SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 59/2022
Expediente: N° 4397/2021
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Viceministerio de Tierras | |
Demandado: Director Nacional a.i. del Instituto Nacional | |
de Reforma Agraria. | |
Distrito: Beni | |
Propiedad: "La Asunta" | |
Fecha: Sucre, 11 de noviembre de 2022 |
2ª Magistrada Relatora : María Tereza Garrón Yucra.
La demanda Contencioso Administrativa, cursante de fs. 14 a 22 vta., de obrados interpuesta por el Viceministro de Tierras, Ramiro José Guerrero Peñaranda, representado por Jimmy Calle Ochoa y Maribel Sara Bautista Carlos, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple a Pedido de Parte (SAN SIM), respecto al predio denominado "La Asunta", ubicado en el municipio de Exaltación, provincia Yacuma del departamento de Beni
I.ANTECEDENTES PROCESALES.
I.1. Argumentos de la demanda principal.
El demandante invoca la nulidad de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, la cual resolvió Adjudicar el predio denominado "La Asunta", ubicado en el municipio de Exaltación, provincia Yacuma del departamento de Beni, en mérito a haber acreditado la legalidad de su posesión, conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos del plano adjunto, otorgando el Título Ejecutorial Individual, a favor de Asunta Yracema Barboza Flores, en la superficie de 7958.8923 ha., clasificada como empresarial ganadera.
Refiere como antecedentes que, en el proceso de saneamiento del mencionado predio, se ha evidenciado la existencia de irregularidades en la sustanciación del saneamiento, por lo que en previsión del parágrafo I de la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 4494 de 21 de abril de 2021, acreditando su legitimación activa para interponer la presente demanda contencioso administrativa contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria-INRA, quien emitió la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, objeto de la presente impugnación.
Realizando una descripción de los actuados más relevantes del proceso de saneamiento, fundamenta los argumentos de su demanda en los siguientes puntos a ser resueltos.
I.1.1. Incorrecta valoración de la Función Económica Social, por incumplimiento con las características de empresarial ganadera ; señala que del examen de la carpeta de saneamiento se advierte la Ficha Catastral cursante de fs. 141 a 142 de obrados, levantada el 29 de julio de 2007, donde se habrían registrado los datos del propietario identificado en la persona de Asunta Yracema Barboza Flores, observando que no se registra información de documentación legal, consignándose posesión del predio desde el 06 de abril de 1991. Continúa manifestando que en la Ficha de FES del predio "La Asunta", cursante a fs. 143, registró 1400 cabezas de ganado bovino, y 45 equinos, en observaciones se describe la totalidad del ganado 697 con vacas, 70 novillos, 170 torillos, 245 vaquillas, 168 terneros, 40 toros y 10 bueyes y 45 cabezas de ganado caballar, con la marca "XL". Refiere que a fs. 260 cursa Certificado de 13 de junio de 2011, emitido por el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Ana del Yacuma-Beni, certificando que el registro de marca de ganado "XL", con la que signa su ganado vacuno y caballar que pastan en el predio Ingavi, Santa Rosa y La Asunta, misma que se encuentra registrado en el Libro N° 07 folio N° 68 de 09 de agosto de 2006 a nombre de Asunta Iracema Barboza Flores. Advierte el demandante que con esos datos se elaboró el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 199/2020, realizando el INRA el cálculo de la FES, determinando una superficie final a consolidar de 7958,8923 ha, superficie recomendada para su adjudicación mediante Resolución Administrativa.
Señalan que el INRA no realizó una valoración integral para determinar objetivamente el cumplimiento de la Función Económica Social de la propiedad "La Asunta", por no haber contemplado el art. 2.III de la Ley N° 1715, parcialmente modificada por la Ley N° 3545 y lo dispuesto en el art. 167 del D.S. N° 29215, porque en el presente caso sólo se habría considerado la carga animal de 1277 cabezas de ganado mayor, hecho que no resultaría suficiente para determinar el cumplimiento de FES de la propiedad "La Asunta", observando que no existe contratos de trabajos permanentes o eventuales registrados ante el Ministerio de Trabajo, inexistencia de planillas de asalariados, no se advertiría la implementación de medios técnicos modernos, así tampoco se acreditaría que la producción estuviere destinado al mercado, como establece el art. 41.4 (no señala norma), generando una duda razonable de la existencia de ganado registrado en la Ficha FES, en razón de que en proceso de saneamiento no existe Certificados oficiales de vacunación contra la fiebre aftosa, guías de movimiento de ganado, tal como lo dispone el art. 6 y 8 del D.S. N° 29215. Que no se advierte ni un solo equino de 45 equinos registrados, así como no se advierte infraestructura adecuada para el manejo de tal cantidad de ganado y que no resultaría suficiente un salero para 1277 cabeza de ganado. En este sentido, teniendo en cuenta que las Pericias de Campo es el principal medio de verificación de FES, y lo dispuesto en el art. 161 del D.S. 29215, donde señala que la carga de la prueba atinge al interesado, quien está en la obligación de presentar para justificar plenamente el cumplimiento de la FES, concluye que en el predio "La Asunta", no se ha demostrado y menos respaldado el cumplimiento de FES, en tal sentido, refiere que el INRA realizó una incorrecta valoración de FES en el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 199/2020 y por ende en la Resolución Administrativa hoy cuestionada, considerando que la misma no condice con lo dispuesto en el art. 393 de la CPE, cita como jurisprudencia la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª N° 043/2017.
I.1.2. Incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE y parágrafo IV de la Disposición Adicional segunda de la Ley N° 477 ; haciendo cita de lo dispuesto en el art. 398 de la Constitución Política del Estado, y de la Disposición Adicional IV de la Ley N° 477 (Ley de Avasallamiento de Tierras), argumenta que la primera Resolución Administrativa RA-SS N° 2379/2015 de 19 de octubre, ha sido objeto de impugnación mediante Contencioso Administrativo, con el argumento de que el INRA no aplicó lo dispuesto en el art. 399 de la CPE, emitiéndose en el caso la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 100/2016 de 07 de octubre, que declaró improbada la demanda y mantuvo inalterable la Resolución Administrativa RA-SS N° 2379/2015 de 19 de octubre, misma que ha sido anulada por Auto de Acción de Amparo Constitucional JPCC7 N°07/2017, que resolvió dejar sin efecto la Sentencia Agroambiental Nacional N° 100/2016 de 07 de octubre, Auto Constitucional que fue confirmado por Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre; emitiéndose en consecuencia la Sentencia Agroambiental Nacional N° 89/2017 de 31 de agosto, que declara improbada la demanda contencioso administrativa y mantiene inalterable la Resolución Administrativa RA-SS N° 2379-2015 de 19 de octubre, Sentencia Agroambiental Nacional que fue anulada por Resolución de 23 de agosto de 2018, emitida por el Juez de Garantías Constitucionales, que declaró haber lugar a la queja por incumplimiento de la resolución constitucional. Que, posteriormente se emite la Sentencia Agroambiental Plurinacional N° 41/2019 de 14 de mayo, declarando Probada la demanda contencioso administrativa y anula la Resolución Administrativa RA-SS N° 2379/2015 de 15 de octubre, anulando obrados hasta el Informe de Control de Calidad (Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1258/2015 de 10 de octubre de 2015). Señala que el INRA con estos antecedentes emite el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 1999/2020 de 28 de septiembre, expresando que en cumplimiento a la Sentencia Constitucional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre, Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N° 41/2019 de 14 de mayo, establece el cumplimiento de FES en el área del predio "La Asunta", y sugiere emitir resolución administrativa de adjudicación del predio en la superficie de 7958,8923 ha, cuyo informe fue fundamento base para la emisión de la Resolución Administrativa hoy impugnada que reconoció vía adjudicación en favor de Asunta Yracema Barboza Flores la propiedad denominada "La Asunta", con una superficie mayor a 5000,0000 ha, en contravención de la norma constitucional anteriormente citada. Precisa que no se está desconociendo la posesión de la beneficiaria sobre el predio, sino que la objeción radica en la no aplicación del art. 398 de la CPE. Refiere que si bien el Informe Técnico Legal consideró la Sentencia Constitucional N° 1163/2017, cuya línea jurisprudencial razona que el límite máximo será aplicado con posterioridad a la vigencia de la CPE, y que en esa misma línea el Tribunal Agroambiental emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional N° 41/2019; no obstante, omitió valorar la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 872/2018-S3 de 13 de diciembre, que cambió la línea jurisprudencial establecida en la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 noviembre y haciendo cita textual a la referida Sentencia, concluye que la Resolución Administrativa impugnada, transgrede lo dispuesto en el art. 398 y 399 de la CPE.
I.1.3. Falta de congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento ; reiterando que el proceso de saneamiento del predio "La Asunta", contiene errores de fondo que son insubsanables, que hacen que la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre, no sea congruente con la normativa que la sustenta, toda vez que hubo inadecuada valoración de la prueba, evidenciándose que la misma no tiene la debida motivación y fundamentación que toda resolución ineludiblemente debe tener, al no considerar de forma objetiva los aspectos que motivaron reconocer el predio denominado "La Asunta" con una superficie de 7958.8923 ha, ubicado en el municipio de Exaltación, provincia Yacuma del departamento de Beni, clasificada como Empresarial Ganadera a favor de la poseedora Asunta Yracema Barbosa Flores.
En mérito a los argumentos expuestos, solicitan que previos los trámites de ley, se declare PROBADA la demanda en todas sus partes y en consecuencia, se deje sin efecto la Resolución Final de Saneamiento ahora impugnada, disponiendo la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, es decir hasta el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 199/2020 de 28 de diciembre de 2020 a objeto de que el INRA rencause el proceso de saneamiento bajo el principio de verdad material, en el marco de los preceptos legales que rigen la materia agraria.
I.2. Argumentos de la contestación a la demanda.
Que de fs. 81 a 84 de obrados, cursa memorial de apersonamiento del demandado Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, señalando:
En cuanto a la incorrecta valoración de la Función Económica Social , y el no cumplimiento de las características de empresa ganadera, describiendo la Ficha Catastral y la Ficha FES, y el Certificado de registro de Marca de Ganado, señala que lo vertido por el demandante en el punto señalado es evidente, reiterando lo expuesto en la demanda, precisando que las Pericias de Campo es el principal medio de verificación de FES.
Respecto a la incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE y el parágrafo IV de la Disposición Adicional segunda de la Ley N° 477, contesta precisando que el INRA emitió el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 199/2020 que sugiere emitir Resolución Administrativa de Adjudicación del predio "La Asunta" en la superficie de 7958,8923 ha, cuyo informe fue fundamento base para el reconocimiento de la superficie de 5000,0000 ha, en contravención de la norma Constitucional y reiterando los argumentos del demandante, señala que al aplicar la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1163/2017, se ha omitido la valoración de la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 872/2018-S3 de 13 de diciembre que habría cambiado la línea jurisprudencial y en tal sentido, concluye que la Resolución Administrativa impugnada, transgrede los arts. 398 y 399 de la CPE.
Finalmente, dando respuesta a la falta de congruencia, motivación y fundamentación de la Resolución Final de Saneamiento, precisa que el saneamiento contiene errores de fondo que serían insubsanables, haciendo que la Resolución no sea congruente con la normativa que la sustenta, toda vez que hubo una inadecuada valoración de la prueba, evidenciándose que la resolución impugnada no tiene la debida motivación y fundamentación, porque no considera los aspectos que motivaron el reconocimiento de una superficie de 7958.8923 ha, clasificada como Empresarial Ganadera, y que en tal sentido, la Resolución impugnada no estaría acorde al debido proceso, vulnerándose la citada garantía.
Haciendo una relación de los actuados procesales más relevantes del proceso de saneamiento, así como de las Sentencias Agroambientales emitidas en el proceso de referencia, la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017 y recurso de queja concedido, concluyen que se considere en esta instancia los antecedentes del proceso de saneamiento realizado, así como la disposición constitucional agraria en actual vigencia y remitiéndose a los antecedentes del proceso de saneamiento, en mérito al principio de legalidad y lo permitido por la Constitución Política del Estado, y precautelando los actuados administrativos, se tenga por respondida la demanda en calidad de demandado.
I.3. Argumento de los terceros interesados .
I.3.1 . De fs. 33 a 34 de obrados, cursa memorial de apersonamiento de Omar Quiroga Antelo, en su condición de Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras- ABT , quien, a tiempo de solicitar su apersonamiento en el presente proceso, refiere que de acuerdo a las atribuciones y competencias conferidas a la ABT, la citada entidad administrativa otorga permisos, derechos, concesiones y autorizaciones de derechos forestales y agrarios en tierras comunitarias de origen, comunidades campesinas y propiedades privadas, derechos o autorizaciones, cuyos antecedentes podrían ser aportados en calidad de pruebas por la entidad que representa a fin de acreditar el cumplimiento o incumplimiento de la Función Económico Social-FES del área o superficie comprendida al predio o propiedad de la que emerge la referida demanda y que sin embargo, revisado el contenido de los antecedentes de la citación, se tiene que la misma carece de datos técnicos para individualizar el predio, viéndose imposibilitado de aportar mayores elementos probatorios a la referida demanda. Señala que, de la revisión de la base de datos, Asunta Yracema Barbosa Flores no registra antecedente alguno por contravención al régimen forestal de la nación.
Mediante decreto de 05 de enero de 2022, cursante a fs. 36 de obrados, se observa el apersonamiento del tercero interesado Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras ABT.
I.3.2 De fs. 233 a 249 de obrados, cursa el memorial de apersonamiento y contestación a la demanda por parte de Asunta Yracema Barboza Flores , legalmente representa por Aurora Miranda Carballo, quien a momento de contestar opone las excepciones de Falta de Legitimación, Prescripción o caducidad y Cosa juzgada.
Como antecedentes relevantes del proceso, refiere:
Cursa el Informe en Conclusiones de 28 de abril de 2011, a través del cual se reconoce el cumplimiento de FES sobre la totalidad del predio "La Asunta" y por ende se le reconoce la superficie de 7964.3046 ha, donde la única observación registrada, corresponde a la falta de cédula de identidad vigente, certificado de asentamiento original y original del certificado de marca, intimándose a la presentación de la citada documental, lo cual se habría cumplido a cabalidad, emitiéndose el Informe UDSA-BN-929/2011 de 19 de julio de 2011.
Que, posteriormente la Dirección Departamental el 30 de septiembre de 2013, emitió el Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 1594/2013, realizando complementaciones al Informe en Conclusiones, al insertar datos de superficies sobrepuestas a Tierra de Producción Forestal Permanente, datos que habrían sido modificados en razón al Control de Calidad realizado por el INRA Nacional.
Refiere que el 10 de septiembre de 2015 el INRA Nacional emitió el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF N° 1258/2015 "complementario", mediante el cual en aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE, recortó 2964.3046 ha y reconoce la superficie de 5000,0000 ha, precisando que el recorte sólo obedeció a los nuevos límites de la nueva propiedad y no así por incumplimiento de FES.
Argumenta que el INRA Nacional emitió el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1549/2015 de 03 de noviembre, dando respuesta a las observaciones formuladas por la beneficiaria del predio, donde no se manifestó y menos argumentó que se hubiere valorado mal la FES y que no se hubiera cumplido con los requisitos de una propiedad empresarial, sólo respecto a la aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE.
Señala que ni el INRA y ninguna otra autoridad, objetaron el cumplimiento de FES en el predio "La Asunta", por el contrario, el mismo siempre fue reconocido e incluso el INRA reconoció tal cumplimiento en la emisión de la primera Resolución Final de Saneamiento donde se adjudicó las 5.000,0000 ha. Argumenta que en razón a estos aspectos se estaría frente a un caso de improponibilidad objetiva por hechos ya juzgados.
Haciendo cita del art. 203 de la CPE, concluye que no puede emitirse una nueva sentencia y atenderse el presente proceso, puesto que se está "frente a Cosa Juzgada", y así el art. 129 de la citada CPE, es clara al precisar que la decisión final que concede la Acción de Amparo Constitucional, será ejecutada inmediatamente y sin observación.
Contestando los argumentos de la demanda, al punto de incumplimiento de FES, señala que lo expuesto por el demandante es falso, toda vez que no sólo se constató ganado en el predio, sino también dos corrales (uno con brete), huerta, 3 galpones, quiosco de material de ladrillo, 3 casas de vivienda, jardinería, cocina, motor de luz, horno, salero, letrina, baño de material, caballeriza, noria de agua, potrero con pasto sembrado, panel solar y árboles frutales, al margen de personal asalariado, infraestructura, y la actividad que se desarrolla en el predio. Precisando que las Pericias de Campo se realizaron en julio de 2007, refiere que el Registro obligatorio del empleador estaría vigente desde la promulgación del D.S. N° 0288 de 10 de octubre de 2009, modificado por el D.S. N° 3433 de 13 de diciembre de 2017, resultando una demanda con argumentos que se alejan de la realidad pretendiendo hacer creer que no se ha cumplido con los requisitos que a esa fecha no existían.
Refieren que las Planillas de Asalariados nunca se consideró como un requisito para el cumplimiento de FES y menos cuando los funcionarios del INRA no lo solicitaron en la fecha de realización del saneamiento, prueba de ello sería el Informe en Conclusiones de 28 de abril de 2011, debiendo además considerar que dentro del predio "La Asunta" se constató la existencia de 5 trabajadores asalariados permanentes, demostrando que sí existe la contratación personal.
Señala respecto a los medios tecnológicos, que la presencia de potreros con pasto sembrado implica la utilización de medios técnicos como maquinarias, motor de luz, panel solar entre otros como una pista de aterrizaje.
Con relación a que la producción esté o no destinada al mercado, argumentan que no existe una norma que regule o establezca, cuál sería el documento idóneo para demostrar tal extremo, menos si el INRA no ha requerido ninguno, y nunca ha intimado para la presentación de los mismos. Y en cuanto a la duda generada sobre la existencia del ganado registrado, citando el art. 167 del Reglamento Agrario, señala que se constató y registró el número de cabezas de ganado, tanto mayor y menor como esta en la Ficha o formulario de Verificación de FES.
Sobre la marca, precisan que no identifican el vicio de nulidad o que la propiedad no cumpla la FES, porque no se hubiera fotografiado el ganado uno por uno, además que en esa oportunidad se verificó gran cantidad de ganado y todos con su marca de ganado, similar situación de incoherencia ocurre con el salero observado, señalando que el demandante no precisa la trascendencia al respecto, lo que les lleva a concluir que en el presente caso, sólo se trataría de buscar vicios inexistentes para que puedan anular la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 0188/2020, misma que emerge de un proceso de saneamiento de muchos años y que ha pasado por muchos filtros de control de calidad y que durante estos más de 13 años del proceso de saneamiento al que fue sometido Asunta Yracema Barbosa Flores, no se le ha observado ni intimado en cuanto al tema laboral, que en todo caso de haberlo hecho así se habría presentado documentación pertinente al caso.
Respecto a la incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE y parágrafo IV de la Disposición Adicional Segunda de la Ley N° 477; a tiempo de hacer una relación desde la emisión de la Primera Sentencia Agroambiental Nacional S1ª 100/2016, la Acción de Amparo Constitucional que concedió la tutela, ratificada por la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 17 de noviembre de 2017, precisa que fue en mérito a ésta Sentencia, que se emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N° 41/2019 de 14 de mayo de 2019, que declaró Probada la demanda contencioso administrativa y en consecuencia Nula la Resolución Administrativa RA-SS N° 2379/2015 de 19 de octubre y en obediencia a ambas Sentencias Constitucional y Agroambiental se emite la Resolución Administrativa RA.ADM RA-SS N° 01/2020 de 01 de octubre de 2020, reconociendo la superficie de 7958.8923 ha a favor del predio "La Asunta", y que en tal sentido, sería incorrecto decir que existe una incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE, porque sobre este punto en particular se pronunció el Tribunal Constitucional en la Sentencia anteriormente señalada, por lo que no habría argumento que discutir al respecto.
En cuanto a la Ley N° 477, existe el mismo razonamiento, es decir la emisión de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N° 41/2019 de 14 de mayo de 2019, que fue emitida en razón a la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 17 de noviembre, y a mayor precisión advierten que la ley fue promulgada el 30 de diciembre de 2013; es decir, después de casi 8 años de iniciado el saneamiento de la propiedad, e incluso después de haberse emitido el Informe en Conclusiones que data de 28 de abril de 2011 y después de 21 años de iniciada y ejercida la posesión sobre la propiedad. Reiteran que la propiedad fue adquirida con ejercicio de posesión legal el año 1991, antes de la promulgación de la Ley N° 1715 y sometida a saneamiento antes de estar vigente la nueva Constitución Política del Estado, y las Pericias de Campo fueron ejecutadas en julio de 2007, por lo que es correcto el reconocimiento de la totalidad de la superficie mensurada, máxime si ha identificado cumplimiento de FES sobre las 7.958,8923 ha.
Haciendo cita a lo dispuesto en el art. 399 de la CPE, concordante con el art. 123 de la citada Carta Magna, refiere que el fundamento de la parte actora se constituye en un acto violatorio del alcance del art. 398, indicando que sería un criterio sesgado al no referirse y no considerar el art. 399 e invocar la aplicación de la Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018-S3 de 11 de diciembre de 2018, atentando contra el art. 397 de la CPE que contempla el principio de que la tierra es para quien la trabaja, y que en todo caso corresponde aplicar el estándar más alto de protección.
Invocando el principio de irretroactividad, como premisa según el cual en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la presentación del orden público, la seguridad y estabilidad jurídica, y que una Ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales, como el favorecimiento al destinario de la norma o al bien común, en contrario el principio de irretroactividad no se contrapone con la necesidad de mutaciones normativas, que impiden la petrificación de un orden jurídico que ha de ser dinámico, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo a ley, ni la vulneración de los derechos adquiridos.
Haciendo referencia a las disposiciones que resguardan el derecho de posesión, precisa que el mismo es independiente del derecho de propiedad y así estaría establecido en la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545 y art. 309 del D.S. N° 29215, y que, en tal sentido, cuando el art. 399-I de la CPE sostiene que se salvan derechos de propiedad y de posesión anteriores a la citada Norma Suprema, quiere decir que la "posesión agraria" anterior, también debe ser respetada.
Precisa que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, respecto a la irretroactividad, ilustraría señalando en el caso "De la Cruz Flores Vs. Perú", Sentencia de 18 de noviembre de 2004, "En un Estado de Derecho, los principios de legalidad e irretroactividad presiden la actuación de todos los órganos del Estado, en sus respectivas competencias, particularmente cuando viene al caso el ejercicio de su poder punitivo", y citando un caso más, concluye, "De lo contrario, los particulares no podrían orientar en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva".
Refiere la tercera interesada, beneficiaria del predio "La Asunta", que el demandante pretende hacer ingresar en error, al querer hacer valer como prueba el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 652/2021 de 07 de septiembre de 2021, en que se hacen observaciones al proceso de saneamiento, debiendo considerarse que el citado informe es ilegal y contradictorio al procedimiento agrario, ya que al haber emitido la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, el INRA no tenía competencia para emitir informes, opiniones u observación respecto al proceso ejecutado por la citada entidad, al haberse apartado el INRA de lo dispuesto en los artículos 326 y siguientes del Reglamento Agrario.
En cuanto a la ausencia de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento, ahora impugnada; señala que los citados argumentos no serían evidentes, máxime cuando todos y cada uno de los mismos han sido desvirtuados en la presente contestación, demostrándose que la ejecución del saneamiento se hizo en el marco del D.S. N° 29215, con una correcta valoración de la posesión en virtud a la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 y la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N° 41/2019 de 14 de mayo de 2019, teniendo ésta ultima la debida fundamentación y motivación como componentes del debido proceso y el hecho de haberse señalado una supuesta existencia de errores, eso no significa la falta de fundamentación y motivación en la Resolución. Y en cuanto a la vulneración del principio de congruencia, precisa que tal extremo no es evidente, toda vez que la parte considerativa contiene los antecedentes del proceso, debidamente relacionados y los fundamentos y motivación con lo resuelto y la decisión asumida, situación que se aprecia en la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre, y observa que la parte actora no identifica con precisión y claridad cómo es que se establecería una incongruencia o falta de concordancia entre la parte considerativa y resolutiva. En mérito a los argumentos expuestos y desarrollados, solicitan se declare Improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020.
I.4. Trámite Procesal
I.4.1. Auto de admisión.
Cursa a fs. 26 y vta. de obrados, Auto de 1 de noviembre de 2021, a través del cual se admite la demanda contencioso administrativa interpuesta contra la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188 de 1 de octubre de 2020, para su correspondiente tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose traslado a la autoridad demandada INRA, para que en el plazo establecido de ley conteste la demanda, ordenando la notificación a los terceros interesados (Director Ejecutivo de la ABT y beneficiaria del predio "La Asunta", Asunta Yracema Barbosa Flores.
I.4.2. Réplica y Dúplica.
Por memorial por memorial cursante a fs. 98 y vta., el demandante ejerce su derecho a la réplica en cuanto a los argumentos de la contestación a la demanda, señalando que existe una ratificación y allanamiento tácito a la demanda contencioso administrativa, con un reconocimiento expreso de la existencia de errores en la tramitación del proceso de saneamiento del predio "La Asunta", tal como se habría referido en el Informe Legal DGS-JRLL-INF-SAN N° 652/2021 que cursa en actuados.
A fs. 104 de obrados, cursa memorial de dúplica , presentado vía correo institucional y el original que le corresponde, cursante a fs. 126 de obrados, a través del cual el Director General del INRA, remitiéndose a los antecedentes del proceso y citando el principio de control de legalidad en el marco de lo permitido por la CPE, solicita se proceda a la verificación y análisis respectivo.
I.4.3. Resolución de Excepciones.
De fs. 257 a 261 y vta., cursa Auto de 15 de junio de 2022, a través del cual se resuelven las excepciones opuestas por Asunta Yracema Barbosa Flores, del predio "La Asunta", respecto a la falta de legitimación, prescripción o caducidad y cosa juzgada; resolviendo declarar improbadas las citadas excepciones.
I.5. Actos procesales relevantes.
I.5.1 . De fs. 141 a 142 del antecedente cursa Ficha Catastral de 26 de septiembre de 2007, que registra posesión del predio "La Asunta", desde el 6 de abril de 1991, clasificada como empresa ganadera, número de beneficiarios 1, y con una superficie declarada de 6500,0000 ha.
I.5.2. A fs. 143, cursa Ficha de Verificación de FES de 29 de julio de 2007, que registra 1400 cabezas de ganado Bovino, 45 Equinos y vías de acceso terrestre; en la parte de Recursos hídricos, registra el Río Yata, Arroyos y en Servidumbres Ecológicas Legales; en lo que respecta a trabajadores asalariados permanentes, anota cinco trabajadores; y en la parte de Observaciones, registra que del total de 697 cabezas de ganado contadas, 70 son novillos, 170 torillos, 245 vaquillas, 168 terneros, 40 toros y 10 bueyes, más 45 animales caballares, con la marca de ganado "XL".
I.5.3. A fs. 148 a 149, cursa Croquis de registro de Mejoras de la propiedad, donde se identifica, corral, brete, huerta, galpón, kiosko, vivienda, jardinera, vivienda, galpón, cocina, motor de luz y vivienda, así también horno, salero, letrina, caballeriza, noria, bañero, galpón, pasto sembrado, panel solar, árboles frutales y corral. Cursan fotografías de mejoras de la propiedad "La Asunta", con las mejoras identificadas, presentadas por su beneficiaria Asunta Yracema Barbosa Flores, fs. 150 a 176.
I.5.4. De fs. 217 a 222 cursa Informe emitido por la Unidad de Saneamiento del INRA-BENI de 20 de abril de 2011, el cual entre otros aspectos concluye, continuar y dar por válidos y aprobados los actos procesales de Saneamiento, respetando actividades cumplidas conforme al Decreto Supremo N° 25763 de 05 de mayo de 2000, subsanándose cualquier omisión de forma a los alcances normativos del D.S. N° 29215, sugiere pasar a la siguiente actividad de Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, conforme a lo dispuesto en los arts. 303 y 305 del D.S. N° 29215. El citado informe fue aprobado mediante Auto de 21 de abril de 2011, emitido por la Directora Departamental del INRA a.i. BENI, cursante a fs. 223 de obrados.
I.5.5. Cursa de fs. 225 a 231 Informe en Conclusiones del predio "La Asunta" de 28 de abril de 2011, emitido por el INRA - BENI, que entre otros aspectos refiere: Realizado el análisis exhaustivo técnico y jurídico del predio "La Asunta", respecto a la valoración de la Función Económico Social, señala "Según datos proporcionados por la encuesta catastral, documentación aportada y datos técnicos, se establece que el predio denominado "La Asunta", clasificado como Empresa Ganadera cumple la Función Económica Social en la totalidad de la superficie mensurada, conforme a lo previsto por los artículos 393 y 397 de la Constitución Política del Estado y artículo 164 del Reglamento de la Ley N° 1715 (...) registrándose marca que no cuenta con respaldo de propiedad del beneficiario, para lo cual deberá presentar en la socialización de resultados preliminares el Registro de Marca al amparo de lo establecido por los Art. 238 parágrafo III inciso c) y 167 parágrafos I y II del D.S. 25763 y 29215" (sic). El citado Informe fue aprobado mediante decreto de 29 de abril de 2011, cursante a fs. 233.
I.5.6. Cursa a fs. 258 memorial presentado por Asunta Yracema Barboza Flores, del predio "La Asunta", adjuntando los documentos observados en el proceso de saneamiento, consistente en cédula de identidad vigente y el registro de Marca, cursando a fs. 260 Certificación emitida por el Gobierno Autónomo Municipal, precisando que Asunta Iracema Barboza Flores se encuentra registrada en el Libro N° 07 folio N° 68 de 09 de agosto de 2006 en el libro de Registro de Marcas, con el diseño "XL".
I.5.7. De fs. 267 a 268 cursa Informe UDSA-BN-929/2011 de 19 de julio de 2011, emitido por profesionales del INRA Departamental del Beni, concluyendo que respecto a la documentación presentada, se puede determinar que el beneficiario ha cumplido con lo intimado en los informes en conclusiones e informe de cierre, sugiriendo que se proceda a remitir antecedentes ante la Dirección Nacional, previa elaboración del Proyecto de Resolución Final de Saneamiento, de conformidad con lo establecido en el art. 325 del D.S. N° 29215.
I.5.8. Cursa de fs. 274 a 276 Dictamen Técnico de Fijación de Precio ABT- JGUSFP N° 345/2011 de 28 de julio de 2011, emitido por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, a solicitud del Instituto Nacional de Reforma Agraria-INRA, estableciendo precio de adjudicación para el predio "La Asunta".
I.5.9. Cursa a fs. 342, Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1258/2015 de 10 de septiembre de 2015, emitido por la Dirección Nacional del INRA, respecto al predio "La Asunta", que entre otros aspectos refiere que se debe adecuar la superficie de adjudicación al límite de las 5.000 ha, en aplicación del art. 398 de la CPE.
I.5.10. A fs. 352 cursa Resolución Administrativa RA-SS N° 2379/2015 de 19 de octubre de 2015, resolviendo adjudicar el predio "La Asunta", en favor de Asunta Yracema Barboza Flores en la superficie de 5000.0000 ha, ubicado en el municipio de Exaltación, provincia Yacuma del departamento de Beni, en mérito a haber acreditado la legalidad de su posesión, y declara tierra fiscal la superficie de 2964.3046 ha.
I.5.11. De fs. 438 a 471, cursa Acta de Audiencia de Acción de Amparo Constitucional de 5 de mayo de 2017, interpuesta por Asunta Yracema Barbosa Flores contra el Tribunal Agroambiental que emitió la Sentencia Agroambiental Nacional N° 100/2016 de 07 de octubre, resolución que deja sin efecto la citada Sentencia Nacional Agroambiental, que declaró improbada la demanda (fs. 424 a 434), ordenando la emisión de una nueva, cuidando la irretroactividad de las normas constitucionales, principios de verdad material, celeridad y economía procesal.
I.5.12. Cursa de fs. 492 a 510, Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, que entre otros aspectos respecto al caso en concreto resolvió:
- Que la génesis de la problemática planteada se centra en la supuesta aplicación retroactiva de normas constitucionales denunciadas por la accionante, dentro de la demanda contencioso administrativa, donde se pronunció la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 100/2016, declarando improbada su demanda, consolidando la indebida declaratoria de tierra fiscal de gran parte del predio "La Asunta", a pesar que dicha tierra cumplió la FES, en contradicción a la Constitución Política del Estado y de la propia jurisprudencia del Tribunal Agroambiental. Concluye señalando que la inobservancia de las normas expresadas en los arts. 398 y 399.I, afectan al derecho de posesión de la accionante con relación al predio "La Asunta", toda vez que hasta el momento de emisión de la Resolución Administrativa RA-SS 2379/2015, su derecho de posesión fue reconocido taxativamente por parte del propio ejecutor del proceso de saneamiento, admitiendo haberse acreditado la legalidad de la posesión, aspectos que en definitiva, reiterando, contradicen los preceptos contenidos en el art. 399.I de la CPE, es decir el de reconocer y respetar la posesión como un derecho consagrado por la norma suprema, más aún cuando se habría acreditado esa posesión legal desde el año 1991.
I.5.13. De fs. 512 a 528 de obrados cursa la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 89/2017 de 31 de agosto de 2017, emitida por el Tribunal Agroambiental, en razón a la concesión de la Acción de Amparo Constitucional, resolviendo la citada sentencia declarar Improbada la demanda, manteniendo inalterable la Resolución Administrativa RA-SS N° 2379/2015 de 19 de octubre de 2015.
I.5.14 . Que a fs. 531, cursa Auto de 20 de noviembre de 2018, emitido por el Juez Público Séptimo en lo Civil y Comercial de la Capital Sucre-Bolivia, señalando entre otros aspectos, que la queja formulada por la parte accionante, cuyo memorial cursa a fs. 242-249 fue resuelta mediante auto de 23 de agosto de 2018 que da lugar a la queja como consta a fs. 269 - 272, resolución que no haber merecido impugnación, ha cobrado ejecutoría, y ordena en mérito al art. 16 del Código Procesal Civil Constitucional, se cumpla con la Sentencia Constitucional N° 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017.
I.5.15. De fs. 543 vta., a 555 vta., cursa la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N° 41/2019 de 14 de mayo de 2019, que señala: Que del contenido del Informe en Conclusiones cursante de fs. 225 a 231de la carpeta de saneamiento, se reconoce la legalidad de la posesión y cumplimiento de la Función Económica Social en la superficie de 7964.3046 ha., sugiriendo emitir Resolución Administrativa de Adjudicación. Que se evidencia que la transgresión a las normas legales vigentes y por tanto vulneración al debido proceso, se generó a partir de la emisión del Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1258/2015 de 10 de septiembre y concluye que para el caso en concreto, ninguno de los fallos por éste Tribunal hacen referencia a la vigencia de la Ley N° 477 a momento de la emisión del Informe de Control de Calidad, que dio origen a la Resolución Final de Saneamiento que la impugnada vía demanda contencioso administrativa, soslayando el deber de cumplir y hacer cumplir la CPE, establecido en el art. 108-1 y las Leyes. En mérito éstos argumentos resuelve declarar Probada la demanda contencioso administrativa y Nula la Resolución Administrativa RA-SS N° 2379/2015 de 19 de octubre de 2015, anulando obrados hasta el Informe de Control de Calidad (Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1258/2015 de 10 de septiembre de 2015).
I.5.16. De fs. 605 a 608, cursa Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple a Pedido de Parte (SAN SIM) respecto al polígono N° 000 del predio denominado "La Asunta", ubicado en el municipio de Exaltación, provincia Yacuma del departamento de Beni, la cual haciendo cita de la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, emitida por Sala Segunda del Tribunal Constitucional Plurinacional resuelve confirmar en todo la Resolución N° 02/2017 pronunciada por la Jueza Civil y Comercial Séptima del departamento de Chuquisaca y en consecuencia se Concede la Tutela solicitada, determina: Adjudicar el predio denominado "La Asunta", en mérito a haber acreditado la legalidad de la posesión en la superficie de 7958.8923 ha como empresarial ganadera.
I.5.17. Cursa a fs. 624 Boleta de Pago por precio de Adjudicación fijado para el predio "La Asunta".
I.5.18. Cursa de fs. 627 a 628 y vta. el Informe Legal DGST-JRLL-INF- SAN N° 652/2021 de 7 de septiembre de 2021, emitido por la Dirección General de Saneamiento y Titulación, quien realizando observaciones al proceso de saneamiento ejecutado en el predio "La Asunta", concluye señalado que el estado actual del proceso de saneamiento del predio "La Asunta", se encuentra con Resolución Final de Saneamiento, debidamente notificada y ejecutoriada. Sin embargo, en cumplimiento al D.S. N° 4494 de 21 de abril de 2021, ordena se notifique al Viceministerio de Tierras a los fines consiguientes de ley.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
A objeto de la resolución del presente proceso, éste Tribunal Agroambiental se pronunciará sobre los siguientes puntos; 1) De las demandas contencioso administrativas, 2) De las Sentencias Constitucionales emitidas en un caso concreto y 3) Del caso concreto.
FJ.II.1 . El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de resguardar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados, siendo competencia del Tribunal Agroambiental conocer y resolver en única instancia los procesos contencioso administrativos interpuestos en materia agraria, forestal y de aguas, conforme con el art. 189-3 de la CPE y art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545. Asimismo, por la naturaleza de la demanda (puro derecho), de conformidad con art. 781 del Cód. Pdto. Civ. cuyo fundamento tiene su génesis el art. 354- II del mismo adjetivo civil, y para el caso específico, la revisión y control constitucional de legalidad de los actos administrativos, deberá recaer sobre los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "La Asunta", tanto en sus aspectos formales como sustantivos.
FJ.II.2. Efectos de las Sentencias Constitucionales.
Las decisiones adoptadas en la jurisdicción constitucional tienen una extraordinaria importancia. A diferencia de las adoptadas en la jurisdicción ordinaria, que ponen fin a un litigio entre particulares o de éstos con el Estado, respecto a la disputa de un mismo derecho entre las partes, o la exigencia del cumplimiento de una obligación, las decisiones adoptadas en la jurisdicción constitucional modifican el ordenamiento jurídico del Estado, delimitan el ámbito de competencias de los órganos del poder público, o restablecen los derechos fundamentales o garantías constitucionales (en el constitucionalismo contemporáneo se ha cambiado la concepción clásica sobre la función de la Jurisdicción Constitucional, pues frente a la visión kelseniana del "legislador negativo" hoy se la concibe en la función "creadora del Derecho".
De la cosa juzgada constitucional ; de manera general se puede señalar que la cosa juzgada es la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla, lo que significa que aquella le otorga la calidad especial de la inmutabilidad e impugnabilidad a ésta; por lo que la decisión judicial, emitida con resguardo del derecho al debido proceso, no puede ni podrá ser atacada ni contradicha en posteriores decisiones de órganos judiciales. De manera que, la cosa juzgada implica que los hechos que fueron objeto del proceso, en el que se dictó una sentencia, no pueden ser nuevamente objeto de controversia.
La cosa juzgada no es en rigor un efecto de la sentencia, más propiamente es una cualidad de ella; por lo mismo, se materializa en la aplicación del principio non bis in idem, es decir, en la prohibición de juzgar dos veces la misma cuestión o los mismos hechos. La cosa juzgada constitucional tiene su fundamento jurídico en los fines y objetivos que tiene la labor del control de constitucionalidad; pues habrá de recordar que esa labor tiene por finalidad la preservación del sistema constitucional, por lo mismo, el Estado social y democrático constitucional de Derecho, así como el garantizar la plena vigencia y el respeto de los derechos fundamentales, otorgando tutela efectiva a las personas frente a los actos o decisiones que los restrinjan o supriman, por lo que para cumplir con esa finalidad la jurisdicción constitucional, procede a la verificación de la validez constitucional, tanto de las normas jurídicas cuanto de las decisiones y resoluciones de las autoridades y funcionarios públicos. Entonces, la jurisdicción constitucional, en cumplimiento de su labor, emite sentencias que producen efectos universales, de carácter obligatorio y vinculante, por lo mismo, esas decisiones, adquieren la calidad de cosa juzgada constitucional.
Siguiendo la línea de razonamiento de la Corte Constitucional de Colombia, se pueden identificar básicamente las siguientes funciones. En primer lugar, por elementales consideraciones de seguridad jurídica y de coherencia del sistema jurídico, pues las normas, si se quiere que gobiernen la conducta de los seres humanos, deben tener un significado estable, por lo cual las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles. En segundo lugar, y directamente ligado a lo anterior, esta seguridad jurídica es básica para proteger la libertad ciudadana y permitir el desarrollo económico, ya que una caprichosa variación de los criterios de interpretación pone en riesgo la libertad individual, así como la estabilidad de los contratos y de las transacciones económicas, pues las personas quedan sometidas a los cambiantes criterios de los jueces, con lo cual difícilmente pueden programar autónomamente sus actividades. En tercer lugar, en virtud del principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. Y, finalmente, como un mecanismo de control de la propia actividad judicial, pues el respeto al precedente impone a los jueces una mínima racionalidad y universalidad, ya que los obliga a decidir el problema que les es planteado de una manera que estarían dispuestos a aceptar en otro caso diferente pero que presente caracteres análogos.
Es el Constituyente el que debe determinar el marco general sobre los efectos de las sentencias constitucionales; sobre cuya base corresponde al Tribunal Constitucional, como máximo guardián y último intérprete de la Constitución, señalar en la propia sentencia los efectos de ella, en resguardo del sistema de valores supremos, como el de la justicia o la dignidad humana, así como el principio de la seguridad jurídica y los derechos fundamentales de la persona. "La modulación de los efectos de la sentencia constitucional , no debe ser entendida como una arbitraria invención de los tribunales constitucionales, pues no lo es; al contrario, se trata de una consecuencia de la labor de control de constitucionalidad que ejercen dichos órganos, para dar solución a las tensiones valorativas implícitas en todo texto constitucional".
Así se tiene que una de las formas de modular la sentencia en la Jurisdicción Constitucional es desde el punto de vista de su contenido. Tiene su base de sustentación en la nueva concepción de la labor que tienen los organismos encargados de ejercer el control de constitucionalidad, es decir la Jurisdicción Constitucional como creadora del Derecho. Esta concepción tiene como punto de partida el "principio de la conservación del derecho", lo que importa que se deba buscar la conservación de la disposición legal antes que anularla y sólo en casos muy extremos, en los que todas las interpretaciones posibles sean incompatibles con la Constitución, se debe expulsar del ordenamiento jurídico.
La modulación de los efectos desde el punto de vista de las personas; carácter concreto o "inter partes", implica que la sentencia sólo afecta o favorece a la parte que promovió la impugnación de la disposición legal declarada inconstitucional. Las Sentencias con efecto "inter partes" o al caso concreto sin típicas del sistema de control de jurisdiccional difuso.
Es necesario aclarar que la parte resolutiva o decisum de la sentencia constitucional, en resguardo del derecho al debido proceso, vincula solamente a las partes que participaron en la controversia judicial, salvo aquellos casos de acciones colectivas o cuando el ordenamiento constitucional confiere efectos erga omnes a la resolución, como es el caso de sentencias que declaran la inconstitucionalidad de la norma sometida al control de constitucionalidad.
El derecho a la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones constitucionales en la medida de lo determinado. La eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones constitucionales, es un derecho que emerge del derecho fundamental a la jurisdicción o acceso a la justicia constitucional consagrado en los arts. 115.I de la CPE; 8.1 y 25 de la CADH; y, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), que se constituye en el derecho protector de los demás derechos , que implica, no solamente el acceso propiamente a la justicia constitucional sin obstáculos ni limitaciones carentes de justificación racional y razonable y lograr un pronunciamiento judicial, sino también: "...Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho" -SCP 1478/2012 de 24 de septiembre-.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional establece que el cumplimiento y ejecución de una resolución judicial -proveniente de cualquier jurisdicción- debe ser en la medida de lo determinado , caso contrario, se lesiona el derecho fundamental a la eficacia de las resoluciones judiciales. Así, la SC 0944/2001-R de 6 de septiembre, señala el derecho fundamental a la eficacia de las resoluciones judiciales, como un imperativo básico de la administración de justicia. La mencionada Sentencia Constitucional, ante el incumplimiento o inobservancia de decisiones judiciales por operadores judiciales o administrativos, protege el derecho a la eficacia de los fallos con calidad de cosa juzgada.
En el mismo sentido, complementando la línea sobre la comprensión del derecho a la eficacia de las resoluciones judiciales, la SC 1206/2010-R de 6 de septiembre, fue enfática en señalar que se vulnera el derecho a la eficacia de los fallos, cuando se produce un incumplimiento total o parcial de los mismos, o cuando pretendiendo cumplirlos se da un alcance diferente o distorsionado al establecido en el fallo ; en cuyo Fundamento Jurídico III.3, sostiene: "...se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y a razón de ello, el derecho a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada consagrados en el art. 115.I de la CPE, cuando los mismos no son acatados, y si son cumplidos parcialmente, se les da un alcance diferente al establecido en el fallo, es decir, no son concretados en la medida de lo determinado, o cuando su cumplimiento es tardío (...) Es decir, la inejecución de sentencias, su ejecución parcial, distorsionada o tardía, acarrea la violación de derechos fundamental de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, y dentro de éste a la eficacia jurídica de los fallos ejecutoriados pasados en autoridad de cosa juzgada y la protección judicial por parte del Estado". Consiguientemente, las sentencias constitucionales emitidas por los jueces o tribunales de garantías en acciones de defensas o por el Tribunal Constitucional Plurinacional, también en otro tipo de procesos constitucionales, deben ser ejecutadas y cumplidas en los términos expresados en la parte resolutiva, es decir, en la medida de lo determinado . En las acciones de defensa, el art. 126.IV, de la CPE, es explícito cuando señala: "El fallo judicial será ejecutado inmediatamente"; del mismo modo, cuando el art. 36.8 del CPCo, establece que: "La resolución que conceda o deniegue respectivamente la tutela solicita será emitida oralmente en la audiencia e inmediatamente ejecutada".
Diferencia entre vinculatoriedad y los efectos de la parte resolutiva
Cuando señala el art. 15.I del CPCo, que: "Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional; excepto las dictadas en las acciones de inconstitucionalidad y recurso contra tributos que tienen efecto general", se está refiriendo a los efectos de la parte resolutiva de la sentencia; es decir, a los efectos de la decisión; por ende, el "Por Tanto", de la resolución. Estos efectos de la parte resolutiva son dos: 1) "inter partes", que implica la obligatoriedad para las partes intervinientes; es decir, sólo afecta a ellas, como ocurre en las sentencias de acciones de defensa (acción de libertad, acción de amparo constitucional, acción de protección a la privacidad, acción popular y acción de cumplimiento), declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional; y, 2) "erga omnes", que implica la obligatoriedad para todos; por ende, tiene efecto general, como ocurre en el caso de las acciones de inconstitucionalidad y el recurso contra tributos.
La SC 1310/2002-R de 28 de octubre, señaló que: "...Si bien todo fallo que emite éste Tribunal en recursos de amparo constitucional y hábeas corpus, tiene efectos inter partes (sólo afecta a las partes), los fundamentos determinantes del fallo o rationes decidendi, son vinculantes y, por tanto, de obligatoria aplicación para los Poderes del Estado , legisladores, autoridades, tribunales y jueces (en todos sus niveles jerárquicos), así lo determina el art. 44 de la Ley del Tribunal Constitucional..." (las negrillas son nuestras). Carácter vinculante de las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional; en ese orden de razonamiento, cuando el art. 15.II del CPCo, refiere que: "Las razones jurídicas de la decisión, en las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional constituyen jurisprudencia y tiene carácter vinculante para los Órganos del poder público, legisladores, autoridades, tribunales y particulares"; no se está refiriendo a los efectos de la Sentencia Constitucional Plurinacional, sino por el contrario a qué parte de la sentencia constitucional tiene carácter vinculante. Según el artículo mencionado el carácter vinculante recae sobre las razones jurídicas de la decisión; es decir, sobre la ratio decidendi.
Distinción entre precedente constitucional y la ratio decidendi
En efecto, si nos preguntamos ¿qué parte de las resoluciones constitucionales es vinculante?, no podríamos concluir simple y llanamente que es la ratio decidendi, debido a que todas las resoluciones tienen una o varias razones jurídicas de la decisión; empero, no todas crean Derecho, Derecho de origen jurisprudencial, a través de la interpretación, integración e interrelación de las normas. Por ello, es que existe diferencia entre ratio decidendi y el precedente constitucional. El precedente constitucional es una parte de toda la Sentencia emitida por el Tribunal o Corte Constitucional, donde se concreta el alcance de una disposición constitucional y/o legal; es decir, en donde se explica qué es aquello que la Constitución Política del Estado prohíbe, permite, ordena o habilita para un tipo concreto de supuesto de hecho, a partir de una de sus indeterminadas y generales cláusulas. Entonces, es posible afirmar que es vinculante el precedente constitucional contenido en la ratio decidendi. Es decir, que en la ratio decidendi se encuentra el precedente constitucional. El precedente constitucional es vinculante siempre que exista un supuesto fáctico análogo (AC 004/2005-ECA y SC 0186/2005-R).
Los precedentes constitucionales están sólo en las sentencias relevantes. Se identifican a las sentencias relevantes porque son sentencias fundadoras, moduladoras, que reconducen o cambian una línea jurisprudencial expresamente o tácitamente. En el precedente constitucional se consignan: "las subreglas de Derecho", "normas adscritas" o "concreta norma de la sentencia", resultantes de la interpretación, interrelación o integración de las normas de la Constitución Política del Estado o de las disposiciones legales. Estas tienen más jerarquía y fuerza jurídica que las propias leyes, porque el Tribunal Constitucional Plurinacional es el último aplicador del Derecho. El profesor Cifuentes, señaló que la subregla, "Es el corazón de la decisión, de la cosa decidida".
Jurisprudencia constitucional retrospectiva; un precedente constitucional, al constituirse en un medio por el cual la Constitución Política del Estado desplaza su eficacia general, tiene validez plena en el tiempo y, por ende, no está regido por el principio de irretroactividad, lo que significa que puede ser aplicado a hechos pasados en forma retrospectiva, sin importar que los hechos a los que ha de aplicarse el entendimiento jurisprudencial, hubieren acaecido con anterioridad al precedente constitucional.
Sin embargo de ello, la aplicación restrospectiva tiene límites, estos son: 1) La cosa juzgada, en la medida en que los nuevos entendimientos jurisprudenciales no pueden afectar los asuntos ya resueltos y que se encuentran firmes o inimpugnables, esto es, que tenga la calidad de cosa juzgada formal y material, por lo mismo, sólo puede aplicarse retrospectivamente a procesos en curso; y, 2) La jurisprudencia que perjudica al imputado en materia de derecho penal sustantivo; lo que implica que, en este último caso, no se pueden aplicar en forma retrospectiva los entendimientos jurisprudenciales que afecten o desmejoren las esferas de libertad del imputado o condenado (SC 0076/2005-R de 13 de octubre); (SC 1426/2005-R de 8 de noviembre, sobre el tema del garante hipotecario, se aplicó la SC 0136/2003-R, cuando el proceso había adquirido la calidad de cosa juzgada). Ahora bien, a dichos límites, se añade la prohibición de aplicar retroactivamente un precedente que podría restringir el derecho de acceso a la justicia constitucional, ya sea porque con dicha jurisprudencia se imponen o se endurecen los requisitos para la presentación de las acciones constitucionales, o se generan nuevas causales de improcedencia o, en su caso, el nuevo precedente, pese a efectuar una interpretación favorable del derecho -por ejemplo derecho a recurrir- podría dar lugar a que en su aplicación resulte desfavorable para el acceso a la justicia constitucional, conforme precisó el voto disidente a la SC 2461/2010-R de 19 de noviembre.
FJ.II.3. Del caso concreto.
De lo descrito precedentemente, en el presente caso nos encontramos en un caso muy particular, donde el Viceministerio de Tierras demanda a través del proceso contencioso administrativo la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre, emitida por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, dentro del proceso de saneamiento del predio denominado "La Asunta", ubicado en el municipio de Exaltación, provincia Yacuma del departamento de Beni, motivando la demanda en tres argumentos esenciales 1. Incorrecta valoración del cumplimiento de Función Económica Social del predio "La Asunta", 2. Incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE y del parágrafo IV de la Disposición Adicional Segunda de la Ley N° 477 y 3. Falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento.
Respecto al punto 1. Incorrecta valoración del cumplimiento de Función Económica Social del predio "La Asunta" ; de lo descrito en la presente Sentencia, se tiene que la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª 41/2019 de 14 de mayo, la cual en el caso concreto, ejerciendo el control de legalidad de los actos administrativos ejecutados en el proceso de saneamiento del predio "La Asunta", estableció conforme se describió en el punto I.5.14 que "la transgresión a las normas legales vigentes y por tanto vulneración al debido proceso, se generó a partir de la emisión del Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1258/2015 de 10 de septiembre", es decir que el vicio en el punto de referencia, se identifica en la emisión del citado Informe, y teniendo en cuenta que la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª 41/2019 a la fecha constituye calidad de cosa juzgada, no habilita a que nuevamente éste Tribunal Agroambiental, desconociendo los alcances de sus fallos, ingrese a una nueva revisión de hechos como es la verificación de la FES, peor aun cuando en la tramitación del proceso de saneamiento que inició el año 2007 y concluye con la Resolución Final de Saneamiento el año 2015, en ninguno de sus Informes Técnicos Legales e incluso el de Control de Calidad, realizan observación alguna al cumplimiento de FES, esto ligado al hecho de que el demandante, si bien argumenta observaciones a la calificación de FES, concluye señalado que ciertos elementos identificados en la carpeta de saneamiento "le crearían duda razonable", de que no hubiere existido la cantidad de ganado vacuno contabilizado en el predio "La Asunta", lo que significa que el propio demandante reconoce no tener certeza sobre los argumentos de su pretensión, y menos que exista elementos probatorios para establecer que en el caso en cuestión, la entidad administrativa INRA hubiera realizado un proceso viciado de nulidad, y que si bien la propia entidad INRA, en el memorial de contestación señala que lo observado por el demandante, existe un contrasentido de que la propia entidad responsable de garantizar la idoneidad de un proceso de saneamiento, el cual se debe caracterizar por altos estándares de precisión y calidad, sin incorporar mayores elementos de prueba que desmerezcan un trabajo anteriormente realizado por ellos mismos, emitan de manera posterior a la Resolución Final de Saneamiento, objeto de la presente demanda contencioso administrativa, el Informe Legal DGST-JRLL-INF- SAN N° 652/2021 de 7 de septiembre de 2021, identificado errores que incidirían en la calificación de la Función Económica Social, donde incluso contradictoriamente señalan que la Resolución Final de Saneamiento se encontraría ejecutoriada.
Esta actuación al margen de generar incertidumbre, resta credibilidad a la posición ahora emitida por la entidad administrativa, quien anteriormente concluyó reconocimiento una posesión legal y cumplimiento de Función Económico Social en la totalidad de la superficie mensurada de 7958.8993 ha, del predio "La Asunta". Las conclusiones señaladas fueron ya anteriormente advertidas en la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, cuando hace relación a los actuados desarrollados en el proceso de saneamiento y la actuación de la entidad administrativa INRA.
En mérito a éstos argumentos, no corresponde que el Tribunal Agroambiental realice mayor discernimiento en cuanto a los hechos invocados por el demandante relacionados al cumplimiento de la Función Económica Social.
En cuanto al punto 2, de la demanda, referido a la Incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE y del parágrafo IV de la Disposición Adicional Segunda de la Ley N° 477.
El argumento de la demanda contenciosa administrativa radica fundamentalmente en el hecho de que habiéndose pronunciado la Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018 de 13 de diciembre de 2018, que moduló los alcances de la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, respecto a la interpretación de los art. 398 y 399 de la Constitución Política del Estado, el INRA a momento de emitir la Resolución Final de Saneamiento Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020, cita que, debió aplicar este nuevo entendimiento del Tribunal Constitucional.
En este sentido, al margen de que el demandante no fundamenta ni argumenta jurídicamente porqué la Sentencia Constitucional Plurinacional 0872/2018 de 13 de diciembre de 2018, resultaría aplicable al caso concreto, teniendo en cuenta que la misma es emitida en otro proceso, de manera posterior, pero particularmente llevando en consideración que en el presente proceso, producto de una acción de amparo constitucional, emergió la Sentencia Constitucional 1163/2017, la cual tiene un carácter vinculante y obligatorio inter partes (es decir de cumplimiento obligatorio para las autoridades de éste Tribunal Agroambiental respecto al caso de Asunta Yracema Barbosa Flores, del predio "La Asunta", y también de carácter obligatorio para el Instituto Nacional de Reforma Agraria), y así lo entiende el Tribunal Constitucional Plurinacional en su reiterada y uniforme jurisprudencia, al señalar la obligación de cumplir y acatar las decisiones establecidas en sus Sentencias Constitucionales, conforme establece el art. 203 de la CPE, que prevé: "Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno", donde se contempla la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017, y conforme a lo señalado en el art. 15 del Código Procesal Constitucional que señala "Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional; excepto las dictadas en las acciones de inconstitucionalidad y recurso contra tributos que tienen efecto general"; sobre ello, la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, efectuó la siguiente aclaración: "Estos efectos de la parte resolutiva son dos: 1) 'inter partes', que implica la obligatoriedad para las partes intervinientes, es decir, solo afecta a ellas, como ocurre en las sentencias de acciones de defensa (acción de libertad, acción de amparo constitucional, acción de protección a la privacidad, acción popular y acción de cumplimiento), declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional; y, 2) 'erga omnes', que implica la obligatoriedad para todos, es decir, tiene efecto general, como ocurre en el caso de las acciones de inconstitucionalidad y el recurso contra tributos". Entonces, actuar en contrario implicaría un caos jurídico, al desconocer la cosa juzgada constitucional vulnerando el derecho a la seguridad jurídica, conforme se ha desarrollado ampliamente en el FJ.II.3 . donde se aborda el alcance y cumplimento de las Sentencias Constitucionales, y de la modulación de las mismas, que, si bien constituyen una atribución de la Jurisdicción Constitucional, también tiene un límite cuando estas no tienen ese carácter erga omnes o cuando existe un pronunciamiento específico inter partes, anteriormente emitido, como es el caso de la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017, que en el presente caso ha causado estado y calidad de cosa juzgada constitucional.
Finalmente, respecto al punto 3 , falta de fundamentación y motivación de la Resolución Administrativa objeto de la presente demanda, toda vez que el argumento invocado está vinculado al precedentemente resuelto, no corresponde emitir mayor discernimiento al respecto, menos aun cuando el demandante no precisa ni señala que elementos y/o derechos debieron ser considerados de manera diferente y en qué forma, esto a fin de que el Tribunal Agroambiental, se pueda pronunciar al respecto.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3) de la Constitución Política del Estado y en cumplimiento de la SCP No. 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017 FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 14 a 22 vta., presentada por Viceministerio de Tierras, en consecuencia se mantiene firme y subsistente la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes del predio "La Asunta", que fueron remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar copias en formato digital de los mismos en este Tribunal.
Firma la Magistrada Ángela Sánchez Panozo, de Sala Segunda, convocada a efecto de formar Sala ante el voto disidente de la Magistrada de Sala Primera Elva Terceros Cuellar.
Regístrese, notifíquese y archívese .
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Segunda
VOTO DISIDENTE
Expediente: Nº 4397/2021
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Viceministro de Tierras
Demandado: Director Nacional a.i. del INRA
Distrito: Beni
Propiedad: La Asunta
La demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 14 a 22 vta. de obrados, interpuesta por el Viceministro de Tierras, Ramiro José Guerrero Peñaranda, representado por Jimmy Calle Ochoa y Maribel Sara Bautista Carlos, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Simple a Pedido de Parte (SAN-SIM), respecto del polígono N° 000 del predio denominado "La Asunta", ubicado en el municipio Exaltación, provincia Yacuma del departamento del Beni.
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la demanda principal
La parte actora mediante memorial cursante de fs. 14 a 24 vta. de obrados, demanda la nulidad de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, solicitando se declare probada la misma y se deje sin efecto legal la Resolución Final de Saneamiento, anulando obrados hasta el vicio más antiguo, vale decir hasta el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 199/2020 de 28 de septiembre de 2020, bajo los siguientes argumentos.
I.1.1. Antecedentes.- Haciendo mención a las Resoluciones Operativas del proceso de saneamiento, así como a las Sentencias Agroambientales Nacionales S1a Nos. 100/2016 de 07 de octubre y 89/2017 de 31 de agosto que declararon improbada la demanda contenciosa administrativa; así como la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, de la cual emergió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 41/2019 de 14 de mayo de 2019, que declaró probada la demanda contenciosa administrativa, anulando obrados hasta el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1258/2015 de 10 de septiembre de 2015, para posteriormente el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-IN-SAN N° 199/2020 de 28 de septiembre de 2020, modificando la valoración realizada en el Informe en Conclusiones, que sugiere se emita Resolución de Adjudicación, otorgando la superficie de 7958.8993 ha, a favor del predio "La Asunta", el cual fue acogido por la Resolución Administrativa RA-SS N° 188/2020 de 01 de octubre de 2020, determinando adjudicar al predio "La Asunta", la superficie de 7958.8993 ha, bajo el rótulo de fundamentos jurídicos de la demanda contenciosa administrativa , la parte actora refiere que en el caso presente, se habrían cometido las siguientes irregularidades:
1. Incorrecta valoración de la Función Económica Social, porque el predio "La Asunta" no cumpliría con las características de la propiedad empresarial.- Indican que la Resolución Final de Saneamiento no obstante que otorgó al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha, clasificada como propiedad empresarial ganadera, amparándose en los arts. 393, 397 y 399 de la CPE, los arts. 64, 66 y 67.II.2) de la Ley N° 1715, la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545 y en los arts. 241.II.1,b), 343 y 396.II.c) del D.S. N° 29215; sin embargo, observan que la Ficha Catastral de 29 de julio de 2007, cursante de fs. 141 a 142 del antecedente, que en DATOS DEL PROPIETARIO registra el nombre de Asunta Yrasema Barboza Flores; en el ítem de DOCUMENTOS PRESENTADOS, anota carnet de identidad e información verbal; en el ítem REGISTRO DEL PREDIO Y DOCUMENTACIÓN LEGAL, no registra ninguna información; en el ítem FORMA DE ADQUISICIÓN de la propiedad, anota posesión; que en OBSERVACIONES, se hace constar que la posesión en el predio sería desde el 06 de abril de 1991; que la Ficha de Verificación de la FES, cursante a fs. 143 del antecedente, en ACTIVIDAD AGRÍCOLA, registra ninguna; EN ACTIVIDAD GANADERA, anota 1400 cabezas de ganado Bovino y 45 Equinos; que en OBSERVACIONES se hace constar que del total de 697 cabezas de ganado, 70 son novillos, 170 torillos, 245 vaquillas, 168 terneros, 40 toros, 10 bueyes y 45 cabezas caballar con la marca "KL"; que en el ítem de otros, registra vivienda; que de fs. 148 a 149, cursa el registro de mejoras; de fs. 150 a 172, las fotografías de mejoras y que de fs. 173 a 176, las fotografías del ganado mayor; que a fs. 260, cursa el Certificado de 13 de junio de 2011, de marca de ganado con la letra "XL", emitido por el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Ana de Yacuma-Beni, respecto a los predios "Ingavi", "Santa Rosa" y "La Asunta"; que con base a esta información detallada precedentemente, la parte actora observa que el INRA si bien a través del Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 199/2020, determinó que se otorgue al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha, a título de adjudicación; empero, refieren que en el caso del predio "La Asunta", la entidad administrativa no habría realizado una valoración integral sobre el cumplimiento de la Función Económica Social, establecido en el art. 2.III de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545; así como del art. 167 del D.S. N° 29215, toda vez que sólo se habría considerado la carga animal de 1277 cabezas de ganado mayor; aspecto que no sería suficiente para determinar el cumplimiento de la FES en el predio "La asunta", toda vez que en los actuados de saneamiento no cursarían los contratos de trabajadores permanentes o eventuales registrados ante el Ministerio de Trabajo; que no existen planillas de trabajadores asalariados; que no se advierte implementación de medios técnicos modernos con destino de producción al mercado, conforme el art. 41.I.4) de la Ley Nº 1715, así como no existen certificados de vacunación contra la fiebre aftosa, guías de movimiento de ganado, tal como lo dispone los arts. 6 y 8 del D.S. N° 29215; que en las fotografías tomadas, no se advierte ni un solo ejemplar de ganado Equino de los 45 que se registraron; que no existe atajados ni la infraestructura adecuada para dicha cantidad de ganado, lo cual vulneraría el art. 3.IV de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545, de la verificación in situ, concordante con lo previsto en el art. 161 del D.S. N° 29215, toda vez que la carga de la prueba le atinge al beneficiario del predio y para probanza del mismo, citan la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 043/2017.
2. Incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE y el parágrafo IV de la Disposición Adicional Segunda de la Ley N° 477 .- Citando el contenido establecido en el art. 398 de la CPE y la Disposición Adicional IV de la Ley N° 477, así como las Sentencias Agroambientales Nacionales nombradas en el punto I.1.1. Antecedentes, los apoderados del Viceministerio de Tierras señalan que con estos antecedentes el INRA a través del Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 199/2020 de 28 de septiembre de 2020, en cumplimiento de la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, si bien sugirió se otorgue al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha, mismo que fue la base para la emisión de la Resolución Final de Saneamiento que hoy se impugna; sin embargo, refieren que no se habría contemplado que esta resolución constitucional habría sido modulada por la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, que hace mención a lo que debe entenderse por latifundio; por lo que, al haber un cambio de línea, no correspondía que se otorgue al predio "La Asunta", más allá de las 5000.0000 ha, conforme así lo emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 Nº 41/2019 de 14 de mayo de 2019; por lo que señala que la Resolución Administrativa impugnada transgrede lo dispuesto en los arts. 398 y 399 de la CPE.
3. Falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento.- Con base a lo expuesto en líneas precedentes, indica que en el caso de autos, habría errores insubsanables de fondo que repercuten en el proceso de saneamiento, toda vez que el ente administrativo no motivó el porqué reconoció al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha, lo cual sería incongruente, y para respaldo legal cita la Sentencia Constitucional Plurinacional 1302/2015-S2 de 13 de noviembre de 2015, que establece que las resoluciones emitidas deben tener congruencia, fundamentación y motivación.
1.3. Argumentos de la contestación a la demanda contenciosa
I.3.1. Contestación de la autoridad demandada, Director Nacional a.i. del INRA.- De fs. 81 a 84 de obrados, cursa memorial de contestación del Director Nacional a.i. del INRA, quien solicita se tenga por respondida la demanda, debiendo emitirse el fallo conforme a derecho, bajo los siguientes argumentos:
Reiterando los tres puntos demandados por el Viceministerio de Tierras, en su demanda contenciosa administrativa, la autoridad demandada, haciendo mención a las Resoluciones Operativas de Saneamiento, las Sentencias Agroambientales Nacionales, la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017 y la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a Nº 41/2019 de 14 de mayo de 2019, que declaró probada la demanda contenciosa administrativa, teniendo nula la Resolución Administrativa RA-SS Nº 2379/2015 de 19 de octubre de 2015, anulando obrados, hasta el Informe de Control de Calidad (Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN Nº 1258/2015 de 10 de noviembre de 2015, refiere que el INRA mediante Informe Técnico Legal DGST-JRLL-SAN Nº 199/2020 de 28 de septiembre de 2020, habría sugerido se reconozca al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha, a título de adjudicación y que con base a dicha recomendación el ente administrativo habría emitido la Resolución Administrativa RA-SS Nº 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, adjudicando a dicho predio la superficie señalada al exordio, clasificándola como actividad empresarial ganadera y que a consecuencia de ello, la Resolución Final de Saneamiento se habría pronunciado conforme lo previsto en el art. 65.c) del D.S. Nº 29215.
Con estos hechos alegados, la autoridad demandada señala que las autoridades del Tribunal Agroambiental, se pronuncien contemplando los alcances de los arts. 398 y 399 de la CPE.
1.3.2. Contestación de la tercera interesada Asunta Yracema Barboza Flores.- De fs. 233 a 249 de obrados, cursa memorial de contestación de la tercera interesada Asunta Yracema Barboza Flores, representada por Aurora Miranda Carballo, quien solicita se declare improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta y firme la Resolución Final de Saneamiento, bajo los siguientes argumentos:
1. En cuanto a la incorrecta valoración de la Función Económica Social, porque el predio "La Asunta" no cumpliría con las características de la propiedad empresarial.- Indica que es falso que el INRA hubiere solo contado la cantidad de 1277 cabezas de ganado vacuno, porque in situ se verificó la existencia de ganado Equino, dos corrales (uno con brete), huerta, tres galpones, casa kiosco de material de ladrillo, tres casas de vivienda, jardinería, cocina, motor de luz, horno, salero, letrina, baño material, caballeriza, noria de agua, potrero con pasto sembrado, panel solar árboles frutales, ganado porcino, trabajadores asalariados e infraestructura, los que demostrarían la actividad ganadera desarrolla en el predio.
Respecto a los trabajadores asalariados, señala que las pericias de campo fueron desarrollados el mes de julio de 2007, y que el Registro Obligatorio del Empleador se encontraría vigente mediante D.S. Nº 0288 de 10 de octubre de 2009, con Resolución Ministerial Nº 704/09 de 21 de octubre de 2009, la cual habría sido modificada por el D.S. Nº 3433 de 13 de diciembre de 2017; por lo que infiere que no se podrían exigir requisitos cuando estos aún no existían y más aún cuando la Disposición Final Cuarta de la Ley Nº 1715, si bien incorpora a los trabajadores del agro a la Ley General del Trabajo, sujeto a régimen especial; sin embargo, este régimen especial hasta el presente no habría sido emitido en ninguna norma legal y que la exigencia de las planillas salariales, no constituye un requisito primordial para demostrar el cumplimiento de la Función Económica Social, toda vez que demostraron la existencia de cinco trabajadores asalariados.
En lo que respecta a la implementación de medios técnicos modernos, señala que tampoco es evidente, porque en campo se verificó motor de luz, panel solar, una pista de aterrizaje e infraestructura de acuerdo a la actividad ganadera.
En cuanto a la producción con destino al mercado, indica que no existe tampoco norma que regule el mismo.
Sobre la certificación de vacunas y guías de ganado, manifiesta que conforme el art. 167.a) y b) del D.S. Nº 29215, en el predio se constató cabezas de ganado tanto mayor como menor, tal cual se acreditaría en la Ficha Catastral y Ficha FES, y que dicha norma no regula que se tenga que presentar de manera obligatoria las mismas.
En cuanto a que, en las fotografías tomadas, no se advierte ni un solo ganado Equino, refiere que este extremo tampoco es un requisito exigible y un justificativo para desconocer el cumplimiento de la Función Económica Social y que asimismo se evidenciaron mejoras en el predio, así como infraestructura adecuada a la actividad ganadera.
Con relación al registro de marca de ganado con una sola marca, señala que resulta un abrupto sacar fotografías para cada cabeza de ganado, y que en los antecedentes se evidenciarían cuatro marcas de ganado identificados con su respectiva marca y que los saleros tampoco son obligatorios.
Con relación al incumplimiento de las características de la propiedad empresarial, refiere que ahora recién se observe tal hecho, cuando en anteriores oportunidades los ex funcionarios y autoridades nunca observaron el mismo.
2. En cuanto a la incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE y el parágrafo IV de la Disposición Adicional Segunda de la Ley N° 477 .- Citando las Sentencias Agroambientales Nacionales y la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, indica que la propiedad al haber sido adquirida el año 1991, antes de la existencia de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996 y que al haberse ejecutado las pericias de campo el año 2007, antes de la vigencia de la Constitución Política del Estado de 2009, sería correcto reconocer al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha, el cual habría sido reconocido en el Informe en Conclusiones de 27 de abril de 2011; por lo que mal se estaría interpretando los arts. 398 y 399 de la CPE, toda vez que la Ley sólo rige para lo venidero conforme el art. 123 de la CPE y que la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018, atenta lo dispuesto en el art. 397 de la CPE, que incluye el principio de que la "tierra es para quien la trabaja"; por lo que debe garantizarse hasta la titulación, toda vez que la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545 y el art. 309 del D.S. Nº 29215, reconocen el derecho de posesión independientemente del derecho de propiedad; por lo que se debe reconocer al predio "La Asunta", más de las 5000.000 ha.
Bajo ese contexto esgrimido, señala que al haberse emitido la Resolución Administrativa RA-SS Nº 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, el INRA ya no tendría competencia para emitir informes, opiniones sobre el procedimiento agrario que fue llevado a cabo conforme a norma agraria, y dentro de las etapas previstas en el art. 263 del D.S. Nº 29215.
3. En cuanto a la falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento.- Señala que con base a lo expuesto en líneas precedentes, en el caso de autos, no se identificarían errores insubsanables de fondo que repercutan en el proceso de saneamiento, por el contrario el ente administrativo se enmarcó dentro de las previsiones contenidas en el Título VIII del D.S. Nº 29215, dando cumplimiento a lo dispuesto en la SCP 1163/2017-S2 y a la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a Nº 41/2019 de 14 de mayo de 2019, reconociéndose el total de la superficie mensurada; por lo que conforme a la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a Nº 61/2021 de 15 de noviembre de 2021, la Resolución Final de Saneamiento ahora impugnada estaría debidamente fundamentada.
1.3.3. Contestación del tercero interesado (ABT).- Conforme se tiene por el decreto de 13 de junio de 2022, cursante a fs. 307 de obrados, en aplicación de la SCP 0023/2018-S3 de 08 de marzo de 2018, se tiene por apersonado a Omar Quiroga Antelo como Director Ejecutivo de la ABT, pese a no haber subsanado la presentación del original o copia legalizada de la Resolución Suprema Nº 27383 de 23 de diciembre de 2020, adjuntado al memorial cursante de fs. 33 a 34 vta. de obrados.
I.4. Trámite procesal
I.4.1. Auto de admisión
Mediante Auto de 1 de noviembre de 2021, cursante a fs. 26 y vta. de obrados, se admitió la demanda contenciosa administrativa que impugna la Resolución Administrativa RA-SS Nº 0188 de 1 de octubre de 2020, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la autoridad demandada (INRA), para que dentro del plazo establecido por ley contesten la demanda, así también se notifique a los terceros interesados (Director Ejecutivo de la ABT y beneficiaria del predio "La Asunta").
I.4.2. Réplica y dúplica
El demandante por memorial cursante a fs. 98 y vta. de obrados, ejerció su derecho a réplica, ratificándose en los argumentos vertidos en su demanda principal, cursando la dúplica a fs. 104 de obrados, ratificándose de la misma manera en los argumentos vertidos en el memorial de contestación a la demanda. I.4.3. Decreto de autos
A fs. 307 de obrados, cursa decreto de Autos para resolución de 13 de julio de 2022; a fs. 311 de obrados, cursa sorteo del expediente de 21 de julio de 2022, dispuesto mediante proveído de 20 de julio de 2022 cursante a fs. 309 de obrados.
I.5. Actos procesales relevantes
I.5.1. De fs. 141 a 142 del antecedente, cursa Ficha Catastral de 26 de septiembre de 2007, que registra posesión del predio "La Asunta", desde el 01 de abril de 1991, clasificada como empresa ganadera, número de beneficiarios 1 y con una superficie declarada de 6500.0000 ha.
I.5.2. A fs. 143 del antecedente, cursa Ficha de Verificación de la FES de 29 de julio de 2007, que consigna 1400 cabezas de ganado Bovino, 45 Equinos y vías de acceso terrestre; en la parte de Recursos hídricos registra Río Yata, Arroyos y Servidumbres Ecológicas Legales; en lo que respecta a trabajadores asalariados permanentes, anota cinco trabajadores; en la parte OBSERVACIONES registra que del total de 697 de ganado contado, 70 son novillos, 170 torillos, 245 vaquillas, 168 terneros, 40 toros, 10 bueyes y 45 animales caballares, consignando la marca de ganado "XL".
I.5.3. De fs. 150 a 172 del antecedente, cursa Fotografía de Mejoras.
I.5.4. De fs. 150 a 72 del antecedente, se verifica corrales, brete, huerta, galpón, kiosko, vivienda, jardinera, cocina, motor de luz, horno, salero, letrina, caballeriza, pasto sembrado, antena solar, árboles frutales y corral con alambres de acero.
I.5.5 . De fs. 173 a 174 del antecedente, cursa Fotografías de Ganado, observándose a fs. 176, la marca de ganado con la letra "XL".
I.5.6. De fs. 595 a 604 del antecedente, cursa Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 199/2020, determinó se otorgue al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha a título de adjudicación,
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
De la relación del proceso contencioso administrativo, conforme los argumentos expuestos en la demanda presentada, contestación, intervención de terceros interesados, se llega a constatar siguientes problemas jurídicos: a) Incorrecta valoración de la Función Económica Social, porque el predio "La Asunta" no cumpliría con las características de la propiedad empresarial; b) Incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE y el parágrafo IV de la Disposición Adicional Segunda de la Ley N° 477; c) Falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento; por lo que este Tribunal desarrollará los siguientes temas: 1) La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo; 2) La naturaleza jurídica del límite máximo de la propiedad agraria (5000.0000 ha), y; 3) Análisis del caso concreto.
FJ.II.1. La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo
Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. En ese entendido, se debe establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, para su validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar, la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a las normas reglamentarias que rigen dicho proceso administrativo, mismos que contemplan las diferentes etapas secuenciales.
FJ.II.2. Sobre el límite máximo de la propiedad agraria (5000.0000 ha).- Con relación al límite de la propiedad agraria, es importante diferenciar los institutos jurídicos del "derecho de propiedad " y el "derecho de posesión ", siendo el derecho de propiedad , conforme lo previsto en el art. 105.I del Código Civil, "el derecho que tiene una persona de gozar y disponer de sus bienes, como por ejemplo de su casa, terreno, automóvil, animales, joyas, sin más limitaciones que la establezca la ley"; asimismo, respecto al derecho de propiedad, cabe señalar que los arts. 56I, 393 y 397.I de la CPE, otorgan garantías a las propiedades agrarias, pero siempre y cuando estas cumplan con la Función Social o Económica Social, para salvaguardar su derecho de acuerdo a la naturaleza jurídica de la propiedad, el cual se encuentra trasuntado en el trabajo, de acuerdo a la naturaleza de la tierra (actividad agrícola, ganadera, forestal, etc.).
En cambio el derecho de posesión conforme el art. 87.I del Código Civil, debe ser entendido "como la acción de tener bajo poder un bien con la intención de legitimar la inclusión de la misma dentro del propio patrimonio o para que el bien sea incluido en el patrimonio de una tercera persona"; es decir que la posesión requiere o necesita dos elementos para que se configure y ellos son el corpus y el animus "rem sibi habendi" que es la intención de tener la cosa como propia, de comportarse respecto a ella como lo haría su dueño. Es decir, la posesión requiere la intención y la conducta de un propietario, que debe regularizar el mismo a través de los mecanismos regulados por ley; al respecto el art. 87.I del Código Civil establece: "La posesión es el poder de hecho ejercido sobre una cosa mediante actos que denotan la intención de tener sobre ella el derecho de propiedad u otro derecho real".
Estando definidos los conceptos del derecho de propiedad y del derecho de posesión, con relación a estos dos institutos jurídicos, el art. 398 de la CPE, establece que: "Se prohíbe el latifundio y la doble titulación por ser contrarios al interés colectivo y el desarrollo del país. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la función económica social; la explotación de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relación laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie máxima zonificada establecida en la ley. En ningún caso la superficie máxima podrá exceder las cinco mil hectáreas"; así también el art. 399.I de la Ley Suprema citada refiere que: "Los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada se aplicarán a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución. A los efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley".
Que, efectuando una interpretación social y legal de lo que es el derecho de propiedad y el derecho de posesión, con lo establecido en los arts. 398 y 399,I de la CPE, en lo que respecta al derecho de propiedad , es importante señalar que todo derecho de propiedad adquirido y regularizado con anterioridad por el Estado a través de sus instituciones, sea por el ex Consejo Nacional de Reforma (CNRA), el ex Instituto Nacional de Colonización (INC) y el actual Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), ha momento de entrar en vigencia la actual Constitución Política del Estado (07 de febrero de 2009), ya se encontraban perfeccionados y/o consolidados, lo que significa que, ese derecho propietario ya estaba definido con anterioridad; derecho propietario que en materia agraria por el carácter social que rige el mismo, lógicamente debe ir acompañado con el cumplimiento de la Función Social o Económica Social, trasuntada en el trabajo, conforme lo establecía el art. 166 de la CPE (abrogada) y tal cual lo disponen los arts. 56, 393 y 397.I de la Ley suprema constitucional en actual vigencia.
Que, teniendo presente lo expresado para el derecho de propiedad, en lo que respecta al derecho de posesión, es importante también precisar que al ser el derecho de posesión sólo una "intención" de legitimar esa posesión como bien patrimonial, en virtud al animus y al corpus; en el ámbito agrario, corresponde señalar que esa "intención" de regularizar ese derecho de posesión como derecho propietario, en aplicación del art. 64 de la Ley N° 1715, por parte del Estado a través de su repartición administrativa (INRA), esta se consolida o perfecciona, una vez se hayan concluido todas las etapas establecidas en el art. 263 del D.S. N° 29215, que son: a) Preparatoria; b ) De campo, y b; De Resolución y Titulación; es decir que las propiedades agrarias que estuvieron o estén aún "curso" o en "trámite", desde el momento de la vigencia de la actual Constitución Política del Estado, que fue el 07 de febrero de 2009, por más que su posesión y cumplimiento de la Función Económica Social sea desde antes de la vigencia de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, en aplicación del art. 398 y 399 de la CPE, el Estado no puede regularizar las posesiones que excedan las 5000.0000 ha a partir del 07 de febrero de 2009; disposiciones constitucionales que por la "Supremacía Constitucional", establecida en el art. 410.II de la CPE, tienen prevalencia frente a otras normas que tienen la jerarquía de sólo leyes, lo contrario sería reconocer que la extensión máxima de 5000.0000 ha, establecido en el art. 398 de la CPE quede sin "vigencia material" y sin justa razón y causa.
FJ.III. El caso en examen
FJ.III.1. En cuanto a la incorrecta valoración de la Función Económica Social, porque el predio "La Asunta", no cumpliría con las características de propiedad empresarial.- De la revisión de los antecedentes del proceso de saneamiento, de la Ficha Catastral de 26 de septiembre de 2007, cursante de fs. 141 a 142, se advierte que el predio "La Asunta", registra una posesión desde el 01 de abril de 1991, clasificada como empresa ganadera, número de beneficiarios 1 y con una superficie declarada de 6500.0000 ha; así también a fs. 143, cursa Ficha de Verificación de la FES de 29 de julio de 2007, que consigna 1400 cabezas de ganado Bovino, 45 Equinos y vías de acceso terrestre; en la parte de Recursos hídricos registra Río Yata, Arroyos y Servidumbres Ecológicas Legales; en lo que respecta a trabajadores asalariados permanentes, anota cinco trabajadores; en la parte OBSERVACIONES registra que del total de 697 de ganado contado, 70 son novillos, 170 torillos, 245 vaquillas, 168 terneros, 40 toros, 10 bueyes y 45 animales caballares, consignando la marca de ganado "XL"; en lo que respecta a las Fotografía de Mejoras, de fs. 150 a 172, se verifica corrales, brete, huerta, galpón, kiosko, vivienda, jardinera, cocina, motor de luz, horno, salero, letrina, caballeriza, pasto sembrado, antena solar, árboles frutales y corral con alambres de acero; de fs. 173 a 174, cursa Fotografías de Ganado, observándose a fs. 176, la marca de ganado con la letra "XL".
De lo relacionado precedentemente, las mismas no van acorde con lo expresado por la parte actora que refiere de que en el caso presente el ente administrativo no habría realizado una valoración integral sobre el cumplimiento de la Función Económica Social, establecidos en el art. 2.III de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545, así como del art. 167 del D.S. N° 29215, al haberse el INRA sólo basado en la carga animal de 1277 cabezas de ganado mayor, el cual no sería suficiente para determinar el cumplimiento de la FES, porque que en los actuados de saneamiento no cursarían los contratos de trabajadores permanentes o eventuales registrados ante el Ministerio de Trabajo; que no existirían planillas de asalariados, así también la implementación de medios técnicos modernos con destino de producción al mercado, conforme lo dispone el art. 41.I.4) de la Ley Nº 1715; que no existirían certificados de vacunación contra la fiebre aftosa, guías de movimiento de ganado, tal como lo dispone los arts. 6 y 8 del D.S. N° 29215; de que en las fotografías tomadas en el trabajo de campo, no se advertiría ni una sola cabeza de ganado Equino de los 45 que se registraron in situ; que no existen atajados ni la infraestructura adecuada para dicha cantidad de ganado, lo cual vulneraría el art. 3.IV de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545, en lo que respecta a la verificación en campo, concordante con lo previsto en el art. 161 del D.S. N° 29215, que establece que la carga de la prueba le atinge al beneficiario del predio, conforme se tendría por la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 043/2017; toda vez que la beneficiaria del predio "La Asunta", conforme los actuados de saneamiento realizados en campo, demostró actividad ganadera y con la infraestructura necesaria, y si bien la Disposición Final Cuarta (Incorporación a la Ley General del Trabajo) de la Ley Nº 3545, establece que: "Se dispone la incorporación de los trabajadores asalariados del campo al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, sujeta a régimen especial, concordante con lo prescrito en el art. 157.I y II de la CPE", concordante con lo previsto en la Disposición Final Décima Sexta (Relaciones laborales en propiedades agrarias) del DS. Nº 29215, que señala: "No se admite ninguna prestación de servicios personales, gratuitos o compensaciones en propiedades agrarias y se establece el sistema asalariado, en todos los contratos individuales o colectivos, como forma de remuneración irrenunciable"; sin embargo, estas normas detalladas, así como las certificaciones observadas contra la fiebre aftosa, entre otros, en función al cumplimiento de la Función Económica Social, las mismas deben ser valorados de manera integral; verificándose que en el caso del predio "La Asunta" el ente administrativo en cumplimiento del art. 167 (ÁREAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS EN ACTIVIDAD GANADERA) del D.S. Nº 29215, que en su parágrafo I señala que "En actividades ganaderas, se verificará lo siguiente: a) El número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo y; b) Las áreas con establecimiento de sistemas silvopastoriles, los pastizales cultivados, y el área ocupada por la infraestructura, determinando la superficie y ubicación de cada una de éstas áreas; II "Para corroborar la información descrita precedentemente, el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá hacer uso de otros instrumentos complementarios como ser los registros del SENASAG, registros de marcas, contramarca, señales y carimbos, inventarios de altas y bajas. El ganado cuya propiedad no sea del interesado no será registrado como carga animal del predio, por tanto, no se valorará como área efectivamente y actualmente aprovechada. Las áreas con pastos naturales no constituyen área efectiva y actualmente aprovechadas en ningún caso; III " Se considera ganado mayor las especies de bovinos, equinos, acémilas y camélidos, y ganado menor, las especies de caprinos y ovinos, la norma técnica incluirá los criterios para determinar la unidad de ganado mayor y de ganado menor; IV: " Para el cálculo del área efectivamente aprovechada se considerará la suma de superficies que resulten de: a) La cantidad de cabezas de ganado mayor, por cada una se reconocerá cinco (5) has., diez (10) cabezas de ganado menor equivalen a una cabeza de ganado mayor, y b) Áreas con pasto cultivado, con sistemas silvopastoriles e infraestructura", verificó en el predio "La Asunta" la carga animal, áreas silvopastoriles, pastizales cultivados e infraestructura, así como la existencia de 5 trabajadores permanentes; por lo que tomando en cuenta que lo dispuesto en el art. 397.I de la CPE que prevé: "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad"; y en el parágrafo III que establece: "La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario" (sic), en el caso de autos, de la documental descrita e individualizada precedentemente se evidencia que la beneficiaria del predio denominado "La Asunta", durante el Relevamiento de Información en Campo, por medio de los actuados de saneamiento señalados supra, demostró la existencia de actividad ganadera; por lo que se tendrían cumplidos los elementos primordiales e imprescindibles para acreditar el cumplimiento de la Función Económica Social, con el desarrollo de actividad ganadera y si bien el art. 41.I.4 de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545, estatuye en lo principal que la empresa agropecuaria es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos; empero, dichos aspectos, características o particularidades que comprende una propiedad empresarial, que hacen al tipo de propiedad, deben ser comprendidas como elementos complementarios a lo principal, en el caso de autos, la verificación "in situ", de la existencia física y real de cabezas de ganado y su registro de marca, además de la existencia de vivienda, corrales, potrero y otros que están señalados en la Ficha de Verificación de la FES; en ese sentido, respecto a lo acusado que en el predio de referencia no existiría personal asalariado, al existir cinco (5) trabajadores asalariados identificados en campo, el mismo acredita la existencia de personal contratado y que el predio cumple con la Función Económica Social; igual discernimiento se encuentra sentado en el precedente agroambiental SAP S1a N° 62/2018 de 19 de octubre, que en lo principal estableció: "(...) la ley obliga a la verificación del cumplimiento de la Función Económico Social (FES) como presupuesto necesario para su titulación; que dentro del caso presente, se tiene verificado directa, física, real y objetivamente la existencia de cabezas de ganado mayor y menor, con la verificación de la marca respectiva constituyendo indudablemente elementos primordiales e imprescindibles para determinar la actividad ganadera y en función a la superficie determinar su clasificación, dentro el caso de autos clasificada como empresa; por lo que la falta de capital suplementario, régimen de trabajo asalariado (si el caso fuese así) y empleo de medios técnicos modernos, así como las certificaciones contra la fiebre aftosa, no significan que en el mismo no se desarrolle actividad ganadera, al considerarse estos aspectos como elementos complementarios a lo principal, como es la existencia física y real de cabezas de ganado y su registro de marca, como se constató en el predio, además de infraestructura, como se constata por el propio Informe de Verificación y la Ficha Catastral; lo que significa dentro del caso presente que la falta de empleo de medios técnicos modernos, señalado por el demandante como medios complementarios, tampoco es un óbice para determinar su clasificación y extensión conforme establece el art. 41.4) de la Ley N° 1715.
En ese contexto además de lo razonado, corresponde hacer mención que en los procesos de saneamiento ejecutados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, la evaluación respecto al cumplimiento de la Función Económica Social en propiedades empresariales, debe responder al análisis integral de todos los componentes del trabajo agrario, es decir, de todos los otros aspectos que denoten el cumplimiento de la Función Económica Social, como ser infraestructura, área aprovechadas, de descanso, proyección de crecimiento, pasto cultivado y otros, no pudiendo en consecuencia, realizarse de manera aislada el estudio de cada elemento para establecer el incumplimiento de la Función Económica Social, como pretende la parte actora, al solo hacer observación que el predio denominado "La Asunta", no cuenta con personal asalariado; criterio jurídico que tiene su sustento en el precedente constitucional establecido en la SCP 1430/2014 de 7 de julio, que en la parte principal señaló: "Siendo que estamos ante procesos agrarios donde el resultado depende en su totalidad del trabajo realizado en campo, las autoridades agrarias, en especial el Tribunal Agroambiental, deberán en todo momento buscar la verdad material de los hechos suscitados durante el levantamiento de campo; en ese sentido, se deberá anteponer esta verdad material ante la formal, debiendo emitir sus resoluciones en ese sentido; es decir, el análisis consistirá en el análisis integral de todos los componentes del trabajo agrario a fin de establecer el cumplimiento o no de la FES, por lo tanto las pruebas y hechos no deben ser tomados de manera aislada, como por ejemplo ante una propiedad ganadera se deberá advertir si en el predio al momento del levantamiento de campo se evidenció o no las cabezas de ganado, los sistemas silvopastoriles, infraestructura, etc., donde se denote que éstos estén siendo utilizados justamente para la actividad ganadera, no pudiendo considerarse realizar aisladamente el análisis de cada elemento para establecer el incumplimiento de la FES, máxime si se trata de un requerimiento formal".
Bajo ese contexto señalado, si bien la parte actora también acusa que el INRA a a través del Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 199/2020, determinó que se otorgue al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha a título de adjudicación; superficie otorgada más de lo que establece por el art. 398 de la CPE, conforme se verá en el fundamento jurídico siguiente; sin embargo, este hecho conforme la fundamentación desarrollada precedentemente, no incide sobre la valoración integral del cumplimiento de la Función Económica Social.
FJ.III.3.2. Con relación a la incorrecta interpretación y aplicación de los arts. 398 y 399 de la CPE y el parágrafo IV de la Disposición Adicional Segunda de la Ley N° 477 .- Ante lo señalado por la parte actora de que el art. 398 de la CPE y la Disposición Adicional IV de la Ley N° 477, prohíben la adjudicación de más de 5000.000 ha, y que al haber el ente administrativo a través del Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 199/2020 de 28 de septiembre de 2020, en cumplimiento de la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, sugerido se otorgue al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha, la cual fue base para la emisión de la Resolución Final de Saneamiento que hoy impugna, no contemplando que la indicada resolución constitucional habría sido modulada por la SCP 0872/2018-S3 de 13 de diciembre de 2018; por lo que, ante este cambio de línea, no correspondía que se otorgue al predio "La Asunta", más allá de las 5000.0000 ha, conforme así lo emitió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a Nº 41/2019 de 14 de mayo de 2019; al respecto, cabe señalar que remitiéndonos a lo expresado en el FJ.II.2) de la presente sentencia sobre el límite máximo de la propiedad agraria (5000.0000 ha) del presente fallo, en el caso de autos se advierte que lo acusado por la parte actora de que el INRA a través del Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 199/2020 de 28 de septiembre de 2020, si bien sugirió se reconozca al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha y la Resolución Final de Saneamiento otorgó a dicho predio más de 5000.000 ha, vía adjudicación, apoyándose en la Sentencia Constitucional Plurinacional 1163/2017-S2 de 15 de noviembre de 2017, no contemplando el ente administrativo que la Resolución Constitucional 1163/2017, habría sido modulada, antes de emitirse el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 199/2020 de 28 de septiembre de 2020 a través de la SCP 0872/2018-S-3 de 13 de diciembre de 2018; sin embargo, cabe señalar en el presente caso que la citada sentencia constitucional pese a que efectuó un cambio de línea de la SCP 1163/2017-S2 de 15 de noviembre; empero, los razonamientos establecidos en la misma, basándose en el concepto de latifundio, señala que corresponde otorgar la superficie de sólo 5000.0000 ha, sea en derecho propietario o en derecho de posesión, valoración que no condice con los otros precedentes agroambientales desarrollados posteriormente por este Tribunal, respecto al límite constitucional de las 5000.0000 ha, relacionado con los arts. 398 y 399 de la CPE, como son las Sentencias Agroambientales Plurinacionales S2a N° 02/2018 de 28 de febrero, S1a N° 48/2019 de 29 de mayo y SAP S1a N° 98/2019 de 4 de septiembre, entre otras, los cuales de manera clara establecen que respecto al derecho de propiedad, sí es posible reconocer más allá de las cinco mil hectáreas, situación que no sucede respecto al derecho a la posesión legal, la cual no debe sobrepasar dicho límite constitucional; de donde se tiene que el derecho de propiedad, perfeccionada vía el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o el ex Instituto Nacional de Colonización que superan las cinco mil hectáreas son perfectamente reconocidas, y el derecho de posesión legal sólo hasta las 5000.0000 ha.
Por tanto, y llevando en consideración, que el precedente jurisprudencial en vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocado (entiéndase de los derechos del administrado y no respecto de los intereses del Estado), esto es, aquélla decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Constitución y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del Bloque de Constitucionalidad, por lo que la invocación y aplicación de un precedente debe ser escogido después el examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente fijándose el criterio temporal del mismo, esto es, el último en términos de fecha de emisión por el Tribunal Constitucional, que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho (SCP 2233/2013 de 16 de diciembre); en el caso en concreto, es pertinente invocar la SCP 0930/2019-S4 de 22 de octubre, puesto que la misma, en lo que concierne al derecho de propiedad y la posesión legal coincide y es conteste con la jurisprudencia agroambiental sentada en los distintos fallos antes mencionados, al señalar que, respecto al derecho de propiedad constituido a través de antecedentes agrarios por el ex CNRA y el ex INC, sí es posible reconocerse tal derecho, así supere el límite constitucional de las cinco mil hectáreas, bajo el criterio y alcance de lo establecido por el art. 399.I de la CPE, situación que no puede ocurrir en el caso de la posesión legal.
De donde se concluye que, con base a las resoluciones agroambientales citadas, al haberse dado un cambio de línea sobre el entendimiento de la SCP 1163/2017 y de la SCP 0872/2018, no correspondía adjudicar al predio "La Asunta" más allá de las 5000.0000 ha, toda vez que la jurisprudencia agroambiental considera estos dos institutos jurídicos: 1) del "derecho propietario" hasta la superficie reconocida en antecedentes agrarios emitidos por el ex CNRA y el ex INC, y con cumplimiento de la Función Económica Social en la superficie mensurada, y la posesión legal, hasta la superficie máxima de 5000.0000 ha, siempre y cuando se cumpla con la Función Económica Social, desde antes del 18 de octubre de 1996; aspecto que concuerda con lo previsto en la Disposición Adicional Segunda, parágrafo IV de la Ley Nº 477, que señala: "Se reconocen y respetan los derechos de propiedad agraria de los predios de poseedores legales nacionales, sobre la superficie que cumpla la Función Económica Social, hasta el límite establecido en la Constitución Política del Estado"; aspectos que deberá contemplar el ente administrativo a momento de reencausar el trámite de saneamiento, en el caso del predio "La Asunta" al tener consigo sólo derecho de posesión.
FJ.III.3.3. En cuanto a la falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final de Saneamiento.- Bajo esas premisas fácticas y jurídicas expresadas, sobre todo en el FJ.III.3.2 precedente, el mismo incidió a que la Resolución Final de Saneamiento, no se encuentre debidamente fundamentada y motivada, toda vez que el ente administrativo adjudico en "posesión" al predio "La Asunta", una superficie superior a las 5000.0000 ha, con base a una Resolución Constitucional que fue modulada por otras de la misma jerarquía; hecho que hace que la resolución impugnada no se enmarque dentro de lo establecido en el art. 66.I y II del D.S. Nº 29215, al no haber la indicada resolución efectuado una fundamentación de hecho y de derecho, clara y precisa, respecto a estos extremos detallados líneas precedente.
De los fundamentos de hecho y de derecho, expuestos precedentemente, se concluye que el INRA, en el caso del predio "La Asunta", no obró conforme a norma constitucional al haber otorgado a dicho predio una superficie superior a las 5000.000 ha, en aplicación del art. 398 de la CPE y la Jurisprudencia Agroambiental y Constitucional señalados en el presente fallo; en consecuencia, la tercera interesada del predio "La Asunta" deberá remitirse a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente resolución.
En ese contexto, por los fundamentos de hecho y derecho expuestos la suscrita Magistrada dentro el marco del debido respeto sugiere se declare Probada la demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 14 a 22 vta. de obrados, interpuesta por el Viceministro de Tierras, declarando NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 0188/2020 de 01 de octubre de 2020, hasta el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF-SAN N° 199/2020, cursante a fs. 595 del antecedente, donde se determinó se otorgue al predio "La Asunta" la superficie de 7958.8923 ha, a título de adjudicación, debiendo el INRA realizar una nueva valoración conforme a norma constitucional y de acuerdo a los fundamentos expresados en la presente resolución.
Fdo.
Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Primera
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