SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª N° 11/2023
Expediente: N° 4349/2021
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandantes: Viceministerio de Tierras
Demandado: Director Nacional a.i. del INRA
Predio: “Oraciviquia”
Distrito: Santa Cruz
Fecha: Sucre, 10 de abril de 2023
Magistrada Relatora: Elva Terceros Cuellar
La demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 23 a 34 vta. de obrados, interpuesta por el Viceministerio de Tierras, representado por Ramiro José Guerrero Peñaranda, en mérito a la Resolución Suprema 27587 de 26 de agosto de 2021 que cursa a fs. 1 de obrados, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0152/2020 de 23 de septiembre, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto del polígono N° 146, resolución que en lo principal resolvió modificar la Sentencia de 21 de junio de 1991 con expediente N°57560 “La Esperanza”, sobre la superficie de 2468.9947 ha, y vía adjudicación reconocer la superficie de 3563.3431 ha, haciendo un total de 6032.3378 ha, a favor de Juan Arnez Montenegro, respecto al predio denominado “Oraciviquia”, clasificado como empresarial ganadera, ubicado en el municipio San José de Chiquitos, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz; así como la Sentencia Constitucional 205/2022 de 15 de diciembre de 2022, que cursa de fs. 349 vta. a 355 de obrados, que resolvió conceder la tutela solicitada por la parte accionante; se tiene:
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la demanda contenciosa administrativa
El demandante a través del memorial cursante de fs. 23 a 34 vta. de obrados, solicita se declare probada la demanda y se deje sin efecto la Resolución ahora impugnada, disponiendo la nulidad de obrados hasta el Informe en Conclusiones, debiendo el INRA rencausar el proceso de saneamiento “realizando nuevos trabajos de campo” (Sic.).
La parte actora realiza una descripción de los principales actuados del proceso de saneamiento, y expone los siguientes argumentos:
I.1.1. Inadecuada valoración de los documentos del derecho propietario y de la posesión legal
Señala que la Resolución ahora impugnada tiene como fundamento de su decisión una fotocopia simple del documento privado de 10 de enero de 2001, mediante el cual Francisco Sandoval Alderete con anuencia de su esposa Rosa María Farfán de Sandoval, venden la propiedad “La Esperanza” con una superficie de 2024.5830 ha, con base en el expediente N° 57560, a favor de Juan Arnez Montenegro; agrega que, en el Informe en Conclusiones, en el punto 5.1. inc. b) refiere que el referido expediente se sobrepone en un 100% al predio “Oraciviquia” y arma tradición. En ese sentido, señala que una fotocopia simple no puede ser considerada como prueba idónea y conducente a la acreditación de la transferencia realizada de la propiedad “La Esperanza”, porque no está inscrita en Derechos Reales a objeto de ser oponible conforme lo establece el art. 1538 del Código Civil; agrega que el documento de compra venta para ser considerado como prueba suficiente debe constar en original o fotocopia legalizada, en previsión de lo dispuesto por el art. 1311 del Código Civil, en consecuencia, el INRA al haber asumido como válida la titularidad del predio “La Esperanza” a partir del documento presentado en fotocopia simple por cual se presume la propiedad del predio en la persona de Juan Arnez Montenegro, incurrió en valoración arbitraria vulnerando el debido proceso. Expresa también, que la decisión asumida en la Resolución ahora impugnada es inadecuada, en razón a que la deducción de posesión respecto a la superficie de 3611.7548 ha, se basó en la declaración jurada de posesión que consigna como fecha de su asentamiento el 26 de junio de 1991, misma que sería incongruente con la documentación que cursa en el expediente agrario, toda vez que, del análisis multitemporal realizado por el INRA en el Informe Técnico DDSC-R.E.- INF N° 457/2019 de 20 de diciembre, concluyó que en los años 1996, 2000, 2005 y 2010 no existía actividad antrópica en el área del predio “La Esperanza”, y en los años 2015 y 2017 se evidencia actividad antrópica; informe que sería coincidente con el análisis multitemporal de imágenes satelitales realizado por el demandante en el Informe Técnico INF/VT/DGT/0081-2021 de 23 de agosto, donde se determina que en las gestiones 1996, 2000, 2005 y 2010 no existe actividad antrópica en el predio “Oraciviquia”, apareciendo recién en las imágenes de 2015 y 2019 en el área donde no se superpone el expediente en el que pretendió fundar su derecho el beneficiario del referido predio.
I.1.2. Incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social
Transcribiendo lo consignado en la Ficha Catastral, Acta de Conteo de Ganado, Ficha de Verificación de FES, y lo establecido en el Informe en Conclusiones en el cual se reconoce el cumplimiento de la FES y sugiere reconocer la superficie mensurada de 6032.3378 ha, como empresarial ganadera en favor del ahora demandante; acusa que, el INRA no realizó una correcta valoración de la información relevada en campo, así como tampoco consideró la norma que respalde su valoración, establecida en los art. 393 y 397 de la CPE, arts. 2.III, 3.I y IV, 41.4 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, art. 167.I del D.S. N° 29215.
Señala que en el predio “Oraciviquia” se identificó 584 vacunos y 7 equinos, con la marca registrada en la Federación de Ganaderos de Santa Cruz el 9 de abril de 2012, sin tomar en cuenta lo dispuesto por el art. 3 del D.S. N° 29251, que establece que los registros de marca para acreditar la titularidad del ganado vacuno corresponden a los catastros municipales respectivos y no así en las asociaciones ganaderas, por lo que no se habría acreditado la titularidad del ganado identificado en el predio “Orasiviquia”.
Refiere también, que los certificados de vacunación contra la fiebre aftosa de los ciclos 23 (gestión 2012), 29 (gestión 2015), 30 (gestión 2015), 31 (gestión 2016) y 32 (gestión 2016), que muestran la correlación de la cantidad de ganado vacunado, entre las gestiones 2012, 2015 y 2016 (258 y 263 vacunos), datos que tendrían similitud con las fotografías de mejoras, donde el ganado que se visualiza en las mismas no superarían la cantidad de 300 cabezas de ganado; agrega que no existe certificados de vacunación de las gestiones 2017, 2018 y 2019 que acredite la continuidad del desarrollo de la actividad ganadera; asimismo, no se tiene acreditado las guías de movimiento de ganado, conforme prevé el art. 6 del D.S. N° 29251.
Por otro lado, manifiesta que existiría incoherencia entre la extensión de pasto cultivado de 50 hectáreas (no se evidenciaría en las fotografías de mejoras) y el número de cabezas de ganado registrado (584 bovinos y 7 equinos), puesto que 50 ha no serían suficientes para alimentar y menos sostener la cantidad de 591 cabezas de ganado; más aún, si se considera que la propiedad “Oraciviquia” se encuentra en Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP), según el Plan de Uso de Suelo PLUS-SC; añade, que por la característica forestal del predio, si es que en la propiedad se desarrollaría actividad ganadera debería contar con sistemas agrosilvopastoriles, aspecto que tampoco se evidenciaría en la propiedad. Indica que el INRA tampoco consideró la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio (en las fotografías de mejoras no se muestra infraestructura: corrales, bretes, bebederos de agua); no existiría instrumentos que demuestren que su producción este destinada al mercado en su calidad de empresarial ganadera; asimismo, no habría analizado que los documentos privados de contratos de trabajo cursantes de fs. 142 a 145, son solo de la gestión 2019 sin registro en el Ministerio del Trabajo, aspecto que sería contradictorio con la Ficha FES, puesto que en el acápite de relación laboral no se registra nada; es decir, no cuenta con dependientes laborales; no tendría registro de empleadores, que debe realizarse ante el Ministerio del Trabajo; tampoco, existe planillas de sueldo de trabajadores, que demuestre sus dependientes laborales; por ello señala que, el predio “Oraciviquia” no cumple las características de propiedad empresarial ganadera, conforme prevé el art. 41.4 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y art. 179 del D.S. N° 29215.
Por otra parte, señala que en la Ficha de cálculo de la FES se estableció la superficie de 2411.7100 ha con actividad forestal; en ese sentido, transcribiendo lo dispuesto en Resoluciones emitidas por la ABT, señala que por Resolución Administrativa RUABT-SJC- PGMF-672/2014 de 4 de agosto, emitida por la ABT, que aprueba el Plan General de Manejo Forestal mayor a 200 ha de la propiedad “Oraciviquia” con una superficie bajo manejo de 3341.8800 ha no se ajusta a lo establecido en el art. 28 y 32 de la Ley N° 1700, ello evidenciaría que la ABT aprobó el Plan General de Manejo Forestal en parte sobre tierras fiscales y conforme a norma el aprovechamiento forestal de tierras fiscales son otorgadas por concesiones forestales; que en el caso del predio “Oraciviquia” a momento de la solicitud de aprobación del PGMF, el beneficiario no contaba con el derecho propietario sobre la superficie aprobada. Asimismo, indica que, con base a la Resolución Administrativa RU-ABT-SJC- PGMF-672/2014 de 4 de agosto, emitida por la ABT, que aprueba el PGMF sería irregular, al igual que otras resoluciones administrativas que emergen de ésta, como son las que aprueban los POAF 2014.
Manifiesta que, la Resolución que aprueba el PGMF no establece los ciclos de corta; es decir, no precisaría por cuantos años es el aprovechamiento forestal, conforme a la R. M. 248/98; que no se advierten los Planes Operativos Anuales Forestales de las gestiones 2015, 2016, 2017 y 2018, así como tampoco los Informe Anuales de los mismos, contraviniendo así el art. 83 del D.S. N° 24453 - Reglamento Forestal. Señala que, las Resoluciones que aprueban el PGMF y los POAF habrían sido emitidas inobservando las medidas precautorias de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar, y la no consideración de transferencias, dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RA N° 192/2010 de 08 de diciembre de 2010.
Manifiesta que por todo lo expresado, bajo el principio de verdad material, se advierte la imposibilidad de considerar como cumplimiento de FES la actividad ganadera y forestal; en ese sentido, transcribe lo dispuesto por los arts. 161 y 166.I del D.S. N° 29215, y señala que, el reconocimiento de la tierra que no cumpla la FES está considerado como latifundio, así lo prevé el art. art. 398 de la Constitución Política del Estado, copia textual: “El reconocimiento de la tierra que no cumpla la Función Económica Social está considerado como latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y al desarrollo del país. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumple la función económico social; la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la ley. La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas”.
Reiterando señala que del análisis multitemporal realizado por INRA, se estableció que recién el 2015 y 2017 se evidencia la existencia de actividad antrópica.
I.1.3. Incorrecta aplicación del control de calidad establecido en el art. 266.IV del D.S. N° 29215
El demandante señala que el INRA efectuó un inadecuado Control de Calidad al proceso de saneamiento, toda vez que, al haber identificado errores de fondo, correspondía se emita una Resolución Administrativa disponiendo la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, conforme establece el art. 266.IV del D.S. N° 29215; agrega que se omitió el procedimiento establecido en la referida norma legal, al haber emitido un Informe Técnico Legal.
I.1.4. Falta de congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento impugnada
Manifiesta que, en la Resolución ahora impugnada, no hubo una adecuada valoración de la prueba, pues el INRA no habría considerado cada uno de los puntos referidos anteriormente; lo que evidenciaría, que no existe un razonamiento integral y armonizado entre los distintos razonamientos emitidos en la Resolución, lo que habría devenido en la vulneración al principio de congruencia y al debido proceso en su vertiente de motivación y fundamentación.
I.2. Argumentos de la contestación a la demanda Contencioso Administrativa
Que, la autoridad demandada, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante memorial cursante de fs. 76 a 79 de obrados, solicitó “TENER POR RESPONDIDA A LA DEMANDA, debiendo emitirse el correspondiente fallo conforme a derecho, tomando en cuenta los antecedentes del proceso de saneamiento y la normativa legal aplicable al presente caso” (Sic.). Luego de hacer un resumen de los aspectos demandados, describir los actuados administrativos principales cursantes en la carpeta de saneamiento, y referir que, por su parte, corresponde remitirse a dichos actuados, señala los siguientes argumentos:
En el proceso de saneamiento se cumplieron con todas las etapas establecidas por la norma agraria.
Con relación a la denuncia por falta de fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento, manifiesta que la misma cumple con la previsión del art. 65 del D.S. N° 29215, por cuanto se basa en Informes Legales y Técnicos respectivos.
I.3. Argumentos de los terceros interesados
I.3.1. El tercero interesado, Juan Arnez Montenegro, beneficiario del predio "Oraciviquia", representado legalmente por Daniela Alejandra Da Costa Cabrera, mediante Testimonio de Poder Notarial N° 921/2021 de 01 de octubre de 2021, cursante a fs. 44 y vta de obrados, se apersona al proceso y responde a la demanda, a través de memorial cursante de fs. 155 a 157 vta. de obrados, solicitando se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Administrativa RA-ST N° 0152/2020 de 25 de septiembre; bajo los siguientes argumentos:
I.3.1.1. Respecto a la inadecuada valoración de los documentos del derecho propietario; trae a colación el art. 1311 del Código Civil, el cual, -a decir del tercero interesado- mencionaría que las copias “fotográficas” (Sic.), para su validez deben ser acreditadas por un funcionario público autorizado; sin embargo, también señalaría una excepción, al establecer que a falta de tal situación y si la parte a quien se expongan (los documentos en copias), no los desconoce expresamente, harán la misma fe del documento original; en ese sentido, continúa manifestando que en el presente caso, si bien se habría presentado una fotocopia simple de transferencia, nadie habría desconocido la misma oportunamente, quedando plenamente consolidado como documento auténtico.
Indica que el documento de transferencia aludido, contaría con un respaldo legal, ya que habría sido elevado a categoría pública mediante reconocimiento de firmas cursante a fs. 93, presentado en original; por lo que, no existiría ningún argumento jurídico legal para su desconocimiento; debiendo considerarse también el carácter social de la materia que rige el Derecho Agrario; por lo que no considerarlo sería quebrantar el derecho al acceso a la tierra y a la seguridad jurídica.
I.3.1.2. Respecto a la mala Valoración en cuanto a la Acreditación de la Posesión Legal; menciona que la fracción que corresponde a la actividad ganadera del predio “Oraciviquia” tendría su antecedente agrario en el Expediente N° 57560, que le fue transferido a través de compra venta por Francisco Sandoval Alderete, quien ya venía realizando actividad ganadera en el predio conforme el registro de marca de 1992 que cursa a fs. 16 de la carpeta de saneamiento y que él (beneficiario actual) habría demostrado la existencia de 584 cabezas de ganado bovinos y 7 equinos, con su registro de marca correspondiente, cumpliendo lo establecido en el art. 167.a (no cita de que cuerpo legal), por lo que, resultarían intrascendentes los Informes Multitemporales cuando se trata de actividad ganadera y menos cuando se trata de actividades forestales.
Expresa, que cuenta con todas las autorizaciones de la ABT, para el aprovechamiento forestal y ejecución de las actividades forestales, teniendo los certificados forestales de origen, donde constaría la extracción, transporte y comercialización de productos forestales; entre las autorizaciones que indica, están la Resolución Administrativa RU-ABT-SJCPGMF-672/2014 de fecha 04 de agosto de 2014, que aprueba el Plan de Manejo Forestal, la Resolución Administrativa RUABT-SJC-POAF-1187/2014, que aprueba el respectivo Plan Operativo Anual Forestal, la Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF-01536-2017, que aprueba la Reformulación del Plan General de Manejo Forestal, reduciéndose la superficie de 3341.88 ha a 2411.71 ha, todo conforme a la Ley Forestal, su Reglamento y demás Normas Técnicas.
Menciona, que el reconocimiento de sus derechos forestales habría sido de pleno conocimiento del INRA, puesto que éste habría solicitado a la ABT, informe sobre las autorizaciones otorgadas al beneficiario del predio; solicitud a la que habría respondido la ABT, manifestando que no había ninguna observación a las mismas. Expresa, que se habría cumplido a cabalidad con la formalidad de la aprobación de los instrumentos forestales, así como de la ejecución de los mismos, por lo que, no se podría desconocer esos reconocimientos con un Informe Multitemporal.
I.3.1.3. En cuanto a la incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social; citando lo dispuesto por los arts. 159 y 167 de D.S. N° 29215, señala que en actividades ganaderas se verificará la existencia de cabezas de ganado que sea del propietario.
I.3.1.4. Con relación a la incorrecta aplicación del control de calidad establecido en el art. 266.IV del D. S. N° 29215; indica, que si bien se habría sugerido el modificar el Informe en Conclusiones; empero, dicha modificación, no sería sustancial sino de forma, ya que no afectaría al fondo del proceso, toda vez que la superficie total a ser reconocida se mantiene y la modificación versaría sólo en lo que corresponde a la superficie adjudicada y modificada.
Manifiesta también, que el demandante no denuncia cual sería el perjuicio que se le habría ocasionado, con el hecho de que se haya emitido o no una resolución administrativa.
I.3.1.5. En lo referente a la falta de congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento impugnada; refiere que las Resoluciones Finales de Saneamiento, conforme establece el art. 65.c del D.S. N° 29215, deben estar basadas en informes legales y técnicos, por lo que corresponde proceder al análisis, valoración y consideración de los antecedentes del proceso de saneamiento.
I.3.2. Mediante memorial cursante a fs. 125 de obrados, Omar Quiroga Antelo, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosque y Tierra ABT, se apersona al proceso en calidad de tercero interesado, y por memorial que cursa a fs. 249 de obrados, adjunta Comunicación Interna ABTDDSC-INT-830-2022 de 16 de mayo, en la cual refiere que no existe autorización de desmonte o planes de desmonte emitido por la ABT al interior del predio
“Oraciviquia”; de igual manera por memorial cursante a fs. 281 de obrados, adjunta Comunicación Interna CID-DGMBT-842-2022 de 30 de mayo, en el cual refiere que en el área definida en el Plan General de Manejo Forestal aprobado mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF-672/2014 de 04 de agosto, del predio “Oraciviquia” con una superficie de 3341.8800, no se evidencia desmontes autorizados.
I.3.3. Por memorial cursante a fs. 204 de obrados, Mario Corabia Soliz, Presidente de la Comunidad El Dorado, se apersona al proceso en calidad de tercero interesado, solicitando se le haga conocer futuras providencias y resoluciones a dictarse.
I.4. Trámite procesal
I.4.1. Auto de Admisión
A través del Auto de 20 de septiembre de 2021, cursante a fs. 38 y vta. de obrados, se admite la demanda contenciosa administrativa, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, disponiéndose correr en traslado a la parte demandada Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, para que dentro del plazo establecido por ley conteste a la demanda. De igual manera y de conformidad a los dispuesto por los arts. 115.II y 119.II de la CPE, se incorporó a Juan Arnés Montenegro, beneficiario del predio “Oraciviquia” y al Director Ejecutivo de la ABT, Omar Quiroga Antelo, como terceros interesados a objeto de que asuman defensa en la presente causa.
Por decreto de 8 de abril de 2022 cursante a fs. 206 de obrados, se apersonó a Mario Corabia Soliz, Presidente de la Comunidad El Dorado, en calidad de tercero interesado.
I.4.2. Réplica y dúplica
La parte demandante, por memorial cursante de fs. 92 a 93 vta. de obrados y dentro del plazo legal establecido, ejerció su derecho a réplica, reiterando su pretensión de declarar probada la demanda Contencioso Administrativa, señalando a su vez lo siguiente:
En lo que respecta a la “incorrecta valoración de la posesión legal” (Sic.), refiere que el Informe en Conclusiones se sustenta en el formulario de Declaración Jurada de Posesión, en el cual, el beneficiario habría declarado que su posesión inició desde el 26 de julio de 1991, declaración que se apartaría de la verdad y sería incongruente con el documento de transferencia, el cual deja ver, que el predio habría sido adquirido el 27 de junio de 2001; de ahí que, se entendería que la posesión sobre la superficie otorgada en adjudicación sería a partir de la compra y no así de 1991. Que, en el Informe Técnico DDSC-R.E.-INF. Nº 457/2019 de 20 de diciembre, sobre análisis multitemporal de imágenes satelitales de las gestiones 1996, 2000, 2005, 2010, 2015 y 2017, se habría determinado la inexistencia de actividad antrópica en el predio “Oraciviquia”, advirtiéndose actividad, recién el año 2015, en el área donde no se sobrepondría el Expediente Agrario N° 57560; lo cual, indica que la posesión sobre esta área sería posterior al año 1996.
Que, dicha situación, coincidiría también con el registro de mejoras, cursante a fs. 151 de obrados (potrero, vivienda, PGMF y corral serían posteriores al año 1996). Que, las mejoras introducidas estarían en contravención con las medidas precautorias de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar, no consideración de transferencias, dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RA Nº 192/2010 de 08 de diciembre de 2010; con relación a la última nombrada medida precautoria, no consideración de transferencias, menciona además, que ésta, no habría sido considerada por el INRA a momento de hacer la valoración de la antigüedad de posesión.
Que, al introducirse mejoras inobservando las medidas precautorias, la posesión se tornaría ilegal, no ajustándose al alcance de la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545.
De fs. 120 y vta. de obrados, cursa memorial de dúplica, presentado por el Director Nacional a.i. del INRA, reitera su solicitud de que se emita el correspondiente fallo conforme a derecho, tomando en cuenta los antecedentes cursantes en la carpeta del proceso de saneamiento y la norma legal aplicable al presente caso.
I.4.3. Decreto de autos para sentencia y sorteo de la causa
Por providencia de 01 de julio de 2022, cursante a fs. 287de obrados, se decreta Autos para Sentencia.
Por decreto de 23 de febrero de 2023, que cursa a fs. 377 de obrados, se dispuso proceder al sorteo de la causa, a objeto de dar cumplimiento a la Sentencia Constitucional 142/2022 de 15 de diciembre, cursante de fs. 349 vta. a 355 de obrados, emitiéndose al efecto el decreto de 28 de febrero de 2023, cursante a fs. 380 de obrados, el cual señala fecha de sorteo para el 01 de marzo de 2023, habiéndose realizado el mismo conforme consta a fs. 383 de obrados.
I.4.4. Resolución Constitucional
Que, este Tribunal, en el caso de autos, ha emitido la Sentencia Agroambiental Nacional (SAN) S2ª Nº 47/2022 de 8 de septiembre, que cursa de fs. 299 a 323 de obrados, la cual resolvió declarar probada la demanda contenciosa administrativa interpuesta, disponiendo anular obrados hasta el Informe en Conclusiones de 31 de diciembre de 2019, resolución que fue objeto de Acción de Amparo Constitucional, habiéndose emitido la Sentencia Constitucional N° 142/2022 de 15 de diciembre, cursante de fs. 349 vta. a 355 de obrados, dictado por los Vocales de Sala Constitucional 2da del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, que concede la tutela solicitada por la parte accionante, disponiendo: 1. Dejar sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª Nº 47/2022 de 08 de septiembre; y, 2. Se emita una nueva Sentencia Agroambiental, conforme a los fundamentos siguientes:
Manifiestan que si bien la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N° 47/2022 de 18 de septiembre, acertadamente abordó todos y cada uno de los agravios fundados por la parte accionante; sin embargo, en el romano II.4.1 de la referida sentencia agroambiental se concluye señalando respecto a la incorrecta valoración del cumplimiento de la FES, que no tiene sustento normativo, ni jurisprudencial, es decir no coincide, deviene en que lo demandado no tiene asidero jurídico en la última instancia casacional agroambiental y por esta razón, no lo considera por probado y en el romano II.4.3 en un subtítulo a parte, se permite considerar la superficie máxima de propiedad agraria, que no podrá exceder las 5000 ha y concluye de que efectivamente la entidad administrativa demandada ha reconocido superficie mayor al límite constitucional establecido de 5000 ha situación que no corresponde de ninguna manera como fue ampliamente fundamentado en los fundamentos jurídicos romano II.3 de la sentencia constitucional.
Sobre este aspecto aclara que la congruencia o incongruencia deviene de un sobre pronunciamiento o una ausencia de pronunciamiento, de un argumento o petición de los sujetos procesales, la motivación deviene en la motivación insuficiente el inciso b.2) cuando la autoridad jurisdiccional o administrativa, no da las razones por las cuales omite pronunciarse o también no da las razones por las cuales considera que debe pronunciarse, aun cuando los sujetos lo hubieran fundado, ello constituiría el elemento funcional para la sentencia constitucional, porque “sería evidente que la parte accionante ha mencionado literalmente el artículo 398 en su incumplimiento, pero en cuanto a las razones de su incumplimiento, no menciona la parte accionante que se hubiera excedido el máximo de la propiedad agraria en la 398 in fine.” (Sic.); asimismo, señala que la autoridad accionada tiene la facultad, si la tiene, de fundamentar porque razón considera que un agravio no debe ser absuelto, o también porque considera de que debe extender el canon de su verificación e ingresar a otros institutos constitucionales, por el impero de la supremacía constitucional, tiene la facultad de hacerlo, pero de ninguna forma le está autorizado a omitir o exceder hacerlo sin justificar las razones por las cuales se permite omitir o ir más allá; en ese sentido, señala: “fundar las razones del porque considera de que debe aun así ingresarse al artículo 398 in fine cuando la parte demandante, no lo hubiera fundado así en la demanda principal de manera expresa, exceder los cánones de la demanda implica también una vulneración del principio, derecho y garantía de la igualdad, por la razón de que la parte demandada, al ser corrida en traslado y no haber sido demandado en la demanda principal no tiene la oportunidad para pronunciarse con argumentos en contrario al respecto …” (Sic.)
Indica que la autoridad accionada, en romano II.4.3) en cuanto a la superficie máxima de la propiedad agraria que no podrá exceder las 5000 ha, argumento que la Sentencia N° 02/2018 del Tribunal Agroambiental, 48/2019 de 29 de mayo y N° 98/2019, establecieron que respecto al derecho de propiedad si era posible establecer más de 5000 ha, cuando tuviesen respaldo en antecedentes tramitados antes del CNRA o INC; en ese sentido refiere que es acertada aquella interpretación y argumentación en la resolución, lo cierto es que en cuanto a la extensión del territorio como prohibición de latifundio, establecido en el 398 in fine, la autoridad accionada, no se permitió fundar las razones que pese a ausentarse de la demanda expresamente esta extensión como agravio, en la relación de la función económica social y por tanto la Resolución Final de Saneamiento, tuvo que ser considerada a efectos de su decisión, por esta razón, el tribunal de garantías considero evidente la lesión a la vertiente motivación, en su sub índice, motivación insuficiente vinculada al principio, derecho y garantía de la igualdad.
I.5. Actos procesales relevantes en sede administrativa
De la revisión y compulsa de los antecedentes del proceso de Saneamiento de Simple de Oficio (SAN-SIM), polígono N° 146 del predio denominado “Oraciviquia”, se establece lo siguiente:
I.5.1. De fs. 94 a 95 cursa, documento privado de “Contrato de compra venta del predio rustico” de 10 de enero de 2001 con reconocimiento de firmas, por el cual Francisco Sandoval Alderete y Rosa María Farfán de Sandoval transfieren en favor de Juan Arnez Montenegro, un bien inmueble rústico denominado “La Esperanza”, ubicado en el cantón San Miguel, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, mismo que fue obtenido mediante trámite de dotación agraria Expediente N° 57560. En el referido contrato, se establece que, el comprador Juan Arnez Montenegro adoptará para el bien inmueble una nueva denominación, “Oraciviquia”.
I.5.2. A fs. 119 cursa, Certificado de Registro de Marca, emitido por la Federación de Ganaderos de Santa Cruz (FEGASACRUZ), en fecha 09 de abril de 2012, a nombre de Juan Arnez Montenegro, respecto a la propiedad “Oraciviquia” (Ex La Esperanza).
I.5.3. De fs. 120 a 123 cursan, Certificados de Vacunación contra la Fiebre Aftosa, respecto al predio “Oraciviquia” de Juan Arnez Montenegro.
I.5.4. De fs. 125 a 127 cursa, la Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF672/2014 de 04 de agosto de 2014; la cual, en su parte resolutiva, entre otros aspectos, dispone: “PRIMERO: Aprobar en todos sus términos el Plan General de Manejo Forestal Mayor a 200 hectáreas de la propiedad privada denominada "ORACIVIQUIA", con una superficie bajo Manejo de 3.341,8800 hectáreas … cuyo propietario del predio es el señor Juan Arnez Montenegro (...) QUINTO. - La presente autorización no acredita derecho propietario sobre el fundo, y en caso de surgir conflictos, se suspenderá de inmediato el permiso (...)”.
I.5.5. De fs. 130 a 134 cursa, la Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF01536-2017 de 25 de octubre de 2017; que, en su parte dispositiva, entre otros aspectos, resuelve: “PRIMERO.- Aprobar en todos sus términos la Reformulación del Plan General de Manejo Forestal de la ‘Propiedad Privada ORACIVIQUIA’, en una superficie de 2411.71 Has., ubicado en el Municipio de San José, Provincia Chiquitos del Departamento de Santa Cruz, presentado por el señor Juan Arnez Montenegro … quedando de este manera establecidas las especies sujetas al aprovechamiento, las superficies de aprovechamiento y demás datos técnicos contenidos en la documento PGMF y su ficha técnica … SEGUNDO.- Reducir la superficie del Plan General de Manejo Forestal aprobado mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF-672/2014 de fecha 04 de agosto de 2014 a favor de la ´Propiedad Oraciviquia’ en una superficie inicial de 3341.88 ha, a la superficie de 2411.71 ha, (...) SEXTO.- Indicar que el ciclo de corta solicitado es de 20 años para el Plan General de Manejo Forestal, y contando con la vigencia del mismo a partir de la aprobación del PGMF con la Autorización Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF-672/2014 de fecha 04 de agosto de 2014. SÉPTIMO. - Con relación a los POAFs autorizados mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-POAF-1189-2014 y RU-ABT-SJC-POAF-11872014, las mismas deben cumplir el ciclo de corta establecido. (...) NOVENO.- La presente otorgación del derecho forestal y aprobación del Plan General de Manejo forestal no acredita declaratoria de derecho de propiedad alguno, sólo está referida al aprovechamiento forestal sostenible y al instrumento de gestión forestal presentado, por lo que los titulares del derecho forestal se someten a los resultados del proceso de saneamiento legal de ejecutarse por el Instituto Nacional de Reforma Agraria-INRA y ante cualquier conflicto al respecto, se procederá a su revocatoria.”
I.5.6. De fs. 142 a 145 cursan, Contratos de Trabajo a Plazo Fijo de fecha 02 de enero de 2019, suscritos entre Obwaldin Viana Subirana y Enrique Paz Taco como trabajadores y Juan Arnez Montenegro, propietario del predio “Oraciviquia”, como Empleador.
I.5.7. A fs. 146 cursa, Acta de Conteo de Ganado, en la que se registra 584 bovinos 7 equinos.
I.5.8. De fs. 147 a 150 cursa, formulario de Verificación FES de Campo levantado, que registra 584 bovinos y 7 equinos y 50 ha de pastizales cultivados; y como mejoras se tiene casa y corrales; en “Observaciones”, se señala expresamente: “Se detalla: Manejo Forestal 2411.71”.
I.5.9. A fs. 151 cursa, Registro de Mejoras, en el que se registra Potrero de data 2010, corral de 1996, vivienda de 2010 y PGMF de 2411.71 ha, del año 2014, todos con sus respectivas coordenadas de ubicación; también, se encuentra un croquis de ubicación de dichas mejoras, donde se deja ver que el PGMF se encuentra sobre el área.
I.5.10. De fs. 152 a 158 cursa, Fotografías de Mejoras del predio “Oraciviquia”.
I.5.11. A fs. 159 cursa, Certificado de Continuidad de Posesión, firmado por Carmelo Bailaba Casupá, quien certifica que Juan Arnez Montenegro se encuentra en posesión pacífica, pública y continuada del predio Oraciviquia, a partir del 10 de enero de 1991 sin afectar derechos por terceros, en continuidad de la posesión de Francisco Sandoval Alderete, quien se encontraba en posesión pacífica de dicho predio desde el 26 de junio de 1991.
I.5.12. A fs. 160 cursa, Declaración Jurada de Posesión Pacífica del predio, en la cual se señala que Juan Arnez Montenegro está en posesión del predio “Oraciviquia” desde el 26 de junio de 1991.
I.5.13. A fs. 286 de los antecedentes, cursa Nota DDSC-RE. CITE N° 239/2018 de 26 de noviembre, a través de la cual, el Director Departamental del INRA Santa Cruz le solicita al Director Regional SENASAG Santa Cruz, información sobre los antecedentes históricos de movimiento de ganado y certificación de vacunación emitidas desde el año 1996 hasta la fecha, correspondiente a Juan Arnez Montenegro, como beneficiario del predio “Oraciviquia”, ubicado en el municipio de San José de Chiquitos de la provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz.
En atención a dicha solicitud, mediante Nota SENASAG/SCZ/JDSC/ASASC/00631/2019 de 30 de julio, el Jefe Departamental SENASAG Santa Cruz se dirige al Director Departamental del INRA Santa Cruz, informándole expresamente, lo siguiente: “Revisada la base de datos de nuestro Sistema Gran Paitití, se encuentran registros de inscripción de predios y movimiento de ganado de las personas ya mencionadas, sin embargo, las ubicaciones de las mismas se encuentran en la Provincia Velasco (...)”.
I.5.14. De fs. 302 a 314 cursa, el Informe en Conclusiones de 31 de diciembre de 2019; que en su partes principales señala: “Documentación aportada por Beneficiario que Acredita Derecho de Propiedad y Arma Tradición Agraria los siguientes: (...) Documento de Compraventa de predio rústico, en fecha 10 de enero del 2001 el señor Francisco Sandoval Alderete en calidad de beneficiario inicial transfiere la propiedad rústica denominado LA ESPERANZA consignado en el expediente N° 57560, con una superficie de 2420.5830 has. según documentos y según mensura la superficie de 4692.3686 has. a favor de Juan Arnez Montenegro. (...) 1. EXPEDIENTES SOBREPUESTOS AL PREDIO MENSURADO EN CAMPO. - (...) Conforme al análisis realizado en el presente informe técnico el expediente N° 57560 denominado LA ESPERANZA que consigna la superficie de 2420.5830 has. Misma se sobrepone 100% al predio denominado ORACIVIQUIA, y en relación a la superficie del Plan General de Manejo Forestal (PGMF) otorgado a favor del predio que se sobrepone al expediente agrario 57560, en un 100% y (...) c). - ANÁLISIS MULTITEMPORAL. - Mediante Informe Técnico DDSC-R.E.-INF. N° 457/2019 de fecha 28 de mayo de 2019 y conforme al análisis del presente informe multitemporal del predio ORACIVIQUIA señala lo siguiente, de la cobertura del predio no se puede distinguir con claridad en las imágenes satelitales Landsat-tm, escena 229/071, mejoras de los años 1996, 2000, 2005, 2010, 2015 y 2017, se indica que al existir dificultad en distinguir actividad en el área por tal motivo no se pudo apreciar con claridad la actividad antrópica en el predio ORACIVIQUIA, anterior al año 1996. Al respecto, en estricta aplicación sobre la verificación directa en el predio, (...) En relación al Cumplimiento de la FES en el expediente agrario N° 57560 denominado LA ESPERANZA, según su Sentencia Agraria producto del trámite de dotación establece que en el año 1991 existía 450 cabezas de ganado vacuno, 15 Equinos y 65 Porcinos, siendo su actividad principal ganadera y sus derivados y los trabajos que se realizaban con personal asalariado, lo que significa que conforme a estos datos consignados del expediente a partir del año 1991 en el predio ya se cumplía con la función económica social; Por último, el señor Juan Arnez Montenegro presenta Resolución Administrativa RU-ABT-SJCPGMF-01536-2017 de fecha 25 de octubre de 2017, en el que se Resuelve: Aprobar la Reformulación del Plan de Manejo Forestal de la propiedad privada ORACIVIQUIA, por una duración de 20 años a una superficie de 2411.7100 Has. Demás datos técnicos contenidos en el PGMF ubicado en el Municipio de San José, Provincia Chiquitos del Departamento de Santa Cruz; Con relación a la antigüedad de la posesión, según Formulario de Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, establece que el beneficiario tiene la posesión pacífica, pública y continuada del predio desde el Beneficiario inicial desde la fecha 26 de julio de 1991, debidamente certificado por la Comunidad Campesina Miraflores CASIQUE del municipio de San Rafael Provincia Velasco refrendado con sello y firma del dirigente de la organización social. (...) 7. CUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN ECONÓMICA SOCIAL (...) Como cumplimiento de la FES, se consideró la consideró la cantidad de ganado existente en el predio consigna 584 de ganado Bovino y 7 Equinos, más la superficie de 50.000 Has, de Pastizales cultivados, haciendo un total de 3,005.0000 Has. Asimismo, considerando la superficie aprobado por la (ABT) del Plan General de Manejo Forestal (PGMF) que se sobrepone al Expediente Agrario N° 57560 denominado LA ESPERANZA, más la superficie considerada para la proyección de crecimiento el 30%, el conjunto de estos aspectos en la planilla de cálculo FES nos da como resultado la superficie final par consolidación de 6032.3378 has. a favor del predio “ORACIVIQUIA”. En su acápite “8. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS”, sugiere dictar Resolución Administrativa Modificatoria, de la Sentencia del expediente N° 57560, sobre la superficie de 2416.0290 ha y Vía adjudicación la superficie de 3616.3088 ha; que hacen una superficie total a reconocer de 6032.3378 ha, a favor de Juan Arnez Montenegro, clasificada como empresarial ganadera.
I.5.15. A fs. 331 cursa, Informe Técnico Legal de Control de Calidad Interno DDSC-RE. INF N° 58/2020 de 31 de enero de 2020, en cuyo acápite “4.- CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS” señala expresamente: “Los actuados de la carpeta de saneamiento cumplen con todos los estándares de calidad y se encuentran en el marco de la normativa vigente, por lo que se sugiere pasar a la siguiente etapa del proceso de saneamiento hasta su titulación.”
I.5.16. De fs. 367 a 368 cursa, Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 176/2020 de 18 de septiembre de 2020, complementario al Informe en Conclusiones, por el cual se señala que debe considerarse la tolerancia de 2% a la superficie de 2420.5830 ha y el restante vía adjudicación de conformidad al art. 274 de Decreto Supremo N° 29215, sugiriendo dictar Resolución Administrativa Modificatoria, de la Sentencia del expediente N° 57560, sobre la superficie de 2468.9947 ha y vía adjudicación de 3563.3431 ha, haciendo un total de 6032.3378 ha a consolidar.
II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SENTENCIA
A objeto de resolver los problemas jurídicos acusados por la parte actora y los argumentos de la contestación, los cuales serán precisados y analizados subsiguientemente, en el punto de “Análisis del caso concreto”, es pertinente desarrollar los siguientes temas: 1) La naturaleza jurídica de la demanda contenciosa administrativa; 2) Del cumplimiento de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera; 3) Del marco normativo y jurisprudencia agroambiental reiterada sobre la limitación de considerar las imágenes satelitales multitemporales como medio de prueba para establecer la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera; 4) El límite máximo de la propiedad agraria conforme lo establecido en el art. 398 de la CPE. y 5) Análisis del caso concreto.
FJ.II.1. Respecto a la naturaleza jurídica de la demanda contenciosa administrativa
El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. En ese entendido, se debe establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, para su validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa, a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a las normas reglamentarias que rigen dicho proceso administrativo, mismos que contemplan las diferentes etapas secuenciales.
FJ.II.2. Del cumplimiento de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera
Como introducción al tema en análisis, se tiene que el art. 393 de la Constitución Política del Estado (C.P.E.), prevé: “El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda.”
Así también, el art. 397.III de la misma Carta Fundamental, establece: “III. La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social.”
De igual manera, el art. 2.II de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, manifiesta que la Función Económico Social en materia agraria, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario. Asimismo, el art. 166.I del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215, determina expresamente: “La Mediana Propiedad y la Empresa Agropecuaria cumplen la función económico social, cuando sus propietarios o poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo.”
De otro lado, el art. 2.III de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, en concordancia con el art. 166.II del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215, señala que la Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso (sólo en predios con actividad agrícola), de proyección de crecimiento y servidumbres ecológicas legales (si correspondiera).
Bajo ese entendimiento, es importante aclarar, que las propiedades sujetas al cumplimiento de la Función Económico Social son la mediana propiedad y la propiedad empresarial; más no la pequeña propiedad y la propiedad comunitaria o colectiva, que están sujetas a Función Social, que es otro concepto, diferente a Función Económico Social.
Dicho todo eso, pasemos a hablar específicamente sobre el cumplimiento de la Función Económico Social con el desarrollo de actividad productiva ganadera; en este orden, recordando lo manifestado, es pertinente mencionar que, para determinar cuál es la superficie que se encuentra cumpliendo la FES en actividad productiva ganadera, ya sea, en el caso de mediana propiedad o en el caso de propiedad empresarial, se debe considerar los siguientes aspectos: 1) Las áreas efectivamente aprovechadas de la propiedad ganadera, 2) Las áreas de proyección de crecimiento de la propiedad ganadera, y 3) Las áreas de servidumbres ecológico legales, si es que las hubiera en la propiedad ganadera y correspondiera; todo, de conformidad al art. 2.VII y X de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y arts. 167, 172.2 y 174 del Reglamento Agrario aprobado.
El art. 2, en sus parágrafos VII y X del Reglamento Agrario, dispone: “VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado. (...), X. La superficie efectivamente aprovechada en áreas agrícolas es la que se encuentra en producción; en propiedades ganaderas es la superficie que corresponda a la cantidad de ganado existente.”
El art. 167 del D.S. N° 29215, establece: “(AREAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS EN ACTIVIDAD GANADERA) I. En actividades ganaderas, se verificará lo siguiente: a) El número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo y; b) Las áreas con establecimiento de sistemas silvopastoriles, los pastizales cultivados, y el área ocupada por la infraestructura, determinando la superficie y ubicación de cada una de éstas áreas. II. Para corroborar la información descrita precedentemente, el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá hacer uso de otros instrumentos complementarios como ser los registros del SENASAG, registros de marcas, contramarca, señales y carimbos, inventarios de altas y bajas. El ganado cuya propiedad no sea del interesado no será registrado como carga animal del predio, por tanto, no se valorará como área efectivamente y actualmente. Las áreas con pastos naturales no constituyen área efectiva y actualmente aprovechadas en ningún caso. III. Se considera ganado mayor las especies de bovinos, equinos, acémilas y camélidos, y ganado menor, las especies de caprinos y ovinos, la norma técnica incluirá los criterios para determinar la unidad de ganado mayor y de ganado menor. IV. Para el cálculo del área efectivamente aprovechada se considerará la suma de superficies que resulten de: a) La cantidad de cabezas de ganado mayor, por cada una se reconocerá cinco (5) has., diez (10) cabezas de ganado menor equivalen a una cabeza de ganado mayor, y b) Áreas con pasto cultivado, con sistemas silvopastoriles e infraestructura.”
En resumen, de todo lo manifestado se puede concluir que, para determinar la superficie total con cumplimiento de FES en propiedades con actividad productiva ganadera, se debe considerar, de manera integral: 1) La superficie actual y efectivamente aprovechada, que es: 1.1) La superficie que corresponda a la cantidad de ganado existente en el predio, cuya propiedad sea del beneficiario o interesado del predio en saneamiento (1 cabeza de ganado mayor: bovinos, equinos, acémilas y camélidos, equivale a 5 ha; 10 cabezas de ganado menor: caprinos y ovinos, equivalen a 1 cabeza de ganado mayor); y, 1.2) La superficie ocupada por pasto sembrado, por áreas con sistemas silvopastoriles (sistema mixto que combina áreas de especies forestales o frutales, áreas de especies agrícolas o cultivadas y áreas para pastoreo de animales) y por la infraestructura ganadera (corral, brete y otros). 2) La superficie proyectada de crecimiento, que en el caso de: 2.1) La Mediana Propiedad con actividad productiva ganadera, es del 50% de la superficie actual y efectivamente aprovechada. 2.2) La Propiedad Empresarial con actividad productiva ganadera, es del 30% de la superficie actual y efectivamente aprovechada. 3) Las Servidumbres Ecológico Legales, si corresponde.
Bajo todo el contexto manifestado, es necesario hacer puntualizaciones respecto a ciertas particularidades de la propiedad ganadera sujeta a FES; es decir, con relación al Registro de Marca de Ganado, a la infraestructura ganadera y a las características de la propiedad establecidas en el art. 41.I.3 y 4 de la Ley Nº 1715 modificada por la Ley Nº 3545.
En cuanto al Registro de Marca del Ganado, para acreditar la titularidad del ganado contado durante el relevamiento de información en campo:
El art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 (vigente a la fecha) determina: “Todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños.”
Por su parte, el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007 expresa que: “Es obligatorio para todo productor pecuario el registro e inscripción de la marca, carimbo o señal que identificará a sus semovientes, en el catastro municipal respectivo y en el catastro nacional, pues el diseño registrado constituye la única prueba del derecho propietario”.
Respecto a la infraestructura ganadera; primeramente, mencionar que la infraestructura ganadera o pecuaria es el conjunto de instalaciones que permiten el desarrollo de la actividad ganadera o pecuaria; bajo ese entendido, se debe considerar infraestructura ganadera: el corral para el ganado, bretes, bebederos o pozas artificiales (para almacenar agua para el ganado), potreros (área donde se concentra el pasto cultivado o se almacena el forraje -que es el pasto seco o deshidrato- para alimentar al ganado), etc., incluso, se debe considerar parte de la infraestructura ganadera, la vivienda o viviendas que tienen en la propiedad ganadera, las personas que se dedican a desarrollar dicha actividad productiva. Cabe recordar, que la norma se refiere a la infraestructura (Art. 167.I.b) D.S. 29215), diciendo: “En actividades ganaderas, se verificará lo siguiente: (...) el área ocupada por la infraestructura, determinando su superficie y ubicación de cada una de éstas áreas”; de ahí que, fijándonos a detalle lo manifestado por la norma, cabe resaltar que la norma se refiere a la infraestructura ganadera citándola de forma simple y llana, sin mencionar algo que dé a entender que hay exigencia u obligatoriedad de “tener” infraestructura con específicas características, para recién ser considerada infraestructura ganadera.
Realizada tal aclaración, es necesario mencionar que una infraestructura ganadera, bien podría ser, desde una “sencilla” (“mínima”, “básica”, “pequeña” o como sea conveniente llamarle) hasta una “gran” infraestructura ganadera, puesto que, como bien ya se dijo, la norma en ningún momento ha exigido que la infraestructura ganadera, deba tener ciertas particularidades para ser considerada infraestructura ganadera, toda vez que, ya sea infraestructura ganadera “sencilla” o “gran” infraestructura ganadera, sigue siendo -valga la redundancia- infraestructura ganadera finalmente.
Por otro lado, cabe establecer que, conforme lo previsto en el art. 179 del D.S. Nº 29215, en el proceso de saneamiento se verificará si la mediana propiedad o la empresa agropecuaria tienen las características correspondientes al tipo de propiedad establecidas en el art. 41 de la Ley Nº 1715, con la sola finalidad de corroborar los datos del cumplimiento o incumplimiento de la Función Económico Social en la superficie de las mismas; empero, también es cierto, que el mismo art. 41 en su parágrafo II, señala que esas características de la propiedad serán objeto de reglamentación especial considerando las zonas agroecológicas, la capacidad de uso mayor de la tierra y su productividad, vale decir, que esas características de la propiedad están sujetas a regulación, interpretación y hasta complementación o modificación, seguramente; de ahí que, exigir un cumplimiento exageradamente estricto de todas esas características, mientras no se regulen las mismas, no es lo más acertado, proporcional ni razonable.
Ahora bien, si ocurriese de que se exigiera el cumplimiento exageradamente estricto de todas las características establecidas en el art. 41.I.3 y 4 de la Ley Nº 1715 modificada por Ley Nº 3545, y se llegara a la conclusión de que la mediana propiedad y la propiedad empresarial, ambas con actividad productiva ganadera, no tienen todas las características exigidas en el precitado artículo; ello, no necesariamente significaría que no se desarrollan actividades productivas en dichas propiedades, puesto que tal conclusión está sujeta a otros datos e información levantados durante el relevamiento de información en campo.
Consecuentemente, después de glosar argumentos normativos e interpretativos, es necesario concluir con la redacción de la subregla, de la siguiente forma:
Aunque la mediana propiedad y la propiedad empresarial, ambas con actividad productiva ganadera, no tengan todas las características señaladas en el art. 41.I.3 y 4 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y solo tengan algunas de ellas, se considerará que dichas propiedades cumplen la Función Económico Social, siempre y cuando se enmarquen en lo establecido en art. 397.III de la CPE, art. 2.II, III, VII y X de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, art. 166.I y II y art. 167 del Reglamento Agrario aprobado por D.S. N° 29215.
FJ.II.3. Del marco normativo y jurisprudencia agroambiental reiterada sobre la limitación de considerar las imágenes satelitales multitemporales como medio de prueba para establecer la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera.
La jurisprudencia agroambiental, sobre la limitación de considerar las imágenes satelitales multitemporales como medio de prueba para establecer la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera, se basa en lo dispuesto en los arts. 309.I y III, 159, 161, 294.III penúltimo párrafo del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007 y el art. 2.IV de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 modificada por Ley N° 3545 de 28 de noviembre de 2006.
El art. 309.I del Reglamento Agrario, dispone expresamente: “I. Se consideran como superficies con posesión legal, aquellas que cumplan lo previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545. (...). La verificación y comprobación de la legalidad de las posesiones se realizará únicamente durante el relevamiento de información en campo (...)”.
La Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545, establece: “Las superficies que se consideren con posesión legal, en saneamiento, serán aquellas que, siendo anteriores a la vigencia de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con la función social o la función económico social, según corresponda, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos.”
El art. 309.III del Reglamento Agrario, expresa: “Para establecer la antigüedad de la posesión también se admitirá la sucesión en la posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes.”
El artículo 159 del D.S. N° 29215, dispone: “El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria. El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo.”.
El art. 161 del D.S. N° 29215, dispone: “El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico - social, que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorará toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo.”
El art. 294-III penúltimo párrafo del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215, determina: “(...) Asimismo, quedarán intimados a demostrar el cumplimiento de la función social o económico social durante el relevamiento de información de campo, en los términos establecidos en la ley y el presente Reglamento.”
La Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, en su artículo 2.IV, establece: “La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso.”
En esa línea citamos la siguiente jurisprudencia: en efecto, la SAN-S1-0096-2015 de 04-11-2015, manifiesta en la razón de su decisión: “(...) debe considerarse que si bien las imágenes satelitales eran reconocidas en esa oportunidad (año 2006) por el art. 239-II del D.S. N° 25763, sin embargo dicha disposición al igual que el actual art. 159 del D.S N° 29215, ambas señalan que dicho instrumento es ‘complementario’, el cual no sustituye los datos obtenidos directamente en campo; que asimismo se debe precisar en el presente caso de autos, que la realización de estos estudios de imágenes multitemporales, no son determinantes en predios que cuentan con actividad ganadera, misma que necesariamente debe ser verificada ´in situ’ con el conteo de ganado y el registro de marca; (...)”. En el mismo sentido, la Sentencia Agraria Nacional (SAN) S1a N° 93/2016 de 28 de septiembre de 2016, de manera expresa señala: “4.- Respecto al uso inadecuado de imágenes satelitales para determinar la antiguedad de la posesión.- (...) se debe considerar que las imágenes satelitales, por su resolución, no identifican las mejoras como ser: Alambradas, bebederos, viviendas, pozos etc.; siendo esta valoración plenamente coincidente con la uniforme jurisprudencia dictada por este Tribunal, que determinó que en propiedades ganaderas, técnicamente no es posible acreditar la antigüedad de la posesión a través de imágenes satélites, por tanto el desarrollo de las actividades ganaderas constituye un elemento fundamental en la regularización del derecho de propiedad sobre la tierra, su valoración debe estar revestida de todas las garantías posibles, de tal forma que se asegure el cumplimiento de los derechos y garantías de los administrados, tomando en cuenta además, los principios de favorabilidad y el de verdad material, debiendo tener prevalencia el conteo de ganado in situ y la verificación del registro de marca conforme lo prevé el art. 2-IV de la Ley N° 1715, concordante con el art. 159 del DS N° 29215, (...); lo que significa que la inspección in situ, es la que prevalece por encima de la prueba complementaria (imágenes satelitales), evidenciándose, por la Ficha de Verificación de la FES en campo cursante de fs. 1438 a 1441 del antecedente, que el INRA constató que el predio ´La Alameda’ tiene 356 cabezas de ganado bovino y 3 de equino, con marca y contramarca, así como una superficie cultivable de 2077.0000 has., pastizales cultivables de 165.0000 has., casa, galpones, graneros, bretes y atajados, (...), que acreditan la actividad ganadera desarrollada en el predio.”
Se continúa con tal entendimiento en la SAN-S1-0012-2017 de 14-02-2017, toda vez que de la ratio decidendi de la precitada resolución, fue posible extraer como precedente agroambiental, subregla jurisprudencial o norma adscrita que: “Las imágenes satelitales LANDSAT-TM, dificultan a simple vista apreciar áreas o superficies de infraestructura pequeñas como ser vivienda, corrales, bretes, ganado y otras mejoras que son recopiladas durante el desarrollo del Relevamiento en Campo de la propiedad con actividad ganadera, siendo este el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria”.
En ese mismo orden, se tiene la SAN-S1-0042-2017 de 02-05-2017, en cuya razón de la decisión menciona: “(...) las imágenes satelitales y el análisis multitemporal que efectúa el Viceministerio de Tierras en el informe de referencia, está referida a la actividad ‘antrópica’ propio de desmontes y trabajos relacionados con la agricultura que implique cambios en su estado natural que puede visibilizarse desde el espacio y no así ‘ganadera’, tal cual se desprende de la imagen satelital cursante a fs. 9 de obrados adjuntado por el propio demandante, por lo que, dichas imágenes satelitales, por las razones expuestas, no sustituyen de ningún modo y menos enerva la verificación directa del cumplimiento de la FES en predios con actividad ganadera (...)”.
Asimismo, es necesario traer a colación, que a partir de la SAN-S1-0054-2017 de 24-05-2017, se reconstruye una subregla jurisprudencial -cuya esencia es similar a los precedentes agroambientales citados-, misma que se halla en la información contenida en el Árbol Jurisprudencial del Tribunal Agroambiental, que señala: “Una correcta valoración sobre el cumplimiento de la función económico social (FES) en propiedades ganaderas deberá valorar de manera integral lo verificado en el predio considerando que el principal medio de prueba, son los datos obtenidos en campo, puesto que el análisis de imágenes satelitales no es concluyente en esta actividad”.
Finalmente, la Sentencia Agroambiental Plurinacional (SAP) S1a N° 22/2020 de 07 de diciembre de 2020, se remite a la SAN S1a N° 93/2016 de 28 de septiembre de 2016 (precedentemente descrita), para manifestar que en propiedades ganaderas, técnicamente no es posible acreditar la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la función económico social a través de imágenes satélites y que la inspección in situ, es la que prevalece por encima de la prueba complementaria (imágenes satelitales).
Consecuentemente, del marco normativo glosado (arts. 309.I y III, 159, 161, 294.III penúltimo párrafo del Decreto Supremo N° 29215 y art. 2.IV de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545), así como de la uniforme jurisprudencia agroambiental citada, es posible concluir que la verificación de la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera, debe realizarse únicamente durante el relevamiento de información en campo; dicho de otro modo, los estudios complementarios basados en imágenes satelitales multitemporales para verificar la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la función económico social en propiedades con actividad productiva ganadera, no tienen mayor validez que la verificación realizada en campo, durante la actividad denominada “Relevamiento de Información en Campo”. FJ.II.4. El límite máximo de la propiedad agraria conforme lo establecido en el art. 398 de la CPE
Primeramente, resaltar que la Sentencia Agroambiental Plurinacional (SAP) S1 N° 33/2022 de 19 de julio, al respecto del tema, dice: “FJ.II.2. Sobre el límite máximo de la propiedad agraria (5000.0000 ha).- Con relación al límite de la propiedad agraria, es importante diferenciar los institutos jurídicos del ‘derecho de propiedad’ y el ‘derecho de posesión’, siendo el derecho de propiedad , conforme lo previsto en el art. 105.I del Código Civil, ‘el derecho que tiene una persona de gozar y disponer de sus bienes, como por ejemplo de su casa, terreno, automóvil, animales, joyas, sin más limitaciones que la establezca la ley’; asimismo, respecto al derecho de propiedad, cabe señalar que los arts. 56I, 393 y 397.I de la CPE, otorgan garantías a las propiedades agrarias, pero siempre y cuando estas cumplan con la Función Social o Económica Social, para salvaguardar su derecho de acuerdo a la naturaleza jurídica de la propiedad, el cual se encuentra trasuntado en el trabajo, de acuerdo a la naturaleza de la tierra (actividad agrícola, ganadera, forestal, etc.). En cambio el derecho de posesión conforme el art. 87.I del Código Civil, debe ser entendido ‘como la acción de tener bajo poder un bien con la intención de legitimar la inclusión de la misma dentro del propio patrimonio o para que el bien sea incluido en el patrimonio de una tercera persona’; es decir que la posesión requiere o necesita dos elementos para que se configure y ellos son el corpus y el animus ‘rem sibi habendi’ que es la intención de tener la cosa como propia, de comportarse respecto a ella como lo haría su dueño. Es decir, la posesión requiere la intención y la conducta de un propietario, que debe regularizar el mismo a través de los mecanismos regulados por ley; al respecto el art. 87.I del Código Civil establece: ‘La posesión es el poder de hecho ejercido sobre una cosa mediante actos que denotan la intención de tener sobre ella el derecho de propiedad u otro derecho real’. Estando definidos los conceptos del derecho de propiedad y del derecho de posesión, con relación a estos dos institutos jurídicos, el art. 398 de la CPE, establece que: ‘Se prohíbe el latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y el desarrollo del país. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la función económica social; la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la ley. En ningún caso la superficie máxima podrá exceder las cinco mil hectáreas’; así también el art. 399.I de la Ley Suprema citada refiere que: ‘Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley’. Que, efectuando una interpretación social y legal de lo que es el derecho de propiedad y el derecho de posesión, con lo establecido en los arts. 398 y 399,I de la CPE, en lo que respecta al derecho de propiedad , es importante señalar que, todo derecho de propiedad adquirido y regularizado con anterioridad por el Estado a través de sus instituciones, sea por el ex Consejo Nacional de Reforma (CNRA), el ex Instituto Nacional de Colonización (INC) y el actual Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), ha momento de entrar en vigencia la actual Constitución Política del Estado (07 de febrero de 2009), ya se encontraban perfeccionados y/o consolidados, lo que significa que, ese derecho propietario ya estaba definido con anterioridad; derecho propietario que en materia agraria por el carácter social que rige el mismo, lógicamente debe ir acompañado con el cumplimiento de la Función Social o Económica Social, trasuntada en el trabajo, conforme lo establecía el art. 166 de la CPE (abrogada) y tal cual lo disponen los arts. 56, 393 y 397.I de la Ley suprema constitucional en actual vigencia. Que, teniendo presente lo expresado para el derecho de propiedad, en lo que respecta al derecho de posesión, es importante también precisar que al ser el derecho de posesión sólo una “intención” de legitimar esa posesión como bien patrimonial, en virtud al animus y al corpus; en el ámbito agrario, corresponde señalar que esa ‘intención’ de regularizar ese derecho de posesión como derecho propietario, en aplicación del art. 64 de la Ley N° 1715, por parte del Estado a través de su repartición administrativa (INRA), esta se consolida o perfecciona, una vez se hayan concluido todas las etapas establecidas en el art. 263 del D.S. N° 29215, que son: a) Preparatoria; b) De campo, y c); De Resolución y Titulación; es decir que las propiedades agrarias que estuvieron o estén aún en ‘curso’ o en ‘trámite, desde el momento de la vigencia de la actual Constitución Política del Estado, que fue el 07 de febrero de 2009, por más que su posesión y cumplimiento de la Función Económica Social sea desde antes de la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, en aplicación del art. 398 y 399 de la CPE, el Estado no puede regularizar las posesiones que excedan las 5000.0000 ha a partir del 07 de febrero de 2009; disposiciones constitucionales que por la ‘Supremacía Constitucional’, establecida en el art. 410.II de la CPE, tienen prevalencia frente a otras normas que tienen la jerarquía de sólo leyes, lo contrario sería reconocer que la extensión máxima de 5000.0000 ha, establecido en el art. 398 de la CPE quedaría como “adorno” y sin justa razón y causa.” (Las negrillas y lo subrayado juntos, son agregados).
Por su parte, la Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, en el antepenúltimo párrafo de su Fundamento Jurídico “III.5. Interpretación constitucional del art. 398 de la CPE” señala: ‘No obstante, al contener el art. 398 de la CPE, dos mandatos imperativos que no necesitan de desarrollo legislativo previo, que dicen: ‘Se prohíbe el latifundio y la doble titulación’ (las negrillas son nuestras) y que ‘La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas’ (el resaltado es agregado), corresponde que estos se apliquen directamente por las autoridades judiciales y administrativas en el ejercicio de sus funciones, con la finalidad de proscribir el latifundio y la doble titulación; debiendo por tal motivo, reconocerse y otorgarse el derecho propietario a partir de la vigencia de la Constitución Política del Estado de 2009, en los límites que no sobrepasen las cinco mil hectáreas, ya que si se otorgara derecho propietario en superficies mayores a la misma, se estaría actuando en contra del mandato constitucional y por ende reconociendo un derecho propietario en condiciones latifundistas.” (Sic)
Asimismo, la precitada Sentencia Constitucional, en su Fundamento Jurídico “III.6. Necesidad de efectuar cambio de línea respecto a lo precisado en la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre”, refiriéndose a la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre, indica expresamente: “Del análisis del citado fallo constitucional, se colige que el Tribunal Constitucional Plurinacional, en aquel entonces indicó que: a) El límite máximo de la propiedad agraria será aplicado solo a predios adquiridos con posterioridad a la vigencia de la Norma Suprema y no así a aquellas ‘posesiones’ adquiridas con anterioridad; y, b) En resguardo al mandato constitucional de irretroactividad de la ley, previsto en el art. 123 de la CPE, deberá respetarse el derecho de propiedad y posesión anteriores a la vigencia de la Ley Fundamental, aún excedan las cinco mil hectáreas.”
Conclusiones que corresponden ser modificadas en la actualidad, tomando en cuenta los razonamientos e interpretaciones constitucionales desarrollados en los Fundamentos Jurídicos III.4 y 5 del presente fallo constitucional, en mérito a los cuales se debe comprender que por mandato del art. 399.I de la CPE, los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada, serán aplicados efectivamente a predios adquiridos con posterioridad a la vigencia de la Constitución Política del Estado; sin embargo, en coherencia con lo dispuesto en la misma disposición constitucional que dice: “A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley” (las negrillas son añadidas); y lo expresado en el art. 398 de la Norma Suprema que dice: “...la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida por ley” (el resaltado es nuestro); se extrae que el referido mandato alude expresamente a los nuevos límites de propiedad agraria zonificada a ser establecidos por ley; lo que quiere decir, que serán los nuevos límites a fijarse por ley los que se aplicarán a los predios que se adquieran con posterioridad a la vigencia de la Norma Suprema y no así a las propiedades adquiridas con anterioridad a la misma, en resguardo al principio de irretroactividad de la ley; por cuyo motivo se respetarán los derechos de propiedad y posesión legal anteriores en los términos desarrollados en los Fundamentos Jurídicos precedentes, siempre y cuando no excedan las cinco mil hectáreas establecidas por mandato constitucional.”
Consecuentemente, la irretroactividad a la que alude el art. 399.I de la CPE y el respeto a los derechos de propiedad y posesión, se refieren exclusivamente a los nuevos límites que vayan a establecerse por ley, y no así al imperativo constitucional que dice: "La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas", puesto que este último no requiere de desarrollo legal previo para su acatamiento; en tal sentido, serán las autoridades judiciales o administrativas competentes, las que velen por el cumplimiento de este mandato que proscribe el latifundio, ya sea a través de la figura de reversión a tiempo de reconocer y adjudicar la propiedad agraria en trámites realizados a partir de la vigencia de la CPE o cuando no cumpla la FES; y, por medio de la expropiación en casos de propiedades reconocidas y adjudicadas con anterioridad a la mencionada vigencia, tal como lo precisa el art. 399.II de la CPE, que dice: “Las superficies excedentes que cumplan la Función Económico Social serán expropiadas”.
En tal sentido, los razonamientos constitucionales desarrollados precedentemente, así como en los FJ.III.4 y 5 del presente fallo constitucional, constituyen un cambio de línea a lo precisado y desarrollado en la referida SCP 1163/2017-S2, en resguardo a los mandatos constitucionales, que proscriben el latifundio en cualquiera de sus formas en nuestro territorio nacional.” (Las negrillas y el subrayado juntos son incorporados). A efectos de clarificar un tanto más, es necesario referirnos a lo que señala la Sentencia Constitucional en estudio en su Fundamento Jurídico “III.7. Examen del caso concreto”, que a la letra dice: “(...), que la Resolución cuestionada, evidentemente incurrió en una errónea interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE, ya que si bien es cierto que debe reconocerse por separado los institutos jurídicos de la propiedad y posesión, tal cual se tiene desarrollado en los fundamentos jurídicos precedentemente mencionados; sin embargo, no es correcto afirmar que la posesión deba ser reconocida de manera independiente hasta un máximo de cinco mil hectáreas; puesto que el INRA a través del saneamiento de tierras, no tiene la atribución de otorgar título alguno por el que se reconozca la posesión en dicha superficie máxima, sino que por mandato legal solo tiene la facultad de regularizar y perfeccionar el derecho propietario, en base a una posesión legal adquirida con anterioridad a la vigencia de la Ley 1715, para luego recién adjudicar y titular una extensión de terreno a favor del poseedor legal, que no debe exceder las cinco mil hectáreas; por lo que no es correcto razonar en el sentido que recién se adquirirá la calidad de poseedor legal como efecto o resultado del proceso de saneamiento. En ese contexto, cabe reiterar que el art. 399.I de la CPE, efectivamente establece que: “A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley”; sin embargo, este reconocimiento y respeto de la posesión que se tenía con anterioridad a la Constitución Política del Estado, debe ser entendido en el sentido que la misma será considerada como un antecedente agrario, un requisito o un medio a través del cual recién podrá perfeccionarse y adquirirse en el presente la propiedad, pero en una superficie máxima de cinco mil hectáreas; lo que quiere decir, que el reconocimiento del derecho de posesión, no alude a que deba otorgarse la propiedad en la misma superficie que se poseía con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política del Estado (que podría ser mayor a las cinco mil hectáreas), sino a que se adjudicará un predio reconociendo su posesión legal previa y se titulará hasta el máximo constitucional permitido, que no podrá exceder las cinco mil hectáreas; un entendimiento contrario implicaría permitir que en virtud a una posesión legal que se tenía - superior a las cinco mil hectáreas-, se esté adjudicando y titulando en la actualidad superficies mayores a la establecida en la Norma Suprema, favoreciendo de esa manera al latifundio de manera inconstitucional. (...) En tal sentido, es comprensible que pueda recortarse o recuperarse las superficies excedentes a las cinco mil hectáreas antes de adjudicarse y titularse un predio, aún se tenga posesión legal o cumpla la FES, debido a que por mandato constitucional la superficie máxima de la propiedad agraria no puede exceder en ningún caso el límite mencionado. No obstante, corresponderá que el INRA en las resoluciones de saneamiento y la Autoridad Máxima del Órgano Ejecutivo, sustenten objetivamente sus decisiones, expresando las razones y motivos por los cuales decidió revertir una superficie y declararla tierra fiscal, ya que de no hacerlo podría dar lugar a que su determinación se constituya arbitraria por no fundamentar cabalmente su decisión; puesto que debe tomarse en cuenta que la fundamentación y motivación, debe tener por finalidad lograr pleno convencimiento en las partes y la población, que la decisión que se asumió resulta ser de un análisis objetivo e intelectivo y por lo tanto ajustado a derecho.” (Las negrillas y el subrayado juntos son incorporados).
Este lineamiento constitucional, ampliamente expuesto, es confirmado en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021, misma que al referirse a la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, en su Fundamento Jurídico “III.2. La propiedad agraria desde la Constitución Política del Estado”, expresa textualmente: “Dicho razonamiento constitucional, constituyó una modulación a lo precisado y desarrollado en la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre, en resguardo a los mandatos constitucionales, que proscriben el latifundio en cualquiera de sus formas en nuestro territorio nacional y lo establecido en la Disposición Final Segunda parágrafos III y IV de la Ley contra el Avasallamiento y Tráfico de Tierras; cuyo fallo modulatorio en su parte pertinente precisó: (...)” (La SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021 transcribe gran parte de los fundamentos jurídicos de la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, los cuales ya fueron señalados en líneas arriba).
En resumen, la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, modulatoria de la SAP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017 y confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021, establece sus razonamientos basándose en el concepto de latifundio, por lo cual, señala que corresponde otorgar la superficie de hasta sólo cinco mil hectáreas, ya sea en derecho de propiedad (con respaldo en antecedentes agrarios sustanciados ante el ex CNRA o el ex INC), en derecho de posesión o en la conjunción de ambos, siempre cumpliendo la Función Económico Social, y en caso de la posesión, acreditar que la misma es legal; es decir, que es anterior a la promulgación de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996.
FJ.III.4. Análisis del caso concreto
Del análisis de los términos de la demanda y contestación debidamente compulsadas con los antecedentes del caso de autos, así como la documentación cursante en obrados y las normas legales aplicables al caso, el Tribunal Agroambiental, resolverá sobre lo siguiente: 1) Inadecuada valoración de los documentos del derecho propietario y de la posesión legal; 2) Incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social; 3) En cuanto a la superficie máxima de la propiedad agraria que no podrá exceder las cinco mil hectáreas; y
4) Incorrecta aplicación del control de calidad establecido en el art. 266.IV del D.S. N° 29215 y de la falta de congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución impugnada.
FJ.III.1. Inadecuada valoración de los documentos del derecho propietario y de la posesión legal
La parte actora refiere que el documento privado de 10 de enero de 2001 presentado en fotocopia simple, no puede ser considerada como prueba idónea y conducente a la acreditación de la transferencia del predio “La Esperanza”, al no estar inscrita en Derechos Reales para ser oponible conforme el art. 1538 del Código Civil, además que para ser considerado como prueba suficiente debe constar en original o fotocopia legalizada de acuerdo al art. 1311 del Código Civil, y que al haberse considerado su tradición agraria en el Informe en Conclusiones, se habría incurrido en valoración arbitraria que vulnera el debido proceso.
En antecedentes del proceso de saneamiento cursa documento privado de “Contrato de compra venta del predio rustico” de 10 de enero de 2001 (I.5.1), presentado en “fotocopia simple”, por el cual Francisco Sandoval Alderete transfiere el predio denominado “La Esperanza” con una superficie de 2420.5830 ha, con antecedente en trámite agrario de dotación N° 57560, a favor de Juan Arnez Montenegro; al respecto corresponde señalar que existe diferencias entre lo que es el derecho agrario y el derecho civil, caracterizándose el primero en aplicación de lo dispuesto por el art. 3 del D.S. N° 29215, por el carácter social del derecho agrario, el cual en su inciso g) señala: “En aplicación de la ausencia de formalidad, la autoridad administrativa deberá de oficio dirigir y reencauzar trámites y procedimientos de su conocimiento, además de instar a la subsanación de errores y omisiones de forma, cuando corresponda, de acuerdo a este reglamento. Asimismo, implica la no exigencia de requisitos aparte de los legalmente establecidos, que hagan inviables las solicitudes o demandas.” (las negrillas son nuestras); en consecuencia, si bien la jurisdicción agroambiental para determinados casos debe contemplar la exigencia de la presentación de documentos en original o copias legalizadas; sin embargo, esta exigencia en sede administrativa de saneamiento en aplicación del principio de no formalismo, goza de cierta excepcionalidad, es decir, que es permisible la presentación de documentos o fotocopias simples en un proceso de saneamiento, a efectos de su consideración por el ente administrativo en aplicación de la norma legal citada precedentemente.
En ese contexto, se establece que la presentación de simples fotocopias, no impide que las mismas no sean consideradas en un proceso de saneamiento de tierras ejecutado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), toda vez que, en el derecho agrario lo sustancial de la decisión no solo se trasunta en la presentación de documentos, sean estos originales o fotocopias simples sino que ellas deben ir acorde con el cumplimiento de la posesión y el cumplimento de la Función Económico Social, ello por las connotaciones o características que rigen al área rural; verificándose en el presente caso que el ente administrativo consideró el documento de transferencia, que incluso se encuentra reconocido en sus firmas conforme consta a fs. 94 de los antecedentes (I.5.1); en tal razón y teniendo presente el principio de verdad material establecido en el art. 180.I de la CPE, de la lectura de dicho documento se comprende que existió una transferencia del derecho propietario del predio “La Esperanza” con antecedente N° 57560, ahora denominado “Oraciviquia” y este extremo, tal cual lo acredita el Informe en Conclusiones de 31 de diciembre de 2019 (I.5.14), complementado por el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 176/2020 de 18 de septiembre de 2020 (I.5.16), el mismo evidencia que el ente administrativo valoró dicha prueba en forma legal, reconociendo la transferencia de la superficie de 2420.5830 ha, a favor de Juan Arnez Montenegro, considerándolo como subadquirente, al contar el predio con antecedente agrario, sustentando la traslación del derecho propietario; por consiguiente, no se evidencia una valoración arbitraria que vulnere el debido proceso, habiendo la autoridad administrativa ajustado sus actos conforme la norma agraria.
Con relación a lo acusado de que la posesión en la superficie de 3611.7548 ha, basada en la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio (26 de junio de 1991), sería incongruente con el medio de prueba de análisis multitemporal de imágenes satelitales; corresponde remitirnos al entendimiento jurisprudencial desarrollado en el FJ.II.3 de la presente sentencia, en el cual se expresa que existe limitación para considerar las imágenes satelitales multitemporales como medio de prueba en lo que respecta a la verificación de la antigüedad de la posesión en propiedades con actividad productiva ganadera; vale decir, que dicha verificación de la antigüedad de la posesión en propiedades ganaderas debe obtenerse únicamente a través de la información directa (in situ) generada durante el Relevamiento de Información en Campo, dentro de los cuales se encuentran comprendidos las certificaciones emitidas por la autoridad del lugar, las Declaraciones Juradas de Posesión; las transferencias de posesión, las Fichas Catastrales y fotografías de mejoras, entre otros, los cuales constituyen los medios más idóneos de verificación de la posesión y el cumplimiento de la Función Económico Social en predios con actividad ganadera.
Ahora bien, en el caso en análisis, se evidencia que, al haber el INRA, considerado y valorado la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio (I.5.12), a efectos de establecer la antigüedad de la posesión, dicha entidad administrativa actuó de acuerdo a los argumentos normativos y jurisprudenciales establecidos en el FJ.II.3 del presente fallo, que refiere que los estudios complementarios basados en imágenes satelitales multitemporales para verificar la antigüedad de la posesión y el cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera, no tienen la relevancia del caso, siendo preponderante la verificación realizada en campo, realizada en la actividad denominada “Relevamiento de Información en Campo”; aspecto que ha sido debidamente contemplado en el caso de autos, pues la entidad administrativa consideró y valoró la antigüedad de la posesión de acuerdo a todos los datos generados durante el Relevamiento de Información en Campo, como son: el Certificado de Continuidad de Posesión (I.5.11), la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio (I.5.12), e incluso, el Registro de Mejoras (I.5.9), de donde se evidencia que hay una mejora rotulada como: “corral” que data del año 1996; en consecuencia, lo observado por la parte demandante con relación a este punto, no tiene sustento normativo ni jurisprudencial que amerite nulidad alguna de la Resolución Final de Saneamiento impugnada.
FJ.III.2. Respecto a la incorrecta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social
En cuanto a este punto, se aduce que no existe coincidencia entre la información relevada en el trabajo de campo con el análisis de imágenes satelitales multitemporales, el cual evidenciaría que en el predio existió actividad antrópica recién el año 2015 y 2017 y no antes; que dicha afirmación se encontraría corroborada en la ausencia de titularidad del ganado identificado; los certificados de vacunación y las fotografías que probarían que en el predio solo existían 300 cabezas de ganado; la discontinuidad del desarrollo de la actividad ganadera; la incoherencia existente entre la extensión del pasto cultivado (50 ha) y el número de cabezas de ganado identificado (584 bovinos y 7 equinos); la inexistencia de infraestructura adecuada a la actividad del predio y de las características de una propiedad empresarial ganadera; por ello señala que no se consideró la norma que respalde su valoración, establecida en los art. 393 y 397 de la CPE, arts. 2.III, 3.I y IV, 41.4 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y el art. 167.I del D.S. N° 29215.
Respecto a la titularidad del ganado identificado en el predio “Oraciviquia”; se debe considerar lo desarrollado en el FJ.II.2 de la presente sentencia; en el cual se señala que el Registro de Marca de Ganado, es viable o aceptado, tanto de las Asociaciones Ganaderas, el SENASAG o de los Municipios, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 (vigente); así también, el art. 3 del D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007 expresa que: “Es obligatorio para todo productor pecuario el registro e inscripción de la marca, carimbo o señal que identificará a sus semovientes , en el catastro municipal respectivo y en el catastro nacional, pues el diseño registrado constituye la única prueba del derecho propietario”; en ese sentido, de la norma legal descrita se advierte la obligación que tiene todo ganadero de registrar su marca de ganado ante instancias competentes a efectos de acreditar el derecho propietario que les asiste sobre los mismos; verificándose en el caso de autos, el Acta de Conteo de Ganado (I.5.7), el formulario de Verificación FES de Campo (I.5.8), en los cuales la entidad administrativa en el proceso de saneamiento del predio “Oraciviquia”, verificó la existencia de ganado, habiendo considerado y valorado para el conteo de ganado, el Certificado de Registro de Marca de Ganado emitido por la Federación de Ganaderos de Santa Cruz (I.5.2), en tal razón se constata que el INRA obró de acuerdo a norma; entendiéndose también, que sí se acreditó la titularidad del ganado identificado en campo de 584 bovinos y 7 equinos, dato que fue registrado en el Acta de Conteo de Ganado (I.5.7) y en la Ficha de Verificación FES de Campo (I.5.8); en consecuencia, con relación a esta observación no se tiene demostrado la acusación formulada por la parte demandante.
Referente a la existencia de las cabezas de ganado identificadas en el predio “Oraciviquia”, información que según la parte actora existiría duda de su existencia; sobre el mismo cabe señalar que, de acuerdo a la norma agraria, en las actividades ganaderas se deben identificar las áreas efectivamente aprovechadas, el cual no solo debe estar relacionado con la infraestructura, áreas silvopastoriles, sino también con el conteo de ganado (in situ), constatando la marca del ganado y su registro, aspecto que el INRA verificó en la propiedad hoy cuestionada, advirtiéndose en el Acta de Conteo de Ganado (I.5.7) y en la Verificación FES de Campo (I.5.8) que se registró 584 bovinos y 7 equinos, información levantada que no fue observada por el INRA, como instancia facultada para recabar datos fidedignos en campo, ni fue objetada por el Control Social, que acompañó durante el trabajo de campo realizado y refrendó dichos actuados, conforme consta en dichos actuados de saneamiento.
De igual modo, se puede advertir que de la información proporcionada por el Director del SENASAG (I.5.13), quien respecto al predio “Oraciviquia”, informa que en el Sistema que se maneja en la Institución que representa, se encuentran registros de inscripción del predio, así como del movimiento de ganado; aspecto que corrobora la existencia de ganado, dicha información no puede ser soslayada con solo argumentos subjetivos, toda vez que, los registros del SENASAG, también son considerados como instrumentos complementarios, entre ellos, las Guías de Movimiento de Ganado y los Certificados de Vacunación contra la Fiebre Aftosa (I.5.3), los cuales, son útiles y necesarios a efectos de corroborar la actividad productiva desarrollada en el predio, más no para acreditar continuidad o discontinuidad de la misma, ni mucho menos para establecer la cantidad de ganado existente en el predio, toda vez que esto se evidencia a través del Acta de Conteo de Ganado (I.5.7), la Verificación FES de Campo (I.5.8) y el Registro de Mejoras (I.5.9), levantados durante el Relevamiento de Información en Campo. Ahora bien, en lo concerniente a las fotografías de mejoras, éstas son tomadas precisamente para la identificación de mejoras, que si bien el ganado no constituye una mejora; empero se le toma fotografía como referencia sobre la actividad productiva que se desarrolla en el predio, no siendo un requisito o exigencia tomar fotografías a todo el ganado identificado para acreditar su existencia, para evidenciar aquello, como bien se dijo en líneas precedentes, se encuentra el Acta de Conteo de Ganado (I.5.7) y la Verificación FES de Campo (I.5.8).
En lo relativo a la incoherencia de la extensión del pasto cultivado con la cantidad de ganado contado; al respecto, cabe sostener que la norma no establece cantidad alguna de superficie de pastizales cultivados para ser considerado “suficiente” para la cantidad de ganado identificado en el predio; por lo que, tal afirmación, es simplemente una subjetividad por parte del demandante, pues conforme lo dispuesto en el art. 167 del D.S. N° 29215, “AREAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS EN ACTIVIDAD GANADERA”, expuesto en el FJ.II.2 del presente fallo, no se evidencia situación que diera a entender aquello que afirma la parte demandante.
En cuanto a la supuesta inexistencia de infraestructura , toda vez que, en las fotografías de mejoras no se mostrarían corrales, bretes, bebederos de agua; al respecto, en el Registro de Mejoras (I.5.9) y en las Fotografías de Mejoras (I.5.10), se evidenció lo siguiente: Potrero con pasto cultivado de 50 ha (del año 2010), corral de 0.0350 ha (del año 1996), vivienda de 0.0160 (del año 2010) y PGMF de 2411.71 ha (del año 2014), todos con sus respectivas coordenadas de ubicación; lo cual, desvirtúa lo alegado por la parte demandante de que no existiría infraestructura en el predio. Además, en el acápite de Infraestructura ganadera, expuesto en el FJ.II.2, se explica con bastante detalle que la norma no se refiere a particularidades específicas que deba tener una infraestructura para ser considerada “adecuada” a la actividad ganadera de un predio.
Con relación a la inexistencia de las características de la propiedad empresarial ganadera y la falta de registro de los contratos de trabajo ante el Ministerio del Trabajo y la inexistencia de la planilla de sueldo de trabajadores; al respecto, si bien el art. 41.I.4 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, establece que la empresa agropecuaria es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos; en el caso de autos, el beneficiario del predio “Oraciviquia” durante el Relevamiento de Información en Campo, presentó contratos de trabajo a plazo fijo de 2 de enero de 2019 (I.5.6), a través de los cuales se tiene acreditado la existencia de personal asalariado; ahora, si bien el beneficiario durante el saneamiento de la propiedad agraria no presentó el registro de contratos de trabajo ante el Ministerio del Trabajo y planillas de sueldo de los trabajadores; empero, lo hizo durante la tramitación del proceso contencioso administrativo, según cursa documentación de fs. 137 a 154 de obrados; cabe señalar que la norma es precisa en establecer que debe demostrarse el empleo de capital suplementario, personal asalariado y medios técnico mecánicos modernos, que en actividad ganadera se traducen básicamente en la existencia de bretes, comederos, bebederos, corrales consolidados, maquinaria y equipos que demuestren el empleo de capitales en el giro empresarial y que se permita a través de estos medios técnicos-mecánicos, la generación de alimento para el ganado a través del cultivo de extensiones de pastura acorde a las cantidades de ganado existente en el predio, todo estos elementos manejados por personal asalariado del cual se acredite su existencia mediante contratos de trabajo, registros en el Ministerio de Trabajo, constancia de pago de salarios o aportes a la seguridad social; asimismo, se debe considerar que para la valoración del cumplimiento de la Función Económico Social, en propiedades empresariales con actividad ganadera, esta debe responder al análisis integral de toda la información recabada y generada durante el Relevamiento de Información en Campo, no pudiendo realizarse de manera aislada el análisis y valoración de los elementos y características que hacen al cumplimiento de la FES en propiedades con actividad ganadera.
En lo que respecta a que el INRA no consideró que la ABT aprobó el PGMF en áreas de tierras fiscales, toda vez que el predio “Oraciviquia” a momento de solicitar la aprobación de PGMF no contaba con derecho propietario, ni con los Planes Operativos Anuales Forestales de las gestiones 2015, 2016, 2017 y 2018, y que las Resoluciones que aprueban el PGMF y los POAF no establecerían los ciclos de corta o por cuantos años es el aprovechamiento, mismas que, además, habrían sido emitidas inobservando las medidas precautorias de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar, no consideración de transferencias, dispuestas en la Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RA N° 192/2010 de 08 de diciembre de 2010; al respecto cabe señalar que el INRA no es un ente supervisor y fiscalizador de derechos forestales, tarea que solo incumbe a la ABT, de conformidad a lo previsto en el art. 27 del Decreto Supremo Nº 071 de 9 de abril de 2009, que señala: “(Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra). La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra fiscaliza, controla, supervisa y regula los sectores Forestal y Agrario, considerando la Ley Nº 1700, de 12 de julio de 1996 Forestal; (...)”; evidenciándose tal situación, en la Resolución Administrativa RU-ABT-SJCPGMF-01536-2017 de 25 de octubre de 2017 (I.5.5), que reformula el Plan General de Manejo forestal aprobado por la Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF672/2014 de 04 de agosto (I.5.4), emitida por la ABT, que aprueba el PGMF de la propiedad “Oraciviquia”, puesto que en su parte resolutiva sexta y novena, dispone: “SEXTO.- Indicar que el ciclo de corta solicitado es de 20 años para el Plan General de Manejo Forestal, y contando con la vigencia del mismo a partir de la aprobación del PGMF con la Autorización Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF672/2014 de fecha 04 de agosto de 2014. (...). NOVENO.- La presente otorgación del derecho forestal y aprobación del Plan General de Manejo forestal no acredita declaratoria de derecho de propiedad alguno, sólo está referida al aprovechamiento forestal sostenible y al instrumento de gestión forestal presentado, por lo que los titulares del derecho forestal se someten a los resultados del proceso de saneamiento legal de ejecutarse por el Instituto Nacional de Reforma Agraria-INRA y ante cualquier conflicto al respecto, se procederá a su revocatoria.”
Ahora bien, realizada la aclaración precedente, es pertinente recordar que, dentro del proceso de saneamiento, si bien se podría dar el cumplimiento de la Función Económico Social, no solo con el desarrollo de actividades productivas agropecuarias (agricultura y ganadería), sino también con el desarrollo de actividades forestales, conforme se prevé en los arts. 2.II de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y 166.I del Reglamento Agrario aprobado por Decreto Supremo N° 29215; sin embargo, el INRA, como ente ejecutor del saneamiento, de conformidad a lo establecido en el art. 170 primer párrafo del Reglamento Agrario, primeramente verificará el otorgamiento de las autorizaciones forestales por parte de la entidad encargada de otorgarlos, la ABT, luego verificará en el terreno su cumplimiento actual y efectivo, y finalmente procederá a ejecutar la respectiva valoración, considerando lo previsto en los arts. 170 tercer párrafo y 172.4 del Reglamento Agrario, los cuales refieren, que las actividades forestales serán reconocidas como Función Económico Social en predios con antecedentes agrarios en Títulos Ejecutoriales o procesos agrarios en trámite, emitidos por el ex CNRA o ex INC, y que en actividades forestales no se aplicarán porcentajes de proyección de crecimiento; en ese orden, en el presente caso, se evidenció, de la Verificación FES de Campo (I.5.8), del Registro de Mejoras (I.5.9) y del Informe en Conclusiones (I.5.14), que la actividad forestal se consideró y se valoró conforme a norma, toda vez que, al contar el predio “Oraciviquia” con antecedente en el Trámite Agrario de dotación N° 57560, se consideró la superficie aprobada, mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SJC-PGMF-01536-2017 de 25 de octubre de 2017 (I.5.15), para Manejo Forestal de 2411.7100 ha, sin considerar ninguna otra superficie como actividad forestal, pues como ya se mencionó, no corresponde la aplicación de proyección de crecimiento cuando se trata de dichas actividades.
Con relación a que la información de campo que hace a la Función Económico social no coincidiría con el análisis de imágenes satelitales multitemporales, el cual evidenciaría que en el predio existió actividad antrópica recién el año 2015 y 2017 y no antes; nos remitimos al entendimiento jurisprudencial desarrollado en el FJ.II.2 de la presente sentencia, que establece que la verificación de la antigüedad de la posesión y del cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera, debe realizarse únicamente durante el Relevamiento de Información en Campo; vale decir, los estudios complementarios basados en imágenes satelitales multitemporales para verificar el cumplimiento o no de la Función Económico Social en propiedades con actividad productiva ganadera, no tienen mayor validez que la verificación directa en campo, durante la actividad denominada “Relevamiento de Información en Campo”; aspecto que ha sido aplicado en el caso de autos, pues se ha considerado y valorado la Función Económico Social de acuerdo con todos los datos generados durante el Relevamiento de Información en Campo.
En ese orden, en el caso que nos ocupa, la información generada en campo, evidencia el desarrollo de actividad productiva ganadera, tal cual consta del Acta de Conteo de Ganado (I.5.7), de la Verificación FES de Campo (I.5.8), del Registro y Fotografías de Mejoras (I.5.9 y I.5.10) y demás datos recabados durante el Relevamiento de Información en Campo; información, que fue levantada y valorada de acuerdo a todo lo desarrollado en el FJ.II.2 del presente fallo.
De todo lo expuesto, se evidencia que las observaciones reclamadas, referentes a que el ente ejecutor del saneamiento no habría considerado y no habría valorado que la información de campo, no coincide con la documentación presentada y con el análisis de imágenes satelitales multitemporales, que son traducidas por el demandante como “incorrecta valoración del cumplimiento de la FES”, no tienen fundamento legal ni jurisprudencial, siendo simples conjeturas o subjetividades; no habiendo demostrado el demandante, la vulneración de los arts. 393 y 397 de la CPE, arts. 2.III, 3.I y IV, 41.I.4 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y art. 167.I del Decreto Supremo N° 29215.
Por otra parte, con relación a la documentación presentada juntamente a memorial dirigido al INRA, sobre Contratos de Trabajo visados por el Ministerio del Trabajo, Planillas de Sueldos, Certificado de Registro de Empleadores emitido por el Ministerio del Trabajo, afiliación a la AFP Futuro, afiliación a la Caja Nacional de Salud de los trabajadores asalariados, Formulario de pago de impuestos de la gestión 2020 y Certificado del Régimen Agropecuario Unificado (RAU), todos correspondiente a la propiedad “Oraciviquia”, cursantes de fs. 137 a 154 de obrados, precisar que en la tramitación de las demandas contenciosas administrativas no es posible admitir prueba por ser procesos de puro de derecho; no obstante corresponde emitir pronunciamiento a cerca de su pertinencia o no, sea conforme el principio de verdad material; aspecto que mereció pronunciamiento previo en esta resolución.
II.4.3. En cuanto a la superficie máxima de la propiedad agraria que no podrá exceder las cinco mil hectáreas
En este punto, los vocales constitucionales observan que este Tribunal no justificó las razones del porque consideró el art. 398 de la CPE, respecto a la superficie máxima de la propiedad agraria que no podrá exceder las 5000 ha, al no haber sido demandado como agravio en la demanda principal pero que tuvo que ser considerado a efectos de la decisión; así como no se le habría dado la oportunidad al demandado (en el caso de autos el beneficiario se encuentra como tercero interesado) de pronunciarse con argumentos en contrario al respecto; por ello consideran: “evidente la lesión a la vertiente motivación, en su sub índice, motivación insuficiente vinculada al principio, derecho y garantía de la igualdad”. Al respecto corresponde señalar que al contener el art. 398 de la CPE, el mandato imperativo que dice: “La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas” (el resaltado es nuestro), corresponde que este se aplique directamente por las autoridades judiciales y administrativas en el ejercicio de sus funciones, con la finalidad de prohibir el latifundio; siendo esta la razón principal por la cual corresponde en el caso de autos pronunciarse sobre este extremo, el cual debe ser contemplado no solo por las autoridades del Tribunal Agroambiental sino por la justicia constitucional con base a lo dispuesto en el art. 410.II de la CPE, respecto a la supremacía constitucional que debe ser resguardada respecto al art. 398 de la norma fundamental, el cual se constituye en una presunción constitucional que no admite prueba en contra ni puede ser observada como un punto no demandado toda vez que, esta instancia jurisdiccional ejerciendo el control de legalidad constata que el ente administrativo no se pronunció debidamente al respecto, por lo que en aplicación del art. 64 de la Ley N° 1715 el ente administrativo deberá considerar este extremo extrañado por la justicia constitucional a efectos de regularizar el derecho propietario.
En ese sentido, corresponde señalar que este Tribunal, basándose en los lineamientos establecidos en la SCP 1163/2017-S3 de 15 de noviembre de 2017 (actualmente modulada por la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, siendo ésta última confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de
2021), emitió las Sentencias Agroambientales Plurinacionales S2a N° 02/2018 de 28 de febrero de 2018, S1a N° 48/2019 de 29 de mayo de 2019 y SAP S1a N° 98/2019 de 4 de septiembre de 2019, entre muchas otras, la cuales establecieron, que respecto al derecho de propiedad, sí era posible reconocerse más allá de las cinco mil hectáreas, cuando tuviesen respaldo en antecedentes agrarios tramitados ante el ex CNRA y/o el ex INC, y con relación al derecho de posesión legal, no correspondía sobrepasar el límite constitucional de cinco mil hectáreas; lo cual, estableció una línea jurisprudencial que vislumbró que el derecho de propiedad con respaldo en antecedentes agrarios sustanciado ante el ex CNRA o ex INC que superasen las cinco mil hectáreas serán reconocidas, siempre que cumplan la Función Económico Social, y el derecho de posesión sólo hasta el límite establecido constitucionalmente de cinco mil hectáreas, obviamente que tengan cumplimiento de la Función Económico Social y su posesión fuera anterior a la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996.
Bajo ese contexto y, considerando que los lineamientos constitucionales establecidos en la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, en los cuales, el Tribunal Agroambiental fundó muchos de sus fallos con relación al tema en cuestión, han sido modulados por los lineamientos expresados en la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, los cuales fueron expuestos en el FJ.II.4. de la presente sentencia, corresponde consecuentemente modular la línea agroambiental al respecto, en el marco del entendimiento establecido en la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, misma que ha sido confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021; de ahí que, conforme a lo señalado en el FJ.II.4. del presente fallo, se debe dejar claramente sentado que corresponderá reconocer la superficie de hasta sólo cinco mil hectáreas, ya sea en derecho de propiedad (con antecedentes agrarios sustanciados ante el ex CNRA o el ex INC), en derecho de posesión o en la conjunción de ambos, siempre que cumplan con la Función Económico Social, y en el caso de la posesión para ser reconocida como legal, además, deberá ser anterior a la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996; con ello, se debe entender que, de ningún modo la propiedad agraria o rural sobrepasará el límite establecido constitucionalmente de cinco mil hectáreas.
Ahora bien, al emitirse la Resolución Administrativa RA-SS N° 0152/2020 de 23 de septiembre, ahora impugnada, que resolvió reconocer a favor de Juan Arnez Montenegro, beneficiario del predio “Oraciviquia”, la superficie total de 6032.3378 ha, de las cuales 2468.9947 ha, han sido reconocidas vía modificación con base al trámite agrario de Dotación N° 57560 y 3563.3431 ha vía adjudicación, se ha evidenciado que el ente ejecutor del saneamiento se ha apartado del entendimiento establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018 y ha seguido los lineamientos de la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, sin considerar que ésta última citada ya había sido modulada por la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, la que, a su vez, fue confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021.
De todo lo expuesto, es posible concluir que, con el pronunciamiento de la resolución impugnada, la entidad administrativa demandada, ha reconocido una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de cinco mil hectáreas, situación que no corresponde de ninguna manera, conforme fue ampliamente desarrollado en el Fundamento Jurídico FJ.II.4. de la presente sentencia.
FJ.III.4. De la incorrecta aplicación del control de calidad, establecido en el art. 266.IV del D.S. N° 29215 y de la falta de congruencia, motivación y fundamentación de la resolución impugnada
Al respecto de lo cuestionado, se tiene que, si bien toda Resolución Final de Saneamiento podría cumplir con los requisitos de validez formal conforme a las previsiones de los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215 y 52.III de la Ley Nº 2341, que según la jurisprudencia agroambiental, cuando las resoluciones finales de saneamiento se basan y sustentan en Informes técnico legales, cumplen con una adecuada estructura normativa y fáctica, puesto que, en dichos informes se encuentran la relación de hechos y fundamentación de derecho que son asumidos de manera conclusiva y cuya cita in extenso no es exigible en la resolución final de saneamiento, conforme ha entendido la uniforme jurisprudencia agroambiental al respecto; sin embargo, cuando los informes que sustentan la Resolución Final de Saneamiento, contienen elementos ajenos o distorsionados a lo determinado previamente por la autoridad administrativa o jurisdiccional, tal situación hace que la misma carezca de validez material; es decir, se convierte en una resolución materialmente inefectiva.
Tal es el caso que nos ocupa, puesto que las premisas fácticas, jurídicas y jurisprudenciales expresadas en el fundamento jurídico “FJ.II.4. En cuanto a la superficie máxima de la propiedad agraria que no podrá exceder las cinco mil hectáreas”, de la presente sentencia, evidenciaron que la Resolución Administrativa RA-SS N° 0152/2020 de 23 de septiembre, hoy impugnada no obstante, de sustentarse en informes técnico legales, es incongruente, que no se encuentra motivada y fundamentada debidamente; lo cual también, vislumbra que en el Informe Técnico Legal de Control de Calidad Interno DDSC-RE. INF N° 58/2020 de 31 de enero de 2020 (I.5.15), se realizó un incorrecto control de calidad, seguimiento y supervisión, conforme al alcance de lo previsto en el art. 266 concordante con la Disposición Transitoria Primera del Reglamento Agrario aprobado por D.S. N° 29215, art. 2.IV del D.S. Nº 3467 de 24 de enero de 2018 y art. 2.IV del D.S. N° 4494 de 21 de abril de 2021.
Lo anterior, se deja ver, toda vez que, la entidad ejecutora del saneamiento, reconoció a favor de Juan Arnez Montenegro, beneficiario del predio “Oraciviquia”, la superficie total de 6032.3378 ha, de las cuales 2468.9947 ha, han sido reconocidas vía modificación con base al trámite agrario de Dotación N° 57560 y 3563.3431 ha, vía adjudicación; vale decir, que ha reconocido una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de cinco mil hectáreas; apartándose con ello, de los lineamientos señalados en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, la cual establece que de ningún modo la propiedad agraria o rural sobrepasará el límite previsto constitucionalmente; dicho de otro modo, corresponderá reconocer solamente la superficie de hasta cinco mil hectáreas, sea en derecho propietario (con antecedentes agrarios sustanciados ante el ex CNRA o el ex INC), en derecho de posesión o en la conjunción de ambos, siempre que haya cumplimiento de la Función Económico Social, y en el caso de la posesión, para ser reconocida como legal, además, deberá ser anterior a la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996.
De los fundamentos de hecho y de derecho expuestos, se concluye que el ente ejecutor del saneamiento, incurrió en falta de congruencia, motivación y fundamentación en la Resolución Administrativa RA-SS N° 0152/2020 de 23 de septiembre ahora impugnada, y por ende, también se vislumbra que no efectuó un control de calidad, seguimiento y supervisión, al procedimiento administrativo de saneamiento del cual emergió la Resolución impugnada, conforme al alcance de lo previsto en el art. 266 concordante con la Disposición Transitoria Primera del Reglamento Agrario aprobado por D.S. Nº 29215, art. 2.IV del D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018 y art. 2.IV del D.S. N° 4494 de 21 de abril de 2021; toda vez que, apartándose del entendimiento señalado por la Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018 (confirmada por la SCP 0572/2021-S2 de 27 de septiembre de 2021), la cual establece, que de ningún modo, la propiedad agraria o rural sobrepasará el límite previsto constitucionalmente, debiendo reconocerse solamente la superficie de hasta cinco mil hectáreas, sea en derecho propietario (con antecedentes agrarios sustanciados ante el ex CNRA o el ex INC), en derecho de posesión o en la conjunción de ambos, siempre que haya cumplimiento de la Función Económico Social, y en el caso de la posesión, para ser reconocida como legal, además, deberá ser anterior a la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996; reconoció una superficie mayor al límite constitucionalmente establecido de cinco mil hectáreas, puesto que, a través de la resolución impugnada, resolvió reconocer a favor de Juan Arnez Montenegro, beneficiario del predio “Oraciviquia”, la superficie total de 6032.3378 ha, de las cuales 2468.9947 ha, han sido reconocidas vía modificación con base al trámite agrario de Dotación N° 57560 y 3563.3431 ha vía adjudicación; en consecuencia, corresponderá resolver en ese sentido.
III.POR TANTO:
La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, impartiendo justicia en única instancia, en mérito a la potestad conferida por los arts. 186 y 189.3 de la CPE, concordante con lo dispuesto en el art. 36.3 de la Ley N° 1715 modificada parcialmente por la Ley N° 3545 y el art. 144.4 de la Ley N° 025, FALLA declarando PROBADA la demanda Contenciosa Administrativa cursante de fs. 23 a 34 vta. de obrados, interpuesta por el Viceministerio de Tierras, representado legalmente por Ramiro José Guerrero Peñaranda, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA); y, en consecuencia, se dispone:
1. Declarar NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 0152/2020 de 23 de septiembre de 2020, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al Polígono N° 146, del predio denominado “Oraciviquia”, ubicado en el municipio de San José de Chiquitos, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, conforme a los fundamentos jurídicos de la presente sentencia; disponiéndose lo siguiente:
2.- ANULAR OBRADOS hasta fs. 302 de la carpeta de saneamiento, es decir, hasta el Informe en Conclusiones de 31 de diciembre de 2019, respecto al predio denominado “Oraciviquia”, ubicado en el municipio de San José de Chiquitos, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, debiendo la entidad administrativa realizar una nueva valoración, es decir, efectuar un nuevo Informe en Conclusiones, conforme a lo señalado en los fundamentos jurídicos del presente fallo; dando continuidad a las demás tareas, actividades y etapas del saneamiento hasta la emisión de una nueva Resolución Final de Saneamiento, conforme a derecho y a las normas que lo rigen en resguardo del debido proceso consagrado en la Constitución Política del Estado Plurinacional
3. Notificadas las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, previa digitalización de los mismos.
Regístrese, comuníquese y archívese. –
Fdo.
ELVA TERCEROS CUELLAR MAGISTRADA SALA SEGUNDA
ANGELA SANCHEZ PANOZO MAGISTRADA SALA SEGUNDA