de Saneamiento, por ello en su redacción se remite a los fundamentos y
motivación que en los mismos se expresa, conforme prevé el art. 52
parágrafo III de la L. N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), que en lo
pertinente expresa: "La aceptación
de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución (...)
", previendo también en ése sentido el art. 65-c) del D. S. Nº 29215, al
señalar: “Toda Resolución deberá basarse
en informe legal y cuando corresponda además en un informe técnico” (Las cursivas son nuestras); no es menos
evidente que, en el caso de autos, conforme del análisis efectuado en los
apartados II.3.2 y II.3.3. anteriores, no cursa en el Informe en Conclusiones
ni en el Informe Complementario Técnico-Legal DDSC-COI-INF N° 261/2018 de 5 de
marzo, el análisis, consideración y determinación administrativa
correspondiente respecto del vicio de nulidad absoluta que presenta el
expediente agrario N° 11108, la imprecisión en cuanto al porcentaje de
sobreposición de dicho expediente al área del predio “El Cerrito” sometido a
saneamiento y la falta de consideración, análisis y definición respecto de la
sobreposición del predio de referencia al Área Protegida Municipal “Laguna
Concepción”; por lo que, al constituir dichos actos administrativos los fundamentos
y motivación en los que debe basarse la resolución final de saneamiento y por
ello se emiten imprescindiblemente como una etapa anterior a su emisión, la
ausencia de ellos determina que la R.S. N° 26921 de 21 de octubre de 2020
impugnada, carezca de fundamentación y motivación, puesto que dichos informes
deben contener toda la información recabada durante el desarrollo del proceso
de saneamiento relativos, entre otros, a la identificación de antecedentes del
derecho propietario, la sobreposición con áreas protegidas, evaluación de datos
técnicos del predio y otros aspectos relevantes para el procedimiento,
concluyendo con recomendaciones expresas del curso de acción a seguir, lo que
implica la importancia y necesidad de su emisión insoslayable por parte de la
entidad encargada del proceso de saneamiento, por lo que su incumplimiento
vulnera los arts. 295-b) y 304 del D.S. N° 29215, que amerita reponer en
resguardo del debido proceso.
II.3.5. Con relación
a los fundamentos esgrimidos por el Tercero Interesado
Julio Mercado Parada,
beneficiario del predio “El Cerrito”
En cuanto a los argumentos expresados por el Tercero Interesado Julio Mercado Parada, beneficiario del predio “El Cerrito”, fueron considerados en su contexto de manera conjunta con los argumentos argüidos por la parte actora y los demandados, estando plasmado el análisis, fundamentación y motivación asumida por éste Tribunal en los Fundamentos Jurídicos de la presente sentencia, en la que se concluyó acorde a los datos del proceso de saneamiento, que el Instituto Nacional de Reforma Agraria incurrió en irregularidades e inobservancia de la normativa que regula la tramitación de dicho procedimiento, que en aras del debido proceso deben ser repuestos por el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento.
II.3.6. Consideración
Final
Que, de lo relacionado y analizado precedentemente, lleva a
declarar la procedencia de la demanda contenciosa administrativa por los fundamentos
y motivación contenidos en los Fundamentos Jurídicos del presente fallo,
retrotrayéndose el proceso administrativo hasta el vicio más antiguo por el
efecto retroactivo que produce la nulidad de actuados administrativos, como
consecuencia del control de legalidad ejercido por éste Tribunal Agroambiental.
III. POR TANTO:
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, impartiendo
justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le
otorga el art. 189-3) de la Constitución Política del Estado, FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 28 a 35 vta. y
memorial de subsanación de demanda de fs. 43 y vta. de obrados, interpuesta por
el Viceministro de Tierras, contra el Presidente del Estado Plurinacional de
Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras; en su mérito, dispone:
1) Declarar NULA la Resolución Suprema N° 26921 de
21 de octubre de 2020.
2) Se anula
obrados hasta el Informe en Conclusiones de 22 de septiembre de 2010 cursante
de fs. 189 a 193 inclusive, del proceso de Saneamiento Simple de
Oficio (SAN-SIM), polígono 156 del predio “El Cerrito”,
ubicado en el municipio Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa
Cruz, correspondiendo al Instituto Nacional de Reforma Agraria, reencausar el proceso
de saneamiento, aplicando y adecuando sus actuaciones a las normas agrarias que
rigen dicho procedimiento y el resguardo de las garantías constitucionales,
emitiendo nuevo Informe en Conclusiones, observando los fundamentos de hecho y
de derecho contenidos en el presente fallo y asumiendo la decisión
administrativa que corresponda dentro del marco legal que regula la tramitación
y los institutos jurídicos que contempla el proceso de saneamiento.
3) Notificadas
que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes del
proceso de saneamiento del predio “El Cerrito” al Instituto Nacional de Reforma
Agraria, en el plazo máximo de 30 días, bajo de constancia, quedando en su
lugar copia digitalizada.
Regístrese y
notifíquese.
Fdo.
GREGORIO ARO RASGUIDO MAGISTRADO SALA
PRIMERA
RUFO NIVARDO VASQUEZ
MERCADO MAGISTRADO SALA PRIMERA