SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 65/2022

Expediente: Nº 4649/2022.

Proceso: Contencioso Administrativo Ambiental

Demandante: Empresa Hotelera ICON S.A. representada

por John Alberto Carrasco Blacutt.

Demandado: Ministro de Medio Ambiente y Agua.

Distrito: Santa Cruz.

Propiedad: Actividad Obra o Proyecto (AOP) - "Hotel Marriot"

Fecha: Sucre, 29 de noviembre de 2022.

Magistrada Relatora: Elva Terceros Cuéllar.

La demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 405 a 420 vta.

de obrados, interpuesta por la Empresa Hotelera ICON S.A., representada por John Alberto Carrasco Blacutt, en contra del Ministro de Medio Ambiente y Aguas, impugnando la Resolución Ministerial-AMB N° 38 de 28 de junio de 2021, cursante de fs. 111 a 121 de obrados, que resolvió el Recurso Jerárquico, mediante el cual se confirmó la Resolución Administrativa RA-SDSyMA-AL-RABQ-RR-038-2020 de 07 de abril de 2021 (Recurso de revocatoria) y la Resolución Administrativa de Primera Instancia RA SDSyMA-AL-RABQ-PI-038-2020 de 01 de marzo de 2021, pronunciadas por la Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, emitidas dentro del proceso administrativo que declaró probado el cargo administrativo contra el representante legal de la Actividad, Obra o Proyecto "Hotel Marriot", por haber incurrido en la infracción meramente administrativa, señalada en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592.

I. ANTECEDENTES PROCESALES

I.1. Argumentos de la demanda.

La parte actora solicita se declare probada la demanda y en consecuencia se disponga la nulidad de la Resolución Ministerial AMB N° 38 de 28 de junio de 2021, emitida por el Ministro de Medio Ambiente y Agua, así como las Resoluciones Administrativas emitidas por la Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, argumentando lo siguiente:

I.1.1. Relación de los hechos.

Manifiesta que a partir del mes de marzo del año 2020, se ingresó a una cuarentena por la pandemia COVID-19, que fue variando en su rigidez en diversas etapas, afectando al sector hotelero, que en muchos casos dejaron de prestar atención al público para luego reiniciar sus actividades de manera muy moderada; tal fue el caso del "Hotel Marriot Santa Cruz".

Enfatiza que en este periodo, prestaron colaboración con la Gobernación del Departamento de Santa Cruz y la población en general, aceptando que se utilicen sus instalaciones para el alojamiento de personas que debían estar en cuarentena, prescindiéndose inclusive de gran parte de su personal de apoyo. En este contexto y por razones de fuerza mayor e imposibilidad sobreviniente, la empresa presentó su informe de monitoreo anual el 14 de octubre de 2020, unos días después de vencido el plazo previsto por norma.

Señala que mediante nota/oficio OF.SDSyMA.DICAM/CONTROL-IMA-FA/JAA-FML 826/20 de 5 de noviembre de 2020, la Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, aprobó el Informe de Monitoreo, correspondiente al período 07/08/2019 al 07/08/2020, de la actividad, obra o proyecto (AOP), denominado "Hotel Marriot", al haberse dado fiel cumplimiento a los compromisos asumidos en el documento ambiental, mediante el cual obtuvieron la correspondiente Licencia Ambiental; es decir, que no existió ningún impacto ni peligro a la vida humana, ni al medio ambiente. Sin embargo, en la referida nota, se impuso una multa a la empresa al haberse presentado el Informe Anual de Monitoreo Ambiental, unos días después del plazo establecido al efecto, sin considerar las razones de fuerza mayor antes señaladas, prescindiéndose del debido proceso, el derecho a la defensa y la presunción de inocencia, al aplicarse una multa desproporcional a la infracción meramente administrativa aducida.

Que a pesar de haber presentado Recurso de Revocatoria y Recurso Jerárquico, se omitió valorar la prueba de descargo presentada, manteniéndose la multa impuesta, en franca vulneración del principio de proporcionalidad y el debido proceso, al no haber considerado lo establecido por el art. 35 incs. c) y d) de la Ley de Procedimiento Administrativo, referidos a la existencia de causales de fuerza mayor y caso fortuito, que eximen de responsabilidad por la demora en el que incurrió la empresa en la presentación de su Informe Anual de Monitoreo Ambiental, y que de no aplicarse las señaladas causales, correspondía aplicar una llamada de atención escrita, por corresponder a una infracción meramente administrativa, sin impacto ambiental o en su caso, la imposición de una infracción mínima.

I.1.2. Fundamentación de agravios y vulneración de derechos en la Resolución Ministerial impugnada.

Señala que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, emitió la Resolución Ministerial AMB N° 38 de 28 de julio de 2021, mediante la cual se rechazó el Recurso Jerárquico interpuesto por la Empresa Hotelera ICON S.A., confirmándose la Resolución Administrativa RA-SDSyMA-AL-RABQ-RR-038-2020 de 7 de abril de 2021 y la Resolución Administrativa RA-SDSyMA-AL-RABQ-PI-038-2020 de 01 de marzo de 2021, pese a haberse demostrado vulneración al ordenamiento jurídico, cuando debieron revocarse las resoluciones emitidas por la autoridad ambiental competente departamental (AACD).

Indica que las resoluciones emitidas dentro del proceso administrativo, vulneran el debido proceso en su vertiente de falta de fundamentación y motivación, el derecho a la defensa y los principios contemplados en la Ley de Procedimiento Administrativo, en especial, los principios de sometimiento a la ley, buena fe, legítima defensa y proporcionalidad.

Con relación a la Resolución Ministerial-AMB N° 38 de 28 de junio de 2021, indica que omitió pronunciarse sobre todos los argumentos vertidos en el Recurso Jerárquico. El primero de los argumentos, referido a que la resolución administrativa impugnada, se limitaba a pronunciarse respecto a dos de los argumentos contenidos en el Recurso de Revocatoria, haciéndose mención a los mismos de manera sesgada, incompleta y errada; el segundo, relacionado con la falta de fundamentación y motivación y la imposición de una multa contraria al ordenamiento jurídico, vulnerándose los arts. 28 incs. b) y e) y 35 incs. c) y d) de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Precisa que la señalada resolución no se pronuncia sobre las circunstancias eximentes de responsabilidad, como son la fuerza mayor y caso fortuito y la desproporcionalidad en la determinación de la sanción impuesta, incurriéndose en falta de motivación y fundamentación, que conllevaría a la nulidad del acto administrativo y la vulneración al art. 4 de la Ley N° 2341 de Procedimientos Administrativos, referido al debido proceso y los principios de imparcialidad, jerarquía normativa y sometimiento pleno a la ley.

Asimismo, refiere que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, reconoce que debió analizarse el fundamento de fuerza mayor y caso fortuito, relacionados a los efectos de la pandemia por COVID-19, que al margen de haberse dictado una circular suspendiendo plazos para presentar los informes anuales de monitoreo ambiental, cuando dicha circular no tuvo efecto alguno sobre la empresa, toda vez que, la fecha de presentación de su Informe Anual de Monitoreo Ambiental no estaba dentro del periodo referido en dicha circular, circunstancia no considerada por la autoridad administrativa de primera instancia.

Continua refiriendo que presentaron pruebas de descargo consistentes en Informes de ocupación del Hotel y planillas laborales, que no fueron consideradas, ni valoradas en la resolución que se impugna; así como el principio de proporcionalidad, que si bien mereció pronunciamiento por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, el mismo fue incorrecto y contrario al ordenamiento jurídico; agrega en esta misma línea, la incorrecta aplicación de las normas vigentes a efecto de determinar la multa que correspondía imponerse por la infracción meramente administrativa.

Con relación a lo señalado, cita el art. 18 del D.S. N° 28592, indicando que esta norma no determina la aplicación del D.S. N° 26705 de 10 de julio de 2002, respecto a la base imponible que se utiliza para tasar las multas por infracciones meramente administrativas y de impacto ambiental, que únicamente de manera general refiere que se debe aplicar lo dispuesto en el D.S. N° 26705 y no señala que se aplicará entre tanto la tasa dispuesta en el señalado Decreto Supremo, mismo que contempla otras sanciones como la amonestación escrita para las infracciones meramente administrativas, multas que no corresponden al (3x1000) sobre el monto total del patrimonio o activo declarado por la empresa y únicamente en caso de persistir la infracción, luego de vencido el plazo, para remediar el mismo o existiendo infracciones en la misma actividad, obra o proyecto que causen impactos severos sobre el medio ambiente, se aplica la multa del (3x1000) señalado, respetándose de esta manera el principio de proporcionalidad, establecido en el art. 71 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

De la misma manera, manifiesta que la infracción administrativa que corresponde aplicar se encuentra prevista en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592, toda vez que, dicha infracción no corresponde a un delito, no ha causado impacto al medio ambiente y es la primera vez que se comete dicha infracción, por lo cual, correspondía aplicar una amonestación escrita, otorgando un plazo perentorio para enmendar la infracción y no la aplicación de una multa.

Seguidamente, realiza una copia textual de los argumentos que sustentan la decisión de la Resolución Ministerial impugnada, desestimando cada uno de ellos, mismos que se resumen en tres puntos:

Primer argumento.- Refiere que en la resolución impugnada se reconoce la existencia de una "Infracción meramente administrativa", correspondiendo una llamada de atención escrita y no una multa. Se omite analizar que el D.S. N° 28592, que señala que mientras la base imponible aplicable a las infracciones meramente administrativas, no sean reguladas por la Autoridad Ambiental Competente Nacional (AACN), se aplicará lo dispuesto por el D.S. N° 26705 de 10 de julio de 2020; no señala que se aplicaran únicamente las multas sobre la base imponible contenidas en la referida norma, es decir que, se deben considerar las demás sanciones, incluyendo la llamada de atención.

Segundo argumento.- Con relación a la aplicación de la base imponible del 3x1000, contemplada en el art. 1 inc. b) del D.S. N° 26705, manifiesta que no corresponde la misma, porque en tanto no se emita la tabla de multas por la AANC, corresponde que se aplique integralmente lo dispuesto por la señalada norma y no únicamente la alícuota señalada en el art. 1 inc. b), considerándose la gradación proporcional de las sanciones.

Tercer argumento.- Indica que en todas las instancias administrativas, no se respetó el principio de proporcionalidad inmerso en el D.S. N° 26705, que establece una gradación de sanciones, correspondiendo en el caso específico, la amonestación escrita, al ser una infracción cometida por primera vez, al no haberse causado un impacto severo sobre el medio ambiente; por lo que, al imponerse una multa directamente del 3x1000 sobre el patrimonio de la empresa, se vulnera la norma vigente y los principios de proporcionalidad y sometimiento pleno a la ley, contemplados en los arts. 4 inc. p) y 71 de la Ley de Procedimiento Administrativo, así como el art. 26 del D.S. N° 27113, Reglamento de la referida ley.

Por último, señala que se han vulnerado los arts. 115, 116, 117, 119 y 180 de la CPE, referidos a la presunción de inocencia, el debido proceso y el derecho a la defensa; omitiéndose la aplicación de la jurisprudencia constitucional, contenida en la SCP 0284/2019-S4 de 29 de mayo y la SC 1326/2010-R de 20 de septiembre, referidas al deber de la autoridad judicial o administrativa de fundamentar y motivar sus resoluciones, correspondiendo en consecuencia la nulidad de los actos administrativos, conforme establece el art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

I.2. Argumentos de la contestación a la demanda contenciosa administrativa por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua - MMAyA

Mediante memorial cursante de fs. 650 a 657 vta. de obrados, Rodrigo Edgar Delgadillo Aramayo, Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, en representación legal de Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua, contesta negativamente la demanda, solicitando se declare improbada y en consecuencia, se mantenga firme y subsistente la Resolución Ministerial-AMB N° 38 de 28 de junio de 2021, bajo los siguientes argumentos:

I.2.1. Relación del proceso.

Refiere que mediante Informe Técnico Legal SDSyMA/DICAM/TEC-AL/RR N° 035/2020 de 25 de noviembre, la Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, recomendó emitir Resolución Administrativa de Apertura de Proceso en contra del representante legal de la actividad, obra o proyecto "Hotel Marriot", por haberse presentado el Informe de Monitoreo, correspondiente al período 07/08/2019 al 07/08/2020, fuera de los plazos establecidos por ley y en consecuencia, haber incurrido en la infracción meramente administrativa, señalada en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592.

Sostiene que mediante la Resolución Administrativa AP N° 038/2020 de 15 de diciembre de 2020, la Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, en su calidad de Autoridad Ambiental Competente Departamental, resolvió disponer la apertura de proceso administrativo, en cumplimiento del art. 33.I del D.S. N° 28592, que modifica y complementa el Título IX del Reglamento General de Gestión Ambiental y Título IX del Reglamento de Prevención y Control Ambiental, ambos de la Ley de Medio Ambiente, en contra de la AOP "Hotel Marriot", por el cargo de haber incurrido en una infracción meramente administrativa, que corresponde a no enviar los informes o reportes solicitados por la Autoridad Ambiental Competente o aprobados en sus Licencias Ambientales en los plazos establecidos, misma que se encuentra contenida en el art. 17.I del D.S. N° 28592.

Sostiene que, por memorial de 14 de enero de 2021, el representante legal de la AOP, asume defensa y presenta los descargos correspondientes, conforme al art. 33.IV del D.S. N° 28592.

Asimismo, señala que mediante la Resolución Administrativa PI N° 038/2020 de 01 de marzo de 2021, la Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, en su calidad de Autoridad Ambiental Departamental (AACD), resolvió declarar probado el cargo administrativo formulado, correspondiendo imponer la sanción administrativa de multa, prevista en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006, por la suma de $us.-45,000.00 (Cuarenta y Cinco Mil 00/100 Dólares Americanos) o su equivalente en moneda nacional, por corresponder al 3x1000 del patrimonio declarado por el representante legal en su documento con el cual obtuvo su Licencia Ambiental.

Relata que contra la señala resolución se interpone Recuero de Revocatoria, mismo que fue admitido mediante Auto N° 004/038-20 de 12 de marzo de 2021 y resuelto mediante la Resolución Administrativa RR N° 038/2020 de 07 de abril de 2021, dispuso confirmar en todas sus partes la Resolución Administrativa de primera instancia, RA-SDSyMA-AL-RABQ-PI-038-2020 de 01 de marzo de 2021.

Mediante memorial de 14 de abril de 2021, se interpone Recurso Jerárquico, contra la Resolución Administrativa que resolvió el Recurso de Revocatoria. Mediante Auto Administrativo de 21 de mayo de 2021, emitido por el Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, se dispuso la suspensión del acto impugnado, en virtud del art. 59.II de la Ley N° 2341 de 23 de abril de 2002, de Procedimiento Administrativo, en lo que respecta al pago de la multa impuesta, en tanto se resuelva el Recurso Jerárquico.

Por Resolución Ministerial-AMB N° 38 de 28 de junio de 2021, se resuelve confirmar la Resolución Administrativa RA-SDSyMA-AL-RABQ-RR-038-2020 de 07 de abril de 2021, pronunciada por la Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, de conformidad a los previsto por el art. 38.VIII del D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006.

I.2.2. Respuesta a la demanda contenciosa administrativa.

Refiere que el demandante cuestiona que la resolución impugnada, carece de fundamentación y motivación, porque no hace referencia a todos los argumentos vertidos por la Empresa Hotelera ICON S.A. en el recurso jerárquico, así como la imposición de una multa contraria al ordenamiento jurídico vigente, D.S. N° 26705, además de la fuerza mayor y caso fortuito, relacionados con los efectos de la pandemia por el COVID-19, que influyeron en la presentación a destiempo del Informe de Monitoreo Anual.

Al respecto, indica que la resolución a la cual se hace referencia está debidamente fundamentada y motivada, siendo concisa y clara en todos los puntos demandados, exponiéndose los argumentos que sustentan la decisión, exponiendo los hechos y la fundamentación legal y la cita de las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución. No existe vulneración a derechos y garantía constitucional al debido proceso y legalidad, sometiéndose las actuaciones administrativas al art. 323 de la Constitución Política del Estado y art. 4 inc. c) de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo.

Con relación a los plazos, afirma que por motivos de la pandemia por el COVID-19, la actividad laboral en el sector público y privado, fue suspendida desde el 22 de marzo, mediante D.S. N° 4199 de 21 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró cuarentena total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, en consecuencia, la Autoridad Ambiental Competente Departamental, emitió la Circular SDSyMA/DICAM N° 005/2020 de 06 de julio de 2020, por la cual se dispuso la habilitación de igual número de días hábiles a los suspendidos desde el 22 de marzo al 03 de julio de 2020, para la presentación de los informes ante la Dirección de Calidad Ambiental, mediante la cual se habilitó treinta (30) días hábiles adicionales desde la fecha de vencimiento de cada (IMA), en particular, para aquellos administrados cuyas obligaciones vencían en dicho período suspendido, con la finalidad de que las actividades, obras o proyectos que se encontraban dentro de la situación descrita en la circular, para que puedan presentar sus Informes Anuales de Monitoreo, sin incurrir en sanciones administrativas; sin embargo, dicha circular no aplicó al monitoreo anual del "Hotel Marriot", por no encontrarse en las situaciones previstas en dicha circular, por lo cual, la empresa tenía la obligación de presentar su Informe de Monitoreo Ambiental, cada treinta (30) días hábiles, cumplido el período de reporte, el cual correspondía al 18 de septiembre de 2020, sin embargo, de acuerdo al oficio 826/20, fue presentado el 14 de octubre de 2020, 18 días después del plazo fijado en el D.S. N° 3549.

Manifiesta que se debe llevar a consideración que se entiende por fuerza mayor, acontecimientos imprevisibles o inevitables, que en el caso de la Empresa ICON S.R.L. "Hotel Marriot", no es aplicable, porque la empresa tenía pleno conocimiento del plazo y la fecha establecida en la que tenía que haber presentado su quinto Informe de Monitoreo Anual (IMA), por lo que, pudo haber previsto y evitado la sanción administrativa, más aun existiendo la alternativa de pedir prórroga, para la extensión del plazo de presentación, por treinta (30) días adicionales, en aplicación del art. 9.II del D.S. N° 3549, por única vez; ante la ausencia de esta solicitud, quedó vigente el plazo para la presentación del IMA, el 18 de septiembre de 2020. Aclarándose al respecto, que los plazos son máximos y de cumplimiento obligatorio, tanto para la autoridad administrativa, servidores públicos y los interesados, conforme lo establece el art. 21 de la Ley N° 2341.

Con relación a la aplicación al principio de proporcionalidad en la determinación de la multa impuesta, arguye que no corresponde la aplicación del art. 1.I inc. a) del D.S. N° 26705 de 10 de julio de 2002, con relación a las sanciones administrativas; toda vez que, al no enviar los informes o reportes solicitados por la Autoridad Ambiental Competente o aprobados en sus Licencias Ambientales, en los plazos establecidos, se incurrió en vulneración del art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592, concordante con el art. 18 de la misma norma, referido a las sanciones administrativas, cuya base imponible aplicable debe ser regulada por la Autoridad Ambiental Competente Nacional (AACN) en el plazo de ciento ochenta (180) días, computables a partir de la publicación del decreto supremo, al no existir dicha reglamentación corresponde aplicar entre tanto las disposiciones contenidas en el D.S. N° 26705, que en su artículo 1, dispone que corresponderá al (3x1000) sobre el monto total del patrimonio o activo declarado por la empresa.

Respecto a que únicamente correspondía aplicarse una sanción de llamada de atención o multa inferior a la que fue impuesta, indica que el demandante no somete su actuar al principio de buena fe, que se encuentra enmarcado en el art. 4 inc. e) de la Ley N° 2341, al intentar sorprender y confundir a la autoridad para obtener un fallo a su favor.

I.2.3. Fundamentos normativos de la respuesta a la demanda.

Indica que en la resolución impugnada no se vulneró el derecho y garantía del debido proceso en ninguno de sus elementos de motivación, congruencia y el derecho a la defensa, más al contrario, se aplicaron las normas constitucionales y procedimentales, aplicándose principios que tienen por finalidad el resguardo de la legalidad objetiva y la protección de los derechos subjetivos de los administrados.

I.2.4. Naturaleza del proceso contencioso administrativo.

Refiere que el proceso contencioso administrativo tiene un doble objetivo, el primero que se cumpla con el control de legalidad de las actuaciones en sede administrativa y el segundo, reparar posibles daños por la ilegal aplicación de la norma, en tal sentido, uno de los componentes esenciales es que la parte actora indique el perjuicio o agravio que sufre producto de la actuación administrativa, además de identificar los actos que pudieran ser inobservados en sede administrativa.

I.2.5. Aplicación de principios administrativos.

Señala que en la tramitación del proceso y la emisión de la Resolución Ministerial-AMB N° 38 de 28 de junio de 2021, se aplicaron los principios contenidos en la Constitución Política del Estado y las normas legales preexistentes y externas al procedimiento administrativo, como son el principio sustancial de legalidad objetiva y presunción de legitimidad, asegurándose a los administrados el debido proceso, conforme al art. 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

I.3. Trámite procesal.

I.3.1. Auto de admisión.

Mediante Auto de 22 de junio de 2022, cursante a fs. 528 a vta. de obrados, se admite la demanda contenciosa administrativa que impugna la Resolución Ministerial-AMB N° 38 de 28 de junio de 2021, cursante de fs. 111 a 121 de obrados, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la autoridad demandada para su contestación en el plazo establecido por ley.

Asimismo, conforme a lo establecido en los artículos 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado, se instruye la notificación de Alejandra Sandoval Justiniano, en su calidad de representante de la Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, para su participación en el proceso en calidad de tercero interesado, habiendo sido notificada el 25 de julio de 2022, conforme a la diligencia de notificación, cursante a fs. 591 de obrados, sin que hubiere presentado contestación a la demanda.

I.3.2. Réplica y dúplica.

Mediante memorial cursante de fs. 674 a 684 de obrados, la parte actora, ejerce su derecho a la réplica , ratificándose inextenso en los argumentos desarrollados en la demanda.

Conforme al Informe N° 0154/2022 de 13 de octubre de 2022, emitido por la Secretaria de Sala Primera, cursante a fs. 709 vta. de obrados, se informa que la parte demandada no ejerció su derecho a la dúplica dentro del plazo previsto por ley.

I.3.3. Decreto de autos y sorteo.

A fs. 710 de obrados, cursa decreto de Autos para Sentencia, de 14 de octubre de 2022. A fs. 718 de obrados, cursa decreto de 01 de noviembre de 2022, por el cual se señala sorteo para el 03 de noviembre de 2022, habiéndose realizado el mismo conforme consta a fs. 721 de obrados.

I.4. Actos procesales relevantes en sede administrativa.

De la revisión de los antecedentes del proceso administrativo sancionador que declaró probado el cargo administrativo contra el Representante Legal de la Actividad, Obra o Proyecto "Hotel Marriot", por haber incurrido en la infracción meramente administrativa prevista por el art. 17.I.c) del D.S. N° 28592, sustanciado ante la Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, Recurso Jerárquico resuelto por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua se tienen los siguientes actuados procesales:

I.4.1. (Foliación ilegible, 1er Cuerpo), cursa Oficio OF.SDSyMA.DICAM/ CONTROL-IMA-FA/JAA-FML 826/20 de 05 de noviembre de 2020, de revisión y evaluación del Informe de Monitoreo Anual de la Actividad, Obra o Proyecto (AOP) "Hotel Marriot", que determina que: "Se tiene aprobado y satisfactorio el informe de monitoreo correspondiente al período 07/08/2019 a 07/08/2020 de la Actividad Obra o Proyecto "Hotel Marriot", toda vez que, el representante legal dio fiel cumplimiento a los compromisos asumidos en el documento ambiental mediante el cual obtuvo la correspondiente Licencia Ambiental". Por otra parte, se informa al representante legal que al no haber dado cumplimiento a lo determinado por la suscrita autoridad con relación al plazo para la presentación del informe de monitoreo motivo de la presente evaluación, se constituye en una infracción meramente administrativa, sancionada de conformidad a lo establecido en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592, con la imposición de una multa equivalente al 3x1000 del patrimonio declarado por la actividad, en el instrumento de Regulación de Alcance Particular mediante el cual obtuvo su Licencia Ambiental.

I.4.2. (Foliación ilegible, 1er Cuerpo), cursa Resolución Administrativa AP N° 038/2020 de 15 de diciembre de 2020, de Apertura de Proceso Administrativo en contra de la Actividad, Obra o Proyecto "Hotel Marriot", por el cargo de haber incurrido en la infracción meramente administrativa.

I.4.3. (Foliación ilegible, 1er Cuerpo), cursa memorial de 13 de enero de 2021, mediante el cual la Empresa Hotelera ICON S.S., presenta prueba de descargo.

I.4.4. De fs. 40 a 45 (1er Cuerpo), cursa Informe Técnico Legal SDSyMA/TEC-AL-N° 038/2020 de 04 de febrero de 2021, mediante el cual se analiza y valora los obrados y descargos presentados por el representante de la AOP "Hotel Marriot".

I.4.5. De fs. 46 a 51 (1er Cuerpo), cursa la Resolución Administrativa PI N° 038/2020 de 01 de marzo de 2021, que declara probado el cargo administrativo por haber incurrido en la infracción meramente administrativa señalada en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592.

I.4.6. De fs. 133 a 137 vta. (1er Cuerpo), cursa la Resolución Administrativa RR N° 038/2020 de 07 de abril de 2021, que resuelve el Recurso de Revocatoria que confirma en todas sus partes la Resolución Administrativa de primera instancia Resolución Administrativa PI N° 038/2020 de 01 de marzo de 2021.

I.4.7. De fs. 393 a 403 de antecedentes, cursa la Resolución Ministerial - ABM N° 38 de 28 de junio de 2021, mediante la cual se resuelve confirmar la Resolución Administrativa RA SDSy MA-AL-RABQ-RR-038-2020 de 07 de abril de 2021, pronunciada por la Secretaría Departamental, de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS.

En el caso de autos, a objeto de resolver los problemas jurídicos formulados en la demanda contenciosa administrativa, referidos a la falta de fundamentación y motivación de la resolución ministerial impugnada al no pronunciarse sobre las circunstancias eximentes de responsabilidad administrativa, omisión en la aplicación del principio de proporcionalidad en la determinación de la sanción y la imposición de una multa y base imponible contrarias al ordenamiento jurídico, resulta imprescindible referirse a los siguientes temas que hacen a la problemática planteada: 1) El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental; 2) El principio de legalidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionadora; 3) Características que deben concurrir para invocar la fuerza mayor y el caso fortuito como eximentes de responsabilidad administrativa; y, 4) Análisis del caso concreto.

FJ.II.1. El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental.

El proceso contencioso administrativo, en general, tiene como finalidad ejercer control jurisdiccional de los actos administrativos emanados de los órganos públicos competentes. Verifica la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y de ésta conforme a la Constitución Política del Estado, precautelando el interés común, así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.

El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, procede agotada la vía administrativa, cuando las resoluciones de la administración definan derechos o impidan definitivamente la prosecución del trámite, en los casos previstos por el numeral 3) del art. 189 de la Constitución Política del Estado (CPE) y las normas legales vigentes.

El art. 186 de la CPE y el art. 30 de la Ley N° 1715 modificado por el art. 17 de la Ley N° 3545, establecen entre las atribuciones de la jurisdicción agroambiental la resolución de conflictos emergentes de la actividad forestal; de igual manera el art. 36.3 de la Ley N° 1715, modificado por el art. 21 de la Ley N° 3545, dispone: "3. Conocer procesos contencioso-administrativos, en materias agraria, forestal y de aguas." disposición concordante con el art. 144.I num. 6) de la Ley N° 025 del Órgano Judicial, que establece: "Conocer y resolver en única instancia procesos contencioso administrativos, respecto de resoluciones administrativas que sancionen el incumplimiento de la gestión ambiental y el uso no sostenible de los recursos renovables".

En ese marco, están legitimadas para acudir a la jurisdicción agroambiental e interponer una demanda contenciosa administrativa, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que hubiesen sido afectadas en su derecho subjetivo o interés legítimo. La demanda en materia ambiental deberá dirigirse contra la autoridad administrativa de la entidad que dictó la resolución administrativa que deniega las reclamaciones hechas. Su interposición, debe ser dentro del plazo fatal de noventa (90) días calendario improrrogable, computable desde la notificación con la resolución administrativa jerárquica impugnada o acto administrativo notificado al recurrente en el domicilio especial señalado, conforme lo dispuesto en el art. 780 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a la materia conforme al régimen de supletoriedad dispuesta por el art. 78 de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996.

En el caso presente, el procedimiento administrativo sancionador, que declaró probado el cargo administrativo contra el representante legal de la Actividad, Obra o Proyecto "Hotel Marriot", por haber incurrido en la infracción meramente administrativa, señalada en el art. 17, parágrafo I, inc. c) del D.S. N° 28592, fue sustanciado y pronunciado por la Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz (GADSC); y que en el marco de lo establecido por el art. 38 del DS. N° 28592 de 17 de enero de 2006, concordante con el art. 66 de la Ley N° 2341 de 23 de abril de 2002 (de Procedimiento Administrativo), prevé que, contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el interesado o afectado únicamente podrá interponer el Recurso Jerárquico, ante la misma autoridad que resolvió el Recurso Revocatorio y una vez presentado el Recurso Jerárquico, la Autoridad Ambiental Competente (AAC) remitirá el Recurso y sus antecedentes ante el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

FJ.II.2. El principio de legalidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionadora.

Respecto a la potestad administrativa sancionatoria la SCP 0137/2013 de 05 de febrero, ha precisado que la potestad administrativa sancionatoria, se configura como: "...una "potestad reglada", a partir de la cual, encuentra razón de ser el principio de legalidad, el cual, en un Estado Constitucional de Derecho como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, expande su contenido dogmático para configurar el "principio de constitucionalidad", en virtud del cual, todos los actos de la administración, incluidos por supuesto aquellos que emanen de la potestad administrativa sancionatoria, se someten no solamente aun bloque de legalidad imperante, si no a la Constitución, entendiendo que en esta nueva visión de Estado, la Constitución tiene un valor normativo, es decir constituye fuente directa de derecho, presupuesto a partir del cual, se concibe la aplicación directa de los derechos fundamentales y la eficacia del fenómeno de constitucionalizarían del ordenamiento jurídico, es decir, la irradiación de contenidos constitucionales y en particular de lineamientos insertos en la parte dogmática de la Constitución en todos los actos de la vida social y por supuesto en aquellos emergentes de la función administrativa" (Sic.).

Por otra, la jurisprudencia constitucional, como la contenida en la SC 22/2002 de 6 de marzo, ha desarrollado el principio de legalidad, señalando que para su observancia, se debe cumplir con dos condiciones esenciales para su aplicación: "... a) la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa , a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta" (Sic.).

La proyección de este principio alcanza al ámbito administrativo sancionador, al determinar que una condición de validez de las sanciones administrativas previstas a través de reglamentos es que sean establecidas en el marco del principio de legalidad y cumplan con los requisitos esenciales exigidos para su aplicación; es decir, observar la garantía material y formal aludida precedentemente, esto es: reserva legal y tipificación expresa de la conducta y la sanción.

Asimismo, la SC 0062/2002, expresó que el principio de legalidad adquiere una vertiente procesal y otra sustantiva. Con relación a la primera puntualizó que: "... el principio de legalidad en su vertiente procesal (garantía jurisdiccional), tiende a garantizar que nadie pueda ser sancionado sino en virtud de un proceso desarrollado conforme a las reglas establecidas en el procedimiento en cuestión, en el que se respetan las garantías establecidas por ley"; en su vertiente sustantiva, el principio de legalidad (...) prohíbe que una conducta, por reprochable que parezca y por mucho que lesione un derecho, puede conceptuarse como falta o delito, si la ley no la describe de manera taxativa como tal..." (Sic.).

FJ.II.3. Características que deben concurrir para invocar la fuerza mayor y el caso fortuito como eximentes de responsabilidad administrativa.

Al respecto, la SCP 0169/2018-S2 de 14 de mayo, citando la SCP 2608/2012 de 21 de diciembre, precisó jurídicamente que: "... tiene escasa importancia la diferencia que algunos hallan entre el caso fortuito y la fuerza mayor ; señalando que el primer caso, guarda mayor relación con los hechos de la naturaleza -por ejemplo el desbordamiento de un río, terremotos, tempestades, pestes, incendios, etc.-; en tanto que el segundo se origina en hechos lícitos o ilícitos del hombre, como la guerra, la coacción material y otros similares; empero, que en ambos casos se trata de un suceso que no pudo preverse o que previsto no pudo evitarse..." (Las negrillas son agregadas).

La jurisprudencia citada, hace referencia a que se ha mantenido invariable el entendimiento que tanto la fuerza mayor como el caso fortuito constituyen acontecimientos imprevisibles o inevitables; ya sea que provenga de un factor externo al hombre o interno a éste.

De igual forma, el Tribunal Constitucional en la SCP 1346/2012 de 19 de septiembre, precisa que para que exista fuerza mayor o caso fortuito, se deben reunir las siguientes características: 1) Ser imprevisible; 2) Inevitable; 3) Ajeno al deudor; 4) Debe ser actual, es decir, un hecho real y vigente; 5) Sobreviniente; y, 6) Configurarse como impedimento absoluto de incumplimiento.

Debemos entender que dichas características se constituyen en elementos integrantes de la fuerza mayor o caso fortuito. Es así que, el hecho o suceso no puede calificárselo de fuerza mayor o caso fortuito por la sola existencia de uno de sus requisitos.

En esa lógica, se debe entender que los administrados no podrán alegar la fuerza mayor o caso fortuito como eximentes de responsabilidad administrativa, cuando el hecho alegado o el incumplimiento de plazos o términos sobreviene por la propia culpa, negligencia o dejadez del administrado.

Dicho en otras palabras, el administrado debe responder cuando la fuerza mayor o el caso fortuito sobreviene por su culpa. En este caso, como es lógico, no se permite que el administrado se beneficie de su propia culpa y por eso deberá responder por su falta de diligencia o cuidado.

FJ.III. Análisis del caso concreto.

FJ.III.1. En cuanto a la falta de fundamentación y motivación por falta de pronunciamiento respecto a la fuerza mayor y caso fortuito como eximentes de responsabilidad administrativa.

El demandante señala que, a partir de marzo del año 2020, se ingresó a una cuarentena por la emergencia sanitaria nacional, por la pandemia del COVID-19, afectándose al sector hotelero, como es el caso de la Actividad, Obra o Proyecto-AOP "Hotel Marriot", que tuvo de reducir su personal e incluso dejar de prestar atención al público. En este contexto, por razones de fuerza mayor y caso fortuito, presentaron fuera del plazo establecido, el Informe de Monitoreo Anual, correspondiente al período 07/08/2019 al 07/08/2020; circunstancia que no fue considerada por la autoridad administrativa como eximentes de responsabilidad administrativa.

Al respecto, de la compulsa de los antecedentes procesales descritos en los numerales I.4.2., I.4.3. y I.4.4. de la presente sentencia, se evidencia que la sanción impuesta proviene de la revisión y evaluación del Informe de Monitoreo Anual de la AOP "Hotel Marriot" COD.FA. N° 362/14, realizado por la Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, mediante el cual se tiene por aprobado y satisfactorio el Informe de Monitoreo Anual, correspondiente al período 07/08/2019 al 07/08/2020, al haberse cumplido con los compromisos asumidos en el documento ambiental mediante el cual obtuvo la correspondiente Licencia Ambiental; sin embargo, también se lleva a consideración lo señalado en el Informe Técnico INF.TEC.DICAM/CONTROL-IMA-FA/JAA-FML N° 826/20 de 05 de noviembre de 2020, descrito en el punto I.4.1. de la presente sentencia, a través del cual se informa el incumplimiento del plazo para la presentación del Informe de Monitoreo Anual, que correspondía al 18 de septiembre de 2020, habiendo siendo presentado dieciocho (18) días después de vencido el señalado plazo, el 14 de octubre de 2020.

Es decir que se incumple la obligación establecida en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592, que modifica el Título IX del Reglamento General de Gestión Ambiental y el Título IX del Reglamento de Prevención y Control Ambiental, sobre Infracciones Administrativas, Sanciones y Procedimientos; incumplimiento que llevó a la autoridad administrativa a determinar la imposición de una multa de $us.-45,000.00 (Cuarenta y Cinco Mil 00/100 Dólares Americanos), por corresponder al tres por mil (3x1000) del patrimonio declarado por la Actividad, Obra o Proyecto, por haberse incurrido en una infracción meramente administrativa, conforme a lo establecido en el art. 18.II inc. a) del D.S. N° 28592.

En estas circunstancias, la Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo de Santa Cruz, emite la Resolución Administrativa AP N° 038/2020 de 15 de diciembre de 2020, de Apertura de Proceso Administrativo contra de la Actividad, Obra o Proyecto - AOP "Hotel Marriot" (I.4.2.), por el cargo de haber incurrido en la infracción meramente administrativa, cual es: "No enviar los informes o reportes solicitados por la Autoridad Ambiental Competente, o aprobados en sus Licencias Ambientales en los plazos establecidos", misma que se encuentra prevista en el art. 17.I inc. c) del citado D.S. N° 28592, disponiéndose además la notificación al representante legal, para que asuma defensa y presente los descargos correspondientes.

Posteriormente, mediante el Informe Técnico Legal SDSyMA/TEC-AL-N° 038/2020 de 04 de febrero de 2021 (I.4.4.), se analizan y valoran los obrados y descargos presentados por el representante de la AOP "Hotel Marriot", el cual en el Acápite III Análisis Legal, se pronuncia sobre los argumentos y descargos presentados mediante memorial de 14 de enero de 2021, por Jhon Alberto Carrasco Blacutt, en su condición de Represente Legal y General y Mario Gonzalo Montenegro Virreira, en su condición de Secretario del Directorio de la Empresa "Hotel Marriot", recomendando declarar probado el cargo administrativo.

De esta manera, la Resolución Administrativa PI N° 038/2020 de 01 de marzo de 2021 (I.4.5.), declara probado el cargo administrativo formulado mediante la Resolución Administrativa de Apertura de Proceso RA-SDSyMA-AL-WGAF-AP-038-2019 de 15 de diciembre de 2020, en contra del representante legal de la AOP "Hotel Marriot", con el cargo administrativo de haber incurrido en la infracción meramente administrativa señalada en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592. Al no enviar los informes o reportes solicitados por la Autoridad Ambiental Competente, o aprobados en su Licencia Ambiental, dentro del plazo señalado al efecto, con relación al quinto Informe de Monitoreo Anual, correspondiente al período 07/08/2019 al 07/08/2020 de la Licencia Ambiental N° 070101-11-CD3-FA362/14-040-205.

Ahora bien, conforme a los antecedentes señalados, con carácter previo al análisis de fondo de la problemática planteada, es menester tomar en cuenta la jurisprudencia constitucional glosada en el fundamento FJ.II.3. de la presente resolución, referente a las características o elementos que deben concurrir para invocar la fuerza mayor y el caso fortuito como eximentes de responsabilidad administrativa, que conforme a la SCP 1346/2012 de 19 de septiembre, son: 1) Ser imprevisible; 2) Inevitable; 3) Ajeno al deudor; 4) Debe ser actual, es decir, un hecho real y vigente; 5) Sobreviniente; y, 6) Configurarse como impedimento absoluto de incumplimiento; presupuestos que necesariamente deben ser cumplidos por quien invoca la fuerza mayor o caso fortuito, ello, con la finalidad de evitar que el hecho alegado o el incumplimiento de plazos o términos sobrevenga por la propia culpa, negligencia, desidia o dejadez del administrado, no estando permitido por ley que el administrado se beneficie de su propia culpa, debiendo responder por su falta de diligencia o cuidado.

En este contexto fáctico y jurisprudencial, es menester señalar que conforme a lo establecido en el art. 151 del D.S. N° 24176 de 08 de diciembre de 1995, Reglamento de Prevención y Control Ambiental, se ha adoptado como tiempo prudencial el plazo de treinta (30) días calendario después del cumplimiento de cada período -Un nuevo año de vigencia de la Licencia Ambiental otorgada- para que el representante legal presente el Informe de Monitoreo Ambiental, correspondiente al período cumplido. Esta previsión fue mantenida hasta la promulgación del D.S. N° 3549 de 02 de mayo de 2018, norma reglamentaria esta que, tiene por objeto modificar, complementar e incorporar nuevas disposiciones al Reglamento de Prevención y Control Ambiental - RPCA, aprobado por Decreto Supremo Nº 24176, de 8 de diciembre de 1995, que en su art. 9, establece que el plazo para la presentación de los Informes de Monitoreo Anual, es de treinta (30) días hábiles, cumplido el tiempo del reporte, con relación a la emisión de la Licencia Ambiental. En el parágrafo III del referido artículo, se incluye la posibilidad de solicitar la ampliación del plazo para el cumplimiento de esta obligación, señalándose: "Para los casos considerados en los Parágrafos I y II, previo al plazo de cumplimiento de la presentación de IMA's el RL podrá solicitar la ampliación para la presentación por única vez por un plazo no mayor a treinta (30) días hábiles ".

Conforme a lo señalado precedentemente, queda claro que el representante legal de la AOP- "Hotel Marriot", tenía la obligación de presentar el Informe de Monitoreo Anual, el 18 de septiembre de 2020, incumpliendo esta obligación, al haber presentado su informe a destiempo, el 14 de octubre de 2020, es decir, dieciocho (18) días después de vencido el plazo legal, no obstante, conforme a la norma antes señalada, tenía la posibilidad de haber solicitado la ampliación del plazo por otros 30 días hábiles; sin embargo, no ejerció este derecho.

Ahora bien, con relación al argumento de la fuerza mayor y caso fortuito por motivo de la pandemia surgida por el COVID-19, se debe traer a consideración el contenido del Informe Técnico Legal SDSyMA/TEC-AL-N° 038/2020 de 04 de febrero de 2021 (I.4.4.), el cual señala que en la gestión 2020, existieron consideraciones especiales con relación a los plazos para la presentación de los Informes de Monitoreo Anual (IMA), debido a que la actividad laboral fue suspendida el 23 de marzo y reiniciada el 06 de julio de 2020, razón por la cual, la Autoridad Ambiental Competente Departamental, emitió la Circular SDSyMA/DICAM N° 005/2020 de 06 de julio de 2020, disponiéndose la habilitación de igual número de días hábiles a los suspendidos desde el 23 de marzo al 03 de julio de 2020, para la presentación de los IMA, que tenían como fecha límite de presentación este periodo.

Queda claro que la AOP "Hotel Marriot", no se encontraba o no se benefició de esta excepción, porque la fecha de presentación de su IMA, vencía el 18 de septiembre de 2020, período en el que ya se encontraban reiniciadas las actividades, es decir, no se tenía dispuesta o declarada la cuarentena rígida o total por la emergencia sanitaria nacional, sino que conforme disponía el Decreto Supremo N° 4276, de 26 de junio de 2020 y siguientes (DS. N° 4302 de 30/07/2020), se tenía dispuesta la cuarentena condicionada y dinámica y posteriormente sus respectivas modificaciones, disminuyendo otras restricciones. En las circunstancias señaladas, no corresponde aplicar la fuerza mayor y caso fortuito como eximentes de responsabilidad administrativa emergente o por motivos de la emergencia sanitaria nacional por la pandemia del conavirus (COVID-19), toda vez que, la documentación de descargo que se presentó en la sede administrativa, consistentes en: reportes del flujo de hospedaje, registros de parte diario, balances generales de activo corriente y reportes de periódicos, no demuestran el impedimento absoluto para el cumplimiento de su obligación; máxime, si de existir la fuerza mayor o caso fortuito invocado, el representante legal de la AOP "Hotel Marriot", debió solicitar oportunamente a la Autoridad Ambiental Competente Departamental, la ampliación del plazo de presentación del IMA, conforme lo prevé la norma -D.S. N° 3549 de 02 de mayo de 2018- y al no haber solicitado la prórroga correspondiente, deja en evidencia su negligencia, previsión y falta de cuidado que provocaron se incurra en la infracción administrativa antes señalada.

Asimismo, conforme se tiene señalado en el fundamento FJ.II.3. del presente fallo, para invocar la existencia de fuerza mayor o caso fortuito, es preciso que el suceso considerado sea imprevisible, inevitable, actual, sobreviniente y absoluto de incumplimiento, y que no se deba a la voluntad o ámbito de actuación y control del autor del acto, presupuestos que en el caso de análisis, no han sido cumplidos, conforme se evidencia del análisis de los hechos fácticos desarrollados y las normas legales que correspondió aplicar. En esta misma línea argumentativa, también se debe resaltar que el representante legal de la AOP "Hotel Marriot", tenía pleno conocimiento de la fecha de presentación del Informe de Monitoreo Anual, por lo que, le correspondía prever las acciones necesarias para su cumplimiento.

Con relación a que debieron considerarse como eximentes de responsabilidad: El cumplimiento de los compromisos asumidos en el documento ambiental, la no generación de impacto ambiental o peligro a la vida humana, la infracción no constituye un delito y que es la primera vez que se comete. Al respecto, se aclara que la Autoridad Ambiental Competente Departamental, en estricta aplicación del principio de legalidad, dio cumplimiento a lo establecido en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28952, que establece como infracción meramente administrativa: "No enviar los informes o reportes solicitados por la Autoridad Ambiental Competente, o aprobados en sus Licencias Ambientales en los plazos establecidos"; no existiendo por tanto, vulneración al debido proceso y el principio de legalidad, sometiéndose las actuaciones administrativas a lo establecido en el 115 y 180 de la CPE y los principios generales que rigen la actividad administrativa, señalados en el art. 4 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo.

FJ.III.2. Con relación a que no se aplicó el principio de proporcionalidad en la determinación de la sanción que correspondía imponerse por una infracción meramente administrativa.

El actor acusa que no respetó el principio de proporcionalidad previsto en el D.S. N° 26705, que establece una gradación en las sanciones que deben aplicarse; además, indica que correspondía aplicar la sanción de una amonestación escrita, por corresponder a una infracción cometida por primera vez y no haber causado impacto severo al medio ambiente, por lo que, al haberse impuesto la multa del tres por mil sobre el patrimonio de la empresa, se vulneró la norma vigente y el principio de sometimiento pleno a la ley.

Con la finalidad de dar respuesta a los cuestionamientos expresados, es menester señalar que la potestad administrativa sancionatoria es reglada, por tanto, se encuentra estrechamente relacionada con el principio de legalidad, en la medida de que es la ley la que contiene las normas que tipifican una conducta como ilícitos o infracciones administrativas y las sanciones que correspondan; ello, en resguardo del principio de seguridad jurídica; la proyección de este principio, alcanza al ámbito administrativo sancionador que se refleja en los Reglamentos de la Ley N° 1333, del Medio Ambiente, mismos que cumplen con la reserva legal y la tipificación expresa de la conducta que conlleva una infracción administrativa y la sanción que le corresponde.

En este entendido, corresponde aclarar que el art. 97 del D.S. N° 26705, referido, invocado por el recurrente para su aplicación en la determinación de la sanción en el caso concreto, ha sido modificado mediante el D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006, contemplando en el Título III Modificaciones al Título IX del Reglamento General de Gestión Ambiental - RGGA y el Título IX del Reglamento de Prevención y Control Ambiental-RPCA, lo relacionado a las infracciones administrativas, sanciones y procedimientos, que en su Capítulo I, establece el tipo de infracciones y sus sanciones que deben aplicarse en la sede administrativa y que son de cumplimiento por la Autoridad Administrativa y los administrados.

La referida norma tipifica de manera expresa la conducta en la que incurrió el representante legal de la AOP- "Hotel Marriot", estableciendo en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006, que corresponde a una infracción meramente administrativa: "c) No enviar los informes o reportes solicitados por la Autoridad Ambiental Competente, o aprobados en sus Licencias Ambientales en los plazos establecidos".

En sujeción a la norma citada, la Autoridad Ambiental Competente Departamental, mediante la Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, emitió la Resolución Administrativa PI N° 038/2020 de 01 de marzo de 2021 (I.4.5.) declarando probado el cargo administrativo formulado mediante la Resolución Administrativa de Apertura de Proceso RA-SDSyMA-AL-WGAF-AP-038-2019 de 15 de diciembre de 2020, en contra del representante legal de la Actividad, Obra o Proyecto "Hotel Marriot", por el cargo administrativo de haber incurrido en la infracción meramente administrativa, establecida en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592, al no haberse enviado los informes o reportes solicitados por la Autoridad Ambiental Competente, o aprobados en sus Licencias Ambientales, dentro del plazo señalado para el efecto, con relación al quinto informe anual de monitoreo correspondiente al periodo 07/08/2019 al 07/08/2020 de la Licencia Ambiental N° 070101-11-CD3-FA362/14-040-2015.

Resulta de trascendencia analizar el alcance y aplicación del principio de proporcionalidad, mismo que no solo debe ser considerado como una prohibición de exceso en la actuación del poder, sino también como un presupuesto de actuación de los órganos del poder público y las instituciones del Estado, conforme a las competencias que les han sido otorgadas por la ley fundamental, evitando una actuación desproporcionada. Asimismo, en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones; sin embargo, las regulaciones de dichas restricciones no pueden ser arbitrarias; entendimiento que ha sido plasmado en la SCP 0049/2019 de 12 de septiembre de 2019, que señala: "...es importante considerar que ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones; sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: a) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma, es decir, ser admisible con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Constitución Política del Estado; b) Ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) Ser proporcional en sentido estricto, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales..." (Sic.)

Entiéndase que la aplicación del principio de proporcionalidad, obliga al servidor público en el ejercicio de sus facultades y responsabilidades a garantizar el respeto y vigencia de los derechos fundamentales, evitando la arbitrariedad a momento de tomar sus decisiones y la aplicación de criterios abstractos o ambiguos y discrecionales, optando, por la conservación y aplicación de la norma; bajo este entendimiento, se considera que la Autoridad Ambiental Competente Departamental, en oportunidad de establecer la sanción por la infracción meramente administrativa establecida en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592 y que fue ratificada posteriormente, confirmando el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, la Resolución Administrativa RR N° 038/2020 de 07 de abril de 2021, pronunciada por la Secretaría Departamental, de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, a tiempo de resolverse el Recurso Jerárquico, sin vulnerar el principio de proporcionalidad, porque no corresponde a una actuación administrativa discrecional, sino que dicha actuación está sometida estrictamente a la norma, en la medida de que la infracción cometida se adecua a las previsiones del art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006.

Considerando más aún con relación a las responsabilidades de la AACD y los Servidores Públicos, previsto por el art. 39 del DS. N° 28592, el cual determina que: "...serán responsables en el marco de la Ley Nº 1178 y sus decretos reglamentarios sobre responsabilidad por la función pública por el incumplimiento de procedimientos y plazos establecidos en la presente norma complementaria."; en consecuencia, no se evidencia vulneración del principio de proporcionalidad, como acusa la parte actora.

FJ.III.3. Respecto a que la imposición de la multa y la base imponible serían contrarias al ordenamiento jurídico.

El demandado refiere que el D.S. N° 28592, establece que mientras la base imponible aplicable a las sanciones meramente administrativas, no sean reguladas por la Autoridad Ambiental Competente Nacional, se aplicará lo dispuesto por el D.S. N° 26705 de 10 de junio de 2020; es decir, las demás sanciones en orden de proporcionalidad, entre ellas, la llamada de atención que sería aplicable a la AOP- "Hotel Marriot" y no únicamente lo referido a la multa.

Al respecto y conforme se tiene desarrollado en el FJ.III.2. de la presente sentencia, es evidente que el representante de la AOP "Hotel Marriot", incurrió en la infracción administrativa, establecida en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592, que prevé: "No enviar los informes o reportes solicitados por la Autoridad Ambiental Competente o aprobados en sus Licencias Ambientales en los plazos establecidos", correspondiendo en consecuencia, aplicar la sanción establecida en el art. 18 de la misma norma, que establece:

"ARTÍCULO 18.- (DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS) Las sanciones a las infracciones administrativas previstas en el artículo 2 de la presente norma complementaria, serán impuestas por la AAC y comprenderán las siguientes medidas:

I. Para las infracciones meramente administrativas

a) Multas

b) Suspensión de Actividades.

Las multas por infracciones meramente administrativas, se aplicarán en los siguientes casos: 1. Cuando el Representante Legal de la AOP, incumpla las disposiciones señaladas en el artículo 2 Parágrafo I de la presente norma complementaria. 2. Cuando exista reincidencia de infracciones meramente administrativas por dos veces consecutivas.

La base imponible aplicable a las infracciones meramente administrativas, será reglamentada por la AACN en un plazo de ciento ochenta (180) días computables a partir de la publicación del presente decreto supremo, aplicándose entre tanto lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 26705 de 10 de julio de 2002" (Sic.)

Conforme a la norma señalada, se evidencia que la Autoridad Ambiental Competente Departamental, de acuerdo a la infracción cometida por el Representante Legal de la AOP "Hotel Marriot", aplicó correctamente la sanción que corresponde a una "multa", determinando la base imponible conforme a lo establecido en la norma de referencia, que señala: "La base imponible aplicable a las infracciones meramente administrativas, será reglamentada por la AACN en un plazo de ciento ochenta (180) días computables a partir de la publicación del presente decreto supremo, aplicándose entre tanto lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 26705 de 10 de julio de 2002" (Sic.); es decir, correspondió aplicar lo establecido en el art. 1 inc. b) del D.S. N° 26705, del tres por mil (3x1000) sobre el monto total del patrimonio o activo declarado por la AOP.

Conforme a la revisión de la Resolución Ministerial-ABM N° 38 de 28 de junio de 2021 (I.4.7.), se tiene que la Resolución Administrativa RA SDSyMA-AL-RABQ-RR-038-2020 de 07 de abril de 2021, emitida por la Secretaría Departamental, de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, resuelve en su artículo primero, numeral II, sancionar al representante legal de la AOP "Hotel Marriot", John Alberto Carrasco Blacutt, con la imposición de una multa de $us.-45,000.00 (Cuarenta y Cinco Mil 00/100 Dólares Americanos) o su equivalente en moneda nacional, por corresponder al tres por mil (3x1000) del patrimonio declarado por el representante legal en su documento con el cual obtuvo su Licencia Ambiental, fue determinada correctamente, así como el cargo administrativo, señalado en el art. 17.I inc. c) del D.S. N° 28592.

Es importante, también aclarar que la remisión establecida en el art. 18.I del D.S. N° 28592, se refiere expresamente a la determinación de la base imponible que corresponde a la multa por una infracción meramente administrativa; resultando incorrecta la interpretación realizada por el demandante en relación a la aplicación art. 18.I del D.S. N° 28592, al afirmar que por la infracción cometida correspondía se imponga como sanción solo una "llamada de atención".

Con base a lo señalado, en este punto se concluye que la tramitación del proceso administrativo sancionador, se desarrolló en sujeción del principio de legalidad, determinándose la sanción administrativa prevista en las normas que han sido desarrolladas precedentemente, observándose expresamente la tipificación de la conducta y su correspondiente sanción; advirtiéndose la debida motivación y fundamentación de la decisión asumida.

Del análisis precedente y conforme a los antecedentes del presente proceso, se concluye que la Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, aplicó correctamente las disposiciones contenidas en el D.S N° 26705 de 10 de julio de 2002 y el D.S. N° 28592 de 17 de enero de 2006, en cuanto la determinación de la infracción administrativa y la sanción correspondiente, impuesta al representante legal de la AOP "Hotel Marriot", al no haberse presentado dentro del plazo establecido el Informe de Monitoreo Anual, correspondiente al período 07/08/2019 al 07/08/2020 de la Licencia Ambiental N° 070101-11-CD3-FA362/14-040-2015, conforme se tiene desarrollado en los FJ.III.1., FJ.III.2. y FJ.III.3. de la presente resolución, resguardándose los principios de legalidad y el debido proceso, por lo que corresponde fallar en este sentido.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con el art. 36.3 de la Ley N° 1715 modificada parcialmente por la Ley N° 3545, art. 144.I.4 de la Ley N° 025 y arts. 778 al 780 del Código de Procedimiento Civil, estos últimos, aplicable supletoriamente a la materia, por el régimen de supletoriedad dispuesta por el art. 78 de la Ley N° 1715; FALLA declarando:

1. IMPROBADA , la demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 405 a 420 vta. de obrados, interpuesta por la Empresa Hotelera ICON S.A. representada por John Alberto Carrasco Blacutt.

2. Declarar, subsistente y con todo valor legal la Resolución Ministerial-AMB N° 38 de 28 de junio de 2021, cursante de fs. 393 a 403 de antecedentes, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

3. Se exhorta a la Autoridad Ambiental Competente Departamental - Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, a fin de no vulnerar derechos de los administrados y facilitar el control de legalidad por la autoridad judicial, los expedientes que se remitan a esta instancia jurisdiccional deben estar debidamente costurados, caratulados, con la identificación del número de cuerpos, contendiendo la totalidad de los documentos producidos, ordenados, reflejando fielmente la secuencia y el orden original en caso de fotocopias; es decir, que estén de acuerdo con el procedimiento o trámites que dieron lugar a su producción, además de consignar la foliación correspondiente como respaldo técnico y legal de la gestión administrativa.

4. Notificadas las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por la Autoridad Ambiental Competente Departamental - Secretaría Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital de los antecedentes.

Regístrese, notifíquese y archívese. -

Fdo.

Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Primera

María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera

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